吳智靈（中南財經政法大學公共管理學院，湖北武漢430073）

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農村基層政府治理能力現(xiàn)代化的現(xiàn)實困境與發(fā)展路徑

吳智靈
（中南財經政法大學公共管理學院，湖北武漢430073）

摘要：農村基層政府治理能力現(xiàn)代化是實現(xiàn)國家治理能力現(xiàn)代化的基礎前提。我國農村基層政府治理能力現(xiàn)代化的現(xiàn)實困境表現(xiàn)為兩個方面：一是政府職能履行不到位，公共服務供給能力低下；二是在合作治理過程中，政府引導角色扮演不到位，村民政治冷漠現(xiàn)象普存，社會組織等治理主體發(fā)展畸形。這嚴重制約了農村基層政府治理能力現(xiàn)代化的實現(xiàn)效度。應從完善自身職能水平、支持公民協(xié)商參與治理模式、扶持社會組織良性發(fā)展等多維路徑促進農村基層政府治理能力現(xiàn)代化，進而實現(xiàn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展，推動基層善治的實現(xiàn)。

關鍵詞：基層政府；治理能力現(xiàn)代化；政府職能；合作治理

多元治理、協(xié)商治理是治理能力現(xiàn)代化的重要特征。治理需要通過權威維持秩序，但治理權威來源不一定是政府，也可以是社會主體。各個治理主體應遵循合作共贏的治理邏輯以實現(xiàn)善治目標。黨的十八屆三中全會通過的《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》中首次將“推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”作為全面深化改革的總目標之一，這是我國不斷探索、完善社會事務治理的重大戰(zhàn)略。農村基層治理作為推進國家治理體系的基本單元，是整個治理體系的基礎。在農村基層治理中，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府是國家政策在農村基層社會的執(zhí)行者，農村基層政府能力的強弱直接決定國家在農村基層治理目標的實現(xiàn)程度［1］。因此，農村基層政府是國家治理能力現(xiàn)代化進程中不可忽視的重要主體。如何實現(xiàn)農村基層政府治理能力現(xiàn)代化是一個重大現(xiàn)實問題，沒有農村基層政府治理現(xiàn)代化，國家治理現(xiàn)代化最終會成為海市蜃樓。本研究將分析農村基層政府治理能力現(xiàn)代化的現(xiàn)實困境，試圖從重塑治理手段等多個維度來探尋未來推進農村基層政府治理能力現(xiàn)代化的發(fā)展路徑。

一、農村基層政府治理能力現(xiàn)代化的現(xiàn)實需要

國家能力即權力的強度，就是指國家制定并實施政策和法律的能力［2］。國家能力現(xiàn)代化包括有形的能力建設和無形的現(xiàn)代化［3］，前者是指國家在社會資源汲取能力、發(fā)展經濟能力、社會管理能力、公共服務能力、制度建設能力等方面所表現(xiàn)的有形治理能力現(xiàn)代化，后者包括在上述國家能力行使中國家與社會之間形成協(xié)同互動能力的無形治理能力現(xiàn)代化。為此，作為國家治理的基層單元，基層政府能力是指實施政策的能力，基層政府治理能力現(xiàn)代化也應包括自身能力建設與權力行使過程中同社會協(xié)商、溝通能力兩方面?，F(xiàn)代化基層政府治理的本質是將公共權力社會化、市場化，以達到公正配置公共資源、公共利益的目的，即通過社會事務的合作治理實現(xiàn)公共服務的有效供給。農村基層政府是重要治理主體，其治理能力強弱影響到農村社會的長足進步與持續(xù)發(fā)展。農村基層政府作為同民眾直接接觸的政府單元，可將轄區(qū)內居民的需求與意見迅速納入政府議程并及時反饋。然而，傳統(tǒng)的政府一元治理模式愈來愈不適應時代的發(fā)展趨勢，尤其無法滿足農村社會日益多元化的公共服務需求。農村基層政府應當順應國家與社會雙向運動的要求，加速推進治理模式轉變［4］。

