傅松濤

(河北大學(xué)　教育學(xué)院，河北　保定　071002)

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高等教育治理“應(yīng)是”和“怎是”的歷史轉(zhuǎn)型
——《分權(quán)與合作：中介組織介入高等教育管理研究》一書的實(shí)踐價值

傅松濤

(河北大學(xué)教育學(xué)院，河北保定071002)

摘 要：高等教育管理“政府主導(dǎo)而失效”和“市場失范也失靈”的嚴(yán)峻現(xiàn)實(shí)呼喚并促使我們從傳統(tǒng)的政府包攬性管控向政府、市場和高校多元主體互制共治的高等教育治理模式進(jìn)行歷史性轉(zhuǎn)型。有效實(shí)現(xiàn)這種轉(zhuǎn)型的科學(xué)依據(jù)、理論前提和實(shí)踐途徑是對高等教育治理模式“應(yīng)是”形態(tài)的合理建構(gòu)和“怎是”路徑的科學(xué)設(shè)計(jì)及其指導(dǎo)下的能動實(shí)踐?！斗謾?quán)與合作：中介組織介入高等教育管理研究》一書比較完整地體現(xiàn)了這一合理建構(gòu)和科學(xué)設(shè)計(jì)的過程與成果，對科學(xué)地理解、把握、建構(gòu)、設(shè)計(jì)和實(shí)踐高等教育治理模式的歷史性轉(zhuǎn)型具有重要的理論參考和實(shí)踐參照價值。

關(guān)鍵詞：高等教育治理； 實(shí)現(xiàn)路徑；實(shí)踐價值

改革開放以來，我國高等教育管理經(jīng)歷了深刻的市場化沖擊、應(yīng)對與轉(zhuǎn)型，在取得世人矚目的發(fā)展和成就的同時，也日益暴露出令人憂慮深思的問題。高等教育管理“過度行政化”與“政府失靈”并存，“極端逐利行為泛濫”與“市場失靈”同現(xiàn)，是其突出的癥狀樣態(tài)和深層的癥結(jié)所在。從根本上轉(zhuǎn)換和走出高等教育管理的“雙失”窘境亂型，促進(jìn)和實(shí)現(xiàn)政府與市場的融合共建與協(xié)作雙贏，探索和實(shí)踐高等教育管理的治理創(chuàng)新理念、形態(tài)和模式，“實(shí)現(xiàn)高等教育治理體系和治理能力現(xiàn)代化”，就成為高等教育管理頂層設(shè)計(jì)者、行政人員、從業(yè)者和學(xué)者日益關(guān)注、爭相創(chuàng)新的課題。河北大學(xué)楊鳳英教授新著《分權(quán)與合作：中介組織介入高等教育管理研究》(以下簡稱《分權(quán)與合作》)一書，在高等教育治理“應(yīng)是”形態(tài)和“怎是”路徑的歷史性轉(zhuǎn)型上，進(jìn)行具有啟發(fā)意義和參考價值的梳理、探索與創(chuàng)新。

一、高等教育治理的“應(yīng)是”范型

20世紀(jì)80年代，美國乃至西方高等教育在經(jīng)歷20多年“政府主導(dǎo)”下的高歌猛進(jìn)之后，驟然陷入“效率低下”和“公平問題突出”的“政府失效瓶頸低谷期”?！靶鹿补芾怼睉?yīng)運(yùn)而生，極力倡導(dǎo)高等教育的“市場化”和“私有化”，但很快帶來的卻是“質(zhì)量滑坡”和“學(xué)費(fèi)激增”的“市場失范”。面對高等教育管理“政府市場雙失靈”的窘境斷崖，20世紀(jì)90年代末，包括美國在內(nèi)的西方高等教育界乃至整個社會科學(xué)領(lǐng)域興起對高等教育管理的反思和治理轉(zhuǎn)型的理論探討，取得眾多的創(chuàng)新成果。

