徐 芳 芳

(燕山大學(xué) 文法學(xué)院，河北 秦皇島 066004)

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城鄉(xiāng)一體化進(jìn)程中的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府管理研究
——以張家口的鄉(xiāng)鎮(zhèn)為例

徐 芳 芳

(燕山大學(xué) 文法學(xué)院，河北 秦皇島 066004)

摘要：鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府作為基層政府，與農(nóng)民有著最直接、最廣泛和最密切的聯(lián)系，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的治理能力與服務(wù)能力直接關(guān)系到城鄉(xiāng)一體化進(jìn)程的推進(jìn)。當(dāng)前，城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展的任務(wù)十分艱巨，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府面臨著大量復(fù)雜的工作。闡述城鄉(xiāng)一體化的基本內(nèi)涵及其在中國(guó)的實(shí)踐，深入分析城鄉(xiāng)一體化進(jìn)程中張家口地區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府管理的現(xiàn)實(shí)困境，指出在城鄉(xiāng)一體化進(jìn)程中制約張家口地區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府有效管理的因素，為張家口地區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的管理提出建議，以促進(jìn)張家口地區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)全面健康發(fā)展。

關(guān)鍵詞：張家口；鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府；城鄉(xiāng)一體化

網(wǎng)絡(luò)出版地址：http://www.cnki.net/kcms/detail/13.1415.C.20160608.0911.064.html

網(wǎng)絡(luò)出版時(shí)間：2016-06-08 09:11

鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府是連接國(guó)家和社會(huì)的橋梁，也是中央政府深入群眾考察民情的源頭，在整個(gè)國(guó)家管理過程中起著不可替代的作用。在城鄉(xiāng)一體化進(jìn)程中，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府不僅承擔(dān)著農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、農(nóng)民增收及民生服務(wù)等工作，還承擔(dān)著促進(jìn)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會(huì)保障等任務(wù)。近年來，隨著小城鎮(zhèn)的發(fā)展，城鎮(zhèn)化水平不斷提高，城鄉(xiāng)一體化進(jìn)程加快，為實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的有效管理提供了有利條件。

一、城鄉(xiāng)一體化的基本內(nèi)涵及其在中國(guó)的實(shí)踐

19世紀(jì)中期，城鄉(xiāng)一體化思想成為西方國(guó)家經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的主流思想。在中國(guó)受到重視則是在改革開放后的20世紀(jì)80年代末期，該思想在中國(guó)經(jīng)歷了3個(gè)發(fā)展階段：第一階段是改革開放到20世紀(jì)80年代中后期的提出與初步探索；第二階段是20世紀(jì)80年代末期到90年代初期的逐步深化；第三階段是20世紀(jì)90年代中期至今的不斷完善時(shí)期。

(一)城鄉(xiāng)一體化的基本內(nèi)涵

國(guó)外學(xué)者對(duì)于城鄉(xiāng)一體化的研究起步較早，始于16世紀(jì)早期，其實(shí)踐發(fā)展與運(yùn)行的時(shí)間跨度長(zhǎng)，各歷史階段的發(fā)展都比較成熟，解決矛盾的體制與機(jī)制也相對(duì)完善。托馬斯·莫爾在《烏托邦》中從空想社會(huì)主義的角度提出城鄉(xiāng)一體化的關(guān)系。1898年，埃比尼澤·霍華德在《明日的田園城市》中提出用城鄉(xiāng)一體化的新社會(huì)結(jié)構(gòu)形態(tài)來取代城鄉(xiāng)對(duì)立的舊社會(huì)結(jié)構(gòu)形態(tài)。國(guó)外學(xué)者對(duì)于城鄉(xiāng)一體化進(jìn)程中的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府管理研究集中在鄉(xiāng)鎮(zhèn)制度、鄉(xiāng)鎮(zhèn)的組織建構(gòu)和對(duì)策上，著重將小城鎮(zhèn)作為聯(lián)系農(nóng)村和城市的紐帶。

