梅立潤(rùn)

(武漢大學(xué)政治與公共管理學(xué)院，湖北　武漢　430072)

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政策試驗(yàn)的國(guó)家治理定位與研究述評(píng)

梅立潤(rùn)

(武漢大學(xué)政治與公共管理學(xué)院，湖北武漢430072)

[摘要]作為一種中國(guó)式的國(guó)家治理技藝，政策試驗(yàn)成為中國(guó)國(guó)家治理的基本環(huán)節(jié)與常態(tài)工具。當(dāng)前研究聚焦探討了政策試驗(yàn)的內(nèi)涵、類型、特征與過程，但對(duì)政策試驗(yàn)的理由性、證成性思考和缺陷困境的察識(shí)相對(duì)缺乏甚至是缺失，及時(shí)找回理由與困境這兩個(gè)中國(guó)政策試驗(yàn)研究缺失的視角有助于從價(jià)值判斷上樹立起對(duì)政策試驗(yàn)的認(rèn)可，也有利于拔升政策試驗(yàn)的質(zhì)量與水準(zhǔn)從而助力中國(guó)國(guó)家治理現(xiàn)代化轉(zhuǎn)型。

[關(guān)鍵詞]政策試驗(yàn)；國(guó)家治理；中國(guó)式；治理技藝

Abstract：As a Chinese style governance skill, policy simulation becomes basic link and normal tools of Chinese governance. Current research focus on the connotation, type, characteristics and process of policy simulation, but is lack of knowledge of the reasons and defect of policy simulation. Reason and dilemma, the two perspectives which is missing, help to build accreditation of policy simulation and improve its quality to help for Chinese modernization of national governance.

Key words：policy simulation; national governance; Chinese style; governance skill

面對(duì)改革開放以來(lái)中國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展奇跡般的成功，許多研究指出可以用“中國(guó)模式”來(lái)解釋，致使一時(shí)出現(xiàn)一股“中國(guó)模式”研究熱潮，中國(guó)模式也成為解釋中國(guó)政治、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)等各場(chǎng)域發(fā)展變化現(xiàn)象的主流用語(yǔ)。而在眾多關(guān)于中國(guó)模式的探討分析中，政策試驗(yàn)可以被視為是中國(guó)模式的基本面相之一，所以將研究視角收歸到對(duì)中國(guó)政策試驗(yàn)的聚焦上，通過對(duì)中國(guó)政策試驗(yàn)的描述性研究與解釋性研究從而獲得對(duì)中國(guó)發(fā)展奇跡基礎(chǔ)理由的揭示，就成為一條更精細(xì)的解釋中國(guó)、理解中國(guó)、發(fā)展中國(guó)的進(jìn)路。確實(shí)，中國(guó)的崛起與發(fā)展是由政策撐持出來(lái)的崛起與發(fā)展，改革開放以來(lái)中國(guó)治國(guó)理政的主要理路、基本特征也都可以從中國(guó)的政策生成、變遷、修繕、成型過程中得以窺見。換言之，一種中國(guó)式的政策生成與運(yùn)作機(jī)制呈現(xiàn)出了中國(guó)治國(guó)理政技藝的主要程式，撐持了一種中國(guó)式的崛起與發(fā)展。弗朗西斯·福山在解釋中國(guó)的崛起時(shí)曾指出中國(guó)政治體制在做決策與實(shí)施決策方面的獨(dú)特優(yōu)勢(shì)助力了中國(guó)的成功，寧騷認(rèn)為福山這一認(rèn)知觀察是切中中國(guó)政治實(shí)際的，但他進(jìn)一步指出中國(guó)改革決策能獲得成功，政策試驗(yàn)功不可沒。[1]即是說(shuō)，政策試驗(yàn)是中國(guó)式政策生成與運(yùn)作機(jī)制的核心承載，一種中國(guó)式治國(guó)理政技藝的整體面相可以從對(duì)中國(guó)政策試驗(yàn)的描述與解釋中審視。

