劉旭艷

（新疆師范大學 歷史學院，新疆 烏魯木齊 830017）

民國新疆保甲制度的推行及其影響

劉旭艷

（新疆師范大學 歷史學院，新疆 烏魯木齊 830017）

20世紀40年代新疆推行保甲制度，是基于地方統(tǒng)治者的某種利益考量。這種制度存在著管理過于拘謹、高度監(jiān)督之下不信任等弊端，但也加強了國民政府對邊疆地區(qū)的控制，推進了新疆基層社會管理規(guī)范化和現(xiàn)代化，是國家力量向基層社會延伸的表現(xiàn)。新疆的鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）保甲戶口編查工作共進行三期，對新疆基層治理的現(xiàn)代化進程有著重要影響。

新疆；保甲制度；基層治理

關于民國時期的保甲制度，學界一直有很多的關注。民國時期的研究集中在對中國保甲制度發(fā)展脈絡的梳理，側重于對政策服務的方面。[1]新中國成立之后，學界從不同的角度對民國時期的保甲制度進行了研究對民國時期新疆保甲制度的研究，并沒有進行區(qū)域保甲制度的深入研究，本文擬從政策層面對民國末期新疆保甲制度推行的分析，進而探討其對新疆基層治理的現(xiàn)代化進程的影響。

一、新疆保甲制度實施的背景

保甲制度是“共同擔保共同責任之制度”，從廣義上說，是我國實行的一種“地方自治制度”，從狹義的方面來說，就是“農(nóng)村之保衛(wèi)政策”。[1]1就保甲的意義來說，不外乎是“守”和“助”兩種含義的延伸。聞鈞天曾指出，保甲是“人群以圖生存為目的之守助方法之組織，吾國古時人民與政府合力維持治安之制度”。[1]12

國民政府在全國推行的保甲制度，大概可以分為兩個時期：一是新縣制實行之前，從1931年至1939年，一是新縣制實施之后，從1939年至1949年。[2]591932年6月，國民政府首先在江西修水等43縣“剿匪區(qū)”實行保甲制度；1934年12月，行政院命令各省普遍推行保甲。1936年8月，國民黨中政會決定，將保甲與自治結合，鄉(xiāng)鎮(zhèn)編制為保甲。1939年9月起，國民政府先后公布《各縣級組織綱要》、《各縣保甲整編辦法》、《鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）組織條例》等法令，正式實施新縣制。“新縣制”實施以后，國民政府普遍調(diào)整了縣以下的各級組織，由原來的“縣、區(qū)、聯(lián)保、保、甲五級制”改為了“縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)兩級制”，保甲成為“構成鄉(xiāng)鎮(zhèn)的細胞”。[2]59

盛世才入主新疆后，對新疆的政治、經(jīng)濟進行了改革，其中包括對基層政權的改組。在蘇聯(lián)和中國共產(chǎn)黨的幫助下，盛世才以1928年國民政府公布的《縣組織法》中的區(qū)鄉(xiāng)制為基礎，并結合新疆的實際，在新疆推行區(qū)村制。到1942年盛世才與蘇聯(lián)、中共公開決裂，轉(zhuǎn)而投向國民黨中央。他在新疆實行的各項政策也做出了調(diào)整，區(qū)村制也就為保甲制所替代。1943年7月24日，新疆省政府委員會通過《新疆省編查鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）保甲戶口實施辦法》（以下簡稱《辦法》）并報南京國民政府內(nèi)政部備案。該《辦法》以國民政府公布的《各縣級組織綱要》和《各縣保甲整編辦法》為藍本，并結合新疆的實際情況而制定，擬在1944年底，對省會及各區(qū)行政督察專員駐地城市、各縣縣政府及設治局所在地城市、各縣局所轄鄉(xiāng)村及游牧地區(qū)編查完畢。

二、新疆編查鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）保甲戶口實施情況

（一）實施過程

新疆的鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）保甲編查工作分為三期,現(xiàn)將每一期的編查工作分析如下：

從1943年11月1日到12月25日，新疆開始實施第一期保甲編查工作。主要是對迪化、伊犁、喀什、阿克蘇、塔城、阿山、和闐、焉耆、哈密、莎車等十大城市鄉(xiāng)鎮(zhèn)進行編查。[3]在進行保甲編查工作的籌備階段，省政府頒布了《新疆省第一期編查鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）保甲戶口施行程序》，對保甲編查工作進行了詳細的安排。由省政府選派十名指導人員，到各區(qū)進行指導工作，各區(qū)見習人員由各縣局選派。[4]根據(jù)統(tǒng)計，在12 月25日之前，第一期的編查工作順利完成。

