胡志強　胡文娟　陳學軍

(南京師范大學　教育科學學院，江蘇　南京　210097)

中介組織參與高等教育評估：緣由、挑戰(zhàn)與應對*1

胡志強胡文娟陳學軍

(南京師范大學教育科學學院，江蘇南京210097)

摘要文章從教育公共治理的時代背景、高等教育自身的屬性、評估活動的價值判斷性以及中介組織的專業(yè)資質四個層面論證了中介組織參與高等教育評估的外部必要性和內在可行性。同時，以問題為抓手，闡述了當前高等教育評估中介組織在身份主體合法性、獨立性、專業(yè)性、公正性和溝通性等方面受到的挑戰(zhàn)。最后，從評估立法、資格鑒定、政府扶持、信息公開、人才培養(yǎng)和評估文化等維度提出了相關的應對措施，以期推動中介組織未來的發(fā)展。

關鍵詞中介組織；高等教育；教育評估；公共治理

2013年，我國各類高等教育在學總規(guī)模達到3 460萬人，高等教育毛入學率達到34.5%[1]，高等教育已經步入大眾化階段。保障高等教育質量，促進高等教育資源的合理配置，已成為不容忽視的重大命題。當前，全球高等教育管理的主導模式正由“控制模式”向“監(jiān)督模式”轉變，評估成為高等教育質量保障體系中的主要手段，也成為高等教育管理中“反饋”機制的重要環(huán)節(jié)。在評估的整個過程中，評估主體的選擇即“由誰來評估”，又成為其中的關鍵性問題。它不僅是評估活動形式價值的重要方面，而且直接影響到整個評估行為和結果的實質價值[2]186。高等教育中介組織作為涉及大學與其他社會主體之間活動的非政府機構、非大學院校的組織[3]，具有獨立性、公正性、專業(yè)性、中介性等特征，其參與高等教育評估活動，是高等教育大眾化、民主化、科學化的時代要求，也是我國實現(xiàn)人力資源大國向人力資源強國轉型的必然選擇。

一、中介組織參與高等教育評估的緣由

(一)教育公共治理的時代背景

教育是一個開放的社會子系統(tǒng)，與政府、家庭、社會、學校、市場有著緊密的聯(lián)系，這種多主體性質決定它具有非壟斷性的特征。傳統(tǒng)上，人們習慣將教育管理的責任進行政府—市場的簡單二分。但是，作為“理性人”的政府人員，出于官僚集團的“管制需求”，往往發(fā)生權力尋租、道德風險等行為，行為上“越位”；同時，大眾對教育產品具有不同的偏好，政府又無法全部滿足，供給上“缺位”。而將教育完全交由市場運營，則會由于市場中的盲目性、投機主義、功利性，侵害教育“培養(yǎng)人”的質的規(guī)定性。

教育領域中出現(xiàn)的“政府失靈”和“市場失靈”，引發(fā)了對教育管理體制改革的思考和探索。在新公共管理及當代治理理論的指導下，英美等發(fā)達國家在20世紀90年代后，走上了第三條道路——教育公共治理。治理理論認為，政府并不是唯一的權力中心，政府、公民和社會應當通過溝通、協(xié)商等某種非強制的合理方式共同承擔管理社會經濟和公共事務[4]。而高等教育和第三方部門同屬于社會公域的部分[5]，第三方部門(中介組織)的發(fā)展以及積極參與，能夠有效平衡和協(xié)調政府、公民、學校之間的權責利關系，實現(xiàn)空間上、管理主體上和權力向度上的多中心[6]，從而增強公共治理的合法性。在今天的發(fā)達國家，教育中介組織已經成為“政府和市場以外控制和影響教育發(fā)展的第三種力量”[7]。而我國政府在《國家中長期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要(2010—2020年)》中，也首次使用教育公共治理這一新的概念，并鼓勵專門機構和社會中介機構對高等學校學科、專業(yè)、課程等水平和質量進行評估，這為中介組織在教育治理中的“有為”和“能為”提供了有利的條件。