此時，我國高等教育引入市場機(jī)制的改革也開始出現(xiàn)類似的傾向和問題。俞可平等學(xué)者敏銳地把握住這一國內(nèi)外高等教育新動向和契機(jī)，把西方治理理論譯介到國內(nèi)，逐漸引起不同學(xué)科的研究者和一線管理者的關(guān)注，開始提出并探索我國高等教育管理在治理理念、體制和模式轉(zhuǎn)型上的新思路。《分權(quán)與合作》一書在對高等教育管理與治理深入分析比較的基礎(chǔ)上，對高等教育治理“應(yīng)是”形態(tài)的科學(xué)內(nèi)涵及其演變過程進(jìn)行比較完整的梳理概括與明確的構(gòu)想界定。

(一)“治理”的“應(yīng)是”演變與內(nèi)涵

“高等教育治理”中的“治理”(Governance)一詞源于拉丁文和古希臘語，原意是控制、引導(dǎo)和操縱。長期以來，“治理”與“統(tǒng)治”(Government)幾乎是交叉混用于與國家公共事務(wù)相關(guān)的管理活動和政治活動中，甚至與“統(tǒng)治”含義無別，只是詞性、詞類存在差異而已，強(qiáng)調(diào)的是國家統(tǒng)治者對國家高等教育事務(wù)的強(qiáng)制性管理。

《分權(quán)與合作》一書是對傳統(tǒng)的高等教育管理理念和話語向現(xiàn)代治理“應(yīng)是”理念自然嬗變和演化與人為轉(zhuǎn)型的梳理和概括，有助于對高等教育現(xiàn)代治理“應(yīng)是”理念的清晰區(qū)分、深入認(rèn)識、完整把握和科學(xué)建構(gòu)，賦予高等教育現(xiàn)代治理“應(yīng)是”理念以歷史必然性、合理性和權(quán)威性。

該書指出，1989年世界銀行在概括當(dāng)時非洲的情形時，針對非洲國家政府在國家管理中出現(xiàn)的日益嚴(yán)重的“失序”、“失范”和“失靈”的缺席濫權(quán)現(xiàn)象和惡果，首次使用“治理危機(jī)”(Crisis in governance)一詞，凸顯危機(jī)所蘊(yùn)含的上述負(fù)面現(xiàn)象和作用對“治理中的”的正面含義的歪曲和否定，反向地暗喻“治理”所蘊(yùn)含的以往“統(tǒng)治”、“管理”話語中所沒有的新內(nèi)涵。此后，“治理”就被西方政治學(xué)家和經(jīng)濟(jì)學(xué)家賦予新的含義，不僅涵蓋的范圍遠(yuǎn)遠(yuǎn)超出傳統(tǒng)意義，而且涵義也與government相去甚遠(yuǎn)。它不再只局限于政治學(xué)領(lǐng)域，也被廣泛運(yùn)用于包括經(jīng)濟(jì)、教育在內(nèi)的社會領(lǐng)域。

在諸多關(guān)于“治理”的表述中，全球治理委員會于1995年發(fā)表的題為《我們的全球伙伴關(guān)系》研究報(bào)告中的定義被認(rèn)為最具有代表性和權(quán)威性。該委員會認(rèn)為，“治理”是各種公共或私人的個人和機(jī)構(gòu)管理其共同事務(wù)的諸多方式的總和。它是相互沖突或者不同利益得以調(diào)和并且采取聯(lián)合行動的持續(xù)過程。這既包括有權(quán)迫使人們服從的正式制度和規(guī)則，也包括各種人們同意或者認(rèn)為符合其利益的非正式的制度安排。[1]