（一）城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展的迫切需要

在我國經濟改革、社會發(fā)展進程中，由于歷史和現(xiàn)實的多重因素，城鄉(xiāng)之間一直未能建立起平等、和諧的關系。改革開放以來，隨著市場機制的引入和相關宏觀政策的積極引導，城鄉(xiāng)之間聯(lián)系的密切程度明顯增強。同時鄉(xiāng)村社會面臨的困境也更加清晰，特別是基層政府治理與微觀社會治理的對接出現(xiàn)斷裂，以行政控制為核心的農村基層政府遭遇了任務超載、能力有限、方法單一的困境，最終導致城鄉(xiāng)基層微觀管理質量不高［5］。在我國，特別是西部地區(qū)，農業(yè)基礎仍然薄弱，農村發(fā)展仍然滯后，農民增收仍然困難，城鄉(xiāng)發(fā)展差異顯著。城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展就是要打破我國原有的二元結構體制，構建以基層政府為主導、社會自治組織共同參與的農村公共產品供給體系。城鄉(xiāng)社會整合需要政府與民眾的相互合作，形成有效的治理格局，平衡城鄉(xiāng)間階層結構，減少城鄉(xiāng)間發(fā)展差距。

（二）社會力量的發(fā)展要求

社會持續(xù)發(fā)展促進著公民意識的不斷進步，民眾逐漸產生通過參與政府治理過程影響政策議程的需求。在農村地區(qū)，農民卷入了開放的、流動的、分工的社會化體系中來，農民以及正處于發(fā)展初期的農村社會組織漸漸形成向村基層政府表達自身利益的渴望［6］。要實現(xiàn)治理能力現(xiàn)代化，農村基層政府要與時俱進，吸納農民參與公共事務決策過程，加快扶持其他社會治理主體發(fā)展。農村基層事務要真正成為以社會公眾為核心的公共事務，政府僅僅是其中重要參與者的角色。農村基層政府治理模式的變革可以有效促進基層自治組織與基層社會組織治理能力的成長，多主體動態(tài)合作的治理模式又進一步推動農村基層政府自身管理質量的改善，從而形成良性循環(huán)。

（三）政治現(xiàn)代化的必然要求

處于現(xiàn)代化進程中的社會，擴大政治參與的關鍵是將鄉(xiāng)村群眾引入國家政治，現(xiàn)代性孕育著穩(wěn)定，而現(xiàn)代化過程卻滋生著動亂，政治穩(wěn)定依賴制度化與參與之間的比率［7］?？梢?，社會力量的發(fā)展不能漫無邊際，它理應同權威管理機構的治理水平相適應，否則任何一方的不平衡都將導致一定范圍的政治不穩(wěn)定。因此，為了滿足不斷發(fā)展的民主參政要求，農村基層政府應當變更自身行為模式，提升自身治理水平，構建合作治理框架。一方面，農村基層政府在法律制度框架下，積極維護農村地區(qū)的社會穩(wěn)定，提高自身政策執(zhí)行能力；另一方面，基層治理需要充分發(fā)揮市場與社會作用，政府更多地扮演市場監(jiān)督人、合作者、協(xié)調者角色，實現(xiàn)基層政府治理與社會力量發(fā)展間的有序銜接。

二、農村基層政府治理能力現(xiàn)代化的現(xiàn)實困境

農村稅費改革特別是農業(yè)稅取消對農村基層政府治理產生了巨大影響。一方面，農村基層自治組織的合法性、合理性得到鞏固。村干部和村民不再看基層政府臉色行事，在對基層政府政策的合理性、有效性進行評估斟酌后，他們可以有更多地自主選擇權。但是，這也在一定程度上影響了基層政府執(zhí)行力，部分農民基于自身利益而阻礙政策執(zhí)行現(xiàn)象時有發(fā)生。另一方面，農村基層政府財權與事權明顯不對稱。政府和農村的關系由中央向鄉(xiāng)村“汲取資源”到向鄉(xiāng)村“反哺資本”轉型，與民眾直接接觸的農村基層政府勢必承擔起這一歷史重任。中央將惠農支農政策目標進行多層次分解，政策執(zhí)行任務最終落到基層政府層面。農村基層政府事權不斷增加，相應財權卻處于收縮狀態(tài)。由于財政收入和政績考核任務主要來自上級政府而非農民，農村基層政府唯上不唯下，工作中心一切向上級看齊，對農民公共服務需求重視不足，“懸浮型”政府模式由此形成。農村基層政府缺乏民眾支持，公信力嚴重不足，治理合法性地位受到巨大挑戰(zhàn)［8］。

