王菲易

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上海自貿(mào)區(qū)跨部門協(xié)調(diào)機(jī)制研究：一個(gè)分析框架

王菲易

摘 要：推進(jìn)制度化和有效的跨界合作是近年來發(fā)達(dá)國(guó)家政府改革的新趨勢(shì)，跨部門協(xié)調(diào)相應(yīng)地成為政府改革的熱門實(shí)踐和國(guó)際公共管理學(xué)研究的前沿領(lǐng)域。本文以上海自貿(mào)區(qū)為個(gè)案，從結(jié)構(gòu)性機(jī)制和程序性機(jī)制兩個(gè)層面，構(gòu)建了“參與主體—管理客體—實(shí)現(xiàn)機(jī)制”的分析框架，對(duì)上海自貿(mào)區(qū)跨部門協(xié)調(diào)機(jī)制進(jìn)行歸納、描述和分析，為自貿(mào)區(qū)的政府管理模式創(chuàng)新提供一個(gè)新的理論視角。上海自貿(mào)區(qū)跨部門協(xié)調(diào)機(jī)制主要以結(jié)構(gòu)性協(xié)調(diào)機(jī)制為主、程序性協(xié)調(diào)機(jī)制為輔，程序性協(xié)調(diào)機(jī)制的建構(gòu)主要是為了推進(jìn)結(jié)構(gòu)性協(xié)調(diào)機(jī)制的實(shí)現(xiàn)和完善。

關(guān)鍵詞：上海自貿(mào)區(qū)；政府管理；跨部門協(xié)調(diào)；分析框架

2013年7月13日，國(guó)務(wù)院常務(wù)會(huì)議通過《中國(guó)（上海）自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)總體方案》（以下簡(jiǎn)稱《總體方案》），2013年8月22日國(guó)務(wù)院正式批準(zhǔn)設(shè)立中國(guó)（上海）自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)（以下簡(jiǎn)稱上海自貿(mào)區(qū)）。根據(jù)《總體方案》，深化行政管理模式改革，轉(zhuǎn)變政府職能，形成可復(fù)制、可推廣的經(jīng)驗(yàn)，是上海自貿(mào)區(qū)的主要任務(wù)之一。上海自貿(mào)區(qū)建設(shè)至今，各個(gè)政府部門都推出了一系列的制度創(chuàng)新與政策設(shè)計(jì)，但改革措施的效果卻差強(qiáng)人意，其中一個(gè)重要原因就是政府部門之間條塊分割、職能交叉、邊界不清，導(dǎo)致部門之間協(xié)同性缺失。因此，如何加強(qiáng)政府部門之間的協(xié)同性、創(chuàng)新現(xiàn)有的政府管理模式、探尋優(yōu)化自貿(mào)區(qū)政府管理模式的實(shí)現(xiàn)機(jī)制，是上海自貿(mào)區(qū)面臨的現(xiàn)實(shí)挑戰(zhàn)之一，需要進(jìn)行相應(yīng)的理論研究和實(shí)踐探索。

一、自貿(mào)區(qū)政府管理的跨界性與跨部門的協(xié)調(diào)需求

在高度復(fù)雜化的社會(huì)中，政府部門職權(quán)界定的明確化日益困難，因此，發(fā)展部門間的協(xié)調(diào)配合機(jī)制才是解決問題的關(guān)鍵（周志忍，2008）。實(shí)際上，為完成組織目標(biāo)而實(shí)現(xiàn)跨部門協(xié)調(diào)是政府管理中的一個(gè)永恒話題，也是公共管理改革所追求的重要目標(biāo)之一。西方國(guó)家從 20 世紀(jì) 90 年代中后期開始了一場(chǎng)尋求公共部門合作與協(xié)調(diào)機(jī)制的改革運(yùn)動(dòng)。隨著多個(gè)國(guó)家各類整體政府建設(shè)實(shí)踐的開展，跨部門協(xié)調(diào)逐漸在全球范圍內(nèi)興起，成為許多國(guó)家積極探索的新型政府管理模式，“跨部門協(xié)調(diào)”這一概念便應(yīng)運(yùn)而生，并在短期內(nèi)迅速發(fā)展。在后新公共管理改革中，跨部門協(xié)調(diào)一直是各國(guó)政府管理的熱點(diǎn)問題，也是各國(guó)政府建立并完善政府管理體制與運(yùn)行機(jī)制的重點(diǎn)。為此，在長(zhǎng)達(dá)20年之久的新公共管理改革之后，公共部門掀起了第二次改革浪潮，重點(diǎn)從結(jié)構(gòu)性分權(quán)、機(jī)構(gòu)裁撤和設(shè)立單一的職能機(jī)構(gòu)轉(zhuǎn)向建構(gòu)協(xié)同型政府和整體性政府（Christensen等，2006）。

