方銘勇（安徽行政學院，安徽合肥230059）

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縣級政府應急管理體系建設的困惑及思考——基于安徽省的調查

方銘勇
（安徽行政學院，安徽合肥230059）

摘要：縣級政府應急管理體系是國家應急管理體系中的重要節(jié)點，文章基于對安徽省縣級政府應急管理體系的調查，總結在體制、機制、應急裝備保障及應急管理人員自身的困惑，進而提出通過整合、合并，統(tǒng)一解決體制困境，通過規(guī)范、創(chuàng)新，支持解決機制問題，通過三統(tǒng)籌、三結合，解決裝備物資困境，通過實訓、內培、引進人才，解決人才困境的基本思路。

關鍵詞：縣級政府；應急管理；體系

一、前言

當前，隨著經濟、社會轉型，科學技術發(fā)展，人們生活愈發(fā)便利，同時也蘊涵著更多的風險與不確定性，各類突發(fā)事件頻發(fā)?？h級政府不僅是處置各類事件的前沿，也是突發(fā)事件屬地管理的責任主體。應急管理體系是一個國家應對突發(fā)事件的理念、制度安排與各種資源的總和，其構成與演變決定了一個國家應對突發(fā)事件的能力與效率［1］。2003年“非典”以后，學界結合當時國情提出“一案三制”的應急體系建設框架，中央政府以“突發(fā)事件應急總體預案”和《突發(fā)事件應對法》強力推行。2008年，在全國人大會議上，國務院宣布全國應急體系基本建立，并在應對2008年后汶川地震、冰雪災害、玉樹地震等突發(fā)事件中，開始顯現其功效。但制度體系的相關設計，應考慮不同地域特征、文化基礎等外部情境并與時俱進，不斷調整。安徽縣級政府應急管理體系建設重點，也應放在安徽縣域獨特的社會、經濟條件下去研究，而縣級應急管理人員自身觀察到的不足和想改變的方向，將是其中一個重要的視角。因此，筆者基于扎根理論，運用質性研究的思路，全面調研了安徽省62個縣應急管理管理工作人員，通過整理、分析座談記錄，提出當前縣級政府應急管理體系建設的四個方面困惑，并給出相應思考。

二、縣級政府應急管理體系建設的困惑

（一）體制方面的困惑

統(tǒng)一領導、綜合協(xié)調、分類管理、分級負責、屬地管理是應急管理體制建設的法律要求。安徽各縣級政府應急體制的建設，基本按照國家和省的建制，完成了以縣應急辦為協(xié)調機關，部門應急辦各負其責，專業(yè)力量相對集中，專項應急設立指揮部的總體框架。但在實際運行中，各機構均有困惑：一是縣政府應急辦，從級別看，多為副科級設置；從領導安排看，多為兼職，且多為政府辦主任或副主任兼任，主業(yè)事務繁多；從編制看，人員少，基本無內設機構。調查顯示，安徽省62個縣政府應急辦平均有專職管理人員2人、兼職人員1人。以上現狀使得縣政府應急辦難以發(fā)揮應急管理總協(xié)調的職能定位，在常態(tài)工作中也只能按照上傳下達的思路完成上級交辦的任務，結合本縣實際進行源頭治理等工作無從談起。二是部門應急辦，比較而言，衛(wèi)生、安監(jiān)等部門由于事件引導及上級重視等原因，在崗位設置、業(yè)務定位上較能反映工作要求，其他部門普遍存在安排專人平時業(yè)務不滿，安排兼職業(yè)務不精，責任權利不一致的困惑，造成平時用不著，戰(zhàn)時用不上的現象。三是應急救援隊伍，縣級的應急救援救護隊伍基本上按照業(yè)務歸口進行分災種、分部門、分系統(tǒng)建立，救援力量分散，缺少綜合性，存在著“多隊單能”的弊端。人員不足、經費不足、裝備不足、訓練不足是各個專業(yè)隊伍的共性困惑。

（二）機制方面的困惑

應急管理機制是指突發(fā)事件發(fā)生、發(fā)展和變化全過程中各種制度化、程序化的應急管理方法和措施［2］。主要包括預測預警、信息報告、應急響應、應急處置、調查評價、社會動員等。縣級政府機制建設的主要動因是上級要求和事件驅動，如各地都重視信息上報工作，制定了嚴格的制度，這是因為上級有要求。如有的縣針對特大交通事故成立墊付基金制度，是因為在處置特大交通事故的過程中，迫切需要解決錢從哪來、如何用錢的問題?？傮w來看，機制的困惑主要表現為“五難”：一是協(xié)調難。橫向看，部門分割，聯動性不強；縱向看，省、市干預過多，使得屬地管理責任落地、權利不落地；從社會層面看，企事業(yè)單位及個人參與處置救援的積極性不高，有事不關己、高高掛起的現象。二是應對媒體難。突發(fā)事件，特別是安全生產事件，各部門顧慮較多，不敢直面媒體，多采用推、躲、閃的策略，使得一些做得較好的工作，也因媒體的片面報道而損害地方政府形象。三是預警難。存在多部門預警，風險值確定缺少依據，預警用語學術化過重等現象。四是指揮難。在突發(fā)事件處置中，普遍存在領導代替指揮的現象，存在領導下指示，現場指揮承擔責任的錯位現象。五是隱患排查難。主要表現在安全生產等方面的監(jiān)測監(jiān)控體系未建立或健全，抓安全與促生產的矛盾不好協(xié)調。