我國研究治理理論的權(quán)威學(xué)者俞可平在列舉和比較各種有關(guān)“治理”的定義后指出，“治理”是指在一個既定的范圍內(nèi)運(yùn)用權(quán)威維持秩序，滿足公眾的需要。治理的目的是在各種不同的制度關(guān)系中運(yùn)用權(quán)力引導(dǎo)、控制和規(guī)范公民的各種活動，以最大限度地增進(jìn)公共利益。[2]也就是說，在一個活動范圍內(nèi)，秩序的維持憑借的不是單一力量，而是活動的各利益相關(guān)者，包括公共的、非公共的部門和私人共同參與，通過溝通和協(xié)調(diào)來維持秩序，實(shí)現(xiàn)活動收益的最大化。公私力量通過溝通和協(xié)調(diào)，合力實(shí)現(xiàn)活動目標(biāo)的過程就是治理。

《分權(quán)與合作》一書對“治理”與“統(tǒng)治”、“新公共管理”的內(nèi)涵異同進(jìn)行了較為詳細(xì)的比較說明。認(rèn)為“治理”與“統(tǒng)治”實(shí)質(zhì)上都是管理的模式，其目的都是維護(hù)一定的秩序和利益，都需要一定的權(quán)力和權(quán)威，但是二者在權(quán)力的主體(權(quán)力或權(quán)威的行動者)及公私關(guān)系、權(quán)力運(yùn)行的向度、維護(hù)秩序的方式和手段上都存在差別。

第一，管理主體及公私關(guān)系不同?！爸卫怼钡闹黧w是多元的，甚至是全員的，可以是政府部門，也可以是私人機(jī)構(gòu)，還可以是政府部門與私人機(jī)構(gòu)的合作。即管理公共事務(wù)的權(quán)力是分散的。而“統(tǒng)治”的主體是政府部門，管理公共事務(wù)的權(quán)力主體是單一的，權(quán)力是壟斷的。因此，管理主體的公私地位和關(guān)系不同。在治理模式下，公私部門是平等的、相互依賴、互相合作的關(guān)系。“任何一個行動者，不論是公共的還是私人的，都沒有解決復(fù)雜多樣、不斷變動的問題所需的所有知識和信息；沒有一個行動者有足夠的能力有效地利用所需的工具；沒有一個行動者有充分的行動潛力，單獨(dú)地主導(dǎo)一個特定的政府管理模式”。[3]參與治理的各主體必須通過協(xié)商、合作和交易形成合力，在共同行動的過程中實(shí)現(xiàn)共同目標(biāo)的同時實(shí)現(xiàn)各自的目標(biāo)。而在統(tǒng)治模式下，公共部門和私人部門是不對等的管理與被管理的關(guān)系，甚至是對立的關(guān)系。

第二，管理權(quán)力運(yùn)行向度不同。“治理”的權(quán)力結(jié)構(gòu)是平行的，運(yùn)行的走向和目標(biāo)是多向度和多元的，既有上情下達(dá)，也有下情上達(dá)，更多的則是橫向傳遞，是一個上下左右立體互動的過程，從而指向共同多元的利益目標(biāo)?！敖y(tǒng)治”的權(quán)力運(yùn)行是單向度的，政府自上而下地發(fā)號施令、制定和實(shí)施政策，更多的是在維護(hù)既定的權(quán)力利益格局。

第三，管理手段不同?！爸卫怼敝饕苑芍贫葹樾袆痈鶕?jù)和標(biāo)準(zhǔn)，依靠行動主體之間的協(xié)商和合作，通過公開、公平和公正的互動和博弈，實(shí)現(xiàn)共同分享的利益目標(biāo)?！敖y(tǒng)治”則主要依靠國家機(jī)器權(quán)威，運(yùn)用命令、控制、制裁甚至武力手段來行使強(qiáng)制性管理職能，實(shí)現(xiàn)管理目標(biāo)。