一般而言，跨部門協(xié)調(diào)所要解決的問題往往是跨越部門邊界、地域邊界或行政邊界的復(fù)雜問題，這種跨界問題往往呈現(xiàn)出超越單個(gè)組織的管理權(quán)限、職能邊界或跨越地域范圍的特點(diǎn)?，F(xiàn)代社會(huì)是一個(gè)多元社會(huì)，多元社會(huì)的政府治理需要積極動(dòng)員各種治理資源和治理主體，需要在政府體系內(nèi)形成一個(gè)上下級(jí)政府之間、同級(jí)政府的不同部門之間、不同政策領(lǐng)域之間的跨界合作網(wǎng)絡(luò)，跨部門協(xié)調(diào)的需求隨之凸顯。全球的每一個(gè)自貿(mào)區(qū)都在不同程度上存在管理機(jī)構(gòu)設(shè)置及權(quán)力配置的重疊、沖突問題，隨著自貿(mào)區(qū)的進(jìn)一步發(fā)展，這些問題日趨嚴(yán)重，不僅會(huì)增加自貿(mào)區(qū)的管理成本、影響政府監(jiān)管效率，而且會(huì)造成投資者對(duì)自貿(mào)區(qū)的未來缺乏預(yù)期。在發(fā)展中國(guó)家，政府管理的成效對(duì)自貿(mào)區(qū)的穩(wěn)定發(fā)展更有著特殊的重要意義，正如美國(guó)學(xué)者托達(dá)羅所言，公共行政是發(fā)展中國(guó)家最短缺的資源（托達(dá)羅，2003）。部門之間缺少協(xié)調(diào)與配合一直是我們政府管理制度上的一個(gè)老問題（周漢華，2007）。

設(shè)計(jì)科學(xué)的政府管理體制，明確界定每個(gè)政府部門的職能，避免部門職能的重復(fù)設(shè)置，是解決機(jī)構(gòu)重疊、職能沖突等問題的首要選擇。由于自貿(mào)區(qū)政府管理事務(wù)具有跨界性特點(diǎn)，直接導(dǎo)致了參與自貿(mào)區(qū)政府管理主體的多元化，多元的管理主體就會(huì)產(chǎn)生部門間進(jìn)行分工的需求，而部門分工則直接產(chǎn)生了對(duì)跨部門協(xié)調(diào)的需求。從理論上而言，自貿(mào)區(qū)政府管理對(duì)象的跨界性越強(qiáng)，參與政府管理主體的多元性就越突出，部門分工也就越細(xì)，進(jìn)行跨部門協(xié)調(diào)的必要性和難度也就越大。因此，要突破自貿(mào)區(qū)政府管理的跨界性難題，就必須探索系統(tǒng)的、有效的跨部門協(xié)調(diào)機(jī)制，使跨部門協(xié)調(diào)職能專業(yè)化、常態(tài)化。正是基于以上背景，本文以跨部門協(xié)調(diào)機(jī)制為研究對(duì)象，以上海自貿(mào)區(qū)為個(gè)案，通過對(duì)跨部門協(xié)調(diào)的參與主體、管理客體以及實(shí)現(xiàn)機(jī)制等問題進(jìn)行系統(tǒng)研究，為研究自貿(mào)區(qū)的管理體制與運(yùn)行機(jī)制問題提供一個(gè)具有普遍性的理論視角和分析框架。

二、上海自貿(mào)區(qū)構(gòu)建跨部門協(xié)調(diào)機(jī)制的必要性

跨部門協(xié)調(diào)強(qiáng)調(diào)的是不同政府部門之間通過協(xié)作互補(bǔ)的方式實(shí)現(xiàn)自貿(mào)區(qū)的常態(tài)發(fā)展和有序運(yùn)行。隨著上海自貿(mào)區(qū)的擴(kuò)容以及上海自貿(mào)區(qū)管委會(huì)和浦東新區(qū)政府合署辦公，在中央政府層面，與自貿(mào)區(qū)事務(wù)相關(guān)的協(xié)調(diào)機(jī)制逐步完善，甚至出現(xiàn)了新的協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)；在地方政府層面，上海市也逐步出臺(tái)了相應(yīng)的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)機(jī)制。新設(shè)的天津、廣東和福建自貿(mào)區(qū)的跨界性（主要是跨地域性）更加明顯，也會(huì)遭遇各種縱向協(xié)調(diào)、橫向協(xié)調(diào)以及內(nèi)外協(xié)調(diào)等方面的困境。上海自貿(mào)區(qū)構(gòu)建跨部門協(xié)調(diào)機(jī)制的必要性主要體現(xiàn)在以下幾方面：

第一，從建設(shè)目標(biāo)看，根據(jù)《總體方案》的要求，上海自貿(mào)區(qū)政府職能轉(zhuǎn)變的重要內(nèi)容之一就是“改革創(chuàng)新政府管理方式”。將來對(duì)上海自貿(mào)區(qū)的管理將由運(yùn)用行政手段為主轉(zhuǎn)變?yōu)檫\(yùn)用經(jīng)濟(jì)手段和法律手段為主；由各個(gè)部門各自為政轉(zhuǎn)變?yōu)椴煌块T的協(xié)同管理，包括“建立集中統(tǒng)一的市場(chǎng)監(jiān)管綜合執(zhí)法體系”，“建立一口受理、綜合審批和高效運(yùn)作的服務(wù)模式”（周漢民等，2014）。自貿(mào)區(qū)政府管理方式的改革也蘊(yùn)含著對(duì)跨部門協(xié)調(diào)的現(xiàn)實(shí)需求。