（一）政府能力提升遭遇瓶頸

1.基層政府財政能力有限，經濟發(fā)展模式畸形

是否具有強有力的財政體系做支撐決定了農村基層政府公共服務供給能否達到民眾預期的規(guī)模與質量。然而，我國基層政府普遍存在著財政困境。1994年分稅制改革以來，地方政府財政來源很大程度上倚賴于中央預算撥給，而劃歸地方基層政府支配的稅收僅僅是地方相對穩(wěn)定財政收入的小部分。在這種收支劃分格局下，基層政府自有收入來源是有限的，與其承擔責任不相符，出現(xiàn)收入缺口［9］。由于財政收入極大比例依賴于上級和中央撥款，農村基層政府一切向上看齊，過于注重政府經濟類績效指標的實現(xiàn)度，由此導致追求財政最大化畸形發(fā)展模式。農村基層政府為了維持日常行政事務運行，嚴重依賴土地財政等預算外收入。向基層攫取資源的“逆向軟預算約束”［10］模式侵害了農民權益，削弱了政府公信力，民眾與基層政府間的沖突事件頻繁發(fā)生。

2.基層政府人力資源不足凸顯

新時期農村發(fā)展不僅要追求經濟增長，還要強調科技、教育等多方面協(xié)調發(fā)展。人才是實現(xiàn)農村地區(qū)全面發(fā)展的基礎。農村基層政府縱使有治世之宏圖，若無人才予以恰當謀劃，也無可奈何。由于長久以來的經濟落后現(xiàn)狀，農村地區(qū)對人才吸引程度很低，甚至面臨鄉(xiāng)村精英外流局面。鄉(xiāng)村資金、人才、知識等資源向城市的大量涌入，導致鄉(xiāng)村社會發(fā)展的“空心化”，鄉(xiāng)村治理可利用的手段嚴重匱乏，易陷入鄉(xiāng)村發(fā)展的困境［11］。國家近幾年來實施了很多人才支持政策，如“三支一扶”、“大學生村官”等，但依舊無法阻擋人才向城市流動的步伐。在大學生村官隊伍中，也有少部分年輕人將這一職務視為人生的避風港和跳板，一旦有了其他更好選擇，他們便會辭去農村基層職務。農村范圍內其他社會組織也面臨著類似困境，精英分子流失、人才留駐困難等因素使得農村基層治理面臨著諸多制約。

3.公共服務供給水平低下

農村人力、財力資源的稀缺使得公共物品與公共服務供給受限。在運行過程中，農村基層政府往往傾向于將自己的多數(shù)財政投入到地方經濟建設項目當中，僅僅將有限的財力投入到公共服務體系構建當中。農村基層政府投入大量人力物力進行招商引資，從而擠占其他非經濟增長型公共事務的資源，形成“擠出效應”［12］?；鶎诱疅o暇顧及民眾需求，更加難以同其他社會主體合作治理民生類公共事務。政府的工作重心過度偏于追求提高經濟總量和財政收入，而對城鄉(xiāng)社會保障、公共衛(wèi)生等公共服務的關注嚴重不足。

（二）政府與社會主體合作治理能力不足

1.政府體制內資源與社會治理資源未能有效整合

治理主體間合作困境的根源在于政府職能轉變不到位以及由此導致的政府干預農村社會事務現(xiàn)象嚴重。基層治理資源整合是實現(xiàn)基層治理能力現(xiàn)代化進而推動城鄉(xiāng)經濟社會一體化發(fā)展的重要途徑。這要求基層政府與其他社會治理主體間形成良性互動，實現(xiàn)公共事務的協(xié)商、合作治理。在具體實踐中，農村基層政府治理與社會治理主體之間的銜接互動往往異化為“控制”和“干預”。首先，基層政府經常干預村委會的日常事務，例如村委會選舉、村集體財政管理等。其次，許多村干部是由鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府下派的政府人員兼任，村兩委淪為鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府權力的延伸機構，村委會自身職能出現(xiàn)異化。再次，基層政府官員出于政績和被提拔考量，建立迎合績效考核的經濟、社會組織，農村民間組織“空殼化”現(xiàn)象嚴重［13］。這不僅造成原本就薄弱的農村基層政府財政收入的浪費，也對基層民主的健康發(fā)展形成了制約與阻礙。政府看似在社會事務中形成了強大的社會動員，實際上僅僅是虛假政績的追求。最后，尋求長足發(fā)展的社會自治組織以及真正意義上的專業(yè)合作組織，既迫切渴望擺脫政府的全權控制，又不得不在一定程度上依賴政府資金和政策上的支持。政府體制內資源與農村社會治理資源未能形成一股合力。農村基層政府在與社會主體合作中，缺乏妥協(xié)精神和公共利益的培育意識，合作技巧單一（以行政指令為主）。政府政策制定過程透明度低，傳統(tǒng)“凝閉型”政治體制阻礙其他社會治理方參與治理，社會組織介入治理過程缺乏有效途徑會最終影響農村基層治理效果。

