何　靜

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利益集團(tuán)參與公共政策過程研究
——基于協(xié)商民主的視角

何靜

摘要：市場經(jīng)濟(jì)和民主政治的發(fā)展必然會(huì)導(dǎo)致社會(huì)利益的分化與重組，不同利益集團(tuán)向公共政策過程施加影響的沖突對(duì)構(gòu)建和諧社會(huì)造成挑戰(zhàn)。協(xié)商民主無疑是平衡不同集團(tuán)利益格局和解決矛盾的路徑。通過逐步促進(jìn)利益集團(tuán)政策參與的合法化、培育利益集團(tuán)的公民文化、重塑利益集團(tuán)的協(xié)商倫理及增強(qiáng)利益集團(tuán)的合作博弈，找到協(xié)商民主與利益集團(tuán)參與政策過程相結(jié)合的契合點(diǎn)，從而充分發(fā)揮利益集團(tuán)參與政策過程的積極作用與影響，促進(jìn)公共決策的科學(xué)化、民主化。

關(guān)鍵詞：利益集團(tuán)；協(xié)商民主；公共政策過程

一、引言

在市場經(jīng)濟(jì)不斷發(fā)展和民主化進(jìn)程不斷加快的中國，社會(huì)利益主體日益多元、利益分化日益明顯、利益沖突日益加劇，社會(huì)利益結(jié)構(gòu)在不斷分化重組中形成了新的利益群體和利益階層，并從中分化組合出參與和影響公共政策過程的利益集團(tuán)。關(guān)于利益集團(tuán)的概念，美國學(xué)者羅伯特·達(dá)爾認(rèn)為：“任何一群為了爭取或維護(hù)某種共同的利益或目標(biāo)而一起行動(dòng)的人，就是一個(gè)利益集團(tuán)”。戴維·杜魯門認(rèn)為：“有著共同態(tài)度的團(tuán)體，對(duì)社會(huì)上其他團(tuán)體提出一定的要求……如果通過政府或者向政府機(jī)構(gòu)提出要求，它就成為政治性的利益集團(tuán)?！苯Y(jié)合上述觀點(diǎn)，本文認(rèn)為利益集團(tuán)就是社會(huì)生活中，一些有著某種共同利益和價(jià)值訴求的社會(huì)成員，由于個(gè)人力量單薄，無法以自己的力量維護(hù)和實(shí)現(xiàn)利益和價(jià)值訴求，而利用自身資源有組織地通過積極的集體行動(dòng)介入政治過程，影響政府決策的正式或非正式的社會(huì)組織。

長期以來，利益集團(tuán)都是政治學(xué)界研究的熱點(diǎn)話題，是一種由來已久的政治現(xiàn)象，是政治體系中不可或缺的一部分，始終與民主政治相伴。隨著協(xié)商民主理論的發(fā)展，社會(huì)利益訴求越發(fā)紛繁復(fù)雜，不同利益集團(tuán)影響公共政策過程的沖突愈演愈烈。對(duì)此，政府如何平衡各集團(tuán)利益格局、解決其利益矛盾，找到協(xié)商民主與利益集團(tuán)參與政策過程相結(jié)合的契合點(diǎn)？這不僅影響著我國社會(huì)主義協(xié)商民主的進(jìn)程，而且還有利于公共決策的科學(xué)化、民主化造成了困境。

二、利益集團(tuán)參與公共政策過程與協(xié)商民主理論的內(nèi)在關(guān)聯(lián)

協(xié)商民主理論是20世紀(jì)后期逐漸進(jìn)入人們視野的一種新的民主理論范式，2003年首次引入中國大陸。關(guān)于協(xié)商民主的概念，學(xué)術(shù)意義上首次出現(xiàn)在由美國學(xué)者約瑟夫·畢賽特所寫的《協(xié)商民主：共和政府中的多數(shù)原則》一文中。他認(rèn)為，一項(xiàng)科學(xué)合理的公共政策是通過集體協(xié)商形成的，協(xié)商過程不僅考慮了利益共同體的長久發(fā)展，而且整合了各方利益訴求。政治學(xué)家戴維·米勒認(rèn)為其是一種民主決策體制，在這種體制中，每個(gè)參與者都能夠自由地表達(dá)意見、平等地參與公共政策的制定過程，公開討論并綜合考慮不同的觀點(diǎn)，從而理性地做出具有集體約束力的決策。協(xié)商民主理論要求在決策過程中容納每個(gè)受決策影響參與者的意見，并賦予平等參與的政治權(quán)利。協(xié)商民主作為一種治理形式，是以公共利益為取向，通過平等地、自由地公民對(duì)話與探討，達(dá)成政策目標(biāo)共識(shí)，從而制定普遍認(rèn)同的公共政策。而作為一種新型的民主范式，是一種對(duì)話、討論和妥協(xié)的過程，是權(quán)力行使過程中的民主，“人們通過利益集團(tuán)來表達(dá)自己的觀點(diǎn)、意見，追求自己的利益，這在一定程度上也是實(shí)踐民主政治的一種形式”。