第二，從管理體制看，上海自貿(mào)區(qū)是由中央政府、地方政府以及自貿(mào)區(qū)內(nèi)部共同管理的三層級(jí)管理體制。為推進(jìn)部門協(xié)調(diào)和政策落實(shí)，這三層級(jí)管理體制之間就需要設(shè)有相互溝通的機(jī)制?！耙痪€放開，二線管住”，其中，“一線放開”需要國(guó)務(wù)院各部委之間的協(xié)調(diào)，而“二線管住”主要是由上海市來做，需要上海市政府各個(gè)主管經(jīng)濟(jì)類事務(wù)的部門之間的協(xié)調(diào)以及上海市政府與其他地方政府之間的協(xié)調(diào)。

2015年4月27日，上海自貿(mào)區(qū)擴(kuò)展區(qū)域掛牌，其管理體制也作出相應(yīng)調(diào)整，自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)管委會(huì)與浦東新區(qū)人民政府合署辦公。管委會(huì)內(nèi)設(shè)綜合協(xié)調(diào)局、政策研究局和對(duì)外聯(lián)絡(luò)局，承擔(dān)自貿(mào)區(qū)改革推進(jìn)、政策協(xié)調(diào)、制度創(chuàng)新研究、統(tǒng)計(jì)評(píng)估等職能。在片區(qū)層面，設(shè)置5個(gè)區(qū)域管理局，分別為保稅區(qū)管理局、陸家嘴管理局、金橋管理局、張江管理局、世博管理局，其中保稅區(qū)管理局負(fù)責(zé)管理保稅區(qū)域，作為市政府的派出機(jī)構(gòu)，委托浦東新區(qū)管理。擴(kuò)區(qū)之后，在市級(jí)層面，設(shè)立上海自貿(mào)區(qū)推進(jìn)工作領(lǐng)導(dǎo)小組及其辦公室（參見圖1）。上海自貿(mào)區(qū)管理機(jī)構(gòu)與浦東新區(qū)政府合署辦公，承擔(dān)統(tǒng)一管理自貿(mào)區(qū)各功能區(qū)域以及推進(jìn)浦東新區(qū)落實(shí)自貿(mào)區(qū)改革試點(diǎn)任務(wù)的主體責(zé)任。這樣的政府管理體制設(shè)計(jì)，使得改革政策的設(shè)計(jì)、協(xié)調(diào)和執(zhí)行融為一體，自貿(mào)區(qū)改革的部門協(xié)同性大大增強(qiáng)。

圖1　上海自貿(mào)區(qū)管理架構(gòu)圖

第三，從運(yùn)行過程看，上海自貿(mào)區(qū)的政策創(chuàng)新和執(zhí)行需要建構(gòu)跨部門協(xié)調(diào)機(jī)制，以解決跨部門、跨地域、跨行政層級(jí)的重要議題。2014年9月，上海自貿(mào)區(qū)推進(jìn)工作領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室和自貿(mào)區(qū)管委會(huì)委托國(guó)務(wù)院發(fā)展研究中心、普華永道、上海財(cái)經(jīng)大學(xué)、上海對(duì)外經(jīng)貿(mào)大學(xué)及上海投資咨詢公司等5家第三方評(píng)估機(jī)構(gòu)，對(duì)上海自貿(mào)區(qū)運(yùn)行一年的情況進(jìn)行了評(píng)估。各家的評(píng)估報(bào)告中都明確指出上海自貿(mào)區(qū)存在“協(xié)同不夠，各項(xiàng)改革措施由不同部門實(shí)施，單一部門的創(chuàng)新無法實(shí)現(xiàn)協(xié)同效應(yīng)”的問題，對(duì)此提出的建議大都指向加快構(gòu)建各部門協(xié)同推進(jìn)的機(jī)制。

上海自貿(mào)區(qū)的金融政策、投資政策、產(chǎn)業(yè)政策、貿(mào)易政策和稅收政策等各種政策的持續(xù)創(chuàng)新需要商務(wù)部門、工商部門、財(cái)稅部門和金融監(jiān)管部門等多個(gè)部門的共同努力。更為重要的是，上海自貿(mào)區(qū)擔(dān)負(fù)著落實(shí)國(guó)家戰(zhàn)略的使命，這項(xiàng)戰(zhàn)略具體是由上海市負(fù)責(zé)實(shí)施，落地在浦東新區(qū)，因此，也需要中央政府、上海市政府和浦東新區(qū)政府之間的上下聯(lián)動(dòng)和縱向協(xié)調(diào)。