中國(guó)學(xué)者對(duì)于城鄉(xiāng)一體化的研究相對(duì)較晚，始于20世紀(jì)80年代末，主要有湯艷紅的《鄉(xiāng)鎮(zhèn)在推進(jìn)城鄉(xiāng)一體化建設(shè)中的角色定位和作用研究》一文，對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)在推進(jìn)城鄉(xiāng)一體化建設(shè)中的角色進(jìn)行了分析。王海峰在《基于城鄉(xiāng)一體化視角的政府治理》中提出，政府主導(dǎo)的城鄉(xiāng)一體化加速了鄉(xiāng)村社會(huì)的分化，引發(fā)了鄉(xiāng)村治理模式的變化，政府仍然是城鄉(xiāng)一體化的主導(dǎo)力量。學(xué)者的研究集中在鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理的模式以及鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府治理存在的問題上。

城鄉(xiāng)一體化是指生產(chǎn)力發(fā)展到一定水平時(shí)，城鄉(xiāng)間通過社會(huì)、經(jīng)濟(jì)和空間的互動(dòng)聯(lián)系以及資源和生產(chǎn)要素的相互交融，逐步形成產(chǎn)業(yè)呼應(yīng)，優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)，城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、文化和生態(tài)環(huán)境持續(xù)協(xié)調(diào)發(fā)展的過程[1]?？梢姡@一概念包含3個(gè)方面的內(nèi)容：一是城鄉(xiāng)一體化應(yīng)當(dāng)以生產(chǎn)力水平達(dá)到一定程度作為重要的前提條件，二是城鄉(xiāng)一體化是一個(gè)雙向的逐步演進(jìn)的過程，鄉(xiāng)村和城市共同吸收各自的優(yōu)勢(shì)之處，實(shí)現(xiàn)優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)，最終實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村和城市的共同發(fā)展，三是城鄉(xiāng)一體化應(yīng)當(dāng)包含人口、經(jīng)濟(jì)、空間和生態(tài)等多個(gè)方面的一體化。城鄉(xiāng)一體化的目的在于消除當(dāng)前存在的城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)，以最終實(shí)現(xiàn)城市和鄉(xiāng)村的公平和諧發(fā)展，縮小城鄉(xiāng)之間的差距，使全民能夠共享國(guó)家經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的優(yōu)良成果。城鄉(xiāng)一體化是一項(xiàng)“得民心，謀發(fā)展”的必行戰(zhàn)略之舉，是中國(guó)城市化和現(xiàn)代化進(jìn)程的必由之路[2]。

(二)城鄉(xiāng)一體化在中國(guó)的實(shí)踐

中國(guó)鄉(xiāng)鎮(zhèn)的快速發(fā)展促進(jìn)了城鄉(xiāng)一體化的進(jìn)程，許多地區(qū)根據(jù)當(dāng)?shù)氐膶?shí)際情況展開了城鄉(xiāng)一體化的實(shí)踐。目前，形成了4種比較典型的城鄉(xiāng)一體化發(fā)展模式，這4種發(fā)展模式對(duì)中國(guó)其他地區(qū)的建設(shè)具有重要的借鑒意義。

一是“以城帶鄉(xiāng)”的發(fā)展模式，這一模式的實(shí)踐地區(qū)是珠江三角洲，該地區(qū)擁有優(yōu)越的地理位置，處于沿海位置，可以進(jìn)行外貿(mào)交易，城鄉(xiāng)一體化水平較高。珠江三角洲按照城市化的發(fā)展要求來構(gòu)建鄉(xiāng)鎮(zhèn)，運(yùn)用城市的優(yōu)勢(shì)條件來帶動(dòng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)的發(fā)展。經(jīng)過多年的實(shí)踐，目前，形成了“村中有城，城中有村，城鄉(xiāng)一體”的格局[3]。二是“城鄉(xiāng)統(tǒng)籌規(guī)劃”的發(fā)展模式，這一模式的實(shí)踐地區(qū)是上海，主要表現(xiàn)為通過加強(qiáng)郊區(qū)的工業(yè)化與城市化建設(shè)，實(shí)現(xiàn)農(nóng)民市民化的進(jìn)程。三是“鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)發(fā)展帶動(dòng)”的模式，這一模式的典型實(shí)踐地區(qū)是蘇南，該地區(qū)基于優(yōu)越的地理位置條件，農(nóng)民大力發(fā)展鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)，為城市的發(fā)展提供廣泛的勞動(dòng)力和市場(chǎng)條件，促進(jìn)城鄉(xiāng)一體化的發(fā)展。四是“工農(nóng)合作、城鄉(xiāng)結(jié)合”模式，即主動(dòng)將農(nóng)村發(fā)展與城市發(fā)展聯(lián)結(jié)起來，變城鄉(xiāng)分割為城鄉(xiāng)融合，走城鄉(xiāng)結(jié)合協(xié)調(diào)發(fā)展的道路[4]。這一模式的典型實(shí)踐地區(qū)是北京，該地區(qū)通過促進(jìn)郊區(qū)的工業(yè)化和農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化的方式來解決城鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展落后的現(xiàn)狀，從而實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)地區(qū)的統(tǒng)籌發(fā)展。

