蔣曉嵐（安徽社會科學(xué)院城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)所，安徽合肥230051）

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安徽小城鎮(zhèn)建設(shè)投融資渠道及創(chuàng)新路徑研究

蔣曉嵐
（安徽社會科學(xué)院城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)所，安徽合肥230051）

摘要：以縣城代表的重點小城鎮(zhèn)是安徽未來城鎮(zhèn)化承載人口集聚的主要區(qū)域。文章從安徽縣域基礎(chǔ)設(shè)施供給狀況、投融資渠道及存在問題入手，測算安徽小城鎮(zhèn)建設(shè)資金需求，并結(jié)合外地經(jīng)驗研究小城鎮(zhèn)投融資模式創(chuàng)新及路徑。

關(guān)鍵詞：小城鎮(zhèn)；基礎(chǔ)設(shè)施供給；投融資渠道；投融資模式創(chuàng)新

新型城鎮(zhèn)化是資源要素在城鄉(xiāng)之間合理配置、城鎮(zhèn)服務(wù)功能不斷提升的過程，是土地資本化、人口市民化、城鄉(xiāng)社會服務(wù)均等化的過程。安徽采取特大城市帶動的區(qū)域城市群發(fā)展模式，將以縣城為首的重點小城鎮(zhèn)作為人口增長的重要區(qū)域。中小城鎮(zhèn)通過強(qiáng)化基礎(chǔ)設(shè)施投資、環(huán)境整治和產(chǎn)業(yè)布局，為進(jìn)城人口提供道路、綠化、住房、教育、醫(yī)療等公共產(chǎn)品。本文結(jié)合安徽縣域小城鎮(zhèn)發(fā)展目標(biāo)，著重研究小城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施供給、投融資渠道及模式創(chuàng)新。

一、安徽縣域小城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施供給狀況

隨著安徽縣域城鎮(zhèn)建設(shè)發(fā)展，基礎(chǔ)設(shè)施投資需求旺盛。按照發(fā)展中國家（地區(qū)）基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投資占GDP比例3%的最低線計算［1］，2014年安徽縣域GDP為7560億元，基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投資需求為226.8億元，當(dāng)年實際投資98.2億元［2］，存在43%的缺口。

（一）縣域小城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施供給狀況

1.縣城基礎(chǔ)設(shè)施供給狀況

2014年縣域基礎(chǔ)設(shè)施主要投向包括道路、供水、園林綠化、排水管道，污水處理、生活垃圾無害化、天然氣儲氣處理等領(lǐng)域。當(dāng)年形成新增固定資產(chǎn)投資37億元，其中道路橋梁、園林綠化、排水分別占51.4%、12.6%和9.3%。2014年縣城燃?xì)馄占奥蔬_(dá)到75.23%，建成區(qū)綠化覆蓋率24.80%，生活垃圾無害化處理率達(dá)到76.58%，污水處理率為48.11%［3］。

2.村鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施供給狀況

2013年安徽行政村集體收入為39.8萬元/村；集體負(fù)債為34.2萬元/村。村級集體資金實力弱，村莊建設(shè)主要依靠上級轉(zhuǎn)移支付，基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)水平低，水電路等基礎(chǔ)設(shè)施沒有全覆蓋。2013年，全省14952個行政村中擁有公共交通的占69.9%，寬帶網(wǎng)的占96.1%，有線電視的占80.6%，自來水的占66.4%，垃圾集中處理的占53.1%，污水集中處理的占11.1%［4］。

3.鄉(xiāng)鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施投資能力

2013年全省鄉(xiāng)鎮(zhèn)公共財政收入471億元，人均財政收入為952元。縣域鄉(xiāng)鎮(zhèn)人均財政收入水平差距大，其中超過2000元的有馬鞍山、黃山市，超過1000元的有蕪湖、淮南、宣城、合肥、淮北和池州市，而低于平均數(shù)的阜陽、亳州和宿州市分別只有266元、245元、224元［5］。2013年縣域鄉(xiāng)鎮(zhèn)人均公共財政支出604元，其中分布在沿江、沿淮、皖北貧困地帶的17個百萬人口大縣，人均公共財政支出389元，為縣域平均水平的64.3%，只有全省平均水平的44.3%［6］，城鎮(zhèn)建設(shè)及公共服務(wù)資金嚴(yán)重匱乏。