第四，從研究現(xiàn)狀看，國(guó)內(nèi)現(xiàn)有的研究成果很少系統(tǒng)地從跨部門協(xié)調(diào)的視角分析自貿(mào)區(qū)的政府管理問題，較少關(guān)注自貿(mào)區(qū)的各個(gè)管理部門之間在自貿(mào)區(qū)運(yùn)行過程中所表現(xiàn)出來的現(xiàn)實(shí)關(guān)系與互動(dòng)狀態(tài)。在理論層次上，自貿(mào)區(qū)的政府管理研究仍停留在分析體制創(chuàng)新和職能轉(zhuǎn)變層面上，以跨部門協(xié)調(diào)所關(guān)注的問題為對(duì)象的理論研究較少，跨部門協(xié)調(diào)尚未得到足夠重視；在實(shí)踐層次上，大多數(shù)研究限于在靜態(tài)層面上描述自貿(mào)區(qū)的發(fā)展現(xiàn)狀，還無法從操作層面為促進(jìn)我國(guó)自貿(mào)區(qū)的政府管理體制的完善與優(yōu)化提供針對(duì)性強(qiáng)的對(duì)策建議。

三、跨部門協(xié)調(diào)機(jī)制的基本內(nèi)涵：一個(gè)分析框架

跨部門協(xié)調(diào)是一種各個(gè)政府部門之間形成的相互依賴、相互協(xié)調(diào)、共享資源的主動(dòng)合作關(guān)系，其主要特征是多元行動(dòng)主體之間超越組織邊界展開的制度化的合作行為。從國(guó)外的政府實(shí)踐來看，面對(duì)日益復(fù)雜和快速變化的社會(huì)環(huán)境，建立并逐漸完善政府跨部門協(xié)調(diào)機(jī)制是當(dāng)代政府改革的核心任務(wù)之一（孫迎春，2010）。本文以參與主體、管理客體和實(shí)現(xiàn)機(jī)制為要素，構(gòu)建了自貿(mào)區(qū)跨部門協(xié)調(diào)機(jī)制的分析框架（參見表1）。協(xié)調(diào)是這一框架的核心關(guān)鍵詞，協(xié)調(diào)涉及聯(lián)合和共同行動(dòng)的觀念，通過信息、認(rèn)知、決策與執(zhí)行方面的協(xié)調(diào)，減少和降低負(fù)外部性，在更高的層面上實(shí)現(xiàn)整體式的相互參與（余敏江等，2011）。需要指出的是，作為對(duì)政府管理運(yùn)行機(jī)制的分析，跨部門協(xié)調(diào)不是簡(jiǎn)單地反映政府部門對(duì)自貿(mào)區(qū)進(jìn)行管理的具體政府行為，而是反映了政府部門在自貿(mào)區(qū)管理過程中的一種現(xiàn)實(shí)狀態(tài)和互動(dòng)關(guān)系。

跨部門協(xié)調(diào)機(jī)制的參與主體具有多種表現(xiàn)形式，如同級(jí)政府之間、同一政府不同職能部門之間的橫向協(xié)調(diào)；處于不同行政層級(jí)的上下級(jí)政府之間的縱向協(xié)調(diào)等。正如“整體性政府”和“網(wǎng)絡(luò)治理”理論所指出的那樣，跨部門協(xié)調(diào)不只是同一行政層級(jí)的不同政府部門之間的協(xié)調(diào)，它還包括不同層級(jí)政府之間的協(xié)調(diào)以及政府部門與私營(yíng)部門之間的協(xié)調(diào)，使得跨部門協(xié)調(diào)表現(xiàn)為橫向協(xié)調(diào)、縱向協(xié)調(diào)以及內(nèi)外協(xié)調(diào)等具體類型。

表1　跨部門協(xié)調(diào)的要素框架：主體、客體與實(shí)現(xiàn)機(jī)制

根據(jù)上海自貿(mào)區(qū)的實(shí)際情況，可將自貿(mào)區(qū)的政府管理內(nèi)容劃分為行政管理、口岸管理、綜合經(jīng)濟(jì)管理、開發(fā)建設(shè)經(jīng)營(yíng)管理等4個(gè)方面（參見圖2），這些內(nèi)容共同構(gòu)成了跨部門協(xié)調(diào)機(jī)制的管理客體。

圖2　自貿(mào)區(qū)政府管理的主要內(nèi)容

自貿(mào)區(qū)跨部門協(xié)調(diào)機(jī)制既存在于橫向的不同政府部門之間，也存在于縱向的不同行政層級(jí)的政府部門之間，還包括公共部門與私營(yíng)部門之間的協(xié)調(diào)?？绮块T協(xié)調(diào)機(jī)制通過不同政府部門之間、不同行政層級(jí)的政府部門之間以及公共部門與私營(yíng)部門之間的合作，減少不同參與主體之間的摩擦、矛盾與沖突，實(shí)現(xiàn)對(duì)自貿(mào)區(qū)的整體性治理。受經(jīng)濟(jì)合作與發(fā)展組織關(guān)于跨部門協(xié)調(diào)機(jī)制研究的啟發(fā)（OECD，2000），在此把上海自貿(mào)區(qū)跨部門協(xié)調(diào)機(jī)制分為結(jié)構(gòu)性機(jī)制和程序性機(jī)制兩大類：結(jié)構(gòu)性跨部門協(xié)調(diào)機(jī)制側(cè)重構(gòu)建跨部門協(xié)調(diào)的組織載體，重點(diǎn)考察跨部門協(xié)調(diào)的組織類型和運(yùn)行機(jī)制，也即為實(shí)現(xiàn)跨部門協(xié)調(diào)而設(shè)計(jì)的結(jié)構(gòu)性安排，如部際聯(lián)席會(huì)議、專項(xiàng)任務(wù)小組等；程序性跨部門協(xié)調(diào)機(jī)制側(cè)重研究為實(shí)現(xiàn)跨部門協(xié)調(diào)而采取的程序性安排和輔助類的技術(shù)或工具等，重點(diǎn)考察跨部門協(xié)調(diào)的工作程序、階段要素和輔助性工具等，如面臨“跨界性”公共事務(wù)時(shí)的議程設(shè)定和決策程序、制度化信息交流平臺(tái)、促進(jìn)協(xié)調(diào)的財(cái)政工具和控制工具的選擇等（周志忍等，2013）。

