劉黎明

(肇慶學院　科技處、社科處，廣東　肇慶　526061)

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新常態(tài)背景下加強高?？蒲薪涃M管理的有效措施

劉黎明

(肇慶學院科技處、社科處，廣東肇慶526061)

摘要：根據新常態(tài)背景下高?？蒲薪涃M管理的新動向，加強高?？蒲薪涃M管理需要采取設置專門的經費管理機構，成立科研財務科；加強經費過程管理，做好全方位監(jiān)管；強調以人為本，補償科研工作中的智力成本；重視各相關主體作用，從“單向管理”轉向“多元治理”等有效措施。

關鍵詞：高校；科研經費管理；新常態(tài)背景下；有效措施

一、引言

近年來，“新常態(tài)”一詞已悄然成為當今社會普遍關注的熱詞。2014年5月“新常態(tài)”首次被提及，中國經濟發(fā)展目前進入新常態(tài)，增長速度從高速轉為中高速，經濟結構從要素驅動、投資驅動轉向創(chuàng)新驅動。同年12月9日中央經濟工作會議對此作了系統(tǒng)闡釋，并指出“要適應和引領中國經濟發(fā)展的新常態(tài)，必須更加注重加強教育和科技創(chuàng)新，依靠科技創(chuàng)新轉換生產力”。為此，高等教育如何適應經濟新常態(tài)，為科技創(chuàng)新提供智力支持成為當下的重要議題。

高等院校和科研院所擁有規(guī)模宏大的創(chuàng)新人才隊伍，承擔大部分政府和企事業(yè)研發(fā)項目和任務，享有大量的科學研究項目經費。然而，伴隨科研經費的不斷增加，與之相關的問題也越來越多，尤其是科研經費的使用與管理日益呈現出“不到位”的尷尬情狀。譬如科研項目負責人為套取經費不惜制作假文件，包括偽造協(xié)議轉移資金，虛報專家和研究人員名單套取勞務費、專家咨詢費，虛假采購實驗室消耗品套取現金，違規(guī)支出測試化驗加工費，發(fā)放學生助研費后又要求返回，以虛開發(fā)票、虛假合同、虛列支出等套取項目經費。這些行為不僅已經觸及法律，更是違背高校教師教書育人的職業(yè)道德，嚴重制約高等教育的創(chuàng)新發(fā)展。因此，如何有效合理地管理和使用科研經費，使之真正成為科技創(chuàng)新的保障，將是新常態(tài)背景下高?？蒲薪涃M管理中的重中之重。

二、科研經費管理研究現狀

近年來，在國家科技創(chuàng)新戰(zhàn)略指引下，國家對科研經費的投入日漸增多，隨之而來的是國內學術界對科研經費的管理問題給予了重點關注。筆者在中國知網搜索主題“科研經費管理”，截止到2015年4月，共有1977篇期刊論文，其中2009年至2014年的期刊論文共1317篇，占總數的66.6%。

歸納起來，各位學者主要從科研經費管理制度、經費預算、成本核算、經費監(jiān)管、績效管理等方面進行研究，探討科研經費管理中存在的問題，分析產生這些問題的具體原因，提出解決問題的對策和方法。

從現有研究來看，目前我國科研經費管理存在的問題主要涉及以下三個層面。首先，就政府的管理制度建設而言，目前的科研經費管理制度中關于間接成本和勞務報酬的政策不合理，經費預算和支出標準的規(guī)定不科學，未能體現開展科研項目的勞力付出和全面成本，人為地剝離了科研人員本應獲得的勞動報酬，片面地強調了制度的剛性作用，造成科研經費管理的亂象。

其次是高校作為科研項目承擔單位的監(jiān)管層面。由于我國的科研經費管理制度中缺乏專門的審計監(jiān)督辦法，高校對科研經費的監(jiān)管力度較小，重申報輕管理現象突出，給予項目負責人開支權力過大。此外，高校一般采用的是事后審計，忽視事前、事中的監(jiān)督，導致違規(guī)使用經費，也未能充分發(fā)揮審計部門的監(jiān)管功能。

最后是項目負責人自律層面。項目負責人是科研經費的直接責任人，對科研經費的使用和管理負主要責任，對報銷票據的真實性負全部責任，盡管我國的科研經費管理體制存在問題，但近期披露的一些惡性科研經費的腐敗事件，如中國農業(yè)大學李寧教授弄虛作假套取科技專項經費，反映出了項目負責人法律意識的淡薄和自律意識的缺失。