（二）縣域基礎(chǔ)設(shè)施供給中存在的突出問題

1.城鎮(zhèn)排水系統(tǒng)不健全，污水、垃圾處理設(shè)施嚴(yán)重不足

2013年322個鄉(xiāng)政府所在地的集鎮(zhèn)平均投資為1448萬元［3］，一半以上小城鎮(zhèn)沒有系統(tǒng)的排水系統(tǒng)或建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)偏低，在夏季面臨水澇困擾，雨水徑流污染與雨水資源流失并存，出現(xiàn)嚴(yán)重缺水、生態(tài)環(huán)境惡化等多重問題。2010年以前，城鎮(zhèn)垃圾數(shù)量以每年8%速度遞增，垃圾處理能力以5%速度遞增。近年來各縣增加了垃圾清運(yùn)設(shè)施及填埋場地建設(shè)，但由于垃圾焚燒等處理設(shè)施投資不足，也只是解決80%左右的垃圾增量問題。2013年安徽只有107座污水處理廠投入運(yùn)行，由于缺乏營運(yùn)資金，多數(shù)縣污水處理廠建而不用，大量污水直接排入附近水域［7］。

2.建設(shè)維護(hù)及修理費(fèi)用不到位，基礎(chǔ)設(shè)施資金使用效率低下

城區(qū)鎮(zhèn)區(qū)道路建設(shè)維護(hù)水平低，不少路段年久失修、坑坑洼洼，綠地建設(shè)投資不足，城鎮(zhèn)風(fēng)貌環(huán)境不佳。由于人口規(guī)模偏小，公用事業(yè)企業(yè)經(jīng)營狀況差，維修費(fèi)用不足，小城鎮(zhèn)供水供氣設(shè)施陳舊、供電管網(wǎng)老化等問題難以解決。

路、橋、水、電、氣、綠化、環(huán)保等準(zhǔn)公共產(chǎn)品尚沒有形成市場化機(jī)制，不能反映用戶需求，部分設(shè)施建設(shè)出現(xiàn)過剩與短缺并行現(xiàn)象。建設(shè)管理過程中，存在招標(biāo)監(jiān)理不夠規(guī)范，工程管護(hù)不到位，資金使用效益不高等問題。

二、縣域小城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施等公共產(chǎn)品需求測算及資金來源

安徽以縣城鎮(zhèn)為首的重點小城鎮(zhèn)已具備較完整的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)和工業(yè)、商貿(mào)旅游等專業(yè)化方向，社會服務(wù)功能逐漸增強(qiáng)，是吸納農(nóng)民就業(yè)及跨區(qū)域流動人口的重要載體。到2020年，居住在縣城的人口將由2014年的27.8%增加到35%。

（一）2015-2020年縣域小城鎮(zhèn)公共產(chǎn)品需求總額

縣域城鎮(zhèn)公共產(chǎn)品及服務(wù)投資主要包括：①城鎮(zhèn)內(nèi)部持續(xù)的公共交通、自來水、燃?xì)夤艿?、污水及垃圾處理、公園綠化等基礎(chǔ)設(shè)施及改善性投資，2014年安徽56個縣需要基礎(chǔ)設(shè)施投入226.8億元，貸款（利率6.0%）利息約13.6億元，到2020年的6年內(nèi)共需支付1731億元。②農(nóng)民市民化的公共服務(wù)需求，包括養(yǎng)老、社會保障與醫(yī)療、教育及保障房的投資需求。據(jù)相關(guān)部門估算［1］，2015-2020年每年新增城鎮(zhèn)人口120多萬人，其中進(jìn)入縣域重點鎮(zhèn)的人口達(dá)到80萬，按照最低人均6萬元標(biāo)準(zhǔn)［1］，6年共需要公共服務(wù)設(shè)施、社會事業(yè)及產(chǎn)業(yè)發(fā)展等增量投資2880億元。③上述兩項合計，到2020年需要增加投入4611億元，縣均82.3億元。

