李聲宇

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理論述評

目標(biāo)模糊如何影響公共組織的研究述評

李聲宇*

論文對公共組織目標(biāo)模糊的理論建構(gòu)與研究進(jìn)展進(jìn)行綜述。通過較為詳盡的文獻(xiàn)考察，梳理了目標(biāo)模糊的發(fā)展脈絡(luò)、概念化與操作化路徑，評介了目標(biāo)模糊的來源因素與作用后果相關(guān)實(shí)證研究，并就目標(biāo)模糊對組織管理的影響、組織應(yīng)對目標(biāo)模糊的策略等議題做了進(jìn)一步討論。研究發(fā)現(xiàn)，目標(biāo)模糊研究已初步搭建了基礎(chǔ)理論框架，但總體上仍不成熟，建議未來研究應(yīng)在概念內(nèi)涵界定、測量手段、研究方法等方面加以改進(jìn)，并力求在更為廣闊的研究視野中開展學(xué)術(shù)對話。我國公共組織目標(biāo)模糊研究較為有限，發(fā)展適用于中國情境的目標(biāo)模糊理論將能夠有效促進(jìn)對政府行為邏輯的理解。

目標(biāo)模糊 目標(biāo)清晰 公共組織

組織是“目標(biāo)驅(qū)動、目的性的實(shí)體”(Rainey，2009:145)，組織目標(biāo)研究在組織管理理論中占有一席之地。商業(yè)領(lǐng)域較早將組織目標(biāo)納入企業(yè)戰(zhàn)略管理、績效管理的研究范疇。然而，組織目標(biāo)并未成為早期公共行政研究的一項(xiàng)重要議題。在政治—行政二分法的傳統(tǒng)理論范式指引下，公共行政學(xué)者假定行政組織的目標(biāo)由政治機(jī)構(gòu)所前置規(guī)定，按照委托—代理模式，行政科層體系只需通過有效的組織結(jié)構(gòu)、制度規(guī)章和各種管理技術(shù)工具有效率地達(dá)成組織目標(biāo)，不必費(fèi)心去考慮組織目標(biāo)設(shè)定問題。20世紀(jì)70年代后，隨著新公共行政、“黑堡”學(xué)派、新公共服務(wù)等規(guī)范研究對社會公平、憲政主義、民主行政等價值的倡導(dǎo)，效率不再成為公共組織追求的唯一價值目標(biāo)。在新公共管理運(yùn)動的影響下，西方政府掀起了向企業(yè)學(xué)習(xí)的改革浪潮，戰(zhàn)略規(guī)劃、結(jié)果管理和績效評估等改革舉措層出不窮，其背后則隱含著對組織目標(biāo)的推崇(Boyne & Walker，2004；奧斯本、蓋布勒，2006)。正是在理論研究與行政改革實(shí)踐的雙重路徑推動下，公共組織目標(biāo)被發(fā)現(xiàn)與重新審視，逐漸進(jìn)入公共行政領(lǐng)域的研究議程。

組織理論學(xué)家及公共管理學(xué)者均指出明確闡明的組織目標(biāo)有利于增強(qiáng)組織績效(Locke & Latham，2002；波波維奇，2002)。相反，以目標(biāo)多元、沖突、含糊等為外在表現(xiàn)形式的目標(biāo)模糊性(Goal Ambiguity)被普遍認(rèn)為是公共組織與私營組織差異性的一個主要標(biāo)志，為公共組織管理帶來了不小的挑戰(zhàn)(Drucker，1980；Rainey et al.，1976)。在各種力量助推下，目標(biāo)模糊理論在西方公共管理學(xué)界發(fā)展起來，成為公共組織研究的關(guān)切。在我國，以公共部門目標(biāo)模糊為主題的研究相當(dāng)有限。隨著以GDP主導(dǎo)的政府目標(biāo)讓位于多元價值導(dǎo)向，民眾對政府的要求愈加分散與難以調(diào)和，政府縱向與部門橫向間目標(biāo)交叉混雜，我國公共部門特別是基層政府已顯現(xiàn)出目標(biāo)模糊性的表征并承受其帶來的種種壓力，目標(biāo)模糊研究亟需引起國內(nèi)相關(guān)研究的重視。

為進(jìn)一步洞悉目標(biāo)模糊理論最新研究進(jìn)展，并為國內(nèi)開啟相關(guān)主題研究提供參考，在對目標(biāo)模糊相關(guān)文獻(xiàn)進(jìn)行梳理基礎(chǔ)上，本文主要對下列議題進(jìn)行探討：(1)何謂組織目標(biāo)，公共管理學(xué)開展目標(biāo)模糊研究的背景與動力。(2)何謂目標(biāo)模糊，應(yīng)該如何測量目標(biāo)模糊性？(3)公共組織目標(biāo)模糊現(xiàn)象緣何發(fā)生與持續(xù)？(4)公共部門的目標(biāo)模糊會產(chǎn)生哪些影響后果？(5)西方現(xiàn)有目標(biāo)模糊研究評介與未來研究展望。

一、組織目標(biāo)模糊研究的背景與源起

任何組織都是為了實(shí)現(xiàn)某些目標(biāo)而建立(陳振明、孟華，2006)，組織目標(biāo)始終是組織管理研究中無法繞開的核心要素。目標(biāo)“為組織的存在提供目的，指引組織決策和活動的方向”(西蒙，2014:136)，從這個意義上說，組織目標(biāo)將在較大程度上影響組織及組織成員的行為，成為評判績效水平的標(biāo)準(zhǔn)。相對于私營部門，公共組織的目標(biāo)有其特殊性(Meier & O’Toole，2006)，突出表現(xiàn)為“由相互競爭并同等重要的價值所驅(qū)動的多元且相互沖突的組織目標(biāo)”(Wright，2015:798)，這種被后續(xù)研究者歸納為目標(biāo)模糊的組織目標(biāo)特征，本質(zhì)上是公共行政理論從效率價值導(dǎo)向轉(zhuǎn)向多元價值共存過程中所凸顯的課題，也是公共組織管理實(shí)踐中所不斷展現(xiàn)的一種組織現(xiàn)象。對這種組織現(xiàn)象進(jìn)行解釋與分析，將能夠更好地理解組織與組織成員的行為邏輯，深入考察組織目標(biāo)與公共組織及其成員績效間的關(guān)系。

“組織目標(biāo)是組織分析中最含糊和最不確定的概念之一”(斯科特、戴維斯，2011:209)，學(xué)術(shù)界對于組織目標(biāo)定義難以達(dá)成清晰與一致的意見，大致可分為幾類。一是理想狀態(tài)說。持有這種觀點(diǎn)的學(xué)者認(rèn)為組織目標(biāo)就是組織所尋求達(dá)到或維持的一種狀態(tài)(Rainey，2009；威爾遜，2006)，這種狀態(tài)代表著組織對未來事務(wù)的一種預(yù)期成效。二是約束條件說。西蒙(Herbert A.Simon)(Simon，1964)在《組織目標(biāo)的概念》一文中對組織目標(biāo)的定義影響甚廣，他將組織目標(biāo)與個人目標(biāo)相區(qū)分，認(rèn)為組織目標(biāo)由組織行動所必需滿足的一系列要求與約束所組成，這些要求與約束由組織角色而非個人動機(jī)規(guī)定。萊瑟姆(Gary P. Latham)(Latham，2004:126)則將上述兩種視角相結(jié)合，認(rèn)為“目標(biāo)是指在明確時間限制內(nèi)致力于達(dá)成特定標(biāo)靶的行動”。三是過程說。上述兩種視角都是關(guān)于組織目標(biāo)的靜態(tài)描述。組織社會學(xué)家斯科特(W.Richard Scott)等則認(rèn)為，試圖界定“組織目標(biāo)是什么”沒有實(shí)際意義，贊同將組織目標(biāo)形成過程作為支配同盟成員之間的談判過程，從而把目光投向組織目標(biāo)的形成過程(斯科特、戴維斯，2011:212)。

從組織目標(biāo)的類型學(xué)角度看，兩種分類方式最具代表性。第一種分類假定組織目標(biāo)具有層級性，如達(dá)夫特(Richard L.Daft)(2014)通過區(qū)分組織目標(biāo)所承載的功能，將組織目標(biāo)劃分為官方目標(biāo)(Official Goals)與操作性目標(biāo)(Operative Goals)，前者體現(xiàn)為組織使命，負(fù)責(zé)傳遞組織的價值觀并為組織授予合法性，后者通常描述具體、可測量的結(jié)果，起到指引決策、指導(dǎo)員工行為和界定績效標(biāo)準(zhǔn)的作用。操作性目標(biāo)可被看作對官方總體目標(biāo)的分解與細(xì)化；另一種常見分類方式承認(rèn)組織目標(biāo)的沖突性，將組織目標(biāo)分為正式目標(biāo)與非正式目標(biāo)(馬林斯、克里斯蒂，2015)，正式目標(biāo)是組織正式宣傳的、代表組織宗旨的目標(biāo)，非正式目標(biāo)是組織實(shí)際追求的目標(biāo)，只能從組織實(shí)際做出的決策或行為進(jìn)行推斷，這兩類目標(biāo)常常發(fā)生矛盾與沖突。后一種分類方式實(shí)質(zhì)上將西蒙定義中所排除的個人目標(biāo)或動機(jī)也包含在組織目標(biāo)范疇內(nèi)，認(rèn)為組織目標(biāo)并非完全是理性設(shè)計的產(chǎn)物，組織內(nèi)部個人或群體的利益與行為摻雜其中。