一、政策試驗(yàn)：一種中國(guó)式的國(guó)家治理技藝

國(guó)家治理的本質(zhì)是一種具有政治屬性的活動(dòng)，其脫離不了政治本身最根本特征的規(guī)約，拋卻各式各樣的政治概念界定，從中可以通約出政治的核心旨?xì)w在于解決集體生活中面臨的種種難題，以讓人過上更為優(yōu)良的生活，可以說(shuō)任何國(guó)家的國(guó)家治理以及對(duì)良善國(guó)家治理體系的探索建設(shè)也都不能背離這一價(jià)值旨?xì)w。但不同國(guó)家在共享國(guó)家治理價(jià)值旨?xì)w一致性時(shí)，具體的國(guó)家治理方式、治理體系構(gòu)建以及切實(shí)的治理效果都會(huì)呈現(xiàn)出極大的差異性，我們也可以說(shuō)這是不同國(guó)家所呈現(xiàn)出來(lái)的國(guó)家治理技藝水平不同。當(dāng)然，雖說(shuō)不同國(guó)家的治理技藝水平高低有別，但在國(guó)家治理活動(dòng)主要依持政策生成、變遷、修繕、成型與執(zhí)行來(lái)進(jìn)行這一點(diǎn)上也還是共通的。換言之，國(guó)家治理主要依持政策來(lái)治理，不同國(guó)家國(guó)家治理技藝水平的高低主要看其政策技藝水平高低。前文提及，一種中國(guó)式的政策生成與運(yùn)作機(jī)制呈現(xiàn)出了中國(guó)治國(guó)理政技藝的主要程式，政策試驗(yàn)又是中國(guó)式政策生成與運(yùn)作機(jī)制的核心承載，所以說(shuō)，中國(guó)國(guó)家治理的技藝水平主要體現(xiàn)在政策試驗(yàn)這一核心要素上。也即是說(shuō)，能通過政策試驗(yàn)提高中國(guó)的政策技藝從而拔升中國(guó)的國(guó)家治理技藝，是國(guó)家治理的一種中國(guó)式技藝。不少研究者就通過以政策試驗(yàn)來(lái)正面解釋中國(guó)的政策創(chuàng)新進(jìn)而解讀中國(guó)的改革奇跡，從而檢視中國(guó)的國(guó)家治理技藝。有研究者指出：中國(guó)的制度結(jié)構(gòu)允許用不同的方式進(jìn)行試驗(yàn)，以一種非同尋常的適應(yīng)能力推動(dòng)了中國(guó)的經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型；[2]也有研究者指出：過去幾十年能夠把廣泛的政策試驗(yàn)和設(shè)定長(zhǎng)期政策重心結(jié)合起來(lái)，是中國(guó)經(jīng)濟(jì)成功的關(guān)鍵；[3]還有研究者認(rèn)為：面對(duì)種種復(fù)雜局面、未知環(huán)境、不確定性、價(jià)值和利益沖突，中國(guó)之所以具有超強(qiáng)的適應(yīng)能力，關(guān)鍵在于中國(guó)的決策者從不相信任何“放之四海而皆準(zhǔn)”的標(biāo)準(zhǔn)，而是在各種形式的實(shí)踐和試驗(yàn)中進(jìn)行學(xué)習(xí)，進(jìn)而提高決策的優(yōu)良度。[4]這都表明，政策試驗(yàn)是展現(xiàn)中國(guó)國(guó)家治理技藝水平的重要組成部分。

而從中國(guó)國(guó)家治理的事實(shí)層面來(lái)檢視，我們可以發(fā)現(xiàn)，從政治到經(jīng)濟(jì)到社會(huì)等各領(lǐng)域的治理，中國(guó)開展了廣泛而充分的政策試驗(yàn)，中國(guó)國(guó)家治理刻畫有深刻的政策試驗(yàn)印記，在一定程度上我們可以論定政策試驗(yàn)已經(jīng)是中國(guó)國(guó)家治理的基本環(huán)節(jié)與常態(tài)工具，而一系列相關(guān)研究所呈現(xiàn)出來(lái)的論據(jù)，則可以進(jìn)一步佐證我們的論定。從中國(guó)的政治運(yùn)行邏輯來(lái)看，政策試驗(yàn)要成為國(guó)家治理的基本環(huán)節(jié)與常態(tài)工具，必先要獲得頂層政治的支持，要獲得最官方、最正式的話語(yǔ)確認(rèn)，而黨代會(huì)的報(bào)告和國(guó)務(wù)院的政府工作報(bào)告就是承載與體現(xiàn)中國(guó)政治頂層指導(dǎo)理念與最官方、最正式話語(yǔ)的最重要的平臺(tái)。所以，我們黨和政府一系列正式的重要報(bào)告、決議、決定等文件中以及我們黨和國(guó)家領(lǐng)導(dǎo)人在眾多場(chǎng)合的講話中，在不同層面、不同角度、不同程度上提出的關(guān)于政策試驗(yàn)的看法、認(rèn)知、論定，在中國(guó)政治語(yǔ)境下，這些事實(shí)或?qū)?huì)成為我國(guó)政策試驗(yàn)展開的指導(dǎo)性理念資源與要求，將極大地形塑、導(dǎo)引我國(guó)政策試驗(yàn)的行動(dòng)邏輯。而檢理中國(guó)共產(chǎn)黨全國(guó)代表大會(huì)報(bào)告文本和國(guó)務(wù)院政府工作報(bào)告文本，其中也有諸如“各項(xiàng)改革都要注重試驗(yàn)，鼓勵(lì)探索”、“各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)和領(lǐng)導(dǎo)干部要在改革和建設(shè)的實(shí)踐中……勇于探索，大膽試驗(yàn)”、“建設(shè)有中國(guó)特色的社會(huì)主義，沒有現(xiàn)成的經(jīng)驗(yàn)……應(yīng)當(dāng)鼓勵(lì)大膽試驗(yàn)”等眾多關(guān)于“政策試驗(yàn)”的相關(guān)表述，確實(shí)可以說(shuō)明政策試驗(yàn)在中國(guó)國(guó)家治理活動(dòng)中作為一種可依持的方法工具獲得了官方的確認(rèn)，這也表明政策試驗(yàn)成為中國(guó)國(guó)家治理的基本環(huán)節(jié)與常態(tài)工具有牢固的前提支撐。