（二）縣域小城鎮(zhèn)建設(shè)資金來源

政府應(yīng)承擔(dān)城鎮(zhèn)公共產(chǎn)品供給責(zé)任，但是相關(guān)的財政預(yù)算資金不足，基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)資金主要來自銀行貸款。銀行貸款需要抵押或擔(dān)保，政府則以未來農(nóng)地用途轉(zhuǎn)變產(chǎn)生的土地價值增殖為抵押。據(jù)有關(guān)方面測算，2013年地方政府負(fù)債大約20萬億元，其中78.6%直接或間接與土地有關(guān)，分項為土地收儲占16.7%，市政建設(shè)占37.5%，交通運(yùn)輸設(shè)施建設(shè)占24.4%［8］。

2013年安徽城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)資金結(jié)構(gòu)為：財政資金占比7.6%，國內(nèi)貸款占比4.7%，自籌資金占比83.8%，其他占比3.8%［9］。自籌資金主要是企業(yè)自有資金、基本建設(shè)長期債券及中短期企業(yè)債、信托計劃、政府融資平臺通過增信方式取得的融資支持，也主要來自國內(nèi)貸款。

（三）縣域小城鎮(zhèn)投融資方式

縣域小城鎮(zhèn)投融資方式主要有：①建立融資擔(dān)?；穑蚪鹑跈C(jī)構(gòu)融通資金；②政府通過土地開發(fā)，拍賣“熟地”獲得建設(shè)資金；③轉(zhuǎn)讓經(jīng)營性基礎(chǔ)設(shè)施和社會公用設(shè)施；④招標(biāo)、拍賣政府在基礎(chǔ)設(shè)施經(jīng)營、廣告、冠名等特許權(quán)；⑤以政府融資平臺為基礎(chǔ)，采取合資、合作、股份制等開發(fā)形式，多渠道融通建設(shè)資金。

三、安徽縣域基礎(chǔ)設(shè)施投融資狀況及存在問題

（一）安徽財政支持縣域城鎮(zhèn)建設(shè)方向

省級財政對縣域城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施的支持，主要包括補(bǔ)充融資平臺資本金、購買公共服務(wù)、產(chǎn)城一體化過程中對園區(qū)企業(yè)貼息、農(nóng)民轉(zhuǎn)市民后續(xù)社會保障投入等。

1.注入融資平臺資本金

補(bǔ)充融資平臺資本金。2013年安徽土地出讓收入2191.5億元，增長90.6%［9］，扣除60%～70%的土地出讓成本，可計提的中央和地方各項政府性基金占比12%，其中撥付地方融資平臺的資金為20億元［9］，但是進(jìn)入縣級融資平臺的資金不足一半。

支持專項融資平臺資金。2012年以來省財政每年安排15億元預(yù)算資金、30億元地方政府債券資金和中央車購稅補(bǔ)助資金等225億元，以注入資本金形式支持交通投融資專項平臺［10］，促進(jìn)了國省公路干線建設(shè)速度，3年來實現(xiàn)了縣縣貫通。由此提高了縣域公路等級及交通通達(dá)性，但是規(guī)劃設(shè)計及建設(shè)權(quán)在地市級。

2.支持城鎮(zhèn)建設(shè)的專項資金

2006年開始，安徽實施新農(nóng)村建設(shè)“千村百鎮(zhèn)示范工程”，建設(shè)資金來源：①省財政每年安排專項資金2.645億元，用于示范村鎮(zhèn)的農(nóng)業(yè)發(fā)展、農(nóng)民增收和村容整潔。②支持小城鎮(zhèn)建設(shè)（含小供水、村鎮(zhèn)規(guī)劃）專項資金2000萬元，重點支持200個小城鎮(zhèn)下水道、路燈、道路等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，2013年專項資金額度提高到3000萬元。［11］

