牛美麗

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專欄：中期財政框架：國際經(jīng)驗與中國借鑒

專欄導(dǎo)語：中期財政框架：并非錦上添花的改革

牛美麗*

財政部在過去兩三年連續(xù)推出一系列重磅改革，這些層出不窮的改革幾乎涉及財政預(yù)算管理的方方面面。但是，這些改革多聚焦在微觀層面的改革，例如內(nèi)部控制制度、政府會計制度、政府采購制度，甚至績效預(yù)算在中國也主要被用為加強(qiáng)預(yù)算過程管理，尤其是財政支出進(jìn)度。這些改革當(dāng)然很重要，但是如果沒有中長期宏觀財政框架，財政的可持續(xù)將無以維繼(馬駿，2013)。首先，現(xiàn)有公共政策，尤其是社會政策的可持續(xù)需要中長期的財政規(guī)劃，才能準(zhǔn)確測量政策遠(yuǎn)期成本和收益，從而改善政策的決策。其次，中長期的財政框架，可以解決縱向的財政公平問題，使得公共政策的成本和收益在代際之間得到合理的調(diào)配。再次，中長期財政規(guī)劃可以有效解決公共政策制定中的碎片化，加強(qiáng)政策的長期統(tǒng)籌規(guī)劃?？偠灾?，超越單個預(yù)算年度的中長期財政規(guī)劃可以更好地從財政可持續(xù)角度對政策決策形成約束，從而降低長期的財政風(fēng)險，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會平穩(wěn)健康發(fā)展。

然而，中期財政規(guī)劃的編制非常困難。雖然中國2014年預(yù)算法的修訂提出了“各級政府應(yīng)當(dāng)建立跨年度預(yù)算平衡機(jī)制”的立法要求。2015年國務(wù)院也發(fā)文，明確了建立三年財政規(guī)劃的基本編制框架，并且聲稱目前只是編制中期財政框架，而非中期預(yù)算框架，前者是后者的過渡階段(國務(wù)院，2015)。然而這項改革的推動并不理想。究其原因，主要有兩個：一是財政部門不清楚到底如何編制中期財政規(guī)劃。雖然各級財政部門對于中期財政規(guī)劃在提升財政政策的前瞻性、有效性和可持續(xù)性上已經(jīng)達(dá)成共識，但具體的編制是一項非常復(fù)雜的技術(shù)活，中期財政規(guī)劃應(yīng)該是什么樣子？應(yīng)該如何編制？這些技術(shù)問題并沒有得到很好的回答；二是中期財政規(guī)劃的編制需要很多配套的條件，例如完整的政府財務(wù)信息，尤其是資產(chǎn)負(fù)債的信息。從其他國家的經(jīng)驗來看，資產(chǎn)負(fù)債表是編制中期財政規(guī)劃的一個基礎(chǔ)條件。但是，我國政府部門的資產(chǎn)負(fù)債表編制還處在起步階段，估計至少要十年的時間才能真正編制出完善的資產(chǎn)負(fù)債表。然而，如果等到各項基礎(chǔ)條件具備再編制中期財政規(guī)劃，將為時已晚。隨著經(jīng)濟(jì)增長放緩和社會政策的頻繁出臺，財政支出的短期和中長期壓力迅速增加，地方政府債務(wù)問題日益嚴(yán)峻，財政可持續(xù)問題十分緊迫。與其他并行的財政預(yù)算改革相比，中期財政規(guī)劃的編制絕對不是錦上添花，而是迫在眉睫。

這個專欄的目的是通過檢驗其他國家在中期財政框架實施的經(jīng)驗為中國中期財政框架乃至以后的中期預(yù)算框架的編制和應(yīng)用提供有益的借鑒。根據(jù)世界銀行2013年的報告，各國實施財政中期支出框架*關(guān)于中期財政預(yù)算管理，有幾個常見的概念：中期財政框架、中期預(yù)算框架、中期支出框架和中期績效框架，這幾個概念有交叉，也有差異。世界銀行比較強(qiáng)調(diào)中期支出框架，而OECD國家比較常用中期預(yù)算框架(Spackman, 2002)。本專欄應(yīng)用了廣義的中期財政框架的概念，包含了案例國在上述四個方面的努力。的主要原因有兩個：一是對于大多數(shù)依賴國際援助的發(fā)展中國家，援助方非常重視受援國的中長期政策承諾，要求把中期支出框架納入預(yù)算改革范疇；二是發(fā)達(dá)國家通常從預(yù)算總額控制、支出優(yōu)先性排序和改善支出績效考慮構(gòu)建中期支出框架(World Bank， 2013)。前者對中國的借鑒意義不大，所以本專欄的案例選取主要從后者入手，包含了韓國、法國、英國和德國四個國家，韓國作為亞洲國家的代表，也是亞洲發(fā)展中期支出框架啟動較早和做得最好的國家；法國作為法律嚴(yán)謹(jǐn)?shù)念A(yù)算管理模式代表；英國是中期財政框架編制啟動最早、發(fā)展也最為成熟的國家；德國的社會支出占比較大，因而其中期預(yù)算框架對中國有獨(dú)特的借鑒意義。