與此同時(shí)，我們論定政策試驗(yàn)是中國(guó)國(guó)家治理的基本環(huán)節(jié)與常態(tài)工具，除卻說(shuō)明政策試驗(yàn)在中國(guó)獲得了官方確認(rèn)從而具有成為中國(guó)國(guó)家治理基本環(huán)節(jié)與常態(tài)工具的牢固前提支撐之外，還有一系列政策試驗(yàn)的事實(shí)性依據(jù)護(hù)衛(wèi)我們的論定。有研究指出，1992—2003年，《人民日?qǐng)?bào)》上所有包含“試點(diǎn)”一詞的新聞報(bào)道共有6877條，這期間每年都產(chǎn)生432—818條不等的報(bào)道，依據(jù)中國(guó)的政治運(yùn)行邏輯推斷，能夠經(jīng)由人民日?qǐng)?bào)如此密集報(bào)道，說(shuō)明政策試驗(yàn)在這期間的國(guó)家治理活動(dòng)中確實(shí)是一種持續(xù)性的與常態(tài)化的舉措；該研究還指出，在這期間，中國(guó)的政策試驗(yàn)領(lǐng)域分布涵蓋了經(jīng)濟(jì)發(fā)展、農(nóng)村政策、社會(huì)福利、環(huán)境保護(hù)、政府改革、科教文化、政治發(fā)展、社會(huì)管理、市場(chǎng)監(jiān)管等各方面，基本涵蓋了國(guó)家治理的最主要領(lǐng)域，雖然中國(guó)各省市自治區(qū)開展政策試驗(yàn)的集中領(lǐng)域與試驗(yàn)數(shù)量有一定差別，但基本都有開展政策試驗(yàn)。[5]這說(shuō)明從行政地域到政策領(lǐng)域，政策試驗(yàn)在中國(guó)的國(guó)家治理活動(dòng)中都基本上是全覆蓋的。另外，從歷年國(guó)務(wù)院政府工作報(bào)告來(lái)看，都有涉及“政策試驗(yàn)”，全覆蓋式的內(nèi)容可以讓我們更為精細(xì)地發(fā)現(xiàn)政策試驗(yàn)在中國(guó)國(guó)家治理活動(dòng)中基本環(huán)節(jié)與常態(tài)工具角色的扮演，誠(chéng)如眾多研究者所指出的，政策試驗(yàn)作為一項(xiàng)中國(guó)國(guó)家治理的獨(dú)特機(jī)制和基本的必經(jīng)的政策制定環(huán)節(jié)，中國(guó)以政策變遷修繕撐持改革實(shí)踐的過程中，幾乎到了“凡改必試”的地步。

二、中國(guó)政策試驗(yàn)研究的聚焦點(diǎn)歸整

政策試驗(yàn)是中國(guó)國(guó)家治理的基本環(huán)節(jié)與常態(tài)工具，中國(guó)的改革實(shí)踐幾乎是“凡改必試”，這表明通過解讀中國(guó)政策試驗(yàn)這一現(xiàn)象以獲取對(duì)中國(guó)改革發(fā)展經(jīng)驗(yàn)的透視與理解是有顯要價(jià)值的研究選擇，而且大量事實(shí)性政策試驗(yàn)的在場(chǎng)，也為廣大研究者進(jìn)行政策試驗(yàn)研究提供了豐富的材料支撐。我們亟需要做的就是對(duì)這些事實(shí)性的政策試驗(yàn)材料予以學(xué)理化的描述與解釋，從“實(shí)踐”走向“認(rèn)識(shí)”，從而以更好的“認(rèn)識(shí)”反饋于“實(shí)踐”。而梳理當(dāng)前研究政策試驗(yàn)的主要文獻(xiàn)，我們發(fā)現(xiàn)研究的聚焦點(diǎn)可以歸整為以下幾個(gè)方面：