在社會(huì)分化和利益多元化的轉(zhuǎn)型社會(huì)中，化解矛盾、消除差異、構(gòu)建和諧社會(huì)是政府職責(zé)，而制定和執(zhí)行公共政策是政府管理國家事務(wù)和社會(huì)公共事務(wù)的主要手段，因此“政治過程在很大程度可以看作是公共政策的輸入與輸出的過程”。而在中國政治體系中，利益集團(tuán)無疑是公共政策過程中必不可少的主體，同時(shí)也是公民政治參與的利益表達(dá)機(jī)制與途徑。利益集團(tuán)介入政策過程的目的是使公共政策的相對(duì)利益均衡，從而滿足本集團(tuán)的利益訴求。協(xié)商民主作為一種新型的治理范式，“在肯定公民積極參與政治生活的同時(shí)有尊重國家與社會(huì)的界限，力圖通過完善民主程序、擴(kuò)大參與范圍、強(qiáng)調(diào)自由平等的對(duì)話來消除沖突、保證公共理性和普遍利益的實(shí)現(xiàn)。”在政治活動(dòng)中，往往組織化的整體比單純的分散的個(gè)人參與協(xié)商更具商談和影響公共決策的現(xiàn)實(shí)性和影響力。公民組織化的利益集團(tuán)表達(dá)形式是公民參與公共決策的重要橋梁和紐帶。近年來興起并逐漸完善起來的聽證會(huì)、民主懇談會(huì)、民意裁決團(tuán)等制度都是我國民主實(shí)踐中協(xié)商民主的新發(fā)展。

三、利益集團(tuán)協(xié)商民主的實(shí)踐進(jìn)路

隨著民主化進(jìn)程的加快，政府必須面對(duì)利益集團(tuán)進(jìn)入政治過程的挑戰(zhàn)。將協(xié)商民主的理論和技術(shù)嵌入到利益集團(tuán)參與政府決策過程，以激活或改變利益集團(tuán)原有的政治參與功能，通過不斷完善、改進(jìn)，規(guī)避其消極政治影響，這對(duì)謀求中國利益集團(tuán)合法有序的發(fā)展提供了理論和技術(shù)支撐。

1.逐步促進(jìn)利益集團(tuán)政策參與的合法化

利益集團(tuán)作為公民政治參與的一種有效的利益表達(dá)機(jī)制與途徑，應(yīng)該得到現(xiàn)有政治體制和權(quán)威的認(rèn)可。合法化是中國利益集團(tuán)面臨的根本問題，缺乏其存在與發(fā)展所需的法律及制度條件。在這種背景下，社會(huì)上既存在強(qiáng)勢的利益團(tuán)體，也有單個(gè)個(gè)體的利益訴求。利益集團(tuán)的出現(xiàn)是民主社會(huì)的必然現(xiàn)象，真正的利益集團(tuán)也是社會(huì)和民眾所需要的，生活在社會(huì)中的每個(gè)人都希望自身利益最大化。擁有相同利益的個(gè)體以集體的方式存在，合法表達(dá)利益訴求是其正當(dāng)權(quán)利，應(yīng)當(dāng)受到法律和制度的保障?，F(xiàn)階段，由于缺乏合法化的制度內(nèi)利益表達(dá)途徑，利益集團(tuán)常常以游說、行賄等非法方式爭取政策傾向，這在無形中增加了社會(huì)成本，導(dǎo)致政府決策不利。因此，政府應(yīng)當(dāng)從制度上認(rèn)可利益集團(tuán)的合法性，建立有效的、制度化的利益訴求表達(dá)機(jī)制。