二、城鄉(xiāng)一體化進(jìn)程中張家口地區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府管理的現(xiàn)實(shí)困境

張家口市轄10個(gè)縣，6個(gè)區(qū)，2個(gè)管理區(qū)(察北、塞北)和高新區(qū)，總面積3.68萬km2，下轄23個(gè)街道辦事處，280個(gè)居委會(huì)，1個(gè)區(qū)公所，113個(gè)鄉(xiāng)(含2個(gè)民族鄉(xiāng))，96個(gè)鎮(zhèn)，4 175個(gè)村委會(huì)。隨著張家口各個(gè)地區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)的合并，一個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)(街道)的所轄面積和人口規(guī)模不斷擴(kuò)大，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的管理任務(wù)也相應(yīng)增加。城鄉(xiāng)一體化進(jìn)程中張家口地區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府管理的現(xiàn)實(shí)困境主要表現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：

(一)體制困境

鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在行政層級(jí)上是縣政府所轄制的一級(jí)政權(quán)，應(yīng)該是責(zé)、權(quán)、利相對(duì)一致的政府。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府作為一級(jí)政府必須具備的基本要素是獨(dú)立的財(cái)政權(quán)、人事權(quán)和行政執(zhí)法權(quán)[5]。然而，當(dāng)前鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在實(shí)際的管理過程中，財(cái)政權(quán)、人事權(quán)和行政執(zhí)法權(quán)高度缺失。

張家口地區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的體制困境主要表現(xiàn)為權(quán)小責(zé)大。權(quán)小，主要表現(xiàn)為上級(jí)政府下達(dá)的工作任務(wù)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府必須無條件地執(zhí)行，也沒有獨(dú)立的決策權(quán)；責(zé)大，則體現(xiàn)在必須按時(shí)完成上級(jí)政府交代的工作任務(wù)，無條件接受上級(jí)部門的監(jiān)督和考核等。就目前張家口地區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的管理情況而言，許多鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府工作任務(wù)繁雜，有些工作人員身兼多職，包括計(jì)劃生育、安全生產(chǎn)、土地管理、基層黨建和勞動(dòng)保障，還包括臨時(shí)性的工作，如拆遷工作和禽流感防控等，這些復(fù)雜的工作任務(wù)導(dǎo)致鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府承載的工作壓力和工作責(zé)任越來越大。與此同時(shí)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府沒有相對(duì)獨(dú)立的權(quán)力，大部分時(shí)間都用于處理上級(jí)人民政府交辦的工作任務(wù)。這嚴(yán)重制約了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府整體效用的發(fā)揮，影響了當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)的發(fā)展，同時(shí)也制約了城鄉(xiāng)一體化的進(jìn)程。

(二)財(cái)政困境

經(jīng)濟(jì)實(shí)力是社會(huì)發(fā)展的重要物質(zhì)保障，城鄉(xiāng)一體化建設(shè)必須有強(qiáng)有力的經(jīng)濟(jì)作為支撐。鄉(xiāng)鎮(zhèn)發(fā)展的資金籌集難，是當(dāng)前鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在推進(jìn)城鄉(xiāng)一體化建設(shè)中面臨的突出問題[6]。