(一)對(duì)政策試驗(yàn)概念內(nèi)涵的界定

在對(duì)政策試驗(yàn)的概念研究中，韓博天曾指出，在所有政治體制中，出于對(duì)現(xiàn)行政策成本與風(fēng)險(xiǎn)的考量，國(guó)家會(huì)對(duì)現(xiàn)行政策進(jìn)行調(diào)整，從而形成新的政策樣態(tài)，從廣義上來(lái)說(shuō)，這種政策制定的循環(huán)過程就是政策試驗(yàn)。[2]但從這種宏闊的視角來(lái)界定政策試驗(yàn)，政策試驗(yàn)便實(shí)際上成為政策變動(dòng)、變遷的替代，如此，任何國(guó)家在任何時(shí)期實(shí)施的所有政策就都具有一定程度的試驗(yàn)性特征。這樣一來(lái)，政策試驗(yàn)更多的是一種自發(fā)自然的過程，沒有凸顯出其自身所具有的主動(dòng)性、探索性、目標(biāo)性特征。基于此，韓博天從狹義上將政策試驗(yàn)界定為各試驗(yàn)單位進(jìn)行不同嘗試，找出完成任務(wù)辦法或克服新出現(xiàn)挑戰(zhàn)的過程，目的是為正式制定政策提供多項(xiàng)選擇。[2]我國(guó)的許多研究者也都持狹義的政策試驗(yàn)觀，并基本上肯定政策試驗(yàn)所帶有的主動(dòng)性、探索性、目標(biāo)性特征。吳昊認(rèn)為政策試驗(yàn)指不同地區(qū)、部門或單位為完成某些特定任務(wù)或解決某些問題分別進(jìn)行不同的嘗試；[6]劉偉認(rèn)為政策試點(diǎn)是上級(jí)政府在特定的范圍內(nèi)(如特定的地域或特定的部門)所進(jìn)行的具有探索與試驗(yàn)性質(zhì)的改革，這一界定將政策試驗(yàn)視為是上級(jí)政府的一種主動(dòng)行為，窄化了政策試驗(yàn)主體范圍。[7]周望認(rèn)為，狹義的“政策試點(diǎn)”是指“政策測(cè)試”，是黨政機(jī)關(guān)為驗(yàn)證政策方案的正確性、可行性，并取得實(shí)施這些方案的具體化細(xì)則，而在一定范圍內(nèi)進(jìn)行的一種局部性的決策施行活動(dòng)。他還指出與“政策試點(diǎn)”緊密相關(guān)的另一個(gè)概念是“政策試驗(yàn)”，兩者在內(nèi)涵及外延上是一種近乎等值的關(guān)系，一般不進(jìn)行細(xì)致的區(qū)別性分析，[8](P10)這一點(diǎn)我們也是認(rèn)可的。