2.培育利益集團(tuán)的公民文化

協(xié)商民主是有序、和平、理性解決利益矛盾，是公共利益取得最大公約數(shù)的有效途徑，因此，培育利益集團(tuán)的公民文化是題中之意。公民文化是阿爾蒙德在其著作《公民文化》中提出的政治概念，認(rèn)為一個(gè)社會(huì)存在三種政治文化即村民文化、臣民文化、參與者文化，公民文化是這三種文化的混合。在一個(gè)實(shí)行民主政治的國家，若沒有公民文化的支撐，就無法長久。無論是臣民文化還是參與者文化，在協(xié)商民主理論下和利益集團(tuán)地政治參與是相契合的。阿爾蒙德認(rèn)為，參與型的公民文化在一定程度上是與現(xiàn)代民主政治相適應(yīng)的理性文化，在尊重合法權(quán)威的前提下適度地參與政策過程，由此避免參與的非理性和無序狀態(tài)。因此，培育利益集團(tuán)的公民文化不僅是保證其利益訴求有序到達(dá)公共政策過程的必要前提，而且是提高社會(huì)問題解決效率的重要保障，更是實(shí)現(xiàn)協(xié)商民主的目標(biāo)導(dǎo)向。

3.重塑利益集團(tuán)的協(xié)商倫理

協(xié)商倫理，不僅影響利益集團(tuán)對(duì)沖突解決方式的選擇，而且影響著協(xié)商過程的展開和妥協(xié)共贏結(jié)果的達(dá)成。協(xié)商民主的展開不僅靠制度化的程序，從而更有賴于參與協(xié)商者的協(xié)商倫理。利益集團(tuán)參與政策過程的協(xié)商倫理包括平等的價(jià)值觀念、真誠互信和責(zé)任感。其中平等是基礎(chǔ)，平等的缺失將使各利益集團(tuán)的參與廣度和深度受限。弱勢或較小利益集團(tuán)因不平等的地位而排除在決策之外，造成強(qiáng)勢利益集團(tuán)的專斷，導(dǎo)致公共政策目標(biāo)的偏頗。真誠互信是中心要素，與之相對(duì)的自立或偏見可能導(dǎo)致協(xié)商信息不充分而產(chǎn)生“搭便車”的心理效應(yīng)。而責(zé)任感是協(xié)商的倫理保障，利益集團(tuán)是公民與政府間利益表達(dá)的橋梁，代表著一部分群體的利益訴求，協(xié)商責(zé)任的缺失可能導(dǎo)致協(xié)商失效。因此，重塑利益集團(tuán)的協(xié)商倫理，不單單關(guān)系到各方利益是否達(dá)成共識(shí)，而且還關(guān)系到公共政策的有效性、民主性。

4.增強(qiáng)利益集團(tuán)的合作博弈能力

合作博弈是協(xié)商民主的重要內(nèi)容，是指在協(xié)商過程中各利益主體間的關(guān)系不是競爭與沖突，而是協(xié)調(diào)與合作的平等關(guān)系。從本質(zhì)上看，博弈是一種競爭與協(xié)同的關(guān)系。博弈的目的是為了達(dá)到雙贏，不是你存我亡的對(duì)抗，而是多方或雙方的合作博弈。不同利益集團(tuán)在利益博弈中，彰顯不同的利益目標(biāo)，理性的利益群體會(huì)對(duì)調(diào)解利益沖突的路徑加以考量，從而盡可能讓不同利益目標(biāo)趨向一致，增大各利益集團(tuán)合作的可能性，最終達(dá)到社會(huì)團(tuán)結(jié)。但是，目前中國社會(huì)已形成由利益集團(tuán)構(gòu)建的不平等秩序，即強(qiáng)勢利益集團(tuán)更易“俘獲”政策制定，雖然這些秩序是不合理的，但改變卻很艱難。而現(xiàn)階段新生的和弱勢利益群體為改變此現(xiàn)狀，獲得平等的利益表達(dá)權(quán)和影響權(quán)，將進(jìn)行長期的努力和反復(fù)的利益博弈。因此，增強(qiáng)各利益集團(tuán)的合作博弈能力是關(guān)鍵，尤其是新生的和弱勢利益群體。

在利益多元化的社會(huì)，不同利益集團(tuán)間存在差異和分歧，協(xié)商民主不僅為利益集團(tuán)參與政策過程奠定了理論基礎(chǔ)，同時(shí)還提供了技術(shù)支撐，但在推進(jìn)協(xié)商民主的過程中必須有機(jī)統(tǒng)一黨的領(lǐng)導(dǎo)、人民當(dāng)家作主和依法治國，保證人民群眾的根本利益和意愿，避免其成為強(qiáng)勢利益集團(tuán)操縱政府決策的工具。只有這樣，才能夠更好地發(fā)揮利益集團(tuán)在公共政策過程中，利益表達(dá)與利益整合的積極作用和影響，促進(jìn)公共決策的科學(xué)化、民主化。

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DOI：10.16653/j.cnki.32-1034/f.2016.12.013

作者單位：（西北師范大學(xué)社會(huì)發(fā)展與公共管理學(xué)院）