（三）應急裝備、物資、資金保障等方面的困惑

應急裝備物資牽涉及要素龐雜，歸類把握，主要包含通信、救援、救護、防護、臨時食宿、交通運輸等。物資與技術裝備在總體較弱的基礎上，還存在五硬五軟的現象。其一，縱向硬，橫向軟?？v向的條條，有體制保障，更有物資、資金等強化；而橫向之間，體制保障弱，物資、資金的調撥、支援更為困難。其二，上邊硬，下邊軟。越到基層，越顯得薄弱，有些鄉(xiāng)鎮(zhèn)邊連防汛的沙包儲備都沒有。其三，近的硬，遠的軟。往往顧眼前的多，謀長遠的少，這其中，有人手緊等問題，也有思想觀念問題。其四，急的硬，緩的軟。如大家都知道環(huán)保的重要性而問題多，但比起火燒眉毛的各種事件來說，自然地就放下了問題多多但似乎可以暫緩的環(huán)保。其五，自己的硬，別人的軟。本位主義，體制障礙，導致橫向壁壘堅固，對人對己軟、硬分明。

此外，資金保障薄弱是安徽省各縣共性的特征。其一，預防的錢少、處置善后的錢多，多數縣應急日常經費沒有納入預算，或很少，經費不能滿足隱患排查、科普宣教的開支，但事件發(fā)生后，政府為消除影響，存在花大錢買小安的情況。其二，較少的資金也被分割成為眾多的小塊，分散于各個部門，難以形成合力。其三，緊急征用的物資補償缺少定價評估補償程序等操作細則，使得參與處置的人員在算賬的過程中失去了再次出征的動力。

（四）應急管理人員自身的困惑

在方面的困惑主要表現在：一是人員專業(yè)性不強?，F有管理隊伍多為行政崗位轉崗任用，缺少應急管理理論的相關學習?，F有專業(yè)技術人員素質不高，難以駕馭一些先進的技術裝備，如應急信息系統(tǒng)的推廣，多數縣因專業(yè)技術人員難找而不敢輕易上馬。現有專家隊伍專業(yè)面不夠，依據本縣力量建立的專家咨詢隊伍不能滿足管理處置的需要。二是付出與回報的困惑。相比其他行政工作，應急管理時間緊、責任大，但與其他崗位相比缺少激勵政策，如應急值守與縣委機要局同樣24小時值班，但機要有值班補貼，應急因為無政策規(guī)定，一直處于奉獻狀況；此外，考核與行政問責給應急管理人員巨大的壓力，如《關于實行黨政領導干部問責的暫行規(guī)定》中七種問責情況就有四種與應急管理有關，但與問責相配套的授權政策并不健全，使得部分應急崗位無權干事，但要為事件承擔責任。

三、關于縣級政府應急管理體系建設的思考

從系統(tǒng)論的角度看，縣級政府應急管理體系就是一個有機的整體，它不是體制、機制等因素機械組合或簡單相加，它需要各要素之間相互匹配，相互關聯，相互作用。就應急管理體制與機制來說，一方面，體制決定了機制建設的具體內容與特性，機制建設要依靠體制和法制的建設與發(fā)展來保障其實施；另一方面，機制的建設對于體制建設具有反作用，它能通過完善相關工作制度，從而彌補體制中的不足并促進體制的發(fā)展與完善［3］。應急資源與體制、機制的關系如同工匠與材料，沒有材料再好的工匠也無計可施，而好的工匠則可利用有限的材料創(chuàng)造神奇。因此，縣級政府應急管理體系建設，需要在關注重點的同時，兼顧其他，只有體系中各要素的協(xié)調發(fā)展，有序推進，才能充分展現體系的活力。

安徽縣級政府應急管理體系建設在體制、機制和資源上所表現的主要困境，一定程度上，也是全國縣級政府應急管理體系建設的共性問題。它的解決，同樣需要著眼重點、協(xié)調推進，做到國家安全戰(zhàn)略的頂層設計與基層創(chuàng)新的有效結合，做到體制、機制、資源有序推進。