張家口地區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的財(cái)政困境主要表現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：一是上級(jí)劃撥的資金有限。上級(jí)政府下達(dá)的工作任務(wù)很多情況下沒有相應(yīng)配套的經(jīng)費(fèi)支持，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府爭(zhēng)取到的資助項(xiàng)目很多是差額補(bǔ)貼，不足以扶持鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府有效地開展工作。二是鄉(xiāng)鎮(zhèn)缺乏用地指標(biāo)，上級(jí)給予的優(yōu)惠政策不足。土地資源是鄉(xiāng)鎮(zhèn)發(fā)展最重要的資源，是鄉(xiāng)鎮(zhèn)居民經(jīng)濟(jì)收入的主要來源。張家口地區(qū)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)濟(jì)效益低下，居民希望通過大力發(fā)展二、三產(chǎn)業(yè)來提高鄉(xiāng)鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。但是，在實(shí)際運(yùn)行過程中，上級(jí)給予開發(fā)用地的指標(biāo)非常少，導(dǎo)致鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府開發(fā)建設(shè)和引進(jìn)企業(yè)十分困難，從而影響居民收入水平的提高，制約鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的財(cái)政收入。三是資金籌資渠道狹窄。張家口絕大部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)地區(qū)的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)除政府投資外，主要資金來源于各個(gè)村的集體經(jīng)濟(jì)，很少能夠引進(jìn)大型企業(yè)的財(cái)政投資。

(三)思想困境

鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部積極的思想能夠促進(jìn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)的快速發(fā)展，相反，消極的思想則阻礙鄉(xiāng)鎮(zhèn)的發(fā)展。在城鄉(xiāng)一體化進(jìn)程中，鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部對(duì)于鄉(xiāng)鎮(zhèn)健康穩(wěn)步發(fā)展起著關(guān)鍵性的作用，直接關(guān)系到鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的治理成效。

張家口地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展相對(duì)落后，絕大部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部的思想觀念落后，主要表現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：一是鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部的“服從”意識(shí)根深蒂固。大多數(shù)鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部形成了一個(gè)長(zhǎng)期觀念，即認(rèn)為上級(jí)領(lǐng)導(dǎo)是正確的，只要是上級(jí)領(lǐng)導(dǎo)交代的任務(wù)，就必須無條件服從，造成許多工作圍繞著上級(jí)和領(lǐng)導(dǎo)轉(zhuǎn)，影響了工作效率。二是缺乏競(jìng)爭(zhēng)意識(shí)。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府通常不對(duì)干部的工作績(jī)效進(jìn)行獎(jiǎng)懲，導(dǎo)致許多干部認(rèn)為“干好干壞一個(gè)樣、干多干少一個(gè)樣”，工作態(tài)度消極怠慢，不以謀求公共利益為目標(biāo)。三是思想觀念陳舊。張家口某些經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)的支書和主任普遍年齡偏大，他們通常忙于工作安排和學(xué)習(xí)安排，而忽視了自身素質(zhì)的提高。加之受傳統(tǒng)觀念的影響，他們通常不愿意接受新鮮事物，習(xí)慣于運(yùn)用傳統(tǒng)思維解決問題。

三、城鄉(xiāng)一體化進(jìn)程中制約張家口地區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府有效管理的因素

鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府作為基層政府，承擔(dān)著許多繁雜的任務(wù)，既要貫徹上級(jí)的命令，又要做好基層工作?；趶埣铱诘貐^(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府管理的現(xiàn)實(shí)困境，有必要對(duì)其困境的形成因素進(jìn)行深層剖析，以促進(jìn)張家口地區(qū)城鄉(xiāng)之間的統(tǒng)籌發(fā)展。

(一)壓力型體制的現(xiàn)實(shí)反映

壓力型行政體制是指一級(jí)政治組織為了實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)趕超，完成上級(jí)下達(dá)的各項(xiàng)指標(biāo)而采取的數(shù)量化任務(wù)分解的管理方式和物質(zhì)化的評(píng)價(jià)體系[7]?？梢?，壓力型的行政體制容易出現(xiàn)下級(jí)管理者盲目完成工作任務(wù)的現(xiàn)象，不利于激發(fā)他們的工作積極性。

張家口絕大部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府同樣也受到壓力型行政體制的制約，根據(jù)張家口各鄉(xiāng)鎮(zhèn)的現(xiàn)實(shí)情況，發(fā)現(xiàn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府管理者的壓力主要反映在兩個(gè)方面，一是鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部被動(dòng)接受上級(jí)的指令，導(dǎo)致許多有理想、有抱負(fù)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)難以充分施展自己的才華。大多數(shù)鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部整天忙于上級(jí)指派的各種任務(wù)，難以推行符合本地實(shí)際的全局性發(fā)展戰(zhàn)略。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府完全變成了縣政府的派出機(jī)構(gòu)和工作機(jī)構(gòu)，難以發(fā)揮應(yīng)有的獨(dú)立性和自主性，不利于鄉(xiāng)鎮(zhèn)的發(fā)展。二是盲目完成上級(jí)領(lǐng)導(dǎo)交代的工作任務(wù)，卻忽視了工作任務(wù)是否切實(shí)可行。為了保證各項(xiàng)指標(biāo)順利快速地完成，需要在鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府當(dāng)中設(shè)立新的機(jī)構(gòu)，增加工作人員，這無形中造成大量人力和財(cái)力的浪費(fèi)，嚴(yán)重阻礙了城鄉(xiāng)一體化的進(jìn)程，不利于張家口城鄉(xiāng)間的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)發(fā)展。