2.合作治理主體功能不健全

治理能力現(xiàn)代化強調不同治理主體間合作治理的有效性，農村基層政府面臨的困境一方面源于自身治理能力的局限性和合作精神的欠缺，另一方面則源于村民自治組織、專業(yè)合作組織、社會組織等社會治理主體的功能不完善。

部分農民依舊存在政治冷漠現(xiàn)象。在實踐過程中，少數(shù)農民出于自利考量選擇回避對自身不利的協(xié)商事項，進而采取不合作態(tài)度。由于歷史和現(xiàn)實因素，農民對民主協(xié)商制度并不信任，他們經?；乇軈f(xié)商會議?，F(xiàn)階段村民自治水平孱弱，特別是在廣大中西部地區(qū)，農村人口流動性大，中壯年群體大多常年在城市務工，大多是留守在村莊的婦孺老人參與協(xié)商過程，他們缺乏相應知識基礎，不了解政策的具體意義與流程。這導致農村協(xié)商治理的代表性不夠廣泛、實際效果大打折扣。此外，農村基層政府依賴土地財政現(xiàn)象嚴重，集體土地大量被征用導致許多行政村事實上成為公共資產貧瘠的“空殼村”［14］。由于村民大量遷出導致村級事務逐漸減少，加之村務公開不夠規(guī)范和完善，村委會這個自治組織功能不斷受到質疑，權力行使范圍逐漸縮小。在新型農村社區(qū)建設中，作為新的自治組織形式，社區(qū)自治往往未能發(fā)揮其應有的功能。農村社區(qū)治理功能尚不健全，在社區(qū)醫(yī)療、教育、衛(wèi)生、養(yǎng)老等服務供給方面嚴重缺位。

農村社會組織發(fā)育程度和整體管理水平相對較低。社會組織吸引人員參與有限、管理人才缺乏、人員穩(wěn)定性弱等問題并存。農村社會組織的公共性、服務性、非盈利性特點與大多數(shù)農民渴望“發(fā)家致富”的意愿相悖，因此，農村社會組織對農民吸引力有限，社會動員能力有限［15］。同時，當前階段農村社會組織普遍提供單一的、低水平的公共服務，例如農村合作社僅限于農產品、生產資料供給，鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)也僅是解決基本農民就業(yè)問題而無法有效滿足農民技術、資金等其他方面的實際需要。由于缺乏自身發(fā)展的長遠規(guī)劃與制度章程，農村社會組織發(fā)展可持續(xù)性較弱，更加難以和基層政府一起形成動態(tài)的合作治理格局。

三、實現(xiàn)基層政府治理能力現(xiàn)代化的發(fā)展路徑

轉變治理思路、完善行為模式、創(chuàng)建治理環(huán)境是農村基層政府治理能力現(xiàn)代化的基礎前提。實現(xiàn)農村基層政府治理能力現(xiàn)代化不僅依托于上級政府制度設計有效性與政策制定合法性，還依賴于農村基層政府自身能力水平和合作治理能力兩方面。

（一）提升農村基層政府能力

1.合理劃分基層政府財權事權

首先，上級政府應該明確農村基層政府事權范圍，科學界定基層政府職能，依據(jù)事權分配財權。實現(xiàn)農村基層政府事權與財權的對稱有利于上級政府調動基層政府公共服務供給積極性。其次，進一步完善分稅制，合理劃分各級政府財政收入范圍。中央應當按照一定的效率原則和受益原則來界定農村基層政府財政收入與支出項目，對于本轄區(qū)內同居民偏好息息相關的事項應當由農村基層政府出面管理，中央可對基層政府形成項目支持，以減少基層政府公共服務供給過程中因專項資金匱乏而造成的種種公共服務供給效率低下的窘境，有助于提高農村基層政府公共服務供給能力。