四、上海自貿(mào)區(qū)跨部門協(xié)調(diào)機(jī)制的構(gòu)建

上海自貿(mào)區(qū)的政府管理由多主體、多層次的管理關(guān)系所構(gòu)成，各種跨部門協(xié)調(diào)機(jī)制在不同的橫向與縱向管理關(guān)系中起著穿針引線的聯(lián)結(jié)作用。在此，根據(jù)上文提出的分析框架，對(duì)上海自貿(mào)區(qū)跨部門協(xié)調(diào)機(jī)制進(jìn)行歸納、描述和分析。其中，結(jié)構(gòu)性協(xié)調(diào)機(jī)制主要包括科層化協(xié)調(diào)、網(wǎng)絡(luò)化協(xié)調(diào)和內(nèi)外協(xié)調(diào)。綜合相關(guān)文獻(xiàn)并結(jié)合上海自貿(mào)區(qū)政府管理的實(shí)際，可以把程序性協(xié)調(diào)機(jī)制進(jìn)一步分為跨部門協(xié)調(diào)的程序性安排和技術(shù)性安排兩種類型（參見表2）。

表2　上海自貿(mào)區(qū)跨部門協(xié)調(diào)機(jī)制的分類

第一，所謂科層化協(xié)調(diào)是指中央政府在自貿(mào)區(qū)的管理過程中運(yùn)用各種方法，調(diào)整政府系統(tǒng)內(nèi)部各部門之間、各工作人員之間、各行政環(huán)節(jié)之間以及調(diào)整政府系統(tǒng)與外部環(huán)境之間、管理對(duì)象之間的關(guān)系，目的在于將政府各級(jí)系統(tǒng)中的沖突或矛盾的行為整合為合作與協(xié)調(diào)的行為，實(shí)現(xiàn)自貿(mào)區(qū)政府管理的整體化與有序化。在科層制內(nèi)部用強(qiáng)制實(shí)施的控制手段比市場(chǎng)更為靈敏，當(dāng)出現(xiàn)沖突時(shí)擁有一種比較有效的解決沖突的機(jī)制（威廉姆森，2002）?？茖踊瘏f(xié)調(diào)的核心是對(duì)碎片化的組織框架和管理形態(tài)進(jìn)行層級(jí)整合和功能整合，以扁平化的組織結(jié)構(gòu)代替碎片化的組織結(jié)構(gòu)。在上海自貿(mào)區(qū)，科層化協(xié)調(diào)主要表現(xiàn)為橫向協(xié)調(diào)和縱向協(xié)調(diào)兩種形式。

縱向協(xié)調(diào)是不同行政層級(jí)的政府部門之間的跨部門協(xié)調(diào)。除中央政府外，上海市政府、浦東新區(qū)政府也是參與上海自貿(mào)區(qū)管理的重要主體。橫向協(xié)調(diào)主要是指中央政府機(jī)構(gòu)之間的跨部門協(xié)調(diào)以及上海自貿(mào)區(qū)內(nèi)的跨部門協(xié)調(diào)。在中央政府層面，參與自貿(mào)區(qū)管理的互不隸屬的部門和機(jī)構(gòu)之間的協(xié)調(diào)與合作需要共同開展工作。在這些政府部門之間沒有行政層級(jí)的控制，如何才能進(jìn)行有效協(xié)調(diào)，哪個(gè)機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)對(duì)這些部門進(jìn)行協(xié)調(diào)，其協(xié)調(diào)的方式和途徑主要有哪些，是中央政府層面推進(jìn)跨部門協(xié)調(diào)機(jī)制建設(shè)的研究重點(diǎn)。在地方政府層面，對(duì)自貿(mào)區(qū)的微觀管理涉及海關(guān)、邊檢、公安、工商、稅務(wù)、商檢、動(dòng)植物檢驗(yàn)檢疫等職能部門，跨部門協(xié)調(diào)機(jī)制的構(gòu)建需要這些部門的共同參與。