(二)財(cái)政管理體制的現(xiàn)實(shí)制約

鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的財(cái)政困難不僅會(huì)使其供給公共產(chǎn)品的能力大大削弱，而且會(huì)導(dǎo)致其對(duì)公共服務(wù)職責(zé)的淡漠[8]?？梢姡S富的財(cái)政資源有利于充分發(fā)揮鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的職能，縮小城鄉(xiāng)之間的收入差距，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)發(fā)展。

財(cái)政管理體制對(duì)張家口鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的制約主要表現(xiàn)為3個(gè)方面。首先，財(cái)政體制的制定過多強(qiáng)調(diào)上級(jí)政府對(duì)于財(cái)力的集中，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府擁有的實(shí)際財(cái)政資金減少，導(dǎo)致鄉(xiāng)鎮(zhèn)地區(qū)沒有可靠的財(cái)政基礎(chǔ)，不能調(diào)動(dòng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)地區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展。其次，農(nóng)村稅費(fèi)改革減少了以農(nóng)業(yè)稅為主的張家口鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的財(cái)政收入。張家口地區(qū)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)薄弱，農(nóng)業(yè)稅是其主要的經(jīng)濟(jì)來源，然而國(guó)家取締征收農(nóng)業(yè)稅，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府只能征收有限的工商稅和契稅等小稅種，致使鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府喪失了大量的經(jīng)濟(jì)來源。最后，財(cái)政預(yù)算管理松散，資金浪費(fèi)嚴(yán)重。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的政績(jī)工程以及大量閑置人員的存在，致使鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府日常開支急劇增加，造成鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政支出不斷擴(kuò)大，鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務(wù)負(fù)擔(dān)日益沉重，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府管理機(jī)構(gòu)難以有效運(yùn)轉(zhuǎn)，陷入生存困境。

(三)政績(jī)考核標(biāo)準(zhǔn)不健全

科學(xué)合理的政績(jī)考核標(biāo)準(zhǔn)能夠公平公正地實(shí)行獎(jiǎng)懲，對(duì)于激發(fā)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府工作人員的工作熱情，改變散慢的工作狀態(tài)具有重要作用，同樣，也能夠帶動(dòng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)地區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展，加快城鄉(xiāng)一體化的進(jìn)程。

張家口許多鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的政績(jī)考核標(biāo)準(zhǔn)不健全，導(dǎo)致鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部的公共服務(wù)意識(shí)薄弱，其不健全主要表現(xiàn)在兩個(gè)方面。一方面，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的政績(jī)考核標(biāo)準(zhǔn)籠統(tǒng)，缺乏定量化的指標(biāo)。絕大部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在制定考核標(biāo)準(zhǔn)的過程中，籠統(tǒng)、抽象地界定評(píng)估指標(biāo)，容易出現(xiàn)主觀主義的評(píng)定結(jié)果，也不能將評(píng)估結(jié)果很好地用于人員獎(jiǎng)懲，嚴(yán)重打擊了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府工作人員的積極性；另一方面，政績(jī)考核標(biāo)準(zhǔn)設(shè)計(jì)不科學(xué)。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府很容易按照領(lǐng)導(dǎo)者自己的意志制定考核指標(biāo)，未能全方位考慮人員晉升和人員個(gè)人發(fā)展等具體情況，制定客觀合理的考核標(biāo)準(zhǔn)，這種主觀隨意性嚴(yán)重影響了政績(jī)考核結(jié)果。此外，有些鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府為了節(jié)省時(shí)間和精力，會(huì)將同一套政績(jī)考核標(biāo)準(zhǔn)既運(yùn)用于長(zhǎng)期考核，又運(yùn)用于短期考核，不隨著時(shí)間的推移對(duì)政績(jī)考核標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行相應(yīng)改進(jìn)，使得鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的政績(jī)考核混亂不清，嚴(yán)重打消了員工的工作積極性，不利于工作效率的提高，阻礙了城鄉(xiāng)一體化的進(jìn)程。