這四篇文章遵循一個統(tǒng)一的框架，從各國財政中期財政框架制定的背景談起，首先理清改革的歷史脈絡(luò)，然后聚焦在具體的編制范圍、方法等技術(shù)環(huán)節(jié)，在總結(jié)各自經(jīng)驗和挑戰(zhàn)的基礎(chǔ)上，對中國中期財政框架的編制提出具體的建議。雖然四個國家啟動這項改革的時點(diǎn)不同，但從改革動力上存在兩個共同點(diǎn)：一是財政壓力加大；二是提升政府治理需求，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的需要。這兩點(diǎn)考慮也恰巧是中國目前的財政預(yù)算管理所面臨的重大挑戰(zhàn)。雖然在時間維度上，這些國家對“中期”的界定有所不同，或三年或五年，但是它們在編制的內(nèi)容和方法上存在很多共同點(diǎn)，例如以財政戰(zhàn)略來規(guī)劃宏觀的經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展愿景、建立完整的政府財務(wù)信息系統(tǒng)并不斷提升財政透明度、財政部門主導(dǎo)與多部門聯(lián)動，并輔以激勵相容的機(jī)制有效引導(dǎo)各方參與、以基線分析法為核心，加強(qiáng)與年度預(yù)算的銜接等，都可作為中國很好的借鑒。

這四個國家的經(jīng)驗還告訴我們，由于中期財政框架的編制需要很多的配套條件，所以改革必須是漸進(jìn)的。這幾個國家都是在二十世紀(jì)六七十年代開始編制中期財政框架。那時的政府財務(wù)管理和預(yù)算的公開透明都遠(yuǎn)遠(yuǎn)不能滿足編制財政框架的需求。然而，樹立宏觀長遠(yuǎn)的財政策略，通過加強(qiáng)政策與預(yù)算的銜接，將財政可持續(xù)概念植入財政預(yù)算管理中，這些理念上的共識為九十年代中后期編制技術(shù)的不斷成熟打下了堅實的基礎(chǔ)。與這些國家相比，中國在推進(jìn)中期財政框架上的優(yōu)勢在于，很多配套的改革已經(jīng)在迅速推進(jìn)，例如權(quán)責(zé)發(fā)生制改革、資產(chǎn)負(fù)債表的編制、預(yù)算公開透明等等。因而，這為中期財政框架在中國的推進(jìn)節(jié)省了大量的時間，而且中期財政框架的編制和不斷完善也將促進(jìn)相關(guān)改革的推進(jìn)。

作為中期財政規(guī)劃編制的典范，這四個國家在貫徹落實國家宏觀政策、優(yōu)化資源配置，提高財政可持續(xù)性上無疑是成功的。但是它們也面臨一些挑戰(zhàn)：一方面，從技術(shù)上看，由于客觀環(huán)境的變化無法完整預(yù)測，越長期的預(yù)算收支越難測算(Heinemann，2006)；另一方面，領(lǐng)導(dǎo)人的政治任期對政策的連續(xù)性會產(chǎn)生影響，因此也必然影響到中期財政規(guī)劃的編制。這兩點(diǎn)都大大影響了中期財政規(guī)劃的約束力。但是，這些挑戰(zhàn)并不能成為延緩甚至放棄我國中期財政規(guī)劃編制的理由。相反，我們可以從這些國家面臨的挑戰(zhàn)中吸取經(jīng)驗，在改革的制度設(shè)計和技術(shù)規(guī)范上不斷完善，降低這些因素的負(fù)面影響。

更多精彩的細(xì)節(jié)請各位讀者關(guān)注專欄中的四篇國別案例研究。

國務(wù)院(2015). 國務(wù)院關(guān)于實行中期財政規(guī)劃管理的意見(國發(fā)〔2015〕3號)．

馬駿(2013). 中國公共預(yù)算面臨的最大挑戰(zhàn)：財政可持續(xù). 國家行政學(xué)院學(xué)報，5:19-30．

Heinemann， F. (2006). Planning or Propaganda？ An Evaluation of Germany’s Medium-Term Budgetary Planning.PublicFinanceAnalysis， 62(4):551-578．

Spackman， M. (2002). Multi-Year Perspective in Budgeting and Public Investment Planning. National Economic Research Associates

World Bank. (2013).BeyonddeAnnualBudget:GlobalExperiencewithMedium-TermExpenditureFrameworks. Washington， D.C.:World Bank Publications．

*牛美麗(niumeili@mail.sysu.edu.cn)，中山大學(xué)中國公共管理研究中心/政治與公共事務(wù)管理學(xué)院，副教授。