組織目標(biāo)模糊研究的動力來源于兩股源流的交匯。首先是目標(biāo)設(shè)置(Goal Setting)理論的發(fā)展。目標(biāo)設(shè)置理論肇始于20世紀(jì)60年代，它是作為激勵理論與激勵方法而出現(xiàn)的(登哈特等，2007)。該理論認(rèn)為組織目標(biāo)及有意識的目標(biāo)設(shè)置將能夠有效影響個人的動機(jī)與行為，從而影響員工績效水平(Latham & Baldes，1975；Locke，1968；Locke et al.，1981)。目標(biāo)設(shè)置理論與早期的行為理論不同，其特別強(qiáng)調(diào)目標(biāo)特征對個體行為及工作績效的影響，并采取了相當(dāng)豐富的實(shí)證研究予以驗(yàn)證。目標(biāo)設(shè)置理論將目標(biāo)明確性(Goal Specificity)作為目標(biāo)的重要特征之一，實(shí)證研究發(fā)現(xiàn)明確性高、具有一定難度但能接受的組織目標(biāo)比起寬泛模糊的目標(biāo)諸如“盡力做好”等更具有激勵作用(Locke & Latham，2002；Tubbs，1986)。目標(biāo)設(shè)置理論對目標(biāo)模糊研究的貢獻(xiàn)在于將目標(biāo)作為影響行為與績效的重要變量進(jìn)行考察，并將目標(biāo)明確性作為目標(biāo)的核心概念之一(Latham et al.，2008)。但由于目標(biāo)設(shè)置理論研究基本局限于組織行為學(xué)范疇，“主要關(guān)注目標(biāo)如何影響個人或群體層面的動機(jī)及績效”(Perry & Hondeghem，2008:69)，且研究集中于商業(yè)管理領(lǐng)域，主要來自于商學(xué)院的研究者沒有過多興趣對公共部門進(jìn)行持續(xù)而深入的研究。

第二股源流來自于對公私組織差異性所進(jìn)行的系列研究。在組織研究初期，研究者基本上在組織共同性的假設(shè)上分析組織現(xiàn)象，沒有對公私組織做過多區(qū)分。福特勒(Myron D.Fottler)與梅耶(Marshall W. Meyer)(Fottler，1981；Meyer，1982)為代表的學(xué)者呼吁，公私組織間存在諸多顯著差別，忽視公私部門間的差異化將會導(dǎo)致組織管理理論過度概化的危險。雷尼(Hal G. Rainey)等于20世紀(jì)70年代發(fā)表其影響力頗廣的論文《公共組織與私營組織比較》一文，對公私組織差異性進(jìn)行系統(tǒng)梳理，他認(rèn)為“也許商業(yè)機(jī)構(gòu)與政府組織最被廣為提及的差異就在于這兩種組織所具有的目標(biāo)屬性與績效測量標(biāo)準(zhǔn)”，并提出這種目標(biāo)屬性的差異表現(xiàn)在“目標(biāo)多重性、目標(biāo)含糊性與目標(biāo)沖突性三個維度”(Rainey et al.，1976:239)。這種目標(biāo)差異性將可能影響組織及其成員的行為方式。雷尼雖然沒有明確提出“目標(biāo)模糊”概念，但上述論述實(shí)際上成為目標(biāo)模糊研究的雛形。不滿足于早前零散的觀察，雷尼(Rainey，1983) 對公私部門管理者的組織目標(biāo)清晰度感知進(jìn)行了初步實(shí)證調(diào)查，不過這種研究只作為公私差異性研究的一部分，是在差異比較議題下完成的。后續(xù)，公共管理領(lǐng)域多位權(quán)威學(xué)者對差異性進(jìn)行了實(shí)證考察，其中公私組織目標(biāo)屬性特征的比較分析仍一直處于此類研究的核心位置(Baldwin，1987；Perry & Rainey，1988)，這使目標(biāo)模糊相關(guān)議題不斷受到關(guān)注。雖然研究發(fā)現(xiàn)并不一致，但藍(lán)志勇和雷尼(Lan & Rainey，1992:22)認(rèn)為“已有的關(guān)于目標(biāo)清晰度與績效感知的研究發(fā)現(xiàn)已經(jīng)預(yù)示了對相關(guān)議題做深入研究的價值”。公私差異性研究引導(dǎo)了目標(biāo)屬性相關(guān)議題從私營部門向公共部門延伸，研究者開始將公共組織目標(biāo)屬性作為一個單獨(dú)的議題予以考慮。

與此同時，20世紀(jì)80年代風(fēng)起云涌的新公共管理運(yùn)動為目標(biāo)模糊研究提供了時代背景與實(shí)際需求。新公共管理以“管理主義”為導(dǎo)向，倡導(dǎo)效仿企業(yè)進(jìn)行組織變革與政府再造。胡德(Christopher Hood)(Hood，1991)將新公共管理歸納為七個核心信條，其中之一是要求對組織績效有著明確的測量標(biāo)準(zhǔn)，對目標(biāo)產(chǎn)出、業(yè)績指標(biāo)進(jìn)行量化的定義。在新公共管理運(yùn)動推動下，無論是績效管理、結(jié)果管理(Managing For Results)等改革舉措都十分關(guān)注公共組織目標(biāo)、業(yè)績指標(biāo)的明確化與具體化。德魯克(Peter F.Drucker)極力推崇結(jié)果管理，他不無諷刺地評價公共部門的目標(biāo)模糊，“要想把一個公共項(xiàng)目搞砸，首先得需要一個諸如‘保護(hù)健康 ’這樣‘高尚’的目標(biāo)” (Drucker，1980:103)。莫尼漢(Donald P.Moynihan)(Moynihan，2006)指出，新公共管理運(yùn)動為結(jié)果管理實(shí)踐提供了核心觀念，即讓公共管理者為清晰(Clearly)、具體的(Specified)目標(biāo)負(fù)責(zé)并給他們提供資源以達(dá)成這些目標(biāo)，從而提升績效水平?？梢钥闯觯鹿补芾韺?shí)踐高度關(guān)注目標(biāo)與績效間的關(guān)系，尤其強(qiáng)調(diào)明確而具體的目標(biāo)在組織管理中的重要性，從管理實(shí)踐的角度凸顯了目標(biāo)模糊研究的意義。

目標(biāo)設(shè)置源流提供知識基礎(chǔ)，公私差異性研究貢獻(xiàn)了實(shí)證考察，而目標(biāo)驅(qū)動、績效導(dǎo)向的新公共管理浪潮為兩股源流交匯打開了“機(jī)會窗口”。公共管理學(xué)者認(rèn)為對目標(biāo)模糊的經(jīng)驗(yàn)觀察需要有更多嚴(yán)謹(jǐn)?shù)膶?shí)證研究進(jìn)行檢驗(yàn)(Rainey & Jung，2015)，有關(guān)目標(biāo)特征的發(fā)生機(jī)制與影響后果也有待發(fā)掘與考察。一向關(guān)注公私組織差異性比較的雷尼(Rainey，1993) 呼吁在公共組織研究中發(fā)展目標(biāo)模糊理論，并提倡采用目標(biāo)模糊概念來整合相關(guān)特征，以他為代表的一批公共行政學(xué)者對組織目標(biāo)模糊持續(xù)進(jìn)行了實(shí)證研究。

二、組織目標(biāo)模糊的概念與測量

在組織研究領(lǐng)域，對于模糊性的定義可以追溯到組織理論大師馬奇(James G.March)。在組織決策研究中，馬奇(2007:129)認(rèn)為模糊性是指“現(xiàn)實(shí)、因果關(guān)系或意圖性缺乏清晰度或一致性”，模糊的目標(biāo)是“那些無法清晰表示的意圖”。他將模糊性置于有限理性的概念框架內(nèi)，認(rèn)為傳統(tǒng)上有限理性代表著信息不確定性(Uncertainty)所導(dǎo)致的結(jié)果不確定性，而模糊性與不確定性不同，主要與未來的偏好相關(guān)(March，1978)。組織的這種模糊性“不會因?yàn)樾畔①|(zhì)量、數(shù)量的增加而得到改進(jìn)”(周雪光，2003:303)。費(fèi)德曼(Martha S. Feldman)則進(jìn)一步提出，“模糊性就是那種具有許多不同的路徑思考相同情境或現(xiàn)象的狀態(tài)，不同思考方法代表著相互競爭的解讀”(Feldman，1989:5-7)。遵循上述學(xué)者的思路，雷尼的學(xué)生楚(Young Han Chun)(Chun & Rainey，2005a:531)將組織目標(biāo)模糊定義為“一個或一系列組織目標(biāo)上留有解釋余地的空間”，如果組織目標(biāo)模糊高就意味著對目標(biāo)存在多種不同的解讀。該概念定義仍有待商榷，但在公共組織研究中被普遍引用，為公共管理學(xué)者在統(tǒng)一框架下對話提供了基礎(chǔ)。