3.縣級財政基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)資金

2013年安徽56縣（市）財政支出3560億元，本級財政收入1420億元［9］，平均每個縣25.4億元，除了吃飯、教育及民生建設(shè)投入，可用于建設(shè)項目投資的只有3～10億元。相對于旺盛的投資需求，縣級財政資金只是杯水車薪，且需要拿出各類投資配套資金。比如2013年33項民生工程計劃總投入605億元，其中縣級配套比例為10.4%，每個縣平均達(dá)到5000萬［11］。

（二）縣域基礎(chǔ)設(shè)施投融資渠道及存在問題

1.銀行融資渠道不暢

銀行貸款是基礎(chǔ)設(shè)施資金的主要供給渠道，不同的基礎(chǔ)設(shè)施類別對應(yīng)不同融資方式，如商業(yè)銀行融資、債券融資、股權(quán)融資、政策性銀行融資等。由于國家級銀行授信權(quán)上收，且銀行短期周轉(zhuǎn)資金與長期建設(shè)投資存在期限錯配問題，縣域獲得建設(shè)貸款數(shù)額十分有限。

（1）國家開發(fā)行試點新型城鎮(zhèn)化建設(shè)貸款。城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)商業(yè)效益差、資金回收期長，資金缺口大，需要政策性金融機(jī)構(gòu)提供成本低、期限長的融資服務(wù)，但是專營基礎(chǔ)設(shè)施投資的國開行不經(jīng)營縣域業(yè)務(wù)。經(jīng)過多輪商談，2012年國開行總行將安徽作為金融支持新型城鎮(zhèn)化建設(shè)的首個試點省，對試點的9市、23縣及鄭浦港新區(qū)提供貸款支持。2013-2015年新型城鎮(zhèn)化項目建設(shè)資金由省補(bǔ)助、市（縣）自籌、開行貸款三部分組成，按照1：1：3的比例每年投入5億元，用于縣域民生工程、道路、水電改造及村莊整治。2013年發(fā)放貸款421億元，年末貸款余額1315億元［12］。

（2）商業(yè)銀行授信審批權(quán)限上收，縣域存貸比較小。商業(yè)銀行基層行缺乏授信權(quán)，造成縣域存貸款比例失衡，資金外流現(xiàn)象嚴(yán)重。2012年金寨縣存貸比為44.3%，人均存貸款余額分別為10429元和4619元，相當(dāng)于全省平均水平的39%和24.7%。2014年成為農(nóng)村金融綜合試點縣，存貸比提高到78.3%，貸款余額82.2億元［13］。2014年安徽縣域存貸比為55.6%，低于全省平均水平20個百分點，62個縣貸款總額占全部貸款總額的27.7%［14］。

（3）徽商銀行支持力度較大，村鎮(zhèn)銀行貸款能力有限。2005年成立的徽商銀行以服務(wù)下沉為定位，實行縣域支行全覆蓋。2014年徽商銀行縣域貸款余額237.36億元，增長49.54%，高于該行貸款平均增速［15］。但是近年來成立的村鎮(zhèn)銀行、城商行、農(nóng)商行等地方性金融機(jī)構(gòu)，受資本金規(guī)?；虬l(fā)展方向的限制，對小城鎮(zhèn)建設(shè)支持有限。

2.平臺企業(yè)融資能力弱，少數(shù)縣通過改制整合增強(qiáng)融資和運(yùn)營能力

全省縣城均擁有數(shù)個市政建設(shè)或產(chǎn)業(yè)投融資平臺，但是普遍資產(chǎn)規(guī)模小，加之人員素質(zhì)跟不上，融資能力有限。金寨縣城投資公司成立于2006年，注冊資本2億元，多年來幾乎沒有融資活動。2013年通過集團(tuán)化改制整合，納入收儲的土地資產(chǎn)、老城區(qū)閑置房產(chǎn)，資產(chǎn)規(guī)模增至105億元，并設(shè)立匯金投融資公司，以融資+發(fā)行建設(shè)債券方式，開展城區(qū)和經(jīng)濟(jì)開發(fā)區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施、市政公用項目、棚戶區(qū)改造、保障性安居工程等項目投資建設(shè)和運(yùn)營管理。2014年城投公司對接基礎(chǔ)設(shè)施重點項目13個，融資34.72億元，合同投資74.76億元［16］。