(二)對(duì)政策試驗(yàn)類型的劃分

關(guān)于中國(guó)政策試驗(yàn)類型的劃分，分歧較少，只是從不同維度進(jìn)行劃分會(huì)有不同的面相。從政策試驗(yàn)所呈現(xiàn)的形式維度來(lái)劃分，韓博天認(rèn)為，在黨國(guó)一體的中國(guó)，政策試驗(yàn)主要包括試驗(yàn)性法規(guī)(為政策試行而制定的暫行法規(guī))、“試點(diǎn)”(特定政策領(lǐng)域內(nèi)的示范和試點(diǎn)項(xiàng)目)、“試驗(yàn)區(qū)”(被賦予充分自主權(quán)的地方行政區(qū))三種類型；[2]在早期的研究中，周望對(duì)政策試驗(yàn)類型的劃分基本上與韓博天相同，他根據(jù)試驗(yàn)的時(shí)空性特征及其具體內(nèi)容、目標(biāo)側(cè)重點(diǎn)的不同，將各種“政策試驗(yàn)”劃歸為立法試驗(yàn)、試驗(yàn)區(qū)與試點(diǎn)三種基本類型；[9]但后期他只將政策試驗(yàn)的具體類型劃分為包括各種形式的試點(diǎn)項(xiàng)目、試驗(yàn)區(qū)兩大類，試點(diǎn)項(xiàng)目側(cè)重于時(shí)間維度，是指在一定時(shí)間段和一定范圍(特定的地域、政府部門或企事業(yè)單位)內(nèi)所進(jìn)行的一種局部性政策探索及實(shí)施活動(dòng)；試驗(yàn)區(qū)側(cè)重于空間維度，它是指為探索或?qū)嵤┠骋豁?xiàng)或某一領(lǐng)域的新政策、新制度而選定的一個(gè)地域性區(qū)劃單位，具體表現(xiàn)為各種樣式的綜合性試驗(yàn)區(qū)、專門性試驗(yàn)區(qū)以及特區(qū)、新區(qū)、開發(fā)開放區(qū)、示范區(qū)、合作區(qū)等。[8](P10)從政策試驗(yàn)的發(fā)起方與主動(dòng)程度維度來(lái)劃分，寧騷認(rèn)為在中國(guó)改革決策實(shí)踐中形成了三種類型的政策試驗(yàn)，第一種類型是決策者精心組織，有明確控制的政策試驗(yàn)；第二種類型是決策者以觀望或默認(rèn)的態(tài)度，有模糊性控制的政策試驗(yàn)；第三種類型是地方層級(jí)自主性的機(jī)會(huì)式政策試驗(yàn)。[1]

(三)對(duì)政策試驗(yàn)總體特征的總結(jié)

關(guān)于中國(guó)政策試驗(yàn)總體特征的研究，出現(xiàn)了較多深刻有見地的代表性成果，也是中國(guó)政策試驗(yàn)研究中較為出彩的部分。韓博天認(rèn)為，中國(guó)的政策試驗(yàn)是一種與理論設(shè)定的政策制定標(biāo)準(zhǔn)程序存在本質(zhì)區(qū)別的獨(dú)特治理機(jī)制，因?yàn)楸粡V泛認(rèn)可的制定政策的常規(guī)步驟是：政策分析、系統(tǒng)表述、制定法律、執(zhí)行政策，而中國(guó)的政策試驗(yàn)是先在執(zhí)行政策過程中進(jìn)行政策創(chuàng)新，然后才起草正式的法律條文或規(guī)章。[2]實(shí)際上，韓博天這一點(diǎn)認(rèn)知是以一種比較觀照的方式從外在輪廓上輕點(diǎn)出中國(guó)政策試驗(yàn)的特征，用于對(duì)中國(guó)政策制定機(jī)制特征的分析中還是十分契合的，但在這里卻由于不是從中國(guó)政策試驗(yàn)本身的內(nèi)容來(lái)分析其總體性特征從而顯得契合度不足。