對于該組織目標(biāo)模糊性的概念界定可以關(guān)注以下幾個方面。首先，從現(xiàn)有研究看，目標(biāo)模糊性與目標(biāo)清晰度(Goal Clarity)代表了同一構(gòu)念的兩個方向，在學(xué)術(shù)研究中經(jīng)?；Q使用。在公共管理研究中，人們更多關(guān)注于目標(biāo)模糊的負(fù)面影響，因此使用目標(biāo)模糊概念頻率更高。在商業(yè)領(lǐng)域研究中，研究者希望看到目標(biāo)清晰帶來的正向效果，更傾向使用目標(biāo)清晰度或目標(biāo)明確度的概念；其次，由于不同人員對于組織目標(biāo)的解讀與理解存在個體性差異，該概念界定更多偏向于主觀感知；最后，當(dāng)前概念定義在區(qū)分效度上存在一定問題，沒有試圖將目標(biāo)模糊與目標(biāo)含糊、多元、沖突、復(fù)雜性及可測量性等特征進(jìn)行清晰區(qū)分，這使得楚本人亦承認(rèn)“那些與目標(biāo)模糊相似的構(gòu)念本身也是模糊不清的。目標(biāo)模糊作為一個總體概念包括了全部那些與模糊相關(guān)的屬性”(Chun & Rainey，2005a:531)。目標(biāo)模糊似乎成為一個“垃圾桶”，許多曖昧不清的概念雜燴其中。

對于目標(biāo)模糊性進(jìn)行實(shí)證分析的首要步驟是能夠?qū)Ω黝惤M織的目標(biāo)模糊性水平進(jìn)行準(zhǔn)確的測量。關(guān)于目標(biāo)模糊性的測量方法經(jīng)歷了由個人經(jīng)驗(yàn)、主觀評判向客觀指標(biāo)的漸進(jìn)發(fā)展過程。

(一)主觀感知指標(biāo)

如前所述，在早期，公共組織具有較強(qiáng)目標(biāo)模糊性的論斷主要來自于零散的經(jīng)驗(yàn)觀察，基本沒有進(jìn)行過系統(tǒng)性的實(shí)證研究。1980年代后，公共行政學(xué)者開始嘗試采取問卷調(diào)查工具，由不同類型的組織內(nèi)部人員對他們所感知到的組織目標(biāo)模糊性水平進(jìn)行主觀評分。研究結(jié)果出乎意料，多項(xiàng)研究均表明公共管理者與企業(yè)管理者對組織目標(biāo)模糊性的認(rèn)知并無統(tǒng)計顯著差異(Rainey，1983)或僅有極微小差別(Baldwin，1987)，在某些指標(biāo)上公共管理者對目標(biāo)清晰度評分甚至更高(Lan & Rainey，1992)。雷尼和波茲曼(Barry Bozeman)(Rainey & Bozeman，2000:452)在世紀(jì)之交發(fā)表的一篇公私組織差異性總結(jié)性論文中不無諷刺地提到：“每個人似乎都同意公共管理者面臨著更為復(fù)雜、難以測量與模糊的目標(biāo)——除了公共管理者自己?！睂Υ丝赡艿慕忉尠▎柧碓O(shè)計過于直接簡單，公共管理者在自填問卷時面臨社會稱許性壓力而諱言目標(biāo)模糊。有的調(diào)查對象將組織目標(biāo)等同于規(guī)則制度，從而將目標(biāo)清晰度等同于組織規(guī)則清晰度。保納(George A. Boyne)(Boyne，2002)在匯總前期實(shí)證研究后指出，由于數(shù)據(jù)來源過窄和組織內(nèi)外部控制變量缺失，使得包括目標(biāo)模糊在內(nèi)的公私差異性研究的結(jié)論可靠度存疑。

(二)客觀測量指標(biāo)

基于主觀問卷帶來的種種缺陷，研究者開始尋求用客觀指標(biāo)來測量組織目標(biāo)模糊。得益于克林頓政府、布什政府任期內(nèi)大力推動的政府績效評估改革，聯(lián)邦政府機(jī)構(gòu)對外正式公布的戰(zhàn)略規(guī)劃與績效報告成為新的研究數(shù)據(jù)來源，對上述政府文件進(jìn)行量化的文本分析為研究提供了可能性。出于研究操作化與精確化的考慮，楚與雷尼進(jìn)一步開發(fā)了組織目標(biāo)模糊的內(nèi)部維度，由于最初提出的使命理解模糊性維度在后續(xù)研究中未展現(xiàn)出與其他變量顯著關(guān)系而被放棄，目標(biāo)模糊建構(gòu)從前期的四維度定型為后期的三維度模型。三維度模型及具體測量方法如下：(1)指令性目標(biāo)模糊(Directive Goal Ambiguity)，主要指組織使命或總體目標(biāo)能夠轉(zhuǎn)化為具體的組織行動指令或指南的程度，測量指標(biāo)為組織規(guī)則對組織法令的比例；(2)評估性目標(biāo)模糊(Evaluative Goal Ambiguity)，主要關(guān)注組織績效目標(biāo)是采取客觀、結(jié)果產(chǎn)出的表達(dá)方式還是主觀、工作量的表達(dá)方式，采取對組織目標(biāo)文件進(jìn)行人工編碼的方式；(3)優(yōu)先性目標(biāo)模糊(Priority Goal Ambiguity)，主要指多元目標(biāo)間優(yōu)先次序的模糊程度，測量指標(biāo)為長期戰(zhàn)略目標(biāo)與年度績效目標(biāo)的數(shù)量(Rainey & Jung， 2015)。由于目標(biāo)模糊內(nèi)部維度的建構(gòu)與客觀測量指標(biāo)的引入，更加便于研究者對承擔(dān)各種類型的政府機(jī)構(gòu)目標(biāo)模糊差異性水平進(jìn)行測量，組織行為研究領(lǐng)域常見的共同來源變異(Common Resource Bias)的問題因采用客觀指標(biāo)得以解決(Favero & Bullock，2015)，使整體研究具備更強(qiáng)的內(nèi)部效度。

(三)測量方法的反思與新進(jìn)展

楚與雷尼設(shè)計的維度與客觀指標(biāo)彌補(bǔ)了主觀指標(biāo)測量方式的部分缺陷，為后續(xù)實(shí)證研究打開了另一扇窗，但也存在一定的不足。其首要問題在于制約了目標(biāo)模糊研究的組織范圍。一方面，由于美國聯(lián)邦政府相關(guān)績效評估法案的要求與推動，各政府機(jī)構(gòu)對外公開的績效文件具備統(tǒng)一的格式與內(nèi)容要件，這成為測量目標(biāo)模糊的政策文本分析法的基礎(chǔ)數(shù)據(jù)來源。然而，私營部門與非營利部門不受績效法案管控，缺乏可作為橫向比較分析的績效公開文件，雷尼(Rainey，2010:247)也承認(rèn)“對這兩類組織采取類似的分析方法是極度困難的”。這種過分依賴于統(tǒng)一且公開的績效文件的測量方法所導(dǎo)致的局限性，制約了組織研究范圍，使得目標(biāo)模糊研究只能局限于公共部門，公私組織目標(biāo)模糊性差異——這個人們不斷追尋的課題也就失去了發(fā)展的土壤。另一方面，鑒于研究資料的統(tǒng)一性與可得性，采取客觀測量指標(biāo)的相關(guān)研究集中在聯(lián)邦政府層面，對于基層地方政府基本沒有涉及，使得研究的外部效度受到影響。此外，基于文本分析測量指標(biāo)極易受到政府績效管理評估方式變動的影響，特別是當(dāng)政府績效文本格式發(fā)生改變時，部分測量維度與測量指標(biāo)面臨著數(shù)據(jù)缺失的風(fēng)險。