從1944年1月15日到4月30日，新疆進行了第二期鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）保甲編查工作。這一期的編查工作是在完成第一期工作的基礎上，完成博樂、溫泉、霍城、河南（后改寧西縣）、昭蘇、烏恰、蒲犁、鎮(zhèn)西、塔城、裕民、哈巴河、吉木乃、烏什、阿瓦奇等14個“沿區(qū)重要縣份”及其所轄鄉(xiāng)村的編查工作。[5]5290在本期的保甲編查過程中，省政府頒布了《警保聯(lián)系辦法》、《鄉(xiāng)鎮(zhèn)應辦主要事項大綱》、《鄉(xiāng)鎮(zhèn)公所文書處理辦法》以及《頒發(fā)鄉(xiāng)鎮(zhèn)保圖記規(guī)則》等。通過各種制度規(guī)定，促使保甲編查中遇到的問題基本上都能夠得到制度上的約束。

從1944年5月15日到11月31日，新疆實行了第三期保甲編查工作。主要完成對全省的鄉(xiāng)村以及游牧地區(qū)的編查。這一期的編查工作用時明顯要長于前兩期，其主要原因在于，首先第三期工作是整個保甲戶口編查工作的尾聲，持續(xù)的時間相對要長；其次，這一期是針對游牧地區(qū)的編查，所以難度更大，耗時更多。為了促進編查工作的順利進行，省政府頒布了《鄉(xiāng)鎮(zhèn)造產(chǎn)辦法》、《保造產(chǎn)辦法》、《鄉(xiāng)鎮(zhèn)財產(chǎn)保管委員會章程》、《保財產(chǎn)保管委員會章程》和《縣合作社章程》，這些規(guī)章的頒布，不僅是對保甲編查工作的支持，也是對已經(jīng)完場保甲編查工作的各地區(qū)工作的統(tǒng)籌和安排。從人員安排上來看，這期的編查工作主要是由各縣局派見習人員和參加過之前的保甲編查工作的人員進行。[5]5291

無論是從推行的時間，還是從法律頒布，或者是結果來看，民末新疆實施的保甲制度是屬于新縣制實施之后的保甲制度。較之于內(nèi)地，新疆有眾多的少數(shù)民族，且多從事游牧活動，在保甲制度的推行過程中，突出特點就是對游牧民眾的編制。按照國民政府規(guī)定，“凡流動靡常之戶”[6]應編入臨時保甲戶口。新疆省政府在制定臨時戶編查條例時充分考慮到游牧民眾隨季節(jié)遷徙的現(xiàn)象，提出了靈活的應對方法——如果整個鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）都是游牧民眾，那么它的編組應該“以常駐地之冬窩或夏窩為主，劃編為常駐地之鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）……隸屬于管轄該地之縣”，在遷移的時候，由鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）長呈報縣政府或設治局。[5]這些都是與內(nèi)地不同的地方。

（二）存在的問題

新疆自古以來就是一個多民族聚居的地區(qū)，在推行保甲的過程中，也就有很大的特殊性，這些特殊性也就構成了新疆的保甲制度在推行過程中的困難性。主要表現(xiàn)在：一是使用多種語言文字，新疆的少數(shù)民族語言都各有不同，這對編查工作就造成了很大的困難，在發(fā)布各項政策，制作表格的時候就需要用多種文字進行說明。二是新疆地廣人稀，各地區(qū)之間距離較遠，不便于相互聯(lián)系。三是新疆從事游牧活動的人比較多，居無定所，不便進行編查。四是新疆傳統(tǒng)的基層組織，例如，貝子、伯克、臺吉等的影響根深蒂固。最后，新疆的風俗習慣和宗教等方面都與內(nèi)地有很大的不同，毛拉、伊瑪目等在宗教上具有較高的地位，加之同名的人很多，不便于記錄。面對上述的一些困難，李溥霖提出，編查保甲工作應采取在全省的各縣“普遍推進”的辦法，“以編查鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）保甲戶口為工作的基點，以訓練工作為重心”，用四年的時間，完善新疆的縣制建設。[7]到1945年底，新疆全省除三區(qū)政府管轄范圍以外，基本完成了編查保甲工作。[4]5292截止1946年底，全省共編為646個鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）4,775保51,563甲843,848戶，涵蓋3,730,051人。[4]5257