(二)高等教育自身的屬性使然

高等教育處于整個國民教育序列的頂端，承擔著教學、科研和為社會服務的功能，具有顯著的外部性特征。政府、社會團體、市場、家庭等都是大學組織的重要利益相關者，它們和中介組織理應參與到高等教育的治理、決策之中，進行利益的合理表達和維護。此外，隨著市場經濟的發(fā)展，政府已經不再是高等教育唯一的投資主體，私人組織、基金會等積極進入民辦高等教育，學生也通過支付學費的方式成為高等教育的消費者、投資者，使高等教育呈現(xiàn)出“準公共產品”的屬性。因此，投資主體的多元化也為中介組織參與高等教育的社會治理奠定了基礎。最后，必須指出的是，與基礎教育的中小學相比，代表高等教育的大學組織從其誕生之日起，就具有追求學術自由、自治的傳統(tǒng)，天然地排斥政府的完全計劃。高等教育中的認識論哲學與政治論哲學的沖突從未停止，這也需要中介組織作為一種“緩沖器”，協(xié)調大學與政府之間的關系，使其能夠在追求學術客觀自由和為國家服務之間實現(xiàn)有效平衡。

(三)評估作為一種價值判斷

大多數(shù)學者認為，高等教育評估的本質是一種價值判斷的過程。價值判斷的前提是對評估客體的有效認知。高等教育評估主體與評估客體之間是一種認知性主客體關系[8]，不同的評價主體基于不同的評估理念、指標、情境、程序，囿于其所處的社會階層、組織目標及評估收集的信息，做出的價值判斷也會有所不同。我國政府一身兼“管辦評”三職，如果將評估判斷的責任完全交給政府，面對全國2 000多所類型不一的高等教育機構，在評估時無法做到面面俱到，所做出的評估也難免存在一定的偏頗。而如果完全由高校進行自我評估，一方面，容易陷入“評估者”與“被評估者”的雙重身份中，出現(xiàn)認知偏差；另一方面，由于面臨著評估結果與財政撥款、招生等相掛鉤的壓力，高校在評估時，會本能地采用否認、合理化等手段進行自我防御，導致評估結果的失真。而中介組織作為獨立、公正、專業(yè)的第三方機構，與高校、政府形成合作治理的評估網(wǎng)絡，能夠有效增強高等教育評估的科學性和客觀性。

(四)中介組織具備評估的專業(yè)資質

專業(yè)性是評估中介組織的本質屬性，其內涵可以通過工作、技術、人員和權力四個要素加以體現(xiàn)[9]。首先，與政府評估和高校自評估不同，對高等教育和高校進行評估是中介組織的核心工作和根本職能；其次，從評估方案的設計、指標的選取、信息的采集、數(shù)據(jù)的處理，都需要過硬的技術加以支撐；再次，作為專業(yè)的評估人員自身也需要了解高等教育運行的規(guī)律、掌握評估的系統(tǒng)理論、熟練運用統(tǒng)計測量技術；最后，評估中介作為專業(yè)性機構，能夠憑借其“技術能力”構建起與“官方權力”所不同的專業(yè)權力。因此，中介組織所具備的專業(yè)知識和能力，為其參與高等教育評估提供了有力的保障，也有利于增強評估實踐的專業(yè)性和科學性。

二、中介組織參與高等教育評估的挑戰(zhàn)與困境

(一)法律模糊下的身份主體合法性缺失

美國人類學家林頓認為，地位是權利和義務的一種直接的集合，角色則體現(xiàn)著地位的動態(tài)方面[10]。中介組織想要合理合法地參與高等教育評估，首先必須明確其具有怎樣的身份和地位、扮演什么樣的角色，具有哪些權利和義務。

中國的高等教育評估肇始于1985年《中共中央關于教育體制改革的決定》和黑龍江鏡泊湖會議，目前已有30多年的歷史。1990年《普通高等學校教育評估暫行規(guī)定》指出，“鼓勵學術機構、社會團體參加教育評估”；1994年《國務院關于<中國教育改革和發(fā)展綱要>的實施意見》指出，“要建立健全社會中介組織……教育評估機構……發(fā)揮社會各界參與教育決策和管理的作用”；1999年《中共中央國務院關于深化教育改革，全面推進素質教育的決定》要求，“進一步發(fā)揮非政府行業(yè)組織和社會中介機構的作用”，這些文件都提及了中介組織在高等教育評估中的作用，但都只是宏觀性的描述，對于中介組織如何參與高等教育評估領域、需要具備怎樣的資格條件、中介組織與高校和政府之間的關系、中介組織享有哪些權利和義務等具體而又十分重要的問題缺乏相應的論述。而且，1998年的《高等教育法》更是直接規(guī)定，“高等學校必須接受教育行政部門的監(jiān)督和其組織的評估”，政府成了評估的唯一合法主體，評估僅是高校和政府間的“私事”，與社會無關，與中介組織無關。法律法規(guī)對于中介組織的模糊定位，凸顯了不同經濟社會背景下，政府、高校、社會在評估中權力分享、義務共擔間的復雜關系，也導致評估中介組織似乎總是游離在評估“主場”之外，缺乏相應的身份，權利義務的行使無法可依。身份主體合法性的缺失，降低了中介組織參與高等教育評估的積極性，也弱化了其評估活動、評估結果的權威性，中介組織無法得到政府和社會的支持，生存和發(fā)展的空間受到了嚴重的限制。