“治理”與20世紀(jì)80年代以來在英美興起的“新公共管理”也存在異同?！爸卫怼迸c“新公共管理”的共同之處是都意識到政府在管理公共事務(wù)中的局限性，都主張對政府職能進(jìn)行調(diào)整、限制和改進(jìn)，提高政府的管理能力。但是，“新公共管理”實(shí)質(zhì)上還是政府本位的，著眼點(diǎn)是重塑政府的形象來捍衛(wèi)政府權(quán)威，擴(kuò)大市場機(jī)制的適用范圍，即把市場和私人部門的管理方式引入政府部門，主張用市場管理的方式和手段提高政府部門的效率?！爸卫怼眲t是公民社會本位的，既意識到政府的局限也意識到市場的局限，主張政府權(quán)能改變，但出路是改變政府的控制地位，分散政府權(quán)力，還權(quán)于社會。

(二)高等教育治理“應(yīng)是”內(nèi)涵的完整界定

在完整清晰地梳理和界定治理理念“應(yīng)是”內(nèi)涵的基礎(chǔ)上，《分權(quán)與合作》一書對高等教育治理的“應(yīng)是”內(nèi)涵做了具體的分析和界定。認(rèn)為高等教育治理是治理理念和模式在高等教育管理中的具體化應(yīng)用，指的是一種基于高等教育活動利益相關(guān)者的整合利益目標(biāo)，多個參與主體依托國家法律和相互契約，通過協(xié)商、博弈和合作行動，實(shí)現(xiàn)共同整合利益和績效最大化或更大化的高等教育管理理念與模式。

高等教育最重要的利益相關(guān)者“第一是政府，第二是社會(或現(xiàn)在叫市場)，第三是學(xué)?！?。[4]高等教育治理是指政府、市場和高校多元主體的共同治理，其特征如下：一是高等教育管理的權(quán)力主體是多元的、平等的，不同權(quán)力主體間相對獨(dú)立又相互依存；二是權(quán)力運(yùn)行的向度不是單向的；三是不同權(quán)力主體間互動的主要方式是協(xié)商和談判；四是建立在共識基礎(chǔ)上的集體行動。[5]

《分權(quán)與合作》一書在系統(tǒng)深入考察比較的基礎(chǔ)上，尖銳地揭示出傳統(tǒng)高等教育管理的一元性、單向性和強(qiáng)制性特征及其“失序”、“失范”和“失靈”的負(fù)面效應(yīng)，綜合提煉升華出高等教育治理的多元性、全向性、平權(quán)性和協(xié)商性等“應(yīng)是”規(guī)定性內(nèi)涵。比較完整地勾勒出高等教育治理的“應(yīng)是”內(nèi)涵，無疑為高等教育治理的歷史性轉(zhuǎn)型提供了完備的理論參照形態(tài)，體現(xiàn)和發(fā)揮出高等教育理論研究的引領(lǐng)性功能和價值。

二、高等教育治理“應(yīng)是”實(shí)現(xiàn)的“怎是”路徑

高等教育治理完備的理論形態(tài)建構(gòu)，為高等教育管理的歷史性治理轉(zhuǎn)型提供了可靠的理論參照和科學(xué)依據(jù)。而要把這種完備的理論參照形態(tài)建構(gòu)付諸現(xiàn)實(shí)，還需要扎實(shí)可行的“怎是”路徑設(shè)計(jì)?！斗謾?quán)與合作》一書在對美國高等教育治理中介組織進(jìn)行濃墨重彩的考察、比較、分析的基礎(chǔ)上，做出極具借鑒價值的科學(xué)回應(yīng)。

(一)內(nèi)在驅(qū)動力：對高等教育治理的自覺認(rèn)同

高等教育管理者對“多元主體合作共治”模式的自覺認(rèn)同，是高等教育管理從傳統(tǒng)的“政府一元管控”向“多元主體合作共治”治理轉(zhuǎn)型的內(nèi)在驅(qū)動力。認(rèn)識、激活和強(qiáng)化高等教育管理者的這種自覺認(rèn)同，是推動高等教育管理歷史性治理轉(zhuǎn)型的原動力?！斗謾?quán)與合作》一書明確地指出，這種自覺認(rèn)同來源于對高等教育治理內(nèi)在合理性的清晰認(rèn)知，并運(yùn)用美國高等教育中介組織積極介入高等教育管理的豐富實(shí)踐，說明和論證了美國高等教育管理多元主體對共治模式內(nèi)在合理性的自覺認(rèn)同及其重要的推動作用。