3.民間投資渠道狹窄

2011年以來，合肥、池州、滁州等市縣自來水廠建設(shè)、污水及垃圾處理、村村通公路維護(hù)項目中，引入BT、BOT等社會資本進(jìn)行建設(shè)或運(yùn)營。但是由于現(xiàn)金流測算等工作不細(xì)致，存在一些遺留問題。如一些縣城對道路采用BT方式融資，由于事前缺少詳細(xì)的經(jīng)濟(jì)測算，且對建設(shè)內(nèi)容和回報模式的約定比較籠統(tǒng)，導(dǎo)致合作雙方扯皮不斷。

2014年安徽全面放開城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施投資、建設(shè)、運(yùn)營市場，在合肥、宿州、蚌埠、淮南、馬鞍山、蕪湖、銅陵、池州、安慶等9試點城市，企業(yè)可憑特許經(jīng)營協(xié)議或政府購買服務(wù)合同等文件向銀行貸款，負(fù)責(zé)城市基礎(chǔ)設(shè)施的投資、建設(shè)、運(yùn)營和養(yǎng)護(hù)。2014年10月第一批74個城市基礎(chǔ)設(shè)施PPP試點項目總投資約870億元［17］。雖然各級政府積極性較高，但是由于這些基礎(chǔ)設(shè)施項目絕大多數(shù)屬于微利項目，且回收期長，不確定因素多，企業(yè)尤其是大型企業(yè)較少問津。

4.國際金融組織貸款少

安徽基礎(chǔ)設(shè)施利用國際金融組織或國外政府貸款數(shù)量較少。2013年有馬鞍山慈湖河水環(huán)境綜合治理、宣城承接?xùn)|部地區(qū)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等國際金融組織貸款項目3個，貸款4.5億美元［18］。

（三）縣以下小城鎮(zhèn)建設(shè)投融資存在體制障礙

小城鎮(zhèn)建設(shè)投融資能力弱、渠道不暢，集中表現(xiàn)為財政體制、投融資體制、土地使用制度、戶籍管理制度和行政管理體制等方面。

1.鎮(zhèn)級財政薄弱

縣以下小城鎮(zhèn)財政不能完全獨立，收入上繳縣財政，支出由縣級財政撥給，財權(quán)與事權(quán)不對稱，且多收不能多得，基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)乏力。

2.市場化的投融資渠道不暢

縣以下小城鎮(zhèn)建設(shè)與發(fā)展依賴銀行性金融機(jī)構(gòu)，但是小城鎮(zhèn)企業(yè)可擔(dān)保資產(chǎn)較少，銀行貸款可投入數(shù)額非常受限。企業(yè)債券、信托計劃等多種融資方式更是少見，民間資金投入渠道未能發(fā)揮作用。

3.缺乏必要的土地置換和流轉(zhuǎn)機(jī)制

2013年安徽選擇20個縣先行進(jìn)行農(nóng)村綜合改革，做出了土地承包經(jīng)營權(quán)、集體建設(shè)用地使用權(quán)、宅基地使用權(quán)抵押貸款規(guī)定。寧國市早在2011年8月就出臺辦法，規(guī)定以農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地設(shè)立抵押權(quán)融資。但是考慮到還款風(fēng)險和抵押品處置難度，幾年來銀行一直拒絕給予抵押融資。