第二，網(wǎng)絡(luò)化協(xié)調(diào)是在沒有任何等級(jí)權(quán)威的指揮和命令下，政府各個(gè)部門在對(duì)彼此信任和責(zé)任認(rèn)知的基礎(chǔ)上，通過自愿交流、溝通甚至資源分享的形式以實(shí)現(xiàn)共同目標(biāo)，常見的做法有定期召開部際聯(lián)席會(huì)議、設(shè)立部際委員會(huì)或工作小組等。2015 年2月7日，國(guó)務(wù)院印發(fā)《國(guó)務(wù)院自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)工作部際聯(lián)席會(huì)議制度》。聯(lián)席會(huì)議由商務(wù)部、中央宣傳部、中央財(cái)辦、發(fā)改委、教育部、工業(yè)和信息化部、公安部、司法部、財(cái)政部、人力資源社會(huì)保障部、國(guó)土資源部、住房城鄉(xiāng)建設(shè)部、交通運(yùn)輸部、文化部、衛(wèi)生計(jì)生委、人民銀行、海關(guān)總署、稅務(wù)總局、工商總局、質(zhì)檢總局、新聞出版廣電總局、知識(shí)產(chǎn)權(quán)局、旅游局、港澳辦、法制辦、臺(tái)辦、銀監(jiān)會(huì)、證監(jiān)會(huì)、保監(jiān)會(huì)、外匯局等30個(gè)部門和單位組成，商務(wù)部為牽頭單位。

此外，上海市設(shè)立的上海自貿(mào)區(qū)推進(jìn)工作領(lǐng)導(dǎo)小組也是一種網(wǎng)絡(luò)化協(xié)調(diào)的表現(xiàn)形式。上海自貿(mào)區(qū)推進(jìn)工作領(lǐng)導(dǎo)小組通過定期召開會(huì)議研究部署上海自貿(mào)區(qū)改革開放試點(diǎn)任務(wù)；領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室牽頭與國(guó)家及市相關(guān)部門溝通協(xié)調(diào)，擬定相關(guān)規(guī)劃、計(jì)劃，負(fù)責(zé)全市范圍自貿(mào)區(qū)復(fù)制推廣工作；浦東新區(qū)人民政府（自貿(mào)區(qū)管委會(huì)）及時(shí)梳理匯總需研究協(xié)調(diào)的重大事項(xiàng)和重點(diǎn)難點(diǎn)問題，提請(qǐng)領(lǐng)導(dǎo)小組及其辦公室審議決策和協(xié)調(diào)推進(jìn)。值得關(guān)注的是，為適應(yīng)上海自貿(mào)區(qū)擴(kuò)區(qū)后政府管理體制調(diào)整的新情況，上海市進(jìn)一步充實(shí)了推進(jìn)工作領(lǐng)導(dǎo)小組的成員單位，市科委、市質(zhì)監(jiān)局等部門的負(fù)責(zé)人加入領(lǐng)導(dǎo)小組。同時(shí)，對(duì)領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室也作了進(jìn)一步的調(diào)整，明確要充分發(fā)揮自貿(mào)區(qū)推進(jìn)工作領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)作用。但需要指出的是，網(wǎng)絡(luò)化協(xié)調(diào)對(duì)于部門之間的合作傳統(tǒng)、信息溝通、信任交流、操作流程和規(guī)范程序等方面都有較高的要求。

第三，內(nèi)外協(xié)調(diào)是公共部門與私營(yíng)部門之間的跨部門協(xié)調(diào)。中央政府機(jī)構(gòu)之間的跨部門協(xié)調(diào)、不同層級(jí)政府之間的跨部門協(xié)調(diào)，都是政府內(nèi)部不同層級(jí)和部門之間的協(xié)調(diào)。公共部門和私營(yíng)部門之間的跨部門協(xié)調(diào)也是上海自貿(mào)區(qū)建設(shè)中不可或缺的重要方面，主要表現(xiàn)為上海自貿(mào)區(qū)建立了社會(huì)力量參與市場(chǎng)的監(jiān)督制度，實(shí)行了第三方檢驗(yàn)、評(píng)估和結(jié)果采信制度。

第四，程序性安排主要包括常設(shè)性專門協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)的運(yùn)作管理程序；非常設(shè)性機(jī)構(gòu)如部際聯(lián)席會(huì)議設(shè)立的門檻條件、啟動(dòng)程序、運(yùn)作程序、終止程序；所有縱向和橫向協(xié)同面臨跨界問題時(shí)的議程設(shè)定程序、決策程序以及政策執(zhí)行中的程序性安排。上海自貿(mào)區(qū)實(shí)行“一門式”服務(wù)，推行“一口受理”原則。綜合服務(wù)大廳設(shè)有工商“一口受理”、管委會(huì)其他部門對(duì)外業(yè)務(wù)、職能部門辦理、貿(mào)易便利化專線等4個(gè)服務(wù)功能板塊，共設(shè)36個(gè)辦事窗口，受理投資管理、海關(guān)、檢驗(yàn)檢疫、公安、外匯、管委會(huì)綜合業(yè)務(wù)、外貿(mào)經(jīng)營(yíng)者備案、自動(dòng)進(jìn)口許可證等12項(xiàng)主要業(yè)務(wù)。