任何測量方式都是一把“雙刃劍”，實(shí)證研究中并不存在一種完美無缺的測量方法。具體到目標(biāo)模糊新近研究中，由于目標(biāo)模糊客觀測量手段的自身局限性，現(xiàn)有研究中主觀感知測量并沒有消失，而是展現(xiàn)出主客觀測量方法并存的現(xiàn)狀。這首先與研究層面有關(guān)，在考察目標(biāo)模糊與個人態(tài)度行為等個體層面相關(guān)變量關(guān)系時，研究者傾向采用主觀測量指標(biāo)，在研究目標(biāo)模糊與組織績效等組織層面相關(guān)變量的關(guān)系時，更多采取客觀測量方式。其次，不同測量方法的背后反映了研究者對于目標(biāo)模糊內(nèi)涵的認(rèn)識，即目標(biāo)模糊到底是一種組織成員的主觀感知，還是組織中存在的客觀現(xiàn)象，抑或是兩者的混合體。早期楚與雷尼對目標(biāo)模糊的定義偏向主觀感知，操作化維度及指標(biāo)偏向客觀測量，兩者間存在的張力與分歧值得注意。近期，鄭(Chan Su Jung)(Jung，2014a)在一項(xiàng)研究中把目標(biāo)模糊主觀指標(biāo)與客觀指標(biāo)整合進(jìn)同一研究框架內(nèi)，采取不同數(shù)據(jù)來源同時考察目標(biāo)模糊主客觀維度指標(biāo)對其他變量的影響。這提醒未來研究中可以將主客觀測量方式結(jié)合運(yùn)用，進(jìn)一步考察在同一組織內(nèi)目標(biāo)模糊的主觀感知與客觀測量是否存在差異性以及它們與前因、結(jié)果變量的關(guān)系。

三、目標(biāo)模糊的發(fā)生機(jī)制研究

目標(biāo)模糊的來源與發(fā)生機(jī)制十分復(fù)雜，雷尼等就多次提到，在描述目標(biāo)模糊的前因變量時，他們一直采用“先行”(Antecedents)一詞而避免使用更為肯定性的“因果”(Causal)關(guān)系，就是因?yàn)閷δ繕?biāo)模糊的發(fā)生機(jī)制難以構(gòu)建出完整的鏈條，這些前因變量可能并不對目標(biāo)模糊發(fā)生直接的因果關(guān)系(Rainey & Jung，2015)。探討組織目標(biāo)模糊的來源，仍逃不開目標(biāo)模糊是主觀感知抑或客觀存在這樣一種前提預(yù)判，這導(dǎo)致目標(biāo)模糊來源研究遵循主客觀兩種路徑。不論是從政府公開文件客觀測量的目標(biāo)模糊，還是通過管理者問卷調(diào)查主觀測量組織的目標(biāo)模糊，其成因研究均主要從組織外部環(huán)境、組織自身特征和組織成員個體要素三方面進(jìn)行考察。

(一)組織外部環(huán)境特征

目標(biāo)來源研究主要聚焦于組織所面臨的政治環(huán)境。政治顯著性(Political Salience)代表行政組織在總統(tǒng)、國會和政治媒體等方面的受關(guān)注影響程度，一項(xiàng)研究通過對總統(tǒng)、議會相關(guān)的政府文件以及重要報紙的文本分析，驗(yàn)證了當(dāng)該組織的政治顯著性越高時，組織目標(biāo)模糊性也越強(qiáng)(Lee et al.，2009)。潘迪尼(Sanjay K. Pandey)(Pandey & Wright，2006)等的研究結(jié)論則不同，州一級政治實(shí)體的影響將會增加目標(biāo)模糊，而聯(lián)邦一級政治實(shí)體的影響將會減少目標(biāo)模糊，立法機(jī)構(gòu)及非政府組織對目標(biāo)模糊沒有顯著影響。此外，當(dāng)組織圍繞著更多的外部利益相關(guān)者時(以參加預(yù)算聽證會的外部機(jī)構(gòu)數(shù)量為測量標(biāo)準(zhǔn))，目標(biāo)模糊度也越高(Rainey，2009)。

(二)組織特征

公共組織自身特征體現(xiàn)出多樣性，這種多樣性將會帶來公共組織目標(biāo)模糊性水平的差異性。在一篇開拓性論文中，楚將諸多組織特征對目標(biāo)模糊的影響納入整體研究框架，其主要發(fā)現(xiàn)是，組織規(guī)模對目標(biāo)模糊沒有顯著影響，組織成立時間、組織職責(zé)類型對目標(biāo)模糊各維度分別有不同方向的影響，財政公共性(通過測算組織從國會預(yù)算中獲得資金的比例)越高，則目標(biāo)模糊度越高(Chun & Rainey，2005b)。組織的內(nèi)部溝通和任務(wù)明確化有助于減少目標(biāo)模糊，而權(quán)力集中則與目標(biāo)模糊正相關(guān)(Pandey & Rainey，2006)。還有學(xué)者關(guān)注組織內(nèi)部的工作復(fù)雜性與工作常規(guī)化(Work Routineness)，承擔(dān)更多復(fù)雜性任務(wù)的政府機(jī)構(gòu)與更高程度的指向性目標(biāo)模糊正向相關(guān)，而工作內(nèi)容更為例行化的組織則具有更低程度的評估性目標(biāo)模糊(Lee et al.，2010)。由此可見，組織特征對組織目標(biāo)模糊的影響方向相當(dāng)混雜，開展組織目標(biāo)模糊研究時，不能輕易假設(shè)公共組織為一元實(shí)體。

(三)個體因素

個體層面的來源研究主要采取雇員問卷調(diào)查方式，將因變量目標(biāo)模糊作為主觀感知指標(biāo)，考察個體層面變量對目標(biāo)模糊主觀認(rèn)知的影響。研究發(fā)現(xiàn)角色模糊的員工越有可能感知到目標(biāo)模糊，公共雇員的公共服務(wù)動機(jī)、組織忠誠度、專業(yè)化程度等對組織目標(biāo)模糊的影響不顯著(Pandey & Rainey，2006)。人與環(huán)境匹配(Person-Environment Fit)對目標(biāo)模糊有著反向影響，當(dāng)公共組織雇員認(rèn)為他們能夠與團(tuán)隊(duì)相融合，或感知到自身能夠符合工作要求時，他們會體認(rèn)到更低程度的組織目標(biāo)模糊(Sun et al.，2014)，通過人員選拔、組織社會化以及提升員工專業(yè)能力等方式提高人與環(huán)境匹配度，能夠降低組織成員對目標(biāo)模糊的感知。

(四)目標(biāo)模糊能夠被治理嗎？

從現(xiàn)實(shí)情況看，答案顯然不容樂觀。第一，公共組織目標(biāo)受到公共價值的驅(qū)動與影響，公共價值(Public Value)間的多元競爭關(guān)系使得目標(biāo)模糊難以根治。在穆爾(Mark H.Moore)正式提出公共價值管理后，公共管理學(xué)者努力對公共價值進(jìn)行定義、分類與排序(Jorgensen & Bozeman，2007) 并試圖達(dá)成共識，但這種努力總體而言是徒勞無功的(Rutgers，2015)，有研究者列出了500多種不同的公共價值(Van der Wal et al.，2015)。公共價值的多元復(fù)雜性導(dǎo)致目標(biāo)模糊難以在短期內(nèi)得以解決。如在教育領(lǐng)域，教育部門要同時滿足提高教學(xué)質(zhì)量、促進(jìn)社會公平、保障學(xué)生安全等諸多價值目標(biāo)。第二，雖然前述研究表明組織環(huán)境、組織特征對目標(biāo)模糊的發(fā)生有著顯著影響，但公共組織難以改變其所處的外部環(huán)境，“公共組織有著多個‘主人’(Master)，這些主人們對公共組織有著相互沖突的目標(biāo)”(O’Toole & Meier，2014:249)。同時，組織內(nèi)部結(jié)構(gòu)、運(yùn)作規(guī)則也往往由相關(guān)行政法律規(guī)章所規(guī)定，無法隨意變更。對于公共組織而言，達(dá)成目標(biāo)需要滿足諸多限制約束條件(Constrains)，這些條件本身就暗含了對于公共組織相當(dāng)重要的多元價值，有的約束條件本身就變成了目標(biāo)(Kelman，2007)，這使得目標(biāo)模糊情況“雪上加霜”。最后，從公共組織個體層面的情況來看，孫(Rusi Sun)等的研究認(rèn)為采取一定的人力資源管理措施能夠減緩組織成員對目標(biāo)模糊的感知程度，但作者亦承認(rèn)研究中沒有考察組織層面目標(biāo)模糊與個體目標(biāo)模糊感知的關(guān)系，“有理由相信個人感知受制于組織如何發(fā)展其目標(biāo)，組織層面的目標(biāo)模糊在多大程度會傳導(dǎo)至成員對組織目標(biāo)模糊認(rèn)知仍未可知”(Sun et al.，2014:487)。

四、目標(biāo)模糊的影響后果研究

公共管理學(xué)者關(guān)注組織目標(biāo)模糊的影響作用已近半個世紀(jì)，雖然早期那些關(guān)于目標(biāo)模糊對公共組織有較大影響的論斷在公共管理文獻(xiàn)已經(jīng)極為豐富(Chun & Rainey，2006)，但缺少系統(tǒng)性的實(shí)證研究給予支持與驗(yàn)證，前期研究種種發(fā)現(xiàn)充其量不過是另一種形式的“行政諺語”。近十多年來，隨著對目標(biāo)模糊概念的厘清與測量研究方法的開發(fā)，實(shí)證研究逐漸占據(jù)了主流?？傮w而言，目標(biāo)模糊的影響研究集中在個體、組織與項(xiàng)目三個層面。