四、城鄉(xiāng)一體化進(jìn)程中加強(qiáng)張家口地區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府有效管理的對(duì)策

根據(jù)城鄉(xiāng)一體化進(jìn)程中張家口地區(qū)各個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府管理的現(xiàn)實(shí)困境，也為了適應(yīng)當(dāng)前張家口地區(qū)許多鄉(xiāng)鎮(zhèn)合并，一個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)(街道)所轄面積和人口規(guī)模大大增加的現(xiàn)實(shí)情況，有針對(duì)性地提出一些可操作性措施。

(一)加強(qiáng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府管理的法律法規(guī)建設(shè)

目前，張家口基層社會(huì)管理體制的城鄉(xiāng)一體化趨勢(shì)明顯，許多地區(qū)正在大力開展城鄉(xiāng)和諧社區(qū)的建設(shè)。但是，農(nóng)村社區(qū)管理服務(wù)體制機(jī)制與城市社區(qū)還有很大的差距，許多行之有效的社區(qū)管理服務(wù)新制度和新機(jī)制還沒有覆蓋到農(nóng)村。

鑒于張家口地區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)存在的體制困境，按照城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展的要求，可以采取以下措施。一方面，從法律法規(guī)上明確鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的權(quán)力和責(zé)任，改變鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府“權(quán)小責(zé)大”的局面，使其擁有相對(duì)獨(dú)立的人事權(quán)、財(cái)政權(quán)和執(zhí)法權(quán)。同時(shí)，也要從行政規(guī)章上明晰鄉(xiāng)鎮(zhèn)、縣以及市之間的職責(zé)和管理權(quán)限，有效避免權(quán)責(zé)不清導(dǎo)致的互相推諉和工作效率低下等問題；另一方面，運(yùn)用法律手段優(yōu)化張家口地區(qū)各個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的機(jī)構(gòu)設(shè)置。可以減少機(jī)構(gòu)層級(jí)，實(shí)現(xiàn)各個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)設(shè)置的扁平化，減少中間環(huán)節(jié)的摩擦，簡(jiǎn)化辦事程序，便于協(xié)調(diào)指揮。此外，也可以精簡(jiǎn)工作人員，提高人員的工作積極性，將為居民服務(wù)作為鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作的首要任務(wù)，穩(wěn)步推進(jìn)居民自治，實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)的穩(wěn)步發(fā)展。

(二)加快推行財(cái)政體制改革

實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)地區(qū)的快速發(fā)展，需要引入更多的財(cái)力支持。鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政不僅具有收入分配以及資源配置的職能，同時(shí)也有對(duì)經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)和實(shí)施監(jiān)督的重要職能[9]。為此，加強(qiáng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)的財(cái)政收入就具有十分重要的意義。

為了應(yīng)對(duì)張家口地區(qū)各個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)存在的財(cái)政困境，可以采取以下兩方面的措施。一方面，暢通獲取資金來源的渠道。上級(jí)政府應(yīng)擴(kuò)大轉(zhuǎn)移經(jīng)費(fèi)，使基層政府有更多的資金加快城鎮(zhèn)建設(shè)，在城市化進(jìn)程中征地拆遷獲得的經(jīng)濟(jì)收益應(yīng)更多地向村民和基層傾斜。另外，張家口各個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)可以大力發(fā)展產(chǎn)業(yè)化農(nóng)業(yè)，推廣農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的新品種和先進(jìn)的農(nóng)業(yè)技術(shù)，提高農(nóng)產(chǎn)品的科技含量，獲得農(nóng)產(chǎn)品的附加值。也可以推廣具有當(dāng)?shù)靥厣漠a(chǎn)品，例如：柴溝堡熏肉、懷安豆腐皮和張北莜麥等，建立自己特色的品牌，提高農(nóng)民的收入；另一方面，建立健全接受人民監(jiān)督的財(cái)政制度。通過村務(wù)公開、政務(wù)公開和網(wǎng)絡(luò)公開等方式接受村民及全社會(huì)的監(jiān)督，特別是加強(qiáng)項(xiàng)目的驗(yàn)收管理及財(cái)務(wù)管理，促使公共財(cái)政使用的透明化，防止鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部通過造假騙取國(guó)家的財(cái)政補(bǔ)貼。