《分權(quán)與合作》一書從多元分權(quán)共治的必然性入手，對政府、市場和高校三個高等教育管理主體在高等教育權(quán)力場域中平等存在、權(quán)力分享認(rèn)同的動力性能進(jìn)行深入剖析，明確地把承認(rèn)和涵養(yǎng)這種權(quán)力分享認(rèn)同作為高等教育管理治理轉(zhuǎn)型的首要路徑和舉措。

高等教育是對國家經(jīng)濟(jì)繁榮、政治昌明和文化發(fā)展發(fā)揮重要引領(lǐng)、操控職能的領(lǐng)域和部門機(jī)構(gòu)，政府作為社會代理者和國家管理者，有義務(wù)也有權(quán)利和責(zé)任承擔(dān)高等教育的建設(shè)管控職責(zé)并享有其優(yōu)化發(fā)展的效益。政府在高等教育中不可置身其外，不僅要對高等教育進(jìn)行經(jīng)濟(jì)支持，也需要對高等教育活動進(jìn)行必要的干預(yù)和調(diào)控，保證國家高等教育發(fā)展職能和目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。正如褚宏啟教授在《審視現(xiàn)代學(xué)校教育制度》一文中指出，“政府對學(xué)校的管制是現(xiàn)實(shí)存在的，具有現(xiàn)實(shí)性，也具有必要性甚至永恒性。政府不可能也不應(yīng)該放棄管制，關(guān)鍵是如何管制?！盵6]當(dāng)然，政府和高校的性質(zhì)存在差異，而且現(xiàn)代高等教育系統(tǒng)復(fù)雜性增加、變革加快，最主要的還是現(xiàn)實(shí)的政府人員也都是具有自身特定利益的族群，國家職能實(shí)現(xiàn)的責(zé)任與動力和個人族群利益兌現(xiàn)的責(zé)任與動力共同交織，決定了政府在高等教育管理中扮演干預(yù)角色的動力兩面性和局限性。因此，認(rèn)識、看重和強(qiáng)化國家職責(zé)動力與承認(rèn)、尊重和實(shí)現(xiàn)個人族群利益動力，就成為高等教育治理動力的合理性源泉與有限性前提。

市場的全員性、個體性、自主性和平等性，為高等教育治理提供了巨大的活力和動力，有利于優(yōu)化高等教育資源配置，提高使用效益。但是，也不可避免地造成市場的盲目性和擾動性，消耗、抵消甚至阻礙整個市場的活力生成和動力作用，造成對高等教育公益性的侵蝕。更為根本的是，物質(zhì)商品的生產(chǎn)、交換和消費(fèi)活動與高等教育產(chǎn)品的生產(chǎn)、交換和消費(fèi)活動在本質(zhì)上有著明顯的不同，市場動力機(jī)制在高等教育領(lǐng)域的適用性也就具有更大的局限性。

高校是人才培養(yǎng)和科研活動的直接基地和高度專業(yè)化的組織，其結(jié)構(gòu)、運(yùn)行和功能有其內(nèi)在邏輯和自身的特點(diǎn)，需要有自身獨(dú)立的生存空間和較高的自主權(quán)，這樣才能保證其按照人才成長和培養(yǎng)的獨(dú)特要求有效地自主運(yùn)轉(zhuǎn)。但是，高等教育活動又是社會活動的一部分，不僅為滿足社會需要而存在，還承擔(dān)著相應(yīng)的社會責(zé)任，消耗著大量社會資源，而且自身也是一個擁有相對獨(dú)立利益的社會族群，為自身的利益實(shí)現(xiàn)而行動。因此，高等教育活動也需要外部的引導(dǎo)和監(jiān)督，以避免高校族群的恣意任性和高等教育資源的濫用流失，提高其使用效益，以更好地承擔(dān)社會責(zé)任，滿足社會職能要求。