(一)對個體的影響

在20世紀(jì)70年代，布坎南(Bruce Buchanan)(Buchanan，1974，1975)對公共組織與私人企業(yè)的中層管理者進(jìn)行差異性分析后提出，由于公共組織使命目標(biāo)陳述都過于遠(yuǎn)大與模糊，使得公共管理者難以將自身工作與組織目標(biāo)相聯(lián)系，降低了他們的組織忠誠度與工作投入度。布坎南的研究缺乏嚴(yán)謹(jǐn)?shù)慕y(tǒng)計檢驗(yàn)，卻較早關(guān)注了組織目標(biāo)對公務(wù)人員個體的影響。懷特(Bradley E. Wright)(Wright，2004)所構(gòu)建的結(jié)構(gòu)方程模型顯示，組織目標(biāo)模糊感知能夠影響個人工作明晰度與個人效能感，從而對個人工作動機(jī)產(chǎn)生顯著負(fù)向影響。鄭通過系列研究對組織目標(biāo)模糊與員工態(tài)度間關(guān)系進(jìn)行了更為全面的考察，其研究發(fā)現(xiàn)目標(biāo)模糊內(nèi)部建構(gòu)的主客觀指標(biāo)維度對公共責(zé)任動機(jī)、工作滿意度和離職傾向均有負(fù)面作用(Jung，2014a，2014b；Jung & Rainey，2011)。戴維斯(Randall S. Davis)(Davis & Stazyk，2015)等將目光投向員工角色清晰度(Role Clarity)，他們通過潛類別分析發(fā)現(xiàn)，當(dāng)公共組織雇員面臨著非支持性環(huán)境與組織目標(biāo)模糊時，角色清晰度將下落至最低水平。對個體行為方面的影響研究較少，一項(xiàng)對西班牙公共服務(wù)機(jī)構(gòu)“街頭官僚”所進(jìn)行的實(shí)證研究表明，較高的組織目標(biāo)模糊度將帶來公務(wù)員更高程度的非正式自由裁量行為(Bastien，2010)。這些研究從不同方向驗(yàn)證了，目標(biāo)模糊將對公共組織工作人員態(tài)度、行為與績效產(chǎn)生影響，且這種影響主要是負(fù)面的。

(二)對組織的影響

組織績效是組織研究中最主要的因變量之一。楚和雷尼(Chun & Rainey，2005a)以美國聯(lián)邦政府機(jī)構(gòu)為對象，對目標(biāo)模糊與組織績效的關(guān)系進(jìn)行了探索性的實(shí)證量化研究，他們考察了目標(biāo)模糊的客觀維度指標(biāo)對組織績效的影響，因變量組織績效的數(shù)據(jù)來自于對應(yīng)機(jī)構(gòu)雇員的主觀感知調(diào)查，結(jié)果顯示不同的目標(biāo)模糊維度對組織績效影響不同，但總體而言以負(fù)面作用為主。斯塔克(Edmund C. Stazyk)(Stazyk & Goerdel，2011)等認(rèn)為組織內(nèi)部權(quán)威性的增強(qiáng)有利于對抗外部不確定性，通過引入官僚制層級權(quán)威(Hierarchical Authority)作為調(diào)節(jié)變量，當(dāng)公共管理者認(rèn)為組織內(nèi)部具有較高權(quán)威時，一定程度上有助于他們擺脫目標(biāo)模糊的困擾從而感知到較高的組織績效水平。除組織績效之外，目標(biāo)模糊對行政組織內(nèi)部結(jié)構(gòu)也有影響?！叭绻麅H有一個清晰的目標(biāo)時，讓一線人員行使自由裁量權(quán)會比較容易。當(dāng)組織的目標(biāo)數(shù)量越多，復(fù)雜性越高，領(lǐng)導(dǎo)向一線執(zhí)行人員授權(quán)的風(fēng)險就越高”(Wilson，1989:133)，由此目標(biāo)模糊帶來了組織的等級制。由于缺乏具體可衡量的績效指標(biāo)，行政組織為了應(yīng)對多方問責(zé)與監(jiān)督，只能制定與嚴(yán)格遵守相當(dāng)繁雜的程序與規(guī)則，從而導(dǎo)致繁文縟節(jié)(Red Tape)、權(quán)力集中化等問題(Chun & Rainey，2006；Pandey & Wright，2006)。

(三)對公共項(xiàng)目的影響

當(dāng)前，大量的政府資源與政府行為都圍繞諸多的公共項(xiàng)目進(jìn)行，各類公共項(xiàng)目的服務(wù)質(zhì)量、績效水平影響著普通民眾的日常生活。這由此引發(fā)研究者的關(guān)注：目標(biāo)模糊將會對公共項(xiàng)目帶來怎樣的影響？受制于項(xiàng)目績效的橫向可比數(shù)據(jù)缺乏，量化研究開展有相當(dāng)大難度。布什政府于2002年正式推行的聯(lián)邦政府項(xiàng)目評估定級工具(Program Assessment Rating Tool，PART)，對全部聯(lián)邦公共項(xiàng)目的績效進(jìn)行定期的評估與排名(晁毓欣，2010)，PART在多年的運(yùn)作中漸趨成熟，其為項(xiàng)目層面相關(guān)研究提供了契機(jī)。鄭根據(jù)組織目標(biāo)理論以PART的實(shí)際情況，對目標(biāo)模糊進(jìn)行了概念化與操作化，劃分為三個子維度：指向模糊(Target Ambiguous)、時間軸模糊(Timeline Ambiguous)以及評估模糊(Evaluation Ambiguous)，并對目標(biāo)模糊測量的效度與信度進(jìn)行了檢驗(yàn)(Jung，2012)。同時，鄭(Jung，2011)選取美國97個政府機(jī)構(gòu)下的全部公共項(xiàng)目PART數(shù)據(jù)，將因變量組織績效指標(biāo)轉(zhuǎn)換為客觀得分指標(biāo)，驗(yàn)證了其建構(gòu)的目標(biāo)模糊三維度對項(xiàng)目績效均為顯著負(fù)向影響關(guān)系，各維度對項(xiàng)目績效的過程得分與結(jié)果得分的影響側(cè)重不同(Jung，2014c)。不過，托馬斯(Craig W. Thomas)等通過分析165個環(huán)境類公共項(xiàng)目的PART數(shù)據(jù)，發(fā)現(xiàn)目標(biāo)模糊與項(xiàng)目績效間關(guān)系是混合的，其中評估維度對績效水平并無顯著影響(Thomas & Fumia，2011)。這表明項(xiàng)目層面的目標(biāo)模糊影響研究仍需更多的實(shí)證研究予以驗(yàn)證。

(四)目標(biāo)模糊與績效的復(fù)雜關(guān)系

雖然大多數(shù)實(shí)證研究表明了目標(biāo)模糊對公共管理者與公共組織產(chǎn)生負(fù)面的影響，但雷尼(Rainey，2010:247)強(qiáng)調(diào)他“并不是在兜售清晰目標(biāo)這種過于簡單化的‘萬能藥’”，提醒我們需要對簡單結(jié)論保持謹(jǐn)慎的態(tài)度。其一，從目標(biāo)模糊到績效水平間還存在著較長的因果鏈條，諸多中介、調(diào)節(jié)變量尚待挖掘與考察。例如，組織成員應(yīng)對目標(biāo)模糊現(xiàn)象的主觀能動性不容忽視，溫格(Jeffrey B. Wenger)等(Wenger et al.，2008)研究發(fā)現(xiàn)有效的公共管理者能夠平衡諸如時間與質(zhì)量這樣相互沖突的目標(biāo)，而不對工作標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行妥協(xié)與讓步，這說明某些組織成員能在一定程度上主動應(yīng)對與消解模糊性。其二，清晰的組織目標(biāo)有可能帶來的是短視的、不完整的績效。組織目標(biāo)具有多重屬性，那些“過度的、不成熟的以及不恰當(dāng)?shù)拿鞔_性目標(biāo)將會帶來功能失調(diào)”(Rainey & Jung，2015:90)。現(xiàn)實(shí)中有的組織迫于“目標(biāo)管理”變革壓力急于厘清一些易于衡量的績效指標(biāo)，但有意或無意忽視那些具有沖突性或難以直接測量的目標(biāo)，使得績效指標(biāo)與組織目標(biāo)存在脫節(jié)。其三，現(xiàn)有目標(biāo)模糊實(shí)證研究主要將組織業(yè)績產(chǎn)出與個體態(tài)度行為作為結(jié)果變量，研究視野較為狹窄。如果將環(huán)境適應(yīng)性等其他要素作為結(jié)果變量，目標(biāo)模糊在某些情況下對公共組織有益。例如，相對模糊、宏觀的組織目標(biāo)可以使行政官員在做出決策時維系政治支持(Lindblom，1959)，促成在不同的利益相關(guān)者群體間進(jìn)行溝通和協(xié)商(Noordegraaf & Abma，2003)，讓公共雇員體認(rèn)到工作意義與價值(Wright，2007)，等等不一而足。