四、安徽小城鎮(zhèn)投融資模式創(chuàng)新及對策措施

（一）編制小城鎮(zhèn)投融資規(guī)劃，加強(qiáng)城鎮(zhèn)資產(chǎn)運(yùn)營管理

1.運(yùn)用系統(tǒng)工程方法，編制投融資規(guī)劃

以城鎮(zhèn)發(fā)展規(guī)劃為依據(jù)，編制投融資規(guī)劃，注重整體投資測算，確立城鎮(zhèn)建設(shè)開發(fā)策略和投資收益模式。實施新區(qū)開發(fā)或建成區(qū)改造升級方案，應(yīng)進(jìn)行整體設(shè)計，對建設(shè)項目進(jìn)行整體打包和包裝，引進(jìn)不同類型投資者，以預(yù)期的土地資產(chǎn)升值為抵押進(jìn)行多樣化融資和收益分割。對非農(nóng)建設(shè)用地實行有償分期使用，分段分期開發(fā)，通過出讓、拍賣使用權(quán)方式或利用土地“增減掛鉤”政策，有序掛牌出讓。實行基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)設(shè)施建設(shè)融資方式多元化、規(guī)范化與市場化運(yùn)作，鼓勵鎮(zhèn)村集體和企業(yè)投資各類市場、商城、商業(yè)街等經(jīng)營性項目；對城鎮(zhèn)空間資源及非經(jīng)營性基礎(chǔ)設(shè)施附屬價值進(jìn)行開發(fā)，利用城市街道、道路、廣場、園林綠化等資產(chǎn)設(shè)置廣告經(jīng)營權(quán)，進(jìn)行招標(biāo)拍賣、有償使用。為提高公共服務(wù)規(guī)模效益，可引導(dǎo)中心鎮(zhèn)及相鄰小城鎮(zhèn)就相同業(yè)務(wù)開展公開招投標(biāo)，將周邊鎮(zhèn)區(qū)的市政維護(hù)、污染治理、環(huán)衛(wèi)清掃、垃圾收集運(yùn)輸、綠化養(yǎng)護(hù)等業(yè)務(wù)捆綁，采用租賃、承包和委托形式，實行社會化服務(wù)、市場化運(yùn)行、企業(yè)化管理。

2.采用多樣化融資方式，降低融資成本

城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投資期長、資金需求量大、收益少、風(fēng)險大、融資困難問題，依托投融資規(guī)劃，量身定制理財計劃，控制建設(shè)時序，進(jìn)行資金投入產(chǎn)出平衡。根據(jù)建設(shè)項目公益性程度采取不同的投融資方式，對于城鎮(zhèn)道路、橋梁、公共場所照明等非經(jīng)營性項目，由政府作為投資主體進(jìn)行融資和建設(shè)，可采用財政金融相結(jié)合機(jī)制，財政資金以融資擔(dān)保、銀行優(yōu)惠貸款或貸款貼息方式投入，同時還可采取發(fā)行市政債券、集合信托方式等方式，向社會投資者籌資。

對于自來水廠、污水處理廠、垃圾處理廠、燃?xì)夂凸嵩O(shè)施等準(zhǔn)經(jīng)營性基礎(chǔ)設(shè)施項目，可采取招標(biāo)方式，選擇項目法人進(jìn)行建設(shè)及運(yùn)營。探討項目融資可行渠道和保障措施，調(diào)動企業(yè)采用PPP融資方式的積極性。進(jìn)行項目融資時，應(yīng)借助中介服務(wù)機(jī)構(gòu)，確定每個具體項目商務(wù)條件，明確項目合作模式，找出風(fēng)險控制舉措，測算未來現(xiàn)金流，以促進(jìn)項目與資本有效對接。

（二）建設(shè)和完善地方融資平臺

公益或半公益、微利或無利的城鎮(zhèn)建設(shè)項目，投資規(guī)模大、回收時間長，地方融資平臺有責(zé)任進(jìn)行基礎(chǔ)設(shè)施投融資。政府應(yīng)壯大投融資平臺投融資實力，建立合理的投資回收模式，以投融資平臺為基礎(chǔ)，探索多種市場化融資方式。