政府、市場和高校相互依存的社會共性和自身相對獨(dú)立存在的特性，決定了它們在高等教育實(shí)踐中的普遍社會功能價值定位和相對利益主體的局限性。只有社會全員充分地認(rèn)識到這些規(guī)律性事實(shí)，形成基本共識并致力于實(shí)踐，科學(xué)設(shè)計(jì)并努力實(shí)現(xiàn)政府的有效引導(dǎo)和監(jiān)管而不是絕對控制或放任，市場完全開放和激勵而不是封閉或放縱，高校專業(yè)自主而不是逐利任性，政府、市場和高校合作共治的各自優(yōu)勢才能得以充分呈現(xiàn)，多元力量才能得以有效釋放，凝聚成推動高等教育發(fā)展的最大合力。

(二)關(guān)鍵要素：建立有效的分權(quán)操作機(jī)制

要實(shí)現(xiàn)高等教育管理的治理轉(zhuǎn)型和治理能力現(xiàn)代化，必須在上述共識的基礎(chǔ)上建立有效的分權(quán)操作機(jī)制。其一，完善高等教育外部治理，核心是政府職能的調(diào)整和外放，糾正政府在高等教育管理中的“越位”或“缺位”偏向，把高度集中于政府一身的高等教育管理權(quán)力向社會和高校進(jìn)行合理分轉(zhuǎn)，政府集中精力發(fā)揮全局引領(lǐng)和有效監(jiān)控職能。其二，加強(qiáng)社會市場性高等教育組織的建設(shè)，培育和支持高等教育中介組織的生成和發(fā)展，賦予和承認(rèn)其由政府與高校分轉(zhuǎn)出來的部分管理職能。其三，遵循科學(xué)原則，完善高校內(nèi)部治理?！霸诳茖W(xué)精神、科學(xué)理念、科學(xué)方法的指導(dǎo)下，利用科學(xué)的技術(shù)和工具，解決高等教育辦學(xué)和管學(xué)中存在的各種問題”。[7]把高校真正變革成自我負(fù)責(zé)、自我發(fā)展、自我管理的辦學(xué)實(shí)體，實(shí)現(xiàn)高等教育治理體系和治理能力現(xiàn)代化。

高等教育社會中介組織的培育和壯大，是高等教育管理治理機(jī)制轉(zhuǎn)型的基礎(chǔ)和重要內(nèi)容，《分權(quán)與合作》一書對此寄予重望，進(jìn)行了考察和分析。該書以社會組織參與高等教育管理的典型國家——美國為例，詳細(xì)考察了美國社會組織參與高等教育管理的領(lǐng)域及具體方式。美國是世界上較早出現(xiàn)政府、市場和高校多元權(quán)力主體共存共治高等教育的國家。在美國高等教育中，數(shù)量眾多的社會組織在政策制定、區(qū)域合作、質(zhì)量評估、從業(yè)者職業(yè)規(guī)范和權(quán)益維護(hù)等多個領(lǐng)域承擔(dān)著重要的管理職能，它們以專業(yè)性、客觀性、透明性和有效性贏得了社會以及高等教育界的認(rèn)同，成為美國高等教育管理不可或缺的力量，也對我國社會組織參與高等教育管理具有重要的借鑒價值。