2.創(chuàng)新人才留駐長效機制

如何縮小農村與城市間的經濟、教育、科技創(chuàng)新、公共衛(wèi)生醫(yī)療事業(yè)的發(fā)展差距是當前農村基層政府面臨的較為緊迫的治理難題，而農村地區(qū)的整體發(fā)展狀況進一步決定了農村地區(qū)人才留駐的可能性大小。因此，為吸引更多優(yōu)秀人力資源，除大力發(fā)展本地經濟、實現(xiàn)城鄉(xiāng)一體化發(fā)展，農村基層政府還可加大人才引進優(yōu)惠政策、提高薪酬以及享有恰當?shù)恼＠a助。同時，農村基層可以嘗試制定配偶配套就業(yè)優(yōu)惠政策，確保優(yōu)秀人力資源在投入到農村建設過程中無后顧之憂［16］。另一項有益嘗試則是農村基層政府發(fā)掘并利用已有行政人力資源，通過培訓行政人員和社會組織管理人員掌握相應的知識內容和技術水平，激勵行政人員完善自身治理能力，切實為人民實現(xiàn)服務效益。因此，農村基層政府可以選擇同社會培訓機構相互合作，摸索一套和組織特點相適應的培訓、激勵機制，改善基層人才匱乏困境。

3.重塑績效評估體制

上級政府應當重塑基層政府的績效評估體系，促使基層政府因地制宜，按照本地的經濟、社會發(fā)展的現(xiàn)實階段來設計相關績效標準，確保農村基層政府對當?shù)鼗A設施建設、教育、衛(wèi)生、環(huán)境保護、社會公平等方面亦予以高度關注。農村基層政府應當積極吸納市民代表、企業(yè)代表、專家代表，尤其是吸納社會民眾廣泛參與基層工作績效評估，這不僅有利于政府體察民情、了解民意，還確保社會對政府工作績效評估的全面、客觀、公正，同時將政府的公共權力置于人民的監(jiān)督之下。最終實現(xiàn)在強有力的財力、人力系統(tǒng)支持中，在合理的績效評估機制下，農村基層政府公共服務供給能力逐漸提高并符合民眾實際需要。

（二）強化政府合作治理能力

1.構建農村基層政府與社會治理主體規(guī)范化互動格局

合作治理主體間的關系事實上是各種利益博弈的關系，但其目標大同小異：實現(xiàn)社會發(fā)展，人民生活幸福。政府負有引導社會組織形成高效、動態(tài)治理格局的責任，轉變合作協(xié)商型缺失的決策格局［17］。農村基層政府首先得接納自身不再是唯一合法的公共事務治理主體這一現(xiàn)實，其可將一些準公共物品性質的公共服務通過政府職能市場化、社會化的方式轉由社會組織提供。

農村基層政府應設計治理藍圖，吸納公眾參與，發(fā)展農村社會資本，鞏固自身合法性。與此同時，農村基層政府同社會組織形成合作伙伴關系，活化基層共治格局。一方面，農村基層政府適度向社會放權，避免主導其他社會主體被授權事務；另一方面，農村基層政府在執(zhí)行上級重大政策或者規(guī)劃當?shù)亟洕?、社會事務過程中，對于涉及民眾切身利益的事項，基層政府當確保從決策制定、實施、評估到監(jiān)督的過程充分吸取并分析民眾意見。近年來，一些政府采用了民主懇談會、茶座會等形式，聆聽群眾想法意圖，這些不失為有效了解民情、吸引民眾參與政策過程的有益嘗試。對于村民之間、村民合作組織之間、村民與村民組織之間的矛盾與糾紛，政府組織各相關主體進行協(xié)商、溝通，調解各治理主體間的認知，達成問題處理共識?？傊?，在合作治理主體間需形成規(guī)范互動制度，防止政府與社會組織之間任一方的不平衡，因為政府過度干預將導致治理過程的官僚主義以及低效益，而過度的自治也將帶來政策的低效率執(zhí)行。

2.保障農村自治組織自治權，扶持農村社會組織良性發(fā)展

農村基層政府的首要任務是疏通村民公共服務需求的表達渠道，減少因農民組織化程度低以及搭便車心理下的集體不行動。因此，農村基層政府可以開展農民全面教育行動，提高村民素養(yǎng)，培育全局意識，淡化農村地區(qū)政治冷漠現(xiàn)象。同時，針對當今農村地區(qū)的人員流動頻繁問題，農村基層政府可建議村委會將遷入村民也納入民主協(xié)商框架當中，保證農村治理地域范圍內的村民均有權力參與村中事務的治理。此外，農村基層政府應當主動完善村民自治制度，準確定位村委會的職責，淡化村委會作為基層政府權力延續(xù)體的角色色彩。村委會在政策執(zhí)行過程中也應采用恰當方式，整合農民權利，約束國家權利，正確履行自身作為國家與私人間“對接面”的作用。當今村委會更為迫切任務是保證村中集體事務公開，特別是集體土地財產使用或分配情況的公開。在農村社區(qū)建設中，農村基層政府以及村委會應當不斷加強農村社會資本培養(yǎng)，推進村民之間良性互動，建立民眾與政府、民眾與民眾之間的雙向信任以及共識性互惠規(guī)范，最終實現(xiàn)農村社區(qū)范圍內村民的有效集體行動與動員。