（一）通過整合、合并與統(tǒng)一解決體制問題

解決縣級政府應急管理體制問題需要基于三個前提：一是不可能通過簡單增加編制與機構解決。當前，公務員隊伍超編、領導超編比較普遍，在此背景下，多地提出編制不增加或負增長的要求，因此不能希望通過簡單增加編制解決人員不足的問題。二是短期內條塊結合不可能改變。條塊結合的治理結構有其存在合理性和歷史延續(xù)性，在區(qū)域協(xié)作與加強監(jiān)管的要求下，某些領域的條條管理還有可能進一步加強。三是設立單獨組閣的應急機構也不可能。按照大部制改革的方向，在精簡機構前提下，設立獨立組閣的應急機構難度頗大。因此，體制困惑的破題之路在于合并、整合與統(tǒng)一。

一是縣級應急辦與其他機構的職能合并。安徽縣級政府實踐中共有三種做法，其一，縣應急辦與人防辦合署辦公，充分利用人防的人力、財力。其二，縣應急辦與110指揮中心合作，充分利用公安的編制。其三，縣應急辦與城管或其他機構合并。三種模式的共性特征是借力，三種模式共性的難題是如何保障應急職能的發(fā)揮，不受合并、合作單位業(yè)務的干擾。從運行情況看，縣應急辦與人防辦合署辦公較好。

二是整合各類事件應急指揮機構。國家、省、市設立專項應急指揮機構，明確牽連頭單位，彰顯的是其專業(yè)性，因為四類事件情況復雜。縣級處于一線、前沿，資源有限，可以通過設立統(tǒng)一的應急委員會來統(tǒng)領全縣的應急工作，各專項小組分工協(xié)作，對成員單位的人員實行統(tǒng)一調配，此舉可能解決部門安排專人平時業(yè)務不滿，安排兼職業(yè)務不精的問題，也可有效解決政出多門的問題。

三是應急救援隊伍統(tǒng)一管理。在統(tǒng)一的應急委之下，應急救援力量的整合就相對容易得多。在平時的應急處置中，由各部門分散管理，在突發(fā)事件升級到一定級別時，則歸入應急管理辦公室統(tǒng)一管理和協(xié)調，以提高應急隊伍的整體協(xié)作能力。

（二）通過規(guī)范、創(chuàng)新，支持解決機制問題

機制建設就是用事先準備的、利用應急管理經驗結晶的標準工作流程來替代時間有限、信息有限、領導者個人經驗有限條件下的應急決策，通過規(guī)范應急管理工作流程，實現應急管理事前各項事務的制度化、規(guī)范化授權［4］。目前，安徽縣級政府應急機制方面的困惑恰恰反映其還處“探索前行”的推進階段，機制問題的解決需要縣級層面的規(guī)范制定、創(chuàng)新內容與上級政府的要求支持相配合。

一是縣級政府要以法律法規(guī)的要求規(guī)范機制建設流程與內容。應在《突發(fā)事件應對法》與各省《突發(fā)事件應對條例》等相應法律、法規(guī)和文件的整體框架下，以應急管理全過程為主線，完成應急管理機制的系統(tǒng)設計。在機制制定過程中要把公眾參與、專家咨詢、風險評估、合法性審查和集體討論決定，作為制定應急機制的必經程序，特別是要鼓勵各個利益相關方參加這一過程，這樣更有利于協(xié)調各方面利益關系，便于機制的執(zhí)行和落實。

二是縣級政府要注重基層創(chuàng)新?？h級政府在具體工作中應當鼓勵相關人員敢于負責、敢于決策，善于用改革的辦法、創(chuàng)新的辦法應對突發(fā)事件，并在實踐中不斷改進和完善，從而提高機制建設的質量與效果。創(chuàng)新要建立在依據各地應急管理工作特點與實際的規(guī)范要求上，提出一套與各地、各部門現行應急管理體制相結合的應急機制建設方案，轉化為相關文件、規(guī)章和制度，并通過做好日常的宣傳教育、培訓演練等，使之基于制度、形成規(guī)范。如南陵縣在認真總結反思基層維穩(wěn)應急處置工作中存在的主要問題，依據法律，上下互動，提出聯系群眾工作機制，充分發(fā)揮村級組織的作用，實現由公安機關“單兵作戰(zhàn)”轉變?yōu)閷I(yè)力量與基層群眾工作隊伍“協(xié)同作戰(zhàn)”，由強制手段“剛性維穩(wěn)”轉變?yōu)榫C合施策“柔性維穩(wěn)”，最大限度地增加和諧因素。

三是上級政府應在應急管理的薄弱環(huán)節(jié)、關鍵環(huán)節(jié)上提出要求，如對風險評估的要求、對隱患排查的要求，以促進相關機制的建立。上級政府應發(fā)揮專家優(yōu)勢，在推進應急標準化建設方面為地方提供支持。使各地、各部門建設具有可操作的應急管理工作指南和流程提供統(tǒng)一的依據。如可以針對預警的指標及內容進行標準化修訂，以便地方開展工作有據可依。