五、進(jìn)一步的討論

“公共機(jī)構(gòu)目標(biāo)的確定絕對不是一項(xiàng)簡單的任務(wù)”(西蒙，2014:240)，目標(biāo)模糊對公共部門的行為模式與日常運(yùn)作的影響不可小覷。前述研究主要通過對目標(biāo)模糊概念化、操作化以及前因、后果變量相關(guān)實(shí)證研究的介紹，展現(xiàn)了目標(biāo)模糊理論框架的基本建構(gòu)。本節(jié)試圖在更廣的組織研究視野內(nèi)，就組織目標(biāo)模糊有關(guān)的幾個議題做進(jìn)一步探討。

(一)目標(biāo)模糊與戰(zhàn)略管理

“組織戰(zhàn)略是組織目標(biāo)的表現(xiàn)”(穆爾，2016:128)，戰(zhàn)略管理與組織目標(biāo)有著直接而緊密的關(guān)系。隨著新公共管理運(yùn)動的浪潮，私營企業(yè)中推行的戰(zhàn)略管理在公共組織研究與實(shí)踐中成為了一種時尚。然而，戰(zhàn)略管理喧囂的背后，仍有批評關(guān)注了公共組織設(shè)定目標(biāo)的困難及其對戰(zhàn)略規(guī)劃的負(fù)面影響，“公共部門的組織目標(biāo)含糊不清，戰(zhàn)略考慮毫無意義”(休斯，2007:169)。布萊森(John M. Bryson)等(Bryson et al.，2010:505)在回顧二十多年來公共部門戰(zhàn)略管理研究取得的進(jìn)展時指出，絕大多數(shù)戰(zhàn)略規(guī)劃模型未對目標(biāo)模糊給予充分重視，而是傾向于規(guī)劃清晰的目標(biāo)與績效指標(biāo)，未來戰(zhàn)略管理研究“仍需對公共組織所面臨的目標(biāo)模糊、沖突進(jìn)行厘清”。對此，穆爾追問組織戰(zhàn)略來源于“誰的使命和目標(biāo)，由誰來決定公共價值”，這涉及對公共管理者角色定位的矛盾，人們既擔(dān)心政府官員越界操縱公共價值、官僚權(quán)力膨脹，又憂慮公共管理者完全只是機(jī)械的執(zhí)行者而無任何道德責(zé)任感，穆爾則試圖將這兩種看似對立觀點(diǎn)進(jìn)行調(diào)和(穆爾，2016:128-129，385-389)。

(二)目標(biāo)模糊與組織管理

目標(biāo)“在公共組織中是典型的模凌兩可，即使在試圖澄清目標(biāo)的努力之后也仍然是這樣”(Nutt & Backoff，1992:177)，這無疑對公共組織管理設(shè)置了不小的障礙。一是對組織激勵的影響。在組織個體層面，組織會試圖采取各種手段舉措激勵組織成員，從而使個體目標(biāo)與組織目標(biāo)保持一致，但在目標(biāo)模糊的情形下，“當(dāng)我們在為某一個目標(biāo)設(shè)計激勵時，它所誘發(fā)的組織行為可能與組織的其他目標(biāo)發(fā)生矛盾”(周雪光，2005:135)。如有的地方通過獎金刺激公務(wù)人員完成罰款任務(wù)，卻損害了執(zhí)法公正性。此外，目標(biāo)模糊使得對組織的目標(biāo)達(dá)成程度無法全面衡量，對組織績效難以進(jìn)行準(zhǔn)確客觀評估使得激勵的依據(jù)缺失。

二是對組織監(jiān)管的影響。按照西蒙、馬奇的思路，組織系統(tǒng)內(nèi)可以自上而下構(gòu)建起目標(biāo)—手段的層級鏈條，完成上一級組織目標(biāo)的手段就是下一級組織的目標(biāo)，通過考察子目標(biāo)與總目標(biāo)的一致性與協(xié)調(diào)性就能夠判斷各組織行為的合理性(馬奇、西蒙，2008)。這種將總目標(biāo)層層分解為子目標(biāo)的思路亦是組織管理實(shí)踐中的常見舉措。然而，公共組織的目標(biāo)模糊性使得這種理性方法存在困難，雖然將多元的目標(biāo)分配至不同的下級部門一定程度上能夠緩解目標(biāo)模糊的焦慮，但這不過是將目標(biāo)間的沖突及目標(biāo)所蘊(yùn)涵的模糊性下移的權(quán)宜之計。如通過對我國婦女小額貸款項(xiàng)目案例研究發(fā)現(xiàn)，由于同一級政府橫向存在著諸多目標(biāo)異質(zhì)性的部門，多元緊張的目標(biāo)利益格局使得對公共項(xiàng)目的執(zhí)行偏離預(yù)設(shè)方向(陳家建等，2013)。

三是對組織決策的影響。按照理性決策模式，組織能夠清晰界定目標(biāo)，全面搜尋備選方案并預(yù)測各方案的結(jié)果，最后根據(jù)目標(biāo)偏好選擇效用最大化的備選方案(艾利森、澤利科， 2015)。目標(biāo)模糊使得這種理性決策模式路徑從邏輯起點(diǎn)就開始受到質(zhì)疑，由于在利益沖突下這種目標(biāo)模糊性不會因?yàn)樵黾有畔⒍倪M(jìn)，組織決策難以將組織目標(biāo)作為前提依據(jù)(周雪光，2003)。在組織決策領(lǐng)域，不論是馬奇與合作者(Cohen et al.，1972) 提出的 “垃圾桶”模型抑或金登(John Kingdon)(2004) 修正后的“多源流”模型都產(chǎn)生了較大的影響，這兩個模型共同的特點(diǎn)就是不再將目標(biāo)作為組織決策的初始環(huán)節(jié)，機(jī)會窗口、“軟化”的政策建議及政策企業(yè)家的助推等對組織決策的影響實(shí)質(zhì)上超越了組織目標(biāo)，使得組織決策不再是按部就班的理性行為，而呈現(xiàn)出一種“有組織的無秩序”狀態(tài)。

(三)目標(biāo)模糊的應(yīng)對策略

如前所述，公共組織的目標(biāo)模糊狀態(tài)現(xiàn)實(shí)存在并且難以迅速改觀，作為行動主體的公共部門及公共管理者將會如何應(yīng)對呢？這方面的研究相當(dāng)有限。其一，目標(biāo)模糊情形下組織會試圖努力厘清或簡化目標(biāo)，從而可能誘發(fā)目標(biāo)置換(Goal Displacement)行為。目標(biāo)置換亦稱目標(biāo)偏差，是一種“更多關(guān)注容易測量的、顯性的目標(biāo)，或是將手段作為目標(biāo)，導(dǎo)致偏離組織最初目標(biāo)的組織現(xiàn)象”(劉煥等，2016:153)。由于公共組織目標(biāo)是多元含糊的，當(dāng)試圖對目標(biāo)進(jìn)行清晰化操作時，管理者可能只將一部分組織使命囊括其中，過分關(guān)注可衡量指標(biāo)的績效考核體系成為對目標(biāo)進(jìn)行簡化加工的工具(O’Toole & Meier，2014)。波特(John Bohte)和邁耶(Kenneth J. Meier)(Bohte & Meier，2000) 對公立學(xué)?？冃Э己说陌咐芯匡@示，在從總體目標(biāo)轉(zhuǎn)換為具體目標(biāo)過程中，確實(shí)發(fā)生了目標(biāo)置換的組織欺騙行為。

其二，目標(biāo)模糊下公共組織將面臨合法性壓力，從而引致組織趨同化與官僚化。在早期組織社會學(xué)制度學(xué)派的一篇經(jīng)典論文中提出，如果組織目標(biāo)不清晰，組織則面臨著外部合法性與內(nèi)部和諧的壓力，促使組織采取各類被廣為接受的制度及程序，以滿足外部相關(guān)者期待、避免內(nèi)部矛盾，這就導(dǎo)致了組織間趨同(DiMaggio & Powell，1983)。從公共組織角度來看，趨同化的主要表現(xiàn)之一就是對規(guī)則的高度遵從。當(dāng)組織目標(biāo)含糊不清時，公共管理者對于如何做好手頭的工作缺乏直截了當(dāng)?shù)闹甘荆霸谶@種情況下，規(guī)則就是一個救世主，(通過執(zhí)行規(guī)則)官員確信他是按照合適方式去做的”(凱爾曼，2013:27)。根據(jù)上述分析，在目標(biāo)模糊情形下，公共組織及組織成員傾向于將制度規(guī)章作為“保護(hù)傘”，把各類規(guī)則作為組織目標(biāo)來指導(dǎo)行為。