而梅賜琪等人的研究則更多地做到了從中國(guó)政策試驗(yàn)本身的內(nèi)容來(lái)分析中國(guó)政策試驗(yàn)的總體性特征，他們通過對(duì)政策試驗(yàn)領(lǐng)域、政策試驗(yàn)的發(fā)動(dòng)者、政策試驗(yàn)地區(qū)分布等層面的分析勾勒出了中國(guó)政策試驗(yàn)的總體特征：第一，中國(guó)政策試驗(yàn)領(lǐng)域具有多樣性，政策試驗(yàn)既有可能是自上而下的安排，也有可能是自下而上的自發(fā)創(chuàng)新；第二，中央政府的政策偏好很大程度上決定了政策試驗(yàn)、政策創(chuàng)新的方向；第三，從政策創(chuàng)新的過程來(lái)看，政策試驗(yàn)主要是自上而下發(fā)動(dòng)的，中央有能力在其所重視的、但地方參與積極性不高的政策領(lǐng)域發(fā)動(dòng)政策試驗(yàn)，一些精英省份的政策試驗(yàn)主要是由基層發(fā)動(dòng)。[5]另外，對(duì)中國(guó)政策試驗(yàn)總體特征的總結(jié)，韓博天、劉培偉等人的研究產(chǎn)生廣泛的影響。韓博天明確指出在不確定情況下反復(fù)試驗(yàn)體現(xiàn)了中國(guó)政策制定過程的“異乎常規(guī)性”后，[3]將中國(guó)政策試驗(yàn)的總體性特征概括為一種“分級(jí)制政策試驗(yàn)”，“分級(jí)制政策試驗(yàn)”的要義在于中央或上級(jí)政府對(duì)地方或下級(jí)政府的政策試驗(yàn)實(shí)際上保留了最后的與最重要的控制權(quán)，在韓博天看來(lái)，上級(jí)領(lǐng)導(dǎo)對(duì)基層試驗(yàn)的鼓勵(lì)和保護(hù)是一種潛在的“政策保障”機(jī)制，這個(gè)機(jī)制對(duì)于基層開拓性的試驗(yàn)起到了決定性的作用，因?yàn)樵谥袊?guó)政壇，在一個(gè)等級(jí)分明的體制里，即使是最大膽的基層改革者也不能不重視上級(jí)的意見，如果上一級(jí)領(lǐng)導(dǎo)不支持也不推廣下級(jí)的政策創(chuàng)新，自下而上的政策試驗(yàn)將是毫無(wú)前途的，不但達(dá)不到任何效果，同時(shí)也是拿自己的仕途冒險(xiǎn)。[2]王紹光在對(duì)中國(guó)農(nóng)村合作醫(yī)療體制變遷的研究中提出了類似的觀點(diǎn)，他認(rèn)為自下而上注入在中國(guó)政策生成與運(yùn)行過程中極其重要，但如果沒有來(lái)自上級(jí)的支持，地方創(chuàng)新往往無(wú)路可走，或至少走不遠(yuǎn)。[4]對(duì)于韓博天關(guān)于中國(guó)政策試驗(yàn)總體性特征的總結(jié)，劉培偉認(rèn)為韓博天觀察到中央對(duì)試驗(yàn)的決定性作用，是很睿智的，但這種決定作用不等于中央在地方如何試驗(yàn)的問題上一定意圖明確，因?yàn)樵谛蝿?shì)不明朗的環(huán)境下中央會(huì)靜觀甚至依賴于地方的試驗(yàn)；而且對(duì)于基層試驗(yàn)形成的選項(xiàng)，中央并不是全盤接受的，而是有選擇的：在特定時(shí)刻接受這個(gè)而非另一個(gè)。[10]所以在劉培偉看來(lái)，僅僅籠統(tǒng)地說(shuō)中國(guó)政策試驗(yàn)是基于上級(jí)控制的，把握了中國(guó)政策試驗(yàn)的基本面相但還是不夠精準(zhǔn)，中央在這種控制過程中的選擇性沒有顯現(xiàn)出來(lái)，基于此，劉培偉將中國(guó)政策試驗(yàn)的總體性特征總結(jié)為是一種“基于中央選擇性控制的試驗(yàn)”：中央對(duì)怎么改革并不預(yù)先設(shè)定一個(gè)原則和目標(biāo)，而是通過對(duì)試驗(yàn)的不確定態(tài)度，實(shí)現(xiàn)對(duì)地方的選擇性控制，改革過程中，除了維護(hù)政治權(quán)力秩序(地方服從于中央)的意識(shí)非常清晰之外，對(duì)怎么改革并沒有明確的意識(shí)?？梢哉f(shuō)，劉培偉的這一總結(jié)確實(shí)是捏準(zhǔn)了中國(guó)政策試驗(yàn)?zāi)酥琳w政治運(yùn)行實(shí)踐邏輯命脈的有強(qiáng)勁力度的解釋。