可將政府某方面經(jīng)營性資產(chǎn)整體劃入融資平臺企業(yè)，以政府信用和開發(fā)銀行信用為基礎(chǔ)，構(gòu)筑企業(yè)信用并實現(xiàn)多次信用增級，吸引債券、股票等其他商業(yè)資本形式進(jìn)入小城鎮(zhèn)建設(shè)領(lǐng)域。比如浙江省27個小城市試點鎮(zhèn)，通過組建股份制投資建設(shè)公司，以BT、BOT、公辦民營等方式推進(jìn)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和教育、醫(yī)療等社會事業(yè)，共融入資金88.3億元，吸引社會資本950億元，社會資本占小城市投資比重高達(dá)77.4%［19］。還可以融資平臺企業(yè)為主干，引進(jìn)有實力企業(yè)成立發(fā)展基金、合資公司等，進(jìn)行區(qū)域合作開發(fā)。

（三）建立小城鎮(zhèn)發(fā)展基金

1.政府性股權(quán)投資基金的放大效應(yīng)

由于建設(shè)資金規(guī)模、收益期限、資金回收、市場環(huán)境、政策法律等方面限制，市場化主體進(jìn)入小城鎮(zhèn)建設(shè)意愿不高，融資以間接方式為主。設(shè)立政府性專項基金，吸引金融機(jī)構(gòu)進(jìn)入，通過聯(lián)合放貸起到放大資金杠桿作用。2009年全國首個小城鎮(zhèn)股權(quán)投資基金落戶北京，首期規(guī)模25億元，到2015年增資到100億元，其中國開行下屬金融公司出資80%，市政府出資20%?；鹬攸c投放42個重點小城鎮(zhèn)，通過機(jī)構(gòu)進(jìn)入及銀團(tuán)貸款，政府資金實現(xiàn)60倍的放大效應(yīng)。2012年8家銀行給予小城鎮(zhèn)發(fā)展基金800億元預(yù)授信支持，12家金融機(jī)構(gòu)加盟，涉及基礎(chǔ)設(shè)施、產(chǎn)業(yè)發(fā)展、土地整理等建設(shè)內(nèi)容，總投資約700億元，當(dāng)年完成小城鎮(zhèn)建設(shè)投資200億元［20］。

2.混合型私募基金的增資增信機(jī)制

2013年山西靈石、襄垣、武鄉(xiāng)三縣成立混合型私募基金，其中靈石、襄垣基金規(guī)模各為10億元，武鄉(xiāng)為5億元。私募基金具有杠桿屬性和增資增信機(jī)制，可發(fā)揮資本為紐帶引導(dǎo)資源和要素集聚作用。財政以10%出資作為風(fēng)險補(bǔ)償，投入項目后拉動3倍銀行貸款，產(chǎn)生30倍杠桿效應(yīng)。募集的資金主要用于政府收儲土地、小城鎮(zhèn)建設(shè)、向農(nóng)村合作組織注入資本等。其中襄垣基金主要投向新城鎮(zhèn)新農(nóng)村、移民安置區(qū)、城中村改造、配套基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。采取產(chǎn)城融合方式推進(jìn)城鎮(zhèn)建設(shè)，兩年內(nèi)計劃通過搬遷、改造、撤并等渠道將現(xiàn)有983個自然村集聚為100個左右中心村［21］。

安徽可以選擇部分縣（市）建立城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施、住宅政策性金融機(jī)構(gòu)，成立產(chǎn)業(yè)發(fā)展基金、私募股權(quán)基金以引導(dǎo)民間資本投入城鎮(zhèn)建設(shè)，引導(dǎo)旅游、工貿(mào)、生態(tài)型重點小城鎮(zhèn)建立發(fā)展基金或設(shè)立投資引導(dǎo)基金，吸引合作機(jī)構(gòu)，撬動銀團(tuán)貸款，拉動社會投資，發(fā)揮桿杠效應(yīng)。

