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網(wǎng)絡(luò)空間國(guó)際治理的困境及中國(guó)對(duì)策

2016-03-15 09:20
關(guān)鍵詞:塔林國(guó)際法網(wǎng)絡(luò)空間

李 燦

(河南大學(xué) 法學(xué)院,河南 開封 475000)

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網(wǎng)絡(luò)空間國(guó)際治理的困境及中國(guó)對(duì)策

李燦

(河南大學(xué) 法學(xué)院,河南 開封 475000)

作為人類智慧的產(chǎn)物,網(wǎng)絡(luò)空間已被視為人類的第五空間。但與海洋、天空等不同,界定網(wǎng)絡(luò)空間屬性的界限較為模糊,網(wǎng)絡(luò)空間的國(guó)際治理仍處于早期探索的無秩序狀態(tài)中。北約發(fā)布的《塔林手冊(cè)》是目前研究國(guó)際法對(duì)網(wǎng)絡(luò)攻擊實(shí)用性問題最全面、最系統(tǒng)、最權(quán)威的著作。它是不具有法律效力的非約束性文件,但卻在學(xué)術(shù)和實(shí)務(wù)領(lǐng)域具有與日俱增的影響力。中國(guó)作為世界上最大的發(fā)展中國(guó)家和聯(lián)合國(guó)安理會(huì)的常任理事國(guó),應(yīng)當(dāng)在國(guó)內(nèi)私域和全球公域中區(qū)別對(duì)待網(wǎng)絡(luò)空間治理,為國(guó)際社會(huì)的穩(wěn)定和公正做出貢獻(xiàn)。

網(wǎng)絡(luò)空間;國(guó)際治理;塔林手冊(cè);國(guó)內(nèi)私域;全球公域

互聯(lián)網(wǎng)涉及信息技術(shù)、域名系統(tǒng)、基礎(chǔ)設(shè)施和法律規(guī)范,是一個(gè)龐大且復(fù)雜的工程。網(wǎng)絡(luò)空間的良性運(yùn)作與勞倫斯·萊斯格關(guān)于互聯(lián)網(wǎng)三個(gè)層次的經(jīng)典論述密切相關(guān),即互聯(lián)網(wǎng)自下而上分別由物理層、規(guī)則層和內(nèi)容層組成。物理層包括光纖、電纜等基礎(chǔ)設(shè)施,是互聯(lián)網(wǎng)運(yùn)作的物質(zhì)支持;規(guī)則層主要包括互聯(lián)網(wǎng)的各項(xiàng)標(biāo)準(zhǔn)和協(xié)議,它突破跨越時(shí)空通信的技術(shù)難題,使互聯(lián)網(wǎng)在全球?qū)崿F(xiàn)一體化;內(nèi)容層通過制定詳細(xì)的法律或規(guī)范體系,管理網(wǎng)絡(luò)上儲(chǔ)存、發(fā)送和接收的信息與數(shù)據(jù),包括對(duì)網(wǎng)絡(luò)犯罪等的治理機(jī)制,來保障公民的權(quán)利和國(guó)家的安全。

一、網(wǎng)絡(luò)空間治理的發(fā)展與現(xiàn)狀

(一)網(wǎng)絡(luò)空間治理的發(fā)展

到目前為止,網(wǎng)絡(luò)空間的治理大體經(jīng)歷了自我規(guī)制、國(guó)內(nèi)法治和國(guó)際法治三個(gè)階段的發(fā)展。從互聯(lián)網(wǎng)發(fā)明到20世紀(jì)90年代中后期是網(wǎng)絡(luò)空間通過行業(yè)準(zhǔn)則進(jìn)行自治的階段。人們反對(duì)將現(xiàn)實(shí)世界的各種政府管制延伸到網(wǎng)絡(luò)空間。20世紀(jì)90年代后期到2000年是網(wǎng)絡(luò)空間的國(guó)內(nèi)法治階段。各國(guó)紛紛制定相關(guān)的國(guó)內(nèi)立法和政策以打擊出現(xiàn)的各種網(wǎng)絡(luò)不法行為。近十年,網(wǎng)絡(luò)空間的治理方面國(guó)際立法逐漸強(qiáng)化。這種趨勢(shì)是網(wǎng)絡(luò)空間發(fā)展的必然趨勢(shì),但同時(shí)也帶來了新的問題。

(二)網(wǎng)絡(luò)空間治理的現(xiàn)狀

物理層中支撐互聯(lián)網(wǎng)的基礎(chǔ)設(shè)施包括國(guó)家及個(gè)人私有物和支撐整個(gè)互聯(lián)網(wǎng)的基礎(chǔ)設(shè)施兩類。前者主要如光纖和電纜等,屬國(guó)家或個(gè)人所有。后者主要為根服務(wù)器和數(shù)據(jù)交換中心等,屬全球公域的范圍,不歸屬于任何國(guó)家及個(gè)人?;ヂ?lián)網(wǎng)的規(guī)則層中存在眾多的非政府公益組織進(jìn)行規(guī)則制定,如互聯(lián)網(wǎng)名稱與數(shù)字地址分配機(jī)構(gòu)(ICANN)和國(guó)際互聯(lián)網(wǎng)工程任務(wù)組(IETF)。在互聯(lián)網(wǎng)內(nèi)容層的治理上,目前還未形成統(tǒng)一的國(guó)際規(guī)范體系,對(duì)互聯(lián)網(wǎng)內(nèi)容的治理多以各國(guó)的國(guó)內(nèi)法為主。美國(guó)的《愛國(guó)者法案》(USA Patriot Act)中規(guī)定,在法院令狀的許可下,美國(guó)聯(lián)邦調(diào)查局可以強(qiáng)制要求美國(guó)互聯(lián)網(wǎng)服務(wù)提供商提供所有儲(chǔ)存在其服務(wù)器的記錄。中國(guó)《國(guó)家安全法》第11條也規(guī)定國(guó)家安全機(jī)關(guān)為維護(hù)國(guó)家安全的需要,可以查驗(yàn)組織和個(gè)人電子通信工具、器材等設(shè)備、設(shè)施。歐盟在互聯(lián)網(wǎng)規(guī)則上也形成了本區(qū)域內(nèi)的統(tǒng)一。