目前，我國高等教育治理體系建設(shè)面臨著巨大挑戰(zhàn)。第一，雖然從20世紀(jì)80年代以來，政府職能調(diào)整是高等教育管理改革的重要內(nèi)容，但時至今日，政府職能邊界不清，對高校干預(yù)過多，政府權(quán)能過大的問題依然沒有解決。已有的“政府放權(quán)”的高等教育改革是政府行政體制內(nèi)的分權(quán)改革，是在中央政府與地方政府之間進(jìn)行管理高等教育權(quán)力的分割。這種政府體系內(nèi)的高等教育管理權(quán)力改革是管理權(quán)力從“中央”到“省”的縱向轉(zhuǎn)移過程，是管理高等教育的機(jī)構(gòu)由一個政府機(jī)構(gòu)換為另一個政府機(jī)構(gòu)，而政府管理高等教育的方式?jīng)]有發(fā)生根本變化。

第二，我國社會組織數(shù)量不足，類型單一，并且力量單薄，獨(dú)立性差，不參與高等教育管理活動，尚不具備承擔(dān)某些高等教育管理職能所具有的組織能力?！斗謾?quán)與合作》一書就我國高等教育社團(tuán)組織現(xiàn)狀進(jìn)行考察，分析了其存在的主要問題。

第三，高校作為高等教育活動的主體是政府政策的執(zhí)行者，其自主管理能力有待完善?！笆荛L期高等教育計(jì)劃行政體制影響，高校自身主體意識、能動性和發(fā)展動力不夠強(qiáng)。高校內(nèi)部運(yùn)作機(jī)制也不健全，學(xué)術(shù)權(quán)力長期受制于行政權(quán)力，二級學(xué)院權(quán)力弱化，缺乏民主有效、基層參與的管理、決策、監(jiān)督與約束機(jī)制，制約了其學(xué)術(shù)發(fā)展空間，同時也造成其在承接政府轉(zhuǎn)移職能的過程中公信度不高”。[7]可見，要實(shí)現(xiàn)高等教育治理體系和治理能力現(xiàn)代化，不只是政府的簡單放權(quán)，而是必須要加強(qiáng)社會組織和高校自身建設(shè)，使高等教育社會組織和高校有能力承接好從政府分化出的權(quán)力。

(三)必要保障：自律與他律結(jié)合的監(jiān)管系統(tǒng)

在高等教育治理模式中，維護(hù)高等教育系統(tǒng)運(yùn)行秩序的權(quán)力主體是多元的，政府、非政府組織、高校等多元主體共同治理高等教育。政府單一力量管控高等教育有諸多弊端，需要政府轉(zhuǎn)變職能，改變權(quán)力過于集中的問題，政府管理高等教育的權(quán)力需要恰當(dāng)分化，但同時也要意識到任何權(quán)力都有濫用的可能。當(dāng)把政府現(xiàn)在掌握的某些高等教育管理權(quán)力轉(zhuǎn)移給社會組織或還權(quán)于高校時，需要建立有效的權(quán)力監(jiān)管系統(tǒng)，對權(quán)力轉(zhuǎn)移后的濫用風(fēng)險進(jìn)行有效防范。如果僅僅是管理權(quán)力的空間轉(zhuǎn)移，沒有建立相應(yīng)的權(quán)力監(jiān)管體系，社會組織存在演變?yōu)闄?quán)力尋租機(jī)構(gòu)的風(fēng)險，高校也存在權(quán)力濫用的可能?，F(xiàn)實(shí)中，經(jīng)濟(jì)活動領(lǐng)域某些中介組織無視法律和規(guī)范，濫用權(quán)力，某些高校在自主招生中暴露出的腐敗，已經(jīng)給我們敲響了警鐘。

《分權(quán)與合作》一書詳細(xì)介紹了美國高等教育社會組織的監(jiān)管體制。在美國，對參與高等教育管理的社會組織的監(jiān)管是全方位、多層面的，既包括社會組織的行業(yè)自律，也包括來自政府機(jī)構(gòu)、社會媒體以及社會其他組織的他律。在我國，政府機(jī)構(gòu)、同行組織、社會媒體需從多個渠道對社會組織、高校進(jìn)行必要的外部監(jiān)管。在社會組織和高校內(nèi)部，建立有效的分權(quán)共治的機(jī)制，防止“一言堂”、“一把手”的權(quán)力壟斷。防范擁有管理權(quán)力后的社會組織和高校異化，是高等教育從“應(yīng)是”到“實(shí)是”不可忽視的問題。建立自律和他律結(jié)合的監(jiān)督機(jī)制，保障政府分化出的權(quán)力不被濫用，是高等教育治理得以達(dá)成的必要保障。