三、保甲制度推行對新疆社會的作用

新疆從1942年開始施行保甲制度，到1945年底基本完成。保甲制度的推行對新疆基層群眾的民主意識的加強，基層組織管理的規(guī)范化，以及國家行政管理等方面起到了一定的積極的意義。然而，保甲制度在實行的過程中也存在一些消極的影響。

（一）積極意義

1．有利于加強基層民主，維護地方穩(wěn)定

保甲作為一種全民組織在健全全民政治方面具有很重要的作用，一方面表現(xiàn)在“由官府任命的保甲長上”，另一方面表現(xiàn)在“編制民眾，以實現(xiàn)其治安、賦稅的職能上”。[4]5260

首先，保甲制度的推行有利于加強基層民主，提高基層民眾參與自治的意識。就國家而言，保甲制度是國家為了加強基層管理的基層組織，就國民而言，又是參與地方事務的基礎，如在《新疆省各縣鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）保甲長任免暫行辦法》中規(guī)定，“鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）長及副鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）長一人，由縣政府派員召集本鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）各保長副保長加倍推選后，呈縣政府圈定并委任”，“甲長由保長召集本甲各戶戶長選任，報鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）公所轉(zhuǎn)報縣政府備查”。[4]國家通過對保長或者甲長的委任從而達到了對地方政權的控制，促使地方與中央的聯(lián)系進一步加深，同時，在其任命中增加了選舉環(huán)節(jié)，體現(xiàn)了國民黨的“三民主義”政策，也是對基層社會人群實行自治的一種實踐，能夠調(diào)動人民的積極性，使其參與到保甲制度里面來。

其次，充分發(fā)揮基層民眾在維護地方穩(wěn)定，發(fā)展地方經(jīng)濟文化方面的作用。《新疆省各縣鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）公所組織規(guī)程》中，明確了鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）公所的職權范圍，設置了“民政警衛(wèi)股”和“經(jīng)濟文化股”，[8]從法規(guī)上確立了編制鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）保甲之后，各鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）工作的重心，既要加強地方警衛(wèi)，又要促進地方經(jīng)濟文化的發(fā)展。又在《新疆省各縣鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）公所辦事通則》中對這兩個方面的工作做了詳細的規(guī)定，以“民政警衛(wèi)股”為例，其工作的范圍包括“保甲編組”、“戶口清查”、“戶口異動登記”、“戶籍及人事登記”、“保辦公室之監(jiān)督”、“選舉”、“人民團體及民眾組織登記”、“禮俗及社會福利”、“禁煙禁毒”、“名勝古跡之調(diào)查及保管”等十四項內(nèi)容，[4]5273可見其對于新疆基層的穩(wěn)定和發(fā)展還是具有一定的推動作用。

2.有利于新疆基層管理從傳統(tǒng)向現(xiàn)代的轉(zhuǎn)變

保甲制度的推行，將新疆的基層社會管理納入了國家統(tǒng)一的管轄之下，促進了新疆基層管理從傳統(tǒng)向現(xiàn)代的轉(zhuǎn)變，同時，這種統(tǒng)一的管理，也體現(xiàn)了國家政權對邊疆地區(qū)管理的強化。

英國社會學家吉登斯在對傳統(tǒng)社會與現(xiàn)代社會的論述中，提出了“國家與社會關系史理論”。[9]按照這一理論的論述，我們可以認為“中國的現(xiàn)代民族—國家時代大約起源于民國保甲制度的實行”。[4]就新疆的實施情況來看，首先，在《新疆省編查鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）保甲戶口實施辦法》中對于保甲戶口的編查給出了明確的標準，例如戶口的類型，編查的標準等，戶籍登記作為社會信息的存儲方式，其主要是用來對人口的控制和對地方活動的控制加強。其次，在各類法規(guī)中對各鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）保甲長的選任辦法以及職權范圍都有詳細的規(guī)定，如《新疆省各縣鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）保甲長任免暫行辦法》規(guī)定，保長甲長均由民主選舉產(chǎn)生，但其“圈定”則是由“縣長召集警察局長、民政科長、教育科長并會商縣黨部書記”共同商討決定，這樣就促使民國政府加強了對基層工作人員的管理；《新疆省各縣鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）公所組織規(guī)程》中亦規(guī)定，“鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）公所設鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）長一人，綜理本鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）事務”，即鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）長負責所轄地方的經(jīng)濟、文化、稅收、警衛(wèi)等各項事務?！缎陆「骺h保辦公處組織規(guī)程》中對保辦公處也有同樣的規(guī)定，[4]5273這使得保甲長充分發(fā)揮其職責，并對上級負責。最后，《新疆省辦理聯(lián)保連坐實施辦法》明確了在保甲制度之下的相互監(jiān)督機制，“保長督率各甲甲長，率同各戶戶長”[4]5282進行聯(lián)保連坐活動，這種互相監(jiān)督機制，就加強了基層群眾和國家行政力量對基層社會的監(jiān)督作用。