(四)對(duì)政策試驗(yàn)過程的勾勒

關(guān)于中國(guó)政策試驗(yàn)過程的研究，劉偉作出了框架性的概括，他將中國(guó)的政策試驗(yàn)(政策試點(diǎn))過程化為三個(gè)階段：前試點(diǎn)階段、試點(diǎn)階段、后試點(diǎn)階段；前試點(diǎn)階段是一種前置于上級(jí)正式試驗(yàn)的地方預(yù)先自主試驗(yàn)；試點(diǎn)階段表現(xiàn)為上級(jí)組織與自發(fā)進(jìn)行的政策試驗(yàn)共同推進(jìn)；第三個(gè)階段，試點(diǎn)基本結(jié)束，對(duì)于那些未通過試驗(yàn)的政策，其政策過程就此終止，而對(duì)于那些通過試驗(yàn)進(jìn)行了試錯(cuò)、積累了經(jīng)驗(yàn)、并統(tǒng)一了思想的政策，在這一階段便進(jìn)入了實(shí)質(zhì)性的實(shí)施落實(shí)。[7]韓博天對(duì)對(duì)中國(guó)政策試驗(yàn)過程的勾勒更為細(xì)致，他認(rèn)為中國(guó)以“分級(jí)制試驗(yàn)”為基礎(chǔ)的政策制定循環(huán)過程共有八個(gè)連通的環(huán)節(jié)：1.地方試驗(yàn)，提供政策選項(xiàng)并獲得上級(jí)支持；2.國(guó)家決策者篩選“試驗(yàn)典型”并推廣普及；3.起草“試點(diǎn)”方案；4.地方同時(shí)實(shí)行“試點(diǎn)”；5.“由點(diǎn)到面”推廣和普及試驗(yàn)經(jīng)驗(yàn)并討論適用全國(guó)的政策；6.在相關(guān)機(jī)構(gòu)審閱和協(xié)商的基礎(chǔ)上由最高領(lǐng)導(dǎo)批準(zhǔn)制定和頒布政策法規(guī)；7.政策解釋和執(zhí)行；8.討論政策執(zhí)行效果；[2]而且這些環(huán)節(jié)可以通過“反饋流程”進(jìn)行連通，比如可以依據(jù)政策解釋和執(zhí)行階段的反饋結(jié)果從而決定是否開啟新的地方試驗(yàn)或重新起草“試點(diǎn)”方案。周望對(duì)中國(guó)政策試驗(yàn)過程的勾勒與韓博天相似但更為簡(jiǎn)潔，可以直接描畫為“試點(diǎn)—推廣”樣式：1.“先試先行”的試驗(yàn)展開階段，包括選點(diǎn)、組織、設(shè)計(jì)、督導(dǎo)、宣傳和評(píng)估六個(gè)環(huán)節(jié)；2.“由點(diǎn)到面”的試驗(yàn)成果推廣階段，包括推薦、擴(kuò)點(diǎn)、交流和總結(jié)四個(gè)環(huán)節(jié)。[8](P79-93)與此同時(shí)，周望對(duì)更為細(xì)化的諸如試點(diǎn)啟動(dòng)的觸發(fā)機(jī)制與成果推廣的發(fā)生機(jī)制也有先行與獨(dú)到的研究。

三、探尋深化中國(guó)政策試驗(yàn)研究的可能進(jìn)路

從對(duì)中國(guó)政策試驗(yàn)研究聚焦點(diǎn)的分析當(dāng)中，我們可以發(fā)現(xiàn)政策試驗(yàn)作為中國(guó)一種基本的政治實(shí)踐現(xiàn)象，雖然獲得了一定的研究，但相關(guān)研究更多的是從一種內(nèi)部視角出發(fā)，是在肯定政策試驗(yàn)作為基本事實(shí)存在的情況下進(jìn)行的，集中于研究至政策試驗(yàn)的概念、類型、總體特征、過程等方面。這些已有研究對(duì)我們理解政策試驗(yàn)作為一種中國(guó)式的國(guó)家治理技藝意義顯著，但問題在于，它們沒有跳脫出來(lái)，將政策試驗(yàn)本身作為一個(gè)整體的獨(dú)立對(duì)象，以一種外部觀照的視角來(lái)研究。我們所認(rèn)為的“一種外部觀照的視角”即是說(shuō)要從中國(guó)政策試驗(yàn)研究的“是什么”、“怎么樣”層面沉回到“為什么”層面上來(lái)，要從“怎樣試驗(yàn)”的操作性、實(shí)踐性思考跳轉(zhuǎn)到“為什么試驗(yàn)”的理由性、證成性思考上來(lái)，而這種沉回與跳轉(zhuǎn)其實(shí)也是有必要的。

一方面，當(dāng)前研究對(duì)政策試驗(yàn)理由的思考幾乎是以一種自明的態(tài)度對(duì)待，即將政策試驗(yàn)視為是理所當(dāng)然的，或者以現(xiàn)實(shí)政策試驗(yàn)實(shí)際取得的或預(yù)期可能取得的績(jī)效做為撐持政策試驗(yàn)本身存在的合理性理由，但這種付諸自明特別是試驗(yàn)績(jī)效的不夠深刻、不夠穩(wěn)固的理由一旦遭遇試驗(yàn)績(jī)效困境便會(huì)隨之陷入困境，也即撐持政策試驗(yàn)本身存在合理性的理由會(huì)隨試驗(yàn)績(jī)效的消解而消解。所以這種不夠深刻、不夠穩(wěn)固的理由不足以撐持政策試驗(yàn)作為中國(guó)國(guó)家治理基本環(huán)節(jié)與常態(tài)工具的價(jià)值位階。另一方面，政策試驗(yàn)在可預(yù)期的時(shí)段內(nèi)將仍然是中國(guó)治國(guó)理政所依持的基本環(huán)節(jié)與常態(tài)工具，從基礎(chǔ)上明確對(duì)政策試驗(yàn)的理由撐持，更有利于當(dāng)不同的政策試驗(yàn)意見出現(xiàn)時(shí)或試驗(yàn)出現(xiàn)失誤或績(jī)效沒有達(dá)到預(yù)期時(shí)，政策試驗(yàn)依然能夠獲得其合理性、正當(dāng)性，即具體的政策試驗(yàn)技藝偏差不會(huì)動(dòng)搖消解政策試驗(yàn)本身的穩(wěn)固的合理性，這對(duì)于強(qiáng)調(diào)穩(wěn)定、有序、承續(xù)的中國(guó)政治來(lái)說(shuō)，價(jià)值鮮明。