（四）實施宅基地抵押投融資模式

1.借鑒重慶創(chuàng)新的地票制度

隨著新一輪城鎮(zhèn)化推進(jìn)，農(nóng)村出現(xiàn)居住人口稀少、甚至是空心村現(xiàn)象，開展搬遷改造及環(huán)境整治工作，可將多余的農(nóng)村宅基地轉(zhuǎn)為非農(nóng)建設(shè)用地，用于產(chǎn)業(yè)園區(qū)建設(shè)，農(nóng)民以入股形式分享宅基地租金收益。探索宅基地確權(quán)辦證后抵押融資，建立地方性宅基地收儲中心，農(nóng)戶以宅基地使用權(quán)向銀行融資，宅基地收儲中心進(jìn)行擔(dān)保；或者農(nóng)戶將宅基地使用權(quán)賣給宅基地中心，宅基地中心以此向銀行抵押融資，重慶創(chuàng)新的地票制度可以借鑒。

2.建立和完善宅基地退出補(bǔ)償機(jī)制

2012年3月起，長豐縣率先開展農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)抵押貸款試點，嘗試建立宅基地退出補(bǔ)償激勵機(jī)制，將宅基地使用權(quán)作為財產(chǎn)實現(xiàn)可轉(zhuǎn)售、抵押等，最終實現(xiàn)集體建設(shè)用地與國有建設(shè)用地同權(quán)同價。2013年12月安徽出臺土地新政策，規(guī)定20個試點縣區(qū)農(nóng)民宅基地可流轉(zhuǎn)。2013年9月，寧國出臺《農(nóng)村宅基地退出辦法（試行）》，規(guī)定自愿退出宅基地每畝最高可獲6萬元補(bǔ)助，但是宅基地流轉(zhuǎn)后到銀行不能抵押融資。蕪湖規(guī)定，集體建設(shè)用地和國有土地同地同價，但銀行執(zhí)行起來卻打了折扣，國有土地一般能貸評估價的70%，集體建設(shè)用地只能貸50%左右。需要結(jié)合各地實際，探討建立宅基地等農(nóng)村建設(shè)用地抵押貸款及相關(guān)配套制度。

注釋

①根據(jù)《安徽省城鎮(zhèn)體系規(guī)劃（2011-2030年）》，2020年城鎮(zhèn)化率將達(dá)到60%，城鎮(zhèn)人口3900萬人，規(guī)劃20萬～50萬人口的縣城40個計算。

②按照發(fā)展中國家（地區(qū)）基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投資占GDP比例3%的最低線以及縣域GDP年均增長8%的復(fù)合比例計算。

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［責(zé)任編輯：歐世平］

●公共管理

Research on the Investment and Financing Channels and Innovation Path of Small Town Construction in Anhui

JIANG Xiao-lan
（Institute of Urban and Rural Economy，Anhui Academy of Social Sciences，Hefei 230051，China）

Abstract：The key small towns in the county are the main areas of the future urbanization of Anhui.From the county infrastructure supply，investment and financing channels and problems of counties in Anhui，this paper calculates the capital needs of small town construction in Anhui，and studies the innovation of investment and financingmode of small towns based on the ways of others.

Keywords：small towns；infrastructure supply；investment and financing channels；investment and financingmode innovation

作者簡介：蔣曉嵐（1963-），女，安徽巢湖人。副研究員，注冊會計師，城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)所區(qū)域研究室主任，研究方向：產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟(jì)。

基金項目：國家社會科學(xué)基金特別委托項目暨馬克思主義理論研究和建設(shè)工程重大實踐經(jīng)驗總結(jié)課題“安徽農(nóng)村改革實踐研究”（15@ZH042）；安徽省社科規(guī)劃重點項目“新科技革命背景下的安徽加快實施創(chuàng)新驅(qū)動戰(zhàn)略研究”（AHSKZ2015D07）

收稿日期：2015-11-26

DOI：10.13454/j.issn.1674-8638.2016.01.005

中圖分類號：F293

文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A

文章編號：1674-8638（2016）01-0025-06