其三，公共組織將會依據(jù)目標(biāo)模糊程度差異而權(quán)變執(zhí)行。這主要體現(xiàn)在公共政策執(zhí)行層面，由于模糊性的存在，研究者不能首先假定行政官僚所執(zhí)行的政策是清晰的，否則將會錯誤地理解政策過程(Baier et al.，1986)。馬特蘭德(Richard E.Matland)(Matland， 1995:161,171)提出了政策執(zhí)行研究領(lǐng)域頗具影響力的“模糊沖突模型”，他認(rèn)為“模糊并沒有好壞之分”，但組織會依據(jù)政策模糊性程度采取不同的執(zhí)行策略，不同的政策根據(jù)目標(biāo)沖突與手段模糊兩個維度對應(yīng)四種執(zhí)行策略。胡業(yè)飛和崔楊楊(2015)通過對我國社會化養(yǎng)老政策案例分析修正了“模糊沖突模型”，提出基層工作者在執(zhí)行模糊政策時會有意識地向上級部門尋求解釋與支持以及優(yōu)先執(zhí)行政策的清晰部分，從而消解政策模糊性。楊宏山(2015)則認(rèn)為，地方政府的學(xué)習(xí)能力是應(yīng)對上級政府政策模糊時的一個重要變量，組織學(xué)習(xí)能力的不同將導(dǎo)致不同的應(yīng)對策略。

六、回顧與小結(jié)

雖然公共組織中的目標(biāo)模糊現(xiàn)象一直以來受到諸多學(xué)者的關(guān)注，但公共管理學(xué)界把目標(biāo)模糊作為一種理論有意識地建構(gòu)與發(fā)展的時間卻不長。本文對西方組織目標(biāo)模糊理論的研究進(jìn)展進(jìn)行了綜述，對目標(biāo)模糊的概念與測量、發(fā)生機(jī)制與影響后果等研究成果做了簡要評介，試圖勾勒出目標(biāo)模糊理論的基本框架體系。在此做一簡要小結(jié)。

關(guān)于現(xiàn)有研究取得的成果和進(jìn)展，第一，在目標(biāo)模糊理論的建構(gòu)與概念化方面，目標(biāo)模糊研究主要受目標(biāo)設(shè)置理論與公私差異化比較研究的推動，雷尼等將組織目標(biāo)相關(guān)特征使用目標(biāo)模糊概念進(jìn)行整合，在公共組織中發(fā)展目標(biāo)模糊理論。第二，在目標(biāo)模糊測量方面，早期主觀感知測量指標(biāo)的研究結(jié)果不一，隨著利用目標(biāo)模糊客觀測量指標(biāo)的開發(fā)，目前形成主觀測量與客觀測量共存并以客觀測量為主流的局面。第三，在目標(biāo)模糊的來源方面，組織的外部政治環(huán)境、組織所承擔(dān)的職責(zé)任務(wù)復(fù)雜性、財政公共性以及個人的環(huán)境匹配度等能夠增加或減少組織模糊，目標(biāo)模糊的發(fā)生機(jī)制極為復(fù)雜。第四，在目標(biāo)模糊影響后果方面，實(shí)證研究表明目標(biāo)模糊對組織層面的績效與繁文縟節(jié)、個體層面的工作動機(jī)、工作滿意度、離職傾向及角色模糊等均有顯著的負(fù)面影響，對于公共項(xiàng)目績效的最新研究也發(fā)現(xiàn)了類似的影響關(guān)系，但不能由此對目標(biāo)模糊的效應(yīng)做簡單化的斷定。

縱覽西方目標(biāo)模糊理論研究，取得了一定進(jìn)展，但它仍是一個處于“青春期”的理論，還未達(dá)到成熟狀態(tài)。首先，目標(biāo)模糊的概念仍需厘清。作為在目標(biāo)設(shè)置理論影響下成長的理論，當(dāng)公共管理學(xué)者將目標(biāo)模糊從目標(biāo)設(shè)置研究中脫離后，沒有對目標(biāo)模糊這個核心概念的界定與維度建構(gòu)給予充分重視，簡單的“拿來主義”使得目標(biāo)模糊的內(nèi)涵與外延曖昧不清。如前文所述，目標(biāo)模糊概念本身與其他類似概念的關(guān)系是含糊的，迄今為止我們?nèi)詻]有看到該研究領(lǐng)域內(nèi)學(xué)者試圖厘清概念的努力，概念亂用、混用等情況不時發(fā)生。這種亂象已體現(xiàn)在2010年后鄭所發(fā)表的系列論文中，如將目標(biāo)明確性與目標(biāo)模糊性分別作為目標(biāo)設(shè)置與目標(biāo)模糊理論的維度指標(biāo)(Jung，2014b)，卻未對這兩個高度相似的概念進(jìn)行有效區(qū)分。即使在同一目標(biāo)模糊概念下，三維度(Jung，2014c)與四維度(Jung，2014a)建構(gòu)交替使用，反映了對目標(biāo)模糊概念使用和操作化的隨意性。

其次，測量方式仍需改進(jìn)。第一，現(xiàn)有研究未能開發(fā)出對公共組織、私營組織、非營利組織統(tǒng)一適用的客觀指標(biāo)，主觀感知指標(biāo)測量沒有得到充分使用的成熟量表，使組織目標(biāo)橫向差異性比較研究進(jìn)展緩慢。由于公共管理學(xué)者對公私組織目標(biāo)差異只有未經(jīng)驗(yàn)證的模糊認(rèn)知，即便較為成熟的目標(biāo)設(shè)置理論是一座“金礦”，他們卻不知道哪一部分“寶藏”能為公共組織研究所用。第二，過度依賴于政府績效文件的檔案分析法亦需革新，這將會引導(dǎo)學(xué)者們“只關(guān)注組織中最容易獲得的量化數(shù)據(jù)，所繪出的組織圖畫是不完整的”(Favero，2016:146)，從而導(dǎo)致忽視其他重要但難以測量的維度。對于公共組織目標(biāo)研究而言，一個顯而易見的事實(shí)是政府官方文件無法囊括指引組織行為的全部目標(biāo)。此外，現(xiàn)有目標(biāo)三測量維度并沒有將目標(biāo)間的沖突性考慮在內(nèi)。第三，楚和雷尼開發(fā)的政府文本研究方式被后續(xù)研究者廣泛借用與改造，雖具有收集數(shù)據(jù)便利性，卻受到政府績效管理政策方案變動的極大限制。近期相關(guān)研究從對組織層面轉(zhuǎn)向公共項(xiàng)目層面被視為理論創(chuàng)新，實(shí)質(zhì)上反映著研究者的無奈，這種轉(zhuǎn)型與美國聯(lián)邦政府績效評估的重心從克林頓政府時期的《政府績效與結(jié)果法案》(The Government Performance and Results Act)向布什政府時期的“聯(lián)邦政府項(xiàng)目評估定級工具”(PART)轉(zhuǎn)移密切相關(guān)。具體可參見鄭在其論文腳注部分對匿名審稿人意見的回應(yīng)(Jung，2014b)，本文不再贅述。不出意料的是，因PART分?jǐn)?shù)不能完全反映真實(shí)的項(xiàng)目績效水平，奧巴馬政府已經(jīng)宣布不再繼續(xù)沿用PART考核方法(Jung，2014c)，這使目標(biāo)模糊測量方式又將面臨再次調(diào)整。

再次，組織目標(biāo)模糊的影響因素與發(fā)生機(jī)制需要進(jìn)一步發(fā)掘與驗(yàn)證。以目標(biāo)模糊為中心的理論框架拼圖不夠完整豐富，這體現(xiàn)在目標(biāo)模糊的前因變量、結(jié)果變量仍未得到充分考察，部分已考察變量的研究結(jié)論不夠統(tǒng)一等方面，由于各項(xiàng)研究使用了不同的測量指標(biāo)與數(shù)據(jù)來源，為主要變量間關(guān)系的穩(wěn)定性驗(yàn)證設(shè)置了障礙。目標(biāo)模糊的理論拼圖還過于簡單粗放，缺少中介變量與調(diào)節(jié)變量的引入?，F(xiàn)有目標(biāo)模糊定量研究對于內(nèi)部的發(fā)生機(jī)制與影響機(jī)制的研究力有不逮，更多表現(xiàn)為相關(guān)性，如員工角色模糊作為目標(biāo)模糊的前因變量與結(jié)果變量在不同研究中都得到了證實(shí)。這提醒我們關(guān)注定性研究方法的使用。通過文獻(xiàn)梳理發(fā)現(xiàn)，公共組織目標(biāo)模糊研究基本以定量研究為主，有質(zhì)量的定性研究特別是案例研究欠奉。案例研究更為適用于“Why”與“How”的研究問題(殷，2010)，有助于我們洞察目標(biāo)模糊現(xiàn)象背后微妙的機(jī)制與關(guān)系，這既包括組織正式目標(biāo)、非正式目標(biāo)的制定與形成過程，也包括公共組織在目標(biāo)模糊情境下的行為策略與邏輯，從而增進(jìn)對于目標(biāo)模糊的理解。