二、網(wǎng)絡(luò)空間國(guó)際治理中存在的問題

在網(wǎng)絡(luò)空間的國(guó)際治理階段,主權(quán)國(guó)家成為了網(wǎng)絡(luò)活動(dòng)的重要主體,但同時(shí)也產(chǎn)生了一系列的國(guó)際法問題:由于網(wǎng)絡(luò)傳播的廣泛性,其傳播往往突破了地域的限制,造成超出一國(guó)領(lǐng)土以外的效果和影響。那么,此時(shí)的國(guó)家主權(quán)及相應(yīng)的管轄權(quán)還能適用于網(wǎng)絡(luò)空間嗎?這種問題應(yīng)該依照什么規(guī)則來解決?網(wǎng)絡(luò)空間的國(guó)際治理中還存在著哪些問題?這些問題應(yīng)該怎樣得到解決?

三、網(wǎng)絡(luò)空間國(guó)際治理分析

網(wǎng)絡(luò)空間治理的困境與互聯(lián)網(wǎng)的屬性緊密相連,互聯(lián)網(wǎng)不能完全排除國(guó)家主權(quán)的管轄,也不能離開國(guó)際合作。

(一)網(wǎng)絡(luò)空間不能完全排除國(guó)家主權(quán)管轄

最初的互聯(lián)網(wǎng),其網(wǎng)絡(luò)治理的主要形式是自我管理模式(self-regulation model),即互聯(lián)網(wǎng)有自我管理的能力,無需任何國(guó)內(nèi)法或國(guó)際法的約束。隨著互聯(lián)網(wǎng)影響力的擴(kuò)大,各國(guó)政府開始逐漸關(guān)注互聯(lián)網(wǎng)的治理,該過程被稱為網(wǎng)絡(luò)空間的“再主權(quán)化”(re-sovereignization)或“網(wǎng)絡(luò)的威斯特伐利亞時(shí)代”(a cybered Westphalian age)。

一國(guó)范圍內(nèi)互聯(lián)網(wǎng)物理層中的基礎(chǔ)設(shè)施屬于該國(guó)的國(guó)內(nèi)財(cái)產(chǎn),受到國(guó)家主權(quán)的保護(hù)。在互聯(lián)網(wǎng)規(guī)則層中,其根本無法脫離主權(quán)國(guó)家的影響:(1)在信息的發(fā)送、接收和儲(chǔ)存中,既需要符合已有的國(guó)內(nèi)規(guī)則,也需要國(guó)家對(duì)網(wǎng)絡(luò)空間的交易行為和其他行為進(jìn)行保護(hù)。(2)網(wǎng)絡(luò)空間的信息流動(dòng)更是與國(guó)家安全緊密相關(guān)。同時(shí),一國(guó)的網(wǎng)絡(luò)空間安全往往與該國(guó)的國(guó)家安全密切相關(guān),許多國(guó)家都將網(wǎng)絡(luò)空間的安全視為國(guó)家安全的一部分,國(guó)家基于屬地和屬人管轄對(duì)該國(guó)領(lǐng)域內(nèi)的網(wǎng)絡(luò)空間享有管轄權(quán)。隨著網(wǎng)絡(luò)空間的發(fā)展,國(guó)際社會(huì)也越來越重視對(duì)互聯(lián)網(wǎng)的監(jiān)管和治理,不斷完善和加強(qiáng)對(duì)本國(guó)領(lǐng)域網(wǎng)絡(luò)空間的治理規(guī)則。

(二)網(wǎng)絡(luò)空間不完全屬于全球公域

全球公域是指不能被特定國(guó)家所控制的,并向所有國(guó)家、組織和個(gè)人開放的領(lǐng)域。由于它們的存在超越了任何國(guó)家主權(quán),管理只能通過國(guó)際條約或協(xié)定達(dá)到。網(wǎng)絡(luò)空間跨越了國(guó)內(nèi)與國(guó)外的界限,其在某些層面上與全球公域具有相似的特征但又不具有完全的全球公域?qū)傩?。互?lián)網(wǎng)所有的信息和數(shù)據(jù)都是落到服務(wù)器上的,而且支持互聯(lián)網(wǎng)發(fā)展的基礎(chǔ)設(shè)施都是私人企業(yè)或國(guó)家所擁有的,所以互聯(lián)網(wǎng)空間不可能完全屬于全球公域。越來越多的國(guó)家開始對(duì)互聯(lián)網(wǎng)進(jìn)行監(jiān)管,即使