(三)優(yōu)化鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部隊(duì)伍建設(shè)

鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部背負(fù)著發(fā)展鎮(zhèn)村經(jīng)濟(jì)和實(shí)現(xiàn)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)模式轉(zhuǎn)型的重任[10]。同樣，鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部也承擔(dān)著重要的領(lǐng)導(dǎo)職能，對(duì)于推動(dòng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)的經(jīng)濟(jì)、政治和文化發(fā)展起著重要作用。因此，建設(shè)一支優(yōu)秀的鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部隊(duì)伍有利于加強(qiáng)城鎮(zhèn)建設(shè)，加快城鄉(xiāng)一體化的步伐以及實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)地區(qū)的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)發(fā)展。針對(duì)張家口地區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部隊(duì)伍建設(shè)存在的問題，可以采取3個(gè)方面的措施。首先，健全政績(jī)考核標(biāo)準(zhǔn)。張家口絕大部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的政績(jī)考核標(biāo)準(zhǔn)抽象、籠統(tǒng)，缺乏定量化的指標(biāo)。為此，設(shè)計(jì)政績(jī)考核標(biāo)準(zhǔn)時(shí)要將定性考核指標(biāo)和定量考核指標(biāo)相結(jié)合，客觀公正地進(jìn)行考評(píng)，合理實(shí)施獎(jiǎng)懲，激發(fā)工作人員的工作熱情。同時(shí)，也可以讓基層群眾參與到政績(jī)考核過程中，對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的行為進(jìn)行有效監(jiān)督，從而提高鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府工作人員的工作效率。其次，加大對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部的培訓(xùn)力度，改變陳舊落后的思想觀念。針對(duì)張家口大部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)貧困落后的現(xiàn)實(shí)情況，著重加強(qiáng)對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部掌握先進(jìn)科技與致富知識(shí)的培訓(xùn)，以便更好地服務(wù)于民眾。最后，注重對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部的思想教育，提高他們的服務(wù)意識(shí)。用典型人物和典型事跡影響鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部，增強(qiáng)他們的信心，促使他們?cè)谄D苦的環(huán)境中作出更大的貢獻(xiàn)，樹立鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部為民眾服務(wù)的思想，從而促進(jìn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)地區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展。

總之，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府作為基層政府是連接國(guó)家和社會(huì)的橋梁，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的管理能力直接關(guān)系著整個(gè)國(guó)家管理效率的提高。研究城鄉(xiāng)一體化進(jìn)程中的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府管理問題，對(duì)于加快社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)發(fā)展的步伐，縮小城鄉(xiāng)間的差距，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌協(xié)調(diào)發(fā)展具有十分重要的作用。隨著中小城鎮(zhèn)的迅速增加和鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府管理能力的不斷提高，未來城鄉(xiāng)一體化的進(jìn)程將進(jìn)一步加快。

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(責(zé)任編輯薛志清)

收稿日期：2015-10-15

作者簡(jiǎn)介：徐芳芳(1990-)，女，河北張家口人，燕山大學(xué)文法學(xué)院公共管理專業(yè)在讀碩士研究生，主要研究方向?yàn)樾姓芾怼?/p>

中圖分類號(hào)：F 20

文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A

文章編號(hào)：2095-462X(2016)03-0094-05

A Research on the Township Government Management in the Process of Urban-Rural Integration——A Case Study of Towns of Zhangjiakou

XU Fang-fang

(School of Humanities and Law,Yanshan University,Qinhuangdao,Hebei 066004,China)

Abstract:The township government has the most direct,extensive and close contact with farmers.The governance capacity and service capacity of township government are directly related to the promotion of urban-rural integration process. Currently,the urban-rural integration is tremendous. The township government is facing a number of complex tasks.Based on the analysis of the practical difficulties in the township government management in Zhangjiakou,the paper describes the basic connotation of urban-rural integration and its practice in China and points out the factors that restrict the effective management of township government in Zhangjiakou area.Some suggestions are made concerning how to promote the towns in Zhangjiakou area to develop healthily.

Key words:urban-rural integration;township government;Zhangjiakou