需進一步強調的是，新常態(tài)背景下，科研經費的增長與舊有經費管理模式之間的矛盾已經越來越突出，由于科研經費的管理日趨嚴格，部分已經評上高級職稱的教師逐漸開始抵制課題申報，認為即使課題立項，經費的使用也成為棘手問題，這對學校來說無疑是重要科研力量的損失。這已引起主管部門的正視，并已著手實施一系列具有針對性的管理措施，來處理在科研經費管理中出現了的一些新的動向。于是，更新和完善現有科研經費管理模式、創(chuàng)新管理途徑和方式將成為解決當下科研經費管理問題的關鍵。

三、新常態(tài)背景下高?？蒲薪涃M管理的新動向

近年來，科研經費管理中暴露出來的種種弊端顯然已經引起主管部門的重視，教育部、科技部、財政部、省教育廳等部門紛紛實施了一系列改革舉措，以此加強經費監(jiān)管，力圖以政府為主導進行一場“自上而下”的管理創(chuàng)新。

首先，進一步加強宏觀調控，從制度層面出臺多項科研經費管理指導意見。一般認為，目前除個別人為主觀因素和一些項目承擔單位使用管理科研經費不到位因素外，現行的科研經費制度設計是導致經費違規(guī)使用的重要因素，因此，完善現行科研經費管理制度成為首要任務。于是在進行深入調查研究、廣泛征求意見的基礎上，教育部會同財政部印發(fā)了《關于加強中央部門所屬高?？蒲薪涃M管理的意見》(教財〔2012〕7號)，強調建立健全高校科研經費管理體制和運行機制，提升科研經費管理服務水平和資金使用效率。此外，教育部還制定印發(fā)了《關于進一步加強高?？蒲许椖抗芾淼囊庖姟?教技〔2012〕14號)和《關于進一步規(guī)范高?？蒲行袨榈囊庖姟?教監(jiān)〔2012〕6號)文件，進一步明確了高?？蒲薪涃M的規(guī)范使用和管理。2014年3月3日，國務院頒發(fā)了《關于改進加強中央財政科研項目和資金管理的若干意見》的通知(國發(fā)〔2014〕11號)，進一步規(guī)范科研經費使用行為，明確指出五項明令禁止行為。

具體到地方，以廣東省為例，廣東省監(jiān)察廳、廣東省財政廳、廣東省審計廳共同印發(fā)《關于進一步加強科研項目(課題)經費監(jiān)管的暫行規(guī)定》的通知(粵監(jiān)發(fā)〔2014〕6號)，加強科研項目資金監(jiān)管；廣東省科技廳2014年進行“科技業(yè)務管理陽光再造行動”，實時監(jiān)控科技經費；2014年6月4日，廣東省人民政府印發(fā)《關于加強廣東省省級財政科研項目和資金管理的實施意見》(粵府〔2014〕31號)，重點改進科研項目資金管理。同時，各高校也根據上級文件，結合自身實際，健全管理機制，進一步完善科研經費管理體制建設。

其次，教育部門組織進行了專項巡查，從實地調查研究中發(fā)現和總結問題。要了解整個高校系統(tǒng)的科研經費管理和使用現狀，就必須深入學校，進行現場專項巡查。于是，教育部通過兩年的集中治理，到2014年底，已對75所直屬高校進行了科研經費管理的全面檢查，累計抽查716個科研項目，嚴肅查處了一批典型違法違規(guī)案件，并通報了在檢查過程中發(fā)現的一些共性和個性問題，如科研經費預算編制不規(guī)范、對外轉出經費審核不嚴、采購設備未登記入賬、測試加工費未建立審核程序等[1]。針對查出的問題，教育部已要求各高校進行整改，并將對整改情況進行“回頭看”，避免有些高?！袄涮幚怼保鲆曌罱K整改落實情況，同時表明將建立高?？蒲薪涃M檢查長效機制，加強巡查。此后，全國高校以此為契機，紛紛對科研經費的管理與使用進行校內自查和審計，對發(fā)現的各種問題和漏洞進行原因分析，并采取相應措施進行整改。

三是優(yōu)化經費資助方式，增大非競爭性科研經費的投入比例。在我國，根據經費的性質和投入方式，政府對高等教育的經費投入可分為競爭性經費和非競爭性經費。非競爭性經費主要應用于大學的基本辦學，滿足學?；镜慕虒W條件和設施，競爭性經費則主要用于提高辦學水平[2]，促進學校教育發(fā)展。目前我國在科研經費中的投入主要采取的是競爭性投入方式，各高校間科研經費投入嚴重不平衡，導致科研經費沒有相對穩(wěn)定的投入來源，學校較難制定長期的符合國家需求和自身特點的科研發(fā)展計劃，另一方面競爭性分配方式由于過于強調競爭環(huán)境，也帶來了一些急功近利的行為。因此，適當提高非競爭性科研經費投入比例，可促使學校轉變管理方式，變被動為主動，整合學?？蒲匈Y源，集中優(yōu)勢力量發(fā)展本校特色，實現專項科研經費的放大效應[3]，有利于學校的長期發(fā)展規(guī)劃。