第五，跨部門協(xié)調(diào)的“技術(shù)性安排”包括信息交流平臺(tái)和交流的程序規(guī)則。信息作為一種資源，不僅具有多方面的經(jīng)濟(jì)功能，而且是傳統(tǒng)政府維系管理秩序的重要手段之一(金太軍等，2011）。上海自貿(mào)區(qū)著力推進(jìn)的國(guó)際貿(mào)易“單一窗口”建設(shè)即為技術(shù)性安排的典型范例。在國(guó)家相關(guān)部委的指導(dǎo)支持下，2014年2月21日，上海國(guó)際貿(mào)易“單一窗口”試點(diǎn)工作啟動(dòng)，洋山保稅港區(qū)率先試行這一貿(mào)易便利化措施。“單一窗口”試點(diǎn)允許貿(mào)易經(jīng)營(yíng)企業(yè)一次性提交相關(guān)信息和單證，通過一個(gè)平臺(tái)、網(wǎng)頁或地點(diǎn)（機(jī)構(gòu)）申報(bào)，并對(duì)企業(yè)提交的信息數(shù)據(jù)進(jìn)行一次性處理?！皢我淮翱凇苯ㄔO(shè)有助于推進(jìn)口岸管理相關(guān)部門間的信息互換、監(jiān)管互認(rèn)、執(zhí)法互助，共享監(jiān)管資源，實(shí)施聯(lián)合監(jiān)管，健全口岸執(zhí)法協(xié)作機(jī)制。①加大執(zhí)法單位協(xié)作，降低行政成本，“單一窗口”試點(diǎn)在上海自貿(mào)區(qū)建立[N]. 法制日?qǐng)?bào), 2014-04-03.2014年6月18日，上海國(guó)際貿(mào)易“單一窗口”平臺(tái)正式上線運(yùn)行，收單業(yè)務(wù)通過“單一窗口”完成50%貿(mào)易進(jìn)口貨物的申報(bào)手續(xù)。

上海自貿(mào)區(qū)建設(shè)的主要任務(wù)之一就是建立高效的信息共享平臺(tái)。《總體方案》中提出要“推進(jìn)企業(yè)運(yùn)營(yíng)信息與監(jiān)管系統(tǒng)對(duì)接，加強(qiáng)海關(guān)、質(zhì)檢、工商、稅務(wù)、外匯等管理部門的協(xié)作，加快一體化監(jiān)管方式?！睂?shí)現(xiàn)“一線放開，二線安全高效管住”的關(guān)鍵在于處理一線和二線的關(guān)系，以及區(qū)內(nèi)和區(qū)外的關(guān)系。外商投資由審批制改為備案制后，涉及投資管理、金融管理、貿(mào)易管理、政府管理等多項(xiàng)政府管理體制的改革，不僅需要從事前審批向事中事后監(jiān)管轉(zhuǎn)型，而且需要中國(guó)人民銀行、中國(guó)銀行業(yè)監(jiān)督管理委員會(huì)、中國(guó)證券監(jiān)督管理委員會(huì)、中國(guó)保險(xiǎn)監(jiān)督管理委員會(huì)以及交通部、海關(guān)總署、商務(wù)部等相關(guān)政府部門之間的政策協(xié)調(diào)和信息共享。換句話說，外商投資管理體制改革的實(shí)現(xiàn)不僅需要上海市內(nèi)、區(qū)外的政策協(xié)調(diào)和信息共享，而且需要實(shí)現(xiàn)上海與周邊地區(qū)乃至全國(guó)的政策協(xié)調(diào)與信息共享。這必須通過信息共享機(jī)制建設(shè)，加強(qiáng)中央政府層面各個(gè)部門之間的跨部門協(xié)調(diào)，還需要上海市政府層面各個(gè)部門之間以及中央政府與上海市政府之間跨部門協(xié)調(diào)的實(shí)現(xiàn)。簡(jiǎn)言之，“一線放開，二線安全高效管住”一靠誠(chéng)信，二靠信息的公開化、透明化，三靠綜合監(jiān)管體系的建設(shè)（沈開艷等，2014）。由此可見，這些具體的技術(shù)性安排可以為跨部門協(xié)調(diào)機(jī)制建設(shè)提供現(xiàn)實(shí)的技術(shù)支撐。

五、結(jié)語

推進(jìn)制度化和有效的跨界合作是近年來發(fā)達(dá)國(guó)家政府改革的新趨勢(shì)，跨部門協(xié)調(diào)相應(yīng)地成為政府改革的熱門實(shí)踐和國(guó)際公共管理學(xué)研究的前沿領(lǐng)域。本文針對(duì)上海自貿(mào)區(qū)政府管理實(shí)踐的現(xiàn)實(shí)特點(diǎn)，構(gòu)建了“參與主體—管理客體—實(shí)現(xiàn)機(jī)制”的分析框架，為自貿(mào)區(qū)的政府管理模式創(chuàng)新提供一個(gè)新的理論視角。