最后，組織目標(biāo)模糊研究與公共行政學(xué)科現(xiàn)存的規(guī)范理論缺乏有效對接。目標(biāo)模糊理論研究伊始便定位于“管理主義”，其理論基礎(chǔ)來自于管理學(xué)科，知識譜系較為單一。在大多數(shù)實(shí)證研究中都有一個未必言明的預(yù)設(shè)，即出于組織績效考慮，目標(biāo)模糊是一個需要被清理出公共組織的頑疾，公共管理者應(yīng)致力于減少目標(biāo)模糊。在追求目標(biāo)明確性的同時，現(xiàn)有研究較少關(guān)注組織目標(biāo)本身的性質(zhì)、目標(biāo)的來源與形成過程。在我國受到詬病的運(yùn)動式治理，其本質(zhì)就是在短時期內(nèi)為公共部門確立臨時的主要目標(biāo)，“部門分工、制度常規(guī)都被打破，行政資源被重組，集中完成領(lǐng)導(dǎo)層特定的、重要的目標(biāo)”(陳家建，2015:7)，運(yùn)動式治理階段的目標(biāo)不可謂不明確清晰，但卻對科層組織運(yùn)作產(chǎn)生相當(dāng)大的破壞力。羅森布魯姆(David H. Rosenbloom)在回答“為什么政府不能像商業(yè)組織那樣運(yùn)作”這個老生常談的問題時說，“最簡短的答案就是如果那樣做的話，代表性、透明度以及其他公共價值的重要性將不得不大幅度降低”(羅森布魯姆等，2009:13)。從規(guī)范行政理論觀之，目標(biāo)模糊狀態(tài)某種程度上代表了公共組織所守護(hù)的多元價值，這些規(guī)范價值難以因減少目標(biāo)模糊的需要輕言放棄。如從民主行政視角出發(fā)，公共組織目標(biāo)需要反映不同群體的相關(guān)訴求，公民權(quán)亦體現(xiàn)在對組織目標(biāo)形成的具體參與協(xié)商過程之中。片面追求“技術(shù)理性文化排除了考慮倫理道德的可能”(艾賅博、百里楓，2009:17)，當(dāng)公共組織目標(biāo)僅作為一種技術(shù)理性存在，目標(biāo)模糊性治理只被視為一種工具手段，行政價值將會在無形中流失。

對于上述研究不足，我們認(rèn)為與目標(biāo)模糊的學(xué)術(shù)共同體仍較為單薄有一定關(guān)系。從現(xiàn)有SSCI相關(guān)主題文獻(xiàn)檢索能夠看到，當(dāng)前研究群體是以雷尼及其合作者為中心構(gòu)建的，作者群較為集中，這保證了目標(biāo)模糊研究的持續(xù)性，卻使得該領(lǐng)域缺乏有針對性的對話與交鋒。同時，隨著組織管理轉(zhuǎn)向私營部門，組織研究領(lǐng)域?qū)τ诎繕?biāo)模糊在內(nèi)的諸多公共管理議題缺乏熱情(Kelman，2005)，這也導(dǎo)致研究成果不夠豐富、研究視域與研究路徑較為單一。

七、研究展望

一個理論的成熟預(yù)示著未來研究的危機(jī)與衰退(周雪光，2003)，相反，理論的不足與缺失也意味著在未來研究中存有較大空間與機(jī)會。就目標(biāo)模糊理論研究的發(fā)展方向而言，一是跨學(xué)科融合應(yīng)該得到加強(qiáng)，特別是充分借鑒組織管理研究、組織社會學(xué)以及行政學(xué)規(guī)范理論的研究成果，在更為廣闊的研究視野中開展學(xué)術(shù)對話，加深目標(biāo)模糊研究的理論厚度與廣度。二是對目標(biāo)模糊的概念及維度做進(jìn)一步厘清，特別是對與目標(biāo)模糊相關(guān)的概念(如目標(biāo)沖突、目標(biāo)含糊等)做有效辨識。同時，在前期研究基礎(chǔ)上對目標(biāo)模糊的測量方式進(jìn)行創(chuàng)新與改造，使得測量方法具有更強(qiáng)的覆蓋面與適用性。三是量化研究與質(zhì)性研究齊頭并進(jìn)，一方面就目標(biāo)模糊與前因、后果變量間關(guān)系做進(jìn)一步的探索與驗(yàn)證，另一方面可以從組織研究的不同視角出發(fā)，如理性系統(tǒng)視角、官僚政治視角、開放系統(tǒng)視角等從目標(biāo)模糊的來源、應(yīng)對策略等方面做深入公共組織內(nèi)部的案例研究。

當(dāng)前，關(guān)于組織目標(biāo)模糊研究主要是在西方特別是美國情境下進(jìn)行的，目標(biāo)模糊理論的適用性有待進(jìn)一步檢驗(yàn)。荷蘭的一項(xiàng)研究顯示，更為一般化、較少精確性的組織目標(biāo)取得了更好的績效(Bont & Grit，2012)。這提醒我們關(guān)注目標(biāo)模糊研究成果在中國情境下的適用性。筆者嘗試在中國知網(wǎng)數(shù)據(jù)庫(CNKI)進(jìn)行搜索，相關(guān)主題研究較為缺乏。在國內(nèi)相對有限的公共組織目標(biāo)研究中，集中考察了相對客觀、可測量的績效考核中的正式目標(biāo)特別是GDP增長指標(biāo)(馬亮，2013；魏四新、郭立宏，2011)，其通常假定我國公共組織目標(biāo)是清晰或能夠做到具體化，不必受到目標(biāo)模糊的困擾。雖然是否達(dá)成目標(biāo)是測量組織績效的一種手段，但這種測量手段發(fā)揮作用需要以下前提條件：目標(biāo)是確定且清晰界定的、目標(biāo)不能太多、目標(biāo)必須能得到組織內(nèi)外的一致認(rèn)同以及目標(biāo)進(jìn)步能夠得到可靠測量等(吉瑞賽特， 2003)?，F(xiàn)有研究重心仍在績效管理中的目標(biāo)設(shè)置，當(dāng)前我國政府目標(biāo)已由單一的經(jīng)濟(jì)增長指標(biāo)轉(zhuǎn)向多維度的目標(biāo)體系，僅僅依靠績效考核卻無法解決問題，“指標(biāo)體系越復(fù)雜，因素越多，在執(zhí)行過程中就越主觀(比如權(quán)重的確定可能因人因時而異)，標(biāo)準(zhǔn)就越模糊，激勵效果將隨之降低”(周黎安，2007:49)。不增進(jìn)對目標(biāo)模糊現(xiàn)象的了解，就難以洞察我國公共部門與政府官員的行為邏輯。

發(fā)展中國本土的目標(biāo)模糊理論，在借鑒吸收西方已有研究成果的基礎(chǔ)上，應(yīng)關(guān)注中國情境的特殊性。第一，由于政治行政體制不同，公共組織目標(biāo)形成的過程與影響機(jī)制有較大差異。萊瑟姆等(Latham et al.，2008:398)提到“相較于聯(lián)邦政府，美國地方政府的職責(zé)更加操作化，目標(biāo)設(shè)置與私營部門類似”，美國學(xué)者研究因而主要集中在聯(lián)邦政府層面。與美國聯(lián)邦主義體制不同，我國采取“條塊分割”的中央集權(quán)行政體制，基層地方政府目標(biāo)模糊性程度與模糊性來源與西方國家有著顯著區(qū)別。層層分解的“目標(biāo)管理責(zé)任制”已廣泛應(yīng)用于地方政府管理實(shí)踐(王漢生、王一鴿，2009)，“上面千條線，下面一根針”則反映了基層治理中目標(biāo)模糊的困境，預(yù)示目標(biāo)模糊的研究視野應(yīng)該下沉。第二，中國地方政府官員在確定地方戰(zhàn)略規(guī)劃、發(fā)展目標(biāo)上有著相當(dāng)大的主導(dǎo)權(quán)，現(xiàn)有研究已嘗試考察了地方政府官員異地交流后對政策擴(kuò)散的推動作用(張克，2015)，這提醒我們可關(guān)注黨政主要官員及其頻繁交流任職對政府目標(biāo)模糊性的影響。第三，在我國公共行政實(shí)踐中，項(xiàng)目制逐漸成為與科層制并行的一種治理模式，公共項(xiàng)目目標(biāo)的模糊性也應(yīng)納入研究范疇。第四，在目標(biāo)模糊的具體測量方法上，由于政府信息公開度有差異，完全仿照西方研究采用政府績效文件的文本分析法還不具備可行性，未來研究需要開發(fā)出新的目標(biāo)模糊測量手段。

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責(zé)任編輯：陳那波

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A

1674-2486(2016)06-0164-25

*李聲宇，中國人民大學(xué)公共管理學(xué)院行政管理學(xué)系，博士研究生。感謝匿名評審人的意見。