(二)政府集權下的獨立性障礙與話語權羸弱

長久以來，我國政府主導著高等教育的投資、辦學和管理。高等教育中的評估機構也并不完全從社會底層發(fā)育而來，而更多的是政府意志下的產物，呈現(xiàn)出“官強民弱”的局面。目前，中央政府和地方省市已經成立了相應的評估機構，并活躍于高等教育評估領域。在中央一級，1994年成立了高等學校與科研院所學位與研究生教育評估所，于2003年并入教育部學位與研究生教育發(fā)展中心(副司級)，2004年高等教育教學評估中心(正司級)成立；而地方各省市，如上海市、江蘇省、遼寧省、云南省也相繼成立了教育評估院所。這些評估機構從行政隸屬、經費來源、工作方式來看，都是行政色彩較為濃厚的事業(yè)單位，并非單純的“社會中介組織”，而更類似于“間接的行政管理機構”，評估活動中受到官方意志的影響較大，容易出現(xiàn)“政中不分”的現(xiàn)象，中介組織的獨立性受到較大的挑戰(zhàn)。

與官方背景的教育評估機構相比，民間性質的社會評估機構發(fā)展較為遲緩。當前，知名度較高的有廣州管理科學研究院、《中國大學評價》課題組、網(wǎng)大、中國校友錄等，主要從事高校的綜合排名和專業(yè)排名。但是，這些機構的評估結果的影響力較低，無論是在對政府教育決策的參考方面，還是社會公眾的認可度方面，話語權都遠不及官方的“正規(guī)軍”。因為攝于政府的權威，許多組織屈居于政府的領導和批示，無形中成為了“政府代言人”“傳聲筒”“應聲蟲”的角色，對于政府評估的過程和結果不敢質疑、不能質疑，缺乏獨立、專業(yè)的判斷。在高等教育評估能量場中，民間中介組織只是“象征性”地參與，面臨著生存危機。

(三)評估復雜場域下的專業(yè)性難題

高等教育是一種“高”“?！苯逃?，培養(yǎng)具有高深學問的專業(yè)人才，要對其教育質量進行評估，是一項難度較大的工程。別敦榮借用社會學家維根斯坦的家庭相似性學說指出，各大高校作為被評對象，猶如一個大家庭中的不同成員，既有相同的特征，又具有各自不同的個性[2]82。而我國的高等院校的發(fā)展較不平衡，既有傳統(tǒng)的重點大學，又有一批新建本科院校，不同學校的辦學定位不同、歷史基礎不同、發(fā)展條件也不同。要想對這么多類型、層次不一的高校進行評估，對中介組織的專業(yè)性來說，是一個極大的挑戰(zhàn)。而當前中介組織的評估人員中有很多臨時拼組的“游擊隊”，其中又主要是行政部門官員，很多并未系統(tǒng)掌握教育學、管理學、統(tǒng)計學、信息科學等多方面的知識，對高校的情況也不甚了解，缺乏相應的資質。同時，當前的評估方案雖然對部分醫(yī)學、藝術學院校的評估指標進行了調整，也在評估指標外單列了“特色項目”，但是在實際把握上很難區(qū)分特色與特點[11]，整體上仍采用統(tǒng)一的評估標準，容易形成“認同效應”，造成高校發(fā)展的單一化、模式化，不能較好地反映高校的現(xiàn)實情況和特色優(yōu)勢。

(四)評估活動中的公正性迷失

從2003—2007年，我國共對502所本科院校進行了評估，其中優(yōu)秀院校為353所，占比70.3%，并且優(yōu)秀率逐年提升，分別為47.6%、55.6%、57.4%、75.2%、80.8%，5年內竟沒有不合格的院校[12]72-73。如此高的優(yōu)秀率，引發(fā)了公眾對評估結果的信任危機，也反映出教育評估機構的公正性迷失。公正性包括組織公正性和個人公正性兩個層面。在當前的評估生態(tài)中，中介組織或是由于政府的壓力，或是出于自身的逐利動機，在評估過程中，容易和被評高校結成利益聯(lián)盟，發(fā)生權力尋租、暗箱操作等腐敗現(xiàn)象，很難做到不偏不倚。而評估人員，由于缺乏正確的“權力觀”“評估觀”，評估中帶有個人感情傾向，以權謀私，要求高標準、高規(guī)格的接待，拉關系、講人情、送禮、弄虛作假成了理所當然。評估過程中的公正性缺失大大降低了評估結果的公信力，浪費了大量的資源，只能由教育部出面呼喚“陽光評估”[13]，而本科教學評估也被稱為是“一場勞民傷財?shù)脑旒龠\動”[14]。