（三）通過三統(tǒng)籌、三結合，解決裝備物資困境

應急裝備物資種類繁多，解決裝備物資困境要在內部做到三個統(tǒng)籌：一是物資信息統(tǒng)籌。應建立健全應急物資數據庫，明確各類物資的種類、使用方法、保管單位、使用狀況，對于領用、損毀等信息進行更新，做到賬物兩清。對重要的物資可以采用GPS定位管理。二是物資采購統(tǒng)籌。做到全縣物資采購一盤棋，避免各自為政，造成重復采購。三是物資使用統(tǒng)籌。各單位納入統(tǒng)一采購的物資，不屬于單位自有，使用調度應按制度進行，做到物盡其用。

解決裝備物資困境在外部要做到三個結合：一是總體儲備與單位儲備結合?？h政府要積極鼓勵機關、社會團體、企事業(yè)單位儲備本單位所需應急物資。各單位要根據所在地區(qū)常見突發(fā)事件的特點和實際情況，制定本單位應急物資儲備計劃，并選擇存儲條件要求不高、使用方便的應急物資進行儲備。二是政府儲備與協(xié)議使用結合。對于一些使用率低、價值較高的救援裝備應充分發(fā)揮市場的功能，通過協(xié)議使來解決資金占用與技術保養(yǎng)的問題，如很多縣對無人機在監(jiān)控等方面的功能非常感興趣，他們通過與相關企業(yè)簽訂使用協(xié)議實現資源共享。三是政府預算與社會資金相結合。在落實應急經費政府預算的同時，充分動員社會力量，鼓勵社會組織、個人捐贈應急物資和相關資金，形成政府補助、單位自籌、社會捐贈相結合的經費保障方式。

（四）通過實訓、內培、引進，解決人才困境

縣級應急管理人才隊伍建設應立足于實訓、內培、引進解決近期、中期及遠期人才需求。一是實訓。通過預案編制、預案評審、預案演練，讓不同層次的應急管理專業(yè)人才在模擬實訓中成長，這是近期方案。二是內培。國家行政學院（中歐應急管理學院）應充分發(fā)揮行政學院干部培訓職能，加大應急管理培訓面與培訓力度，可以通過在省級行政學院設立分院，針對領導開展多層次的分災種培訓，這是中期方案。三是引進。當前，從國家層面應加快應急管理專業(yè)進入學歷教育序列的步伐，只有學歷教育序列中有應急管理的畢業(yè)生，縣級政府才有可能通過招考充實應急隊伍，這是遠期方案。

四、結語

縣級政府應急管理體系建設要素眾多，構成復雜，且在各地表現不一。如具體到各縣情況，還需作具體分析，以尋找加速應急管理體系建設的最佳著力點。如抽象到理論層面，也還需作進一步的系統(tǒng)研究與實證驗證以確保其變量的完整性。

參考文獻

［1］薛瀾，劉冰.應急管理體系新挑戰(zhàn)及其頂層設計［J］.國家行政學院學報，2013（1）：10-14.

［2］閃淳昌.應急管理：中國特色的運行模式與實踐［M］.北京：北京師范大學出版社，2011：31.

［3］閃淳昌，周玲，鐘開斌.對我國應急管理機制建設的總體思考［J］.國家行政學院學報，2011（1）：8-12.

［4］薛瀾.中國應急管理系統(tǒng)的演變［J］.行政管理改革，2010（8）：22-24.

［責任編輯：姜玲玲］

Confusion and Thinking of the Construction of the Emergency M anagement System of the Government at the County Level —Based on Investigation in Anhui Province

FANG Ming-yong
（Anhui Administration Institute，Hefei 230059，China）

Abstract：The county government emergency management system is an important node in national emergency management system.Based on the investigation of county government emergency management system in Anhui province，this paper summarizes the system，mechanism，emergency equipment support and emergency management personnel's own confusion，and then through consolidation and merger，solves the system confusion，through the specification and the innovation mechanism，solves the mechanism problems，through three overall planning and three integration，solves the problems of equipment and goods，through training，recruits the talents and solves the talents problems.

Keywords：county-level government；emergencymanagement；system

作者簡介：方銘勇（1973-），男，安徽樅陽人。副教授，碩士，研究方向：應急管理。

基金項目：2015年安徽高校自然科學重點研究項目“在公共安全視頻應用中基于Hadoop的視頻云存儲架構研究”（KJ2015A394）

收稿日期：2015-10-08

DOI：10.13454/j.issn.1674-8638.2016.01.007

中圖分類號：D630.8；D625

文獻標志碼：A

文章編號：1674-8638（2016）01-0038-04