三、高等教育治理“應(yīng)是”和“怎是”轉(zhuǎn)型的系統(tǒng)漸變性

高等教育管理模式從傳統(tǒng)政府管制到多元主體合作共治模式的轉(zhuǎn)型，是一個多因素協(xié)同改革的過程。在改革的推進(jìn)過程中，雖然在某一特定時期，可以集中解決某一個問題，但是在某一個領(lǐng)域、某一個問題層面上的突破，是以全局性的改革部署為背景的。其實(shí)，不只整個高等教育治理體系的構(gòu)建是一個系統(tǒng)、漸進(jìn)的過程，單單政府、市場、高校某一個要素的改革，也需要內(nèi)外多因素協(xié)同推進(jìn)。

《分權(quán)與合作》一書分析美國社會組織有效參與高等教育治理原因時認(rèn)為，美國高等教育領(lǐng)域社會組織能夠承擔(dān)多樣化的管理職能，根于其有利的社會外部環(huán)境和高等教育系統(tǒng)特性，即崇尚自治的社會文化傳統(tǒng)、社會與國家相對分離的社會權(quán)力配置體系、政府有限干預(yù)和高校自治的高等教育系統(tǒng)，同時也仰仗于社會組織自身的建設(shè)，包括組織工作人員的專業(yè)性、組織制度的規(guī)范性以及工作機(jī)制的完善性。來自于社會、高等教育系統(tǒng)、社會組織的多因素聚合作用促成了美國社會組織有效參與高等教育管理的現(xiàn)實(shí)。進(jìn)而《分權(quán)與合作》一書提出需要社會、政府和高校進(jìn)行多方面改革，我國高等教育社會組織才能有效承擔(dān)高等教育管理職能。該書對社會組織參與高等教育管理這一領(lǐng)域的分析，已經(jīng)讓我們體會到實(shí)現(xiàn)高等教育治理的艱巨。由此，高等教育治理不是簡單的政府管理權(quán)力的分化、轉(zhuǎn)移，而是一個多因素協(xié)同改革的過程，系統(tǒng)漸進(jìn)性是高等教育治理“應(yīng)是”形態(tài)和“怎是”路徑根本轉(zhuǎn)型的基本特征。

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(責(zé)任編輯：王釋云)

Historical Transformation of Higher Educational Governance: “should be”and “what is”——Practical Value ofDecentralizationandCooperation:IntermediaryOrganizationinHigherEducationalManagement

Fu Song-tao

Abstract：There is a grim reality in higher education management that exits “government-oriented failure” and “market failure”.It promotes us to achieve historic transformation about higher education management model from the traditional government control to the multiple subjects governance ,including government,market and universities.The scientific basis of achieving transformation effectively is reasonable construction about theoretical premise and practical way of higher education management model in the form of “should be ”and “what is”under the guidance of scientific design and active practice.Decentralization and Cooperation:Intermediary Organization in Higher Educational Management Research that fully reflected the reasonable construction,scientific design process and results has important theoretical and practical reference value to understand,grasp,construct ,design and practice the historic transformation of the higher education management mode.

Key words:the higher education management; acheivement path; practical value

中圖分類號：G647

文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A

文章編號：1008-6471 (2016) 02-0103-06

doi:10.13983/j.cnki.jaechu.2016.02.021

收稿日期：2016-04-11

作者簡介：傅松濤(1957-)，男，河北威縣人，河北大學(xué)教育學(xué)院教授，博士生導(dǎo)師，主要從事比較教育學(xué)和美國高等教育研究。