農村基層政府也應為社會組織良性發(fā)展創(chuàng)造有利環(huán)境。一方面農村基層政府協(xié)助農村社會組織借鑒城市社會組織的管理模式，例如一些組織運作嫻熟的基金會、慈善組織等，利用、參考私人機構的運作與經營管理策略，改良組織結構，完善服務內容，提高服務實用性。另一方面，農村基層政府可嘗試引薦城市非營利組織的分支機構同本地社會組織合作治理公共事務，促使農村基層合作組織內部建立有經費、有考核的制度化的合作社培訓工作體系。通過對農村合作組織提供資金與政策的支持，以及建立專項資金、貼息、補助等方式，農村基層政府可培育重點農村基層社會組織，進一步督促農村基層社會組織建立現(xiàn)代化管理制度，形成穩(wěn)定性組織結構，實現(xiàn)農村社會組織發(fā)展的可持續(xù)性。這對農村社會組織自身而言，可以實現(xiàn)一定程度的贏利，并塑造組織美譽度，從而有益于推廣服務受眾范圍，吸引村民參與農村社會合作組織建設。

四、結語

改革開放以來，農村基層治理的社會基礎發(fā)生了巨大變化，社會力量的基本結構正在經歷動態(tài)的整合分化，新生的社會力量在壯大并頑強地表達著自身的力量和權力［18］?，F(xiàn)代性的政府就是要將新生的社會力量納入體制之中，不僅避免同后者之間產生沖突甚至對立的關系，也是促進自身現(xiàn)代性變革的應有之義?；鶎诱陨碇卫砟芰Σ粩嗵岣?，并在此基礎上提供一個民眾得以有序參與地方事務治理的環(huán)境，從而向合作協(xié)商治理模式轉型是加速推進基層政府治理能力現(xiàn)代化的有效途徑。農村基層政府履行政策執(zhí)行的功能，更需要實現(xiàn)治理現(xiàn)代化，同社會形成互信、互惠、互動的治理格局，提升農民的公民意識，激發(fā)社會活力。此外，防止行政權主導的農村基層治理必需構建利益多元化和社會多樣化的基層治理格局，重塑高效、現(xiàn)代化的農村基層政府治理體系，將農村基層公共權力、范圍予以確定，實現(xiàn)真正意義上的農村基層政府治理能力現(xiàn)代化。

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［責任編輯：胡亭亭］

●社會治理

Dilemma and Development Path of Rural Grassroots Government’s Governance M odernization

WU Zhi-ling
（School of Public Administration，Zhongnan University of Economics and Law，Wuhan 430073,China）

Abstract：Governance modernization of rural grassroots government is the premise foundation of national governance modernization.There are two aspects in dilemma of rural local government’s capacity modernization:Firstly，the government can’t appropriately fulfill its functions,the local grassroots government’s public service capacity is low;Secondly，in the process of co-governance，the government’role of guider isn’t played properly，villagers’political apathy is common，social organizations and other rural cooperation organization are not run so well.These severely restrict the ability of rural grassroots government to achieve the validity of governancemodernization.Thus，there are some effectivemeasures which will contribute to the rural grassroots governance modernization，such as，improving the grassroots government’s ability of execution and supporting citizens to participate in governance consultation，as well as creating a favorable development environment for the community organizations to promote their management performance，furthermore，these measures can benefit to the realization of urban and rural development，and the promotion of good grassroots governance.

Keywords：grassroots government；governancemodernization；government functions；cooperative governance

作者簡介：吳智靈（1993-），女，江西上饒人。碩士研究生，研究方向：城市化與農村發(fā)展。

基金項目：國家社會科學基金青年項目“資本下鄉(xiāng)過程中農民利益保護機制研究”（15CZZ033）

收稿日期：2015-09-24

DOI：10.13454/j.issn.1674-8638.2016.01.017

中圖分類號：D63

文獻標志碼：A

文章編號：1674-8638（2016）01-0094-05