保甲制度在新疆的實行，使國家的行政力量自上而下延伸到了新疆的基層社會。改變了新疆原有的鄉(xiāng)約制度，以及傳統(tǒng)封建社會“因俗而治”政策遺留下來的基層管理模式。鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）保甲由政府任命，對上級負責，促成了新疆基層社會管理由習慣法管理向由規(guī)范化管理的逐步轉(zhuǎn)變。

（二）消極影響

“民國以來的保甲,實際上是中國封建時代保甲制度的繼續(xù)延長”，[10]32這就促使民國時期的保甲制度成為一種“帶有濃厚的封建氣味的等級系統(tǒng)”，而”戶—甲—?！边@種層層節(jié)制，逐級監(jiān)督的管理模式，最后達到了“少數(shù)人統(tǒng)治大多數(shù)人”的目的。[10]32

1.“聯(lián)保連坐”制度中連帶負責的精神，擴大了人民之間的距離

保甲的“連帶負責精神”最具體的體現(xiàn)就是“聯(lián)保連坐”?！奥?lián)保連坐”是古代封建專制制度下，統(tǒng)治者鉗制人民的重要手段，近代以來，民主思想逐漸深入人心，人人崇尚自由，追求民主，這種“株連九族”的辦法顯然不能被大多數(shù)人所接受?！缎陆∞k理聯(lián)保連坐實施辦法》中，對實施“聯(lián)保連坐”的具體情況有明確的規(guī)定，如“由保長督率各甲甲長，率同各戶戶長”簽訂“聯(lián)保連坐”保證書，這些保證書最后交于鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）公所備查，另外存根由保辦公處存管。國民政府通過這樣的方式，讓人民之間的關系成為規(guī)定性，一定程度上拉開了民眾之間的距離，增加了不信任感。特別是，對于秘密檢舉的提倡，更是將不信任感進一步加深，如果發(fā)現(xiàn)鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）長有什么異常行為，戶長“應迅速秘密徑向縣政府或設治局檢舉”，如果戶長沒有檢舉，則會受到連坐處分。[4]5284

“聯(lián)保連坐”是封建社會對基層民眾進行管理和監(jiān)督的重要手段，而國民政府對這一制度的提倡，雖然在當時的時代背景之下是一個有效地將人民團結起來的方法，但是也從另一個層面增加了人民之間的不信任?？梢哉f既拉縮短又擴大了人民之間的距離。

2.保甲制度一定程度上限制了民眾的自由

“保甲為組織民眾，推行庶政制唯一工具……”，[10]國民政府利用保甲制度“構建了一套較完整的軍事化的地方社會控制系統(tǒng)”，[4]“采取強迫的方法，使當?shù)鼐用駸o一例外地組織于保甲之內(nèi)而失去人格的自由，使他們不得不屈服于保甲組織統(tǒng)治之下”，[10]42這種強迫的軍事化管理之下，壓抑了民眾的“自動”精神。如《新疆省各縣鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）務會議規(guī)則》規(guī)定，“本會議之會議記錄，應呈報縣政府備案，其重要決議案件，須呈報縣政府核準后方得執(zhí)行”，[11]還有我們在上文說到的，保長甲長均由民主選舉產(chǎn)生，但其“圈定”則是由“縣長召集警察局長、民政科長、教育科長并會商縣黨部書記”共同商討決定等等，這些都是將人民的民主權利收歸國民政府的表現(xiàn)，在一定程度上，也是削減了人民參政議政的積極性。

20世紀40年代新疆的保甲制度，其推行是基于地方統(tǒng)治者的某種利益考量。雖然也存在著諸如管理過于拘謹、高度監(jiān)督之下的不信任等方面的弊端。但是它加強了國民政府對邊疆地區(qū)的控制，推進了新疆基層社會管理規(guī)范化和現(xiàn)代化，也是國家力量向基層社會延伸的表現(xiàn)。

（責任編輯 遠 揚）

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1671-5454（2016）04-0067-04

10.16261/j.cnki.cn43-1370/z.2016.04.020

2016-05-27

劉旭艷（1992-），女，陜西延安人，新疆師范大學歷史學院2014級中國史專業(yè)碩士研究生。研究方向：新疆近現(xiàn)代民族史。