再者，有研究指出，政策試驗(yàn)是中國(guó)改革機(jī)制實(shí)用主義特性的外顯，發(fā)現(xiàn)中國(guó)改革機(jī)制的實(shí)用主義特性這個(gè)事實(shí)是一回事，在價(jià)值判斷上認(rèn)可它則是另外一回事。[10]這也表明，政策試驗(yàn)作為中國(guó)國(guó)家治理基本環(huán)節(jié)與常態(tài)工具并未獲得一致性的價(jià)值判斷認(rèn)可，所以除卻從內(nèi)部視角對(duì)中國(guó)政策試驗(yàn)作內(nèi)容性的事實(shí)描述與機(jī)理解析之外，我們還要尋求對(duì)中國(guó)政策試驗(yàn)這一現(xiàn)象本身存在價(jià)值的解釋。我們尋求對(duì)中國(guó)政策試驗(yàn)的理由撐持，就是尋求在價(jià)值判斷上對(duì)之的認(rèn)可，而劉培偉的觀點(diǎn)為我們尋求中國(guó)政策試驗(yàn)的理由撐持點(diǎn)明了一條進(jìn)路，要在價(jià)值判斷上樹立起對(duì)政策試驗(yàn)的堅(jiān)定認(rèn)可，還需要有對(duì)中國(guó)政策試驗(yàn)內(nèi)在缺陷、困境的精準(zhǔn)深刻體認(rèn)，從而可以通過規(guī)避、克服中國(guó)政策試驗(yàn)內(nèi)在缺陷、困境為中國(guó)政策試驗(yàn)本身贏得明朗的撐持理由。故此，開展對(duì)中國(guó)政策試驗(yàn)面臨與存在的缺陷、困境研究，其意義就得以彰顯。

另外，自黨的十八屆三中全會(huì)把“完善和發(fā)展中國(guó)特色社會(huì)主義制度，推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”確定為全面深化改革的總目標(biāo)，國(guó)家治理就成為我國(guó)政治與學(xué)術(shù)話語(yǔ)的主詞，現(xiàn)代化的國(guó)家治理體系和能力的指代、構(gòu)建與培育以及其他一系列關(guān)聯(lián)問題也成為我國(guó)治理研究的聚焦點(diǎn)與增長(zhǎng)點(diǎn)。與此同時(shí)，推進(jìn)國(guó)家治理現(xiàn)代化的實(shí)踐探索也已經(jīng)開啟?？梢哉f(shuō)，全面深化改革、推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的新情景與具體要求，為政策試驗(yàn)創(chuàng)設(shè)了巨大的空間，當(dāng)然也對(duì)政策試驗(yàn)提出了更高質(zhì)量與水準(zhǔn)的要求，所以，先行開展對(duì)中國(guó)政策試驗(yàn)的理由性、證成性及其缺陷、困境研究，在有理由撐持與獲得證成的前提下克服缺陷與困境，在體認(rèn)克服缺陷與困境的過程中強(qiáng)化鞏固政策試驗(yàn)的理由與證成，從而為拔升政策試驗(yàn)的質(zhì)量與水準(zhǔn)奠基，也是助力中國(guó)國(guó)家治理現(xiàn)代化轉(zhuǎn)型的關(guān)鍵一步。但當(dāng)前的相關(guān)研究中對(duì)中國(guó)政策試驗(yàn)的理由性、證成性思考和缺陷困境的察識(shí)相對(duì)缺乏，一定程度上可以說(shuō)是缺失，故此，及時(shí)找回理由與困境這兩個(gè)中國(guó)政策試驗(yàn)研究中缺失的視角是適時(shí)的，也是必要的。

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責(zé)任編輯：羅維英

[中圖分類號(hào)]：D601

[文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼]：A

[文章編號(hào)]：1673-9310(2016)01-0061-04

作者簡(jiǎn)介：梅立潤(rùn)(1991—)，男，漢族，湖北陽(yáng)新人，武漢大學(xué)政治與公共管理學(xué)院碩士研究生，研究方向?yàn)檎螌W(xué)基礎(chǔ)理論、中國(guó)政府與政治。

收稿日期：2016-01-31