在廣東，為破除制約高校內涵發(fā)展的體制障礙，擴大辦學自主權，激發(fā)辦學活力，廣東省教育廳、廣東省財政廳于2014年2月24日聯合印發(fā)了《廣東省高等教育“創(chuàng)新強校工程”實施方案(試行)的通知》(粵教高函〔2014〕8號)的文件，指出：各高校需遵循高等教育發(fā)展規(guī)律，制定本校建設規(guī)劃，充分發(fā)揮主體作用，匯聚各方資源和力量進行重點攻關?！皠?chuàng)新強校工程”經費根據年度考核結果進行具體分配，其中包括教學經費、科研經費和人才經費等，學校根據實際情況對“創(chuàng)新強校工程”經費進行合理分配，這種經費分配方式也就是本文前面所述的經費的非競爭性分配方式，改變了以往由高校申報省教育廳批準的競爭性分配，有利于各學校，尤其是地方院校集中科研力量發(fā)展本校特色。同時，為了加強對專項資金的監(jiān)督與管理，省財政廳、教育廳聯合制定《廣東省實施高等教育創(chuàng)新強校工程專項資金管理辦法》，明確規(guī)定資金?？顚Ｓ?，并接受相關部門的審計和檢查。

四、加強高校科研經費管理的有效措施

其一，設置專門的經費管理機構，成立科研財務科。由于科研經費的管理不僅涉及科研服務部門，還涉及財務報銷、監(jiān)管、審計等，因而具有一定的專業(yè)性，為此有必要設置專門的經費管理機構，在財務處成立專門針對科研經費管理與監(jiān)督的科研財務科。在高校，財務處面向的是全校各類經費的管理，工作范圍廣泛，一般沒有為科研經費的使用與管理設立專門的相關科室，因而缺乏足夠的時間與精力，使得在科研經費的報銷上審核不嚴。而科研經費的構成和支出比較復雜，對經費的預算要求很細，導致經費的預算與執(zhí)行存在較大的偏差，因此有必要成立一個專職的科研財務科專門負責全?？蒲薪涃M的管理，更加專業(yè)的指導各項目負責人進行科研經費的預算，及時向負責人公布科研經費到賬情況和經費使用情況，督促項目負責人按預算進行經費支出。2014年，上海交通大學成立了專門的科研財務科。科研財務科的設立，一方面有利于加強對項目負責人經費預算的專業(yè)指導，另一方面有利于對經費使用的整個過程進行全面監(jiān)督，增強了科研費的使用效益。

其二，加強經費過程管理，做好全方位監(jiān)管。由于經費的使用都具有一定的周期，因而亟需加強經費過程管理，改變以往重“預算”輕“過程”的管理方式。近年來，隨著國家科技創(chuàng)新力量的加大，投入到高?？蒲械慕涃M也明顯增多，為了防止科研經費的浪費和保證科研任務按計劃順利實施，在經費撥付之前，要求各高校和項目負責人對科研經費的使用作出科學具體的預算編制，充分發(fā)揮科研經費的使用效益。在實際預算過程中，財務部門缺乏嚴格意義的預算管理與指導，大多數是交給負責人填寫課題經費決算數據，項目負責人往往考慮的不是與課題相關的必需支出預算，而是本著容易去財務報帳的思想進行預算，因而差旅費、會議費、設備費和勞務費等預算占的比例較大，違背了科研經費資助的真正價值。

在科研項目的研究過程中，課題負責人不按照預算執(zhí)行，隨意使用科研經費，而財務部門在報銷審核時也不嚴格，導致負責人在項目驗收時才意識到與預算偏差大，為課題的順利驗收帶來了影響。由此可知，課題負責人編制經費預算，到項目結題驗收前這段時間內，科研經費的管理與使用處于真空監(jiān)管狀態(tài)，縱容了科研經費支出與使用的不合理。因此，高校在做好科研經費預算的基礎上，必須加強對預算執(zhí)行情況進行全過程、全方位監(jiān)管，促使課題負責人嚴格按照預算要求完成研究任務和使用經費，確保研究目標順利實現[4]。為此，高校一方面應加強科研經費的預算管理，另一方面要重視對經費使用的過程管理，避免預算執(zhí)行出現較大的偏差與問題。譬如，浙江大學現已成立專門針對科研項目管理的“過程管理中心”，來加強科研項目和科研經費的過程管理。