第一，上海自貿(mào)區(qū)的政府管理呈現(xiàn)出跨越部門邊界、職能邊界和地域邊界的特點(diǎn)，這種跨界性對(duì)自貿(mào)區(qū)的政府管理提出了跨部門協(xié)調(diào)的需求。上海自貿(mào)區(qū)政府管理的跨界性導(dǎo)致了參與自貿(mào)區(qū)管理主體的多元化，政府管理系統(tǒng)內(nèi)部縱向和橫向的職責(zé)分工導(dǎo)致自貿(mào)區(qū)相關(guān)管理職責(zé)的碎片化，自貿(mào)區(qū)政府管理的整體性要求分散化的管理主體之間進(jìn)行跨部門協(xié)調(diào)。因此，適時(shí)借鑒國(guó)外跨部門協(xié)調(diào)的相關(guān)理論和有效實(shí)踐，構(gòu)建上海自貿(mào)區(qū)的跨部門協(xié)調(diào)機(jī)制不僅十分必要，而且非常迫切。

第二，上海自貿(mào)區(qū)跨部門協(xié)調(diào)機(jī)制是由參與主體、管理客體以及實(shí)現(xiàn)機(jī)制共同構(gòu)成的要素框架。參與主體包括公共部門與私營(yíng)部門，管理客體體現(xiàn)為行政管理、口岸管理、綜合經(jīng)濟(jì)管理、開發(fā)建設(shè)經(jīng)營(yíng)管理等，實(shí)現(xiàn)機(jī)制由程序性機(jī)制和結(jié)構(gòu)性機(jī)制構(gòu)成。其中，結(jié)構(gòu)性機(jī)制主要表現(xiàn)為科層化協(xié)調(diào)、網(wǎng)絡(luò)化協(xié)調(diào)以及內(nèi)外協(xié)調(diào),程序性機(jī)制體現(xiàn)為由實(shí)現(xiàn)跨部門協(xié)調(diào)而采取的程序性安排和技術(shù)性安排。

第三，就上海自貿(mào)區(qū)的具體實(shí)踐看，跨部門協(xié)調(diào)機(jī)制主要還是以結(jié)構(gòu)性機(jī)制為主、程序性機(jī)制為輔，程序性機(jī)制的存在主要是為了推進(jìn)結(jié)構(gòu)性機(jī)制的實(shí)現(xiàn)和完善，各項(xiàng)具體的程序性安排和技術(shù)性安排對(duì)于結(jié)構(gòu)性協(xié)調(diào)機(jī)制的推進(jìn)和落實(shí)產(chǎn)生了積極的推動(dòng)作用。

本文對(duì)上海自貿(mào)區(qū)跨部門協(xié)調(diào)機(jī)制進(jìn)行了初步研究，提出了跨部門協(xié)調(diào)機(jī)制的分析框架。由于篇幅以及文獻(xiàn)的制約，仍有一些重要議題還需要今后的研究給予持續(xù)的關(guān)注，如：結(jié)構(gòu)性跨部門協(xié)調(diào)機(jī)制的構(gòu)成及其相對(duì)重要性如何確定？它們?nèi)绾问懿块T設(shè)置及其職能分工的影響？程序性跨部門協(xié)調(diào)機(jī)制包含哪些構(gòu)成要素？在中國(guó)的公共管理體制下哪些要素更應(yīng)受到關(guān)注和重視？諸如財(cái)政、法律和人事等促進(jìn)跨部門協(xié)調(diào)的政策工具也需要做進(jìn)一步的深入研究和探討。

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（責(zé)任編輯：金孝柏）

Interagency Coordination Mechanisms in SFTZ: An Analytical Framework

WANG Fei-yi

Abstract:A new trend of government reforms of developed countries at the beginning of the 21st century is to promote institutionalized and effective cross-cutting cooperation, interagency coordination have consequently become the frontier areas in government reforms and international administrative studies. With the case of SHFTZ, we establish an analytical framework of “participant subject-administrative object-mechanisms” in terms of structural mechanism and procedural mechanism, so as to provide a new theoretical perspective for the innovation of FTZs’ government mode. It concludes that compared with procedural interagency mechanism, structural interagency coordination mechanism plays a key role in the administration of SHFTZ. Moreover, the construction of procedural interagency mechanism will improve and promote the effectiveness of structural interagency mechanism.

Key words:SFTZ; administration; interagency coordination; analytical framework

基金項(xiàng)目：國(guó)家社科基金項(xiàng)目“海關(guān)監(jiān)管視角下的我國(guó)自由貿(mào)易區(qū)的政府管理體制研究”（項(xiàng)目編號(hào)：14CZZ026）、上海市軟科學(xué)研究計(jì)劃重點(diǎn)項(xiàng)目“跨部門協(xié)同在上海自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)政府管理中的運(yùn)用”（項(xiàng)目編號(hào)：15692106300）、上海市哲社課題“中國(guó)（上海）自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)貿(mào)易安全研究：海關(guān)風(fēng)險(xiǎn)管理視角”（項(xiàng)目編號(hào)：2014BGL012）。

作者簡(jiǎn)介：王菲易，上海海關(guān)學(xué)院管理系副教授，復(fù)旦大學(xué)公共管理流動(dòng)站博士后，研究方向：公共管理、比較政治。

中圖分類號(hào)：C936

文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A

文章編號(hào)：1006-1894（2016）01-0076-10