(五)中介組織在其他利益主體間的溝通作用不明顯

中介組織存在的一個重要功能就是在政府、社會和高校間進行信息的傳遞、溝通和協(xié)調，扮演橋梁和媒介的角色。但現(xiàn)實情況是，我國的高等教育評估更多地表現(xiàn)為政府與高校間的單向評估和雙向溝通，與社會其他部門無關。當前，承擔評估工作的主要是具有官方色彩的教育評估中介組織，它們較多地將評估作為一項行政任務來看待，而高校只是被動地提供信息、提交材料，配合評估，缺乏溝通的主動性和積極性。非官方的評估機構常常被高校忽視或排斥，很難獲得高校教育質量方面完整、真實的信息，從而無法進行有效評估。而且，中介組織的評估結果也只是在被評高校和部分政府部門之間流通，社會大眾很難詳細了解評估的具體細節(jié)、專家意見，也就無從對評估活動可靠性、真實性進行監(jiān)督。

三、中介組織參與高等教育評估的應對之策

(一)立法保障、建立評估中介資格準入制度

中介組織參與高等教育評估的首要前提就是具有合法的地位和身份。我國當前僅有1990年頒布的《普通高等學校教育評估暫行規(guī)定》這一部專門的行政法規(guī)文件，已經很難適應當前高等教育質量評估的要求。為此，政府有關部門需要加快相關立法工作，如制定《高等教育評估法》《社會中介組織與行為法》與《高等教育評估中介組織管理暫行條例》[15]，明確中介組織參與高等教育評估的目的、地位及相關的權力義務、與高校、政府、社會之間的關系、評估機構的資質、評估的方案程序等一系列關鍵性問題。此外，我國可以仿照美國建立高等教育鑒定機構資格審查和認可制度，對中介組織的軟硬件條件設置相應的要求，加強中介組織的“入口”管理，凡是符合有關標準的，允許其參與到有關的評估領域中。而此項鑒定和審查工作可以由全國人大教科文衛(wèi)委員會負責[16]，從而改善目前多頭管理的現(xiàn)狀，并增強中介組織的權威性和獨立性，從而使高等教育的社會評估走向合法化、制度化、規(guī)范化，形成多中心治理的評估網(wǎng)絡。

(二)有效運營、政府扶持與“元評估”結合

政府教育管理職能的轉變是發(fā)展高等教育中介評估組織的條件和動力[17]。從我國的國情來看，中介組織的生存、發(fā)展及長效運營離不開政府的扶持和資助。當前提倡治理理論與教育公共治理，并不是主張削弱政府的主體地位，而是倡導政府、高校、社會(中介組織)之間的多元合作、權力共享和義務共擔。為此，需要加強高等教育管理體制改革，理順三方之間的關系，為評估營造良好的環(huán)境。政府要在理念上有所轉變，定位為治理行政，接納評估中介組織，一方面逐步淡化評估中介組織對教育行政部門的依附性，增強其獨立性；另一方面，解除一些對民間評估中介組織不必要的限制，并提供一定的資金和人員的培訓，做到保障與激勵相結合，為中介組織的發(fā)展提供動力。同時，我國應當逐步建立全國性教育評估中心、地方性教育評估機構和專業(yè)性教育評估機構相結合的評估體系，從而實現(xiàn)從“官辦”到“民辦”的過渡。當然，政府將部分評估職能讓渡給中介組織，并不是卸責，而是一種更為合理和有效率的方式。我國政府可以學習西方發(fā)達國家，如荷蘭建立高等教育督導團，擔任“元評估”的角色，對評估中介組織的行為、結果進行再評估，發(fā)揮宏觀調控的職能，從“嚴格控制”過渡到“有效管理”。