其三，強調以人為本，補償科研工作中的智力成本。以往科研經費的使用往往存在“重物輕人”的現象，人的智力成本常常被忽視。根據我國目前的科研經費管理制度規(guī)定：項目負責人和在編人員不允許從科研經費中領取任何形式的勞務報酬，且在讀研究生、臨時聘用人員工資和專家咨詢費所占的比例偏低，科研經費使用存在“見物不見人”的現象，很難體現科研人員的智力投入，導致一方面儀器設備等“物”的購置過度，另一方面體現“人”勞動付出的智力成本支出偏少[5]。于是為彌補智力成本(勞務費)，項目負責人虛列名錄、虛開票據報銷，科研經費管理亂象叢生。因此，國家應改革高?？蒲腥藛T勞務報酬政策，重視智力成本的付出，補償科研人員在研究過程中的智力成本尤為重要，適當提高用于臨時聘用人員工資的比重，允許項目負責人和在編人員享受勞務費補償。在德國，臨時聘用工作人員可占用科研經費的比例高達80%[6]，在財政部與國家自然科學基金委員會聯合印發(fā)的《國家自然科學基金資助項目資金管理辦法》(財教〔2015〕15號)頒布之前，我國用于臨時聘用人員工資費用規(guī)定一般不會超過30%，明顯少于德國，不能真正體現科研人員在研究過程中的腦力和體力付出，尤其是在人文社科研究領域。雖然新頒布的管理辦法中取消了勞務費的比例限制，但僅限于編外人員的發(fā)放。另外，為了更能體現智力成本在研究過程中的作用，我們可以借鑒國外做法，實行科研項目經費包干制，只要項目研究能達到預期效果，項目負責人可自由支配可使用課題經費，或者是在總經費中撥出一定比例作為勞務補償，有工資收入的課題組成員和負責人均能享有勞務費，這不僅可以提高科研人員的研究積極性，更能有效避免虛開發(fā)票、報假賬等違法違規(guī)行為。

最后，重視各相關主體作用，從“單向管理”轉向“多元治理”。一般來說，高?？蒲薪涃M的管理，主要涉及政府、高校和項目負責人三大主體，政府是科研經費管理的政策制定者和出資方，高校是科研經費管理的責任主體，對本單位的科研經費使用承擔監(jiān)管責任，項目負責人是科研課題的具體實施人和科研經費的直接使用者，是科研經費的直接責任人，對科研經費使用的合理性、真實性承擔相關法律責任。

目前，我國通常采取的是“自上而下”的政府“單向管理”模式，科研項目的評選、科研經費的撥付以及科研項目的管理都在政府的強力介入與支持下得到運行與發(fā)展，但同時由于政府對科研經費管理過于具體的控制，忽視了學校和科研人員的自主性，導致產生科研經費的使用效率不高、科研人員熱情不夠等問題。根據“經濟人”理論，各利益主體都是追求自身利益最大化的“經濟人”，由于政府、高校和項目負責人三大主體在科研經費管理中代表不同的利益，在追求自身利益最大化的過程中往往會引起沖突，產生各種博弈行為，勢必造成科研經費管理的多重矛盾與利益沖突。因此，在新常態(tài)背景下科研經費的管理中應協(xié)調好各方的利益關系，發(fā)揮政府、高校和教師作為主體的積極作用，努力轉向“多元治理”模式。

(責任編輯：時錦雯)

參考文獻：

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Analysis on Innovative Management Way of University Scientific Research Fund under the Background of the New Normal

LIU Li-ming

(Department of Scientific Research，Zhaoqing University；Zhaoqing 526061,China)

Abstract：In recent years，the “new normal” has become the background of Chinese economic and social development，so how the higher education adapting to new normal in Chinese economic development and making it truly become the guarantee of technological innovation，will be the key issues of managing the university scientific research fund. So it is a useful attempt to discuss the new trends and explore new ways of managing university fund.

Key Words：new normal；scientific research fund management；ways；university.

基金項目：廣東省教育廳人文社科研究一般項目“高校財務風險評價與治理模式研究”(11WYXM021)。

收稿日期：2015-10-10修稿日期：2015-11-05

作者簡介：劉黎明(1980-)，男，湖南新化人，講師，研究方向為科技管理及教育管理。

中圖分類號：F230

文獻標識碼：A

文章編號：1671-9719(2016)1-0098-04