(三)信息公開、增強評估透明度和公信力

美國教育評估專家肯尼思認為，多渠道的信息來源有利于提高評價的準確性[12]82。高等教育質量當前已經成為社會公眾的關注點，評估活動與結果也需要接受相應的社會監(jiān)督。因此，評估中介組織需要對評估的目的、指標選取、專家資格、評估程序、評估結果進行合理的解釋和說明，增強評估結果的透明度，杜絕評估中造假、腐敗行為的發(fā)生。日本、法國、英國等國家在征得被評高校同意后，都會以書面出版物或網(wǎng)絡媒體等方式，公布最終的評估結果，自覺接受社會的評價和監(jiān)督。在當今大數(shù)據(jù)、電子政務、電子教務的時代趨勢下，無論是評估中介、政府還是高等學校都可以通過各種新媒體發(fā)布有關信息，既能對自身行為做到有所約束，又能夠對利益相關者負責，使評估價值最大化。

(四)構建高等教育評估專業(yè)人才“蓄水池”

人才是高等教育評估的核心要件，其素質高低直接影響到評估結果的合理與高效。高等教育評估人員需要具備教育學、心理學、統(tǒng)計學等多方面的理論知識，并且需要一定的評估經驗作為支撐。但是目前，我國還尚未建立培養(yǎng)高等教育評估人才的專門機構。國內具有高等教育專業(yè)碩士點的高校中，僅有武漢大學、南京理工大學、云南大學、重慶師范大學、貴州師范大學5所高校直接開設了“高等教育評估”這一專業(yè)方向。其他幾所高校開設了相關專業(yè)方向，如山東大學的“高等教育決策與評估”、南京大學的“院校發(fā)展與評估”、山西大學的“地方大學績效管理與評價”和華東師范大學的“高等教育質量管理”①。而目前從事高等教育評估的人員大多是臨時拼湊而來，缺乏相應的理論基礎，邊評估邊學習，不是“正規(guī)軍”，而類似于“游擊隊”。因此，我國可以借鑒美國高校培養(yǎng)教，教育評估學士、碩士乃至博士的經驗，試點開班教育評估專業(yè)，成熟后逐步推廣，并加強國際交流與合作，系統(tǒng)培養(yǎng)高等教育評估的“后備軍”，構建評估專業(yè)人才的“蓄水池”。

(五)反思評估、塑造優(yōu)良評估文化

我國高等教育評估的原則是“以評促改、以評促建、以評促管、評建結合、重在建設”，評估的主要職能是幫助高校發(fā)現(xiàn)自身在發(fā)展過程中取得的成果、存在的問題，從而發(fā)揮自省、參謀和批判的功能。但是在現(xiàn)實評估活動中，存在著“大一統(tǒng)”“官本位”“功利主義”等不良風氣。高等教育評估偏離了其預定的方向和目標，“為評估而評估”“為政府而評估”等現(xiàn)象層出不窮。為此，首先需要轉變觀念，樹立校本意識、全員意識、人本意識、發(fā)展意識與全面意識[18]。其次，在評估活動中應當遵循方向性、發(fā)展性、動態(tài)性、參與性等原則[19]。在具體操作上，政府需要逐步淡化評估結果與撥款的直接聯(lián)系，注重過程性評估，并通過多種渠道宣傳評估的目的、意義，加強交流和溝通。高校也需要樹立主人翁意識，在自評估的基礎上，積極配合政府、社會的評估工作，形成良好的信息反饋。中介組織在提升自身專業(yè)素質的同時，也要加強行業(yè)自律，提高評估人員的品行和操守，從而推動高等教育的陽光評估，營造開放、合作、多元、包容的評估生態(tài)環(huán)境。

注釋：

①根據(jù)中國研究生招生信息網(wǎng)2015年碩士專業(yè)目錄查詢、整理所得。

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(責任編輯李世萍)

*收稿日期2015-06-20

作者簡介胡志強(1992-)男，江蘇蘇州人，碩士研究生，主要從事教育管理研究.

中圖分類號G649.21

文獻標識碼A

Causes，Challenges and Responses of Intermediary Agencies' Participation in Evaluation of Higher Education

HU Zhi-qiang，HU Wen-juan，CHEN Xue-jun

(School of Education Science，Nanjing Normal University，Nanjing，210097，China)

Abstract：This paper demonstrates the external necessity and internal feasibility of intermediary agencies' participation in higher educational evaluation from the background of public educational governance，the essential attributes of higher education，the value-judging nature of activity evaluation and the specialty of intermediary agencies.Meanwhile，taking questions as starting point，it also demonstrates the intermediary agencies challenges existed from agencies' identity legality，independence，specialty，impartiality and communication，intermediary agencies of higher education in China confronted with institutional obstacles and their own development challenges，etc.Finally，this paper puts forward corresponding measures to promote the future development of intermediary agencies from several dimensions，such as legislation of evaluation，accreditation，government support，information opening,personnel training and evaluation culture.

Keywords：intermediary agencies；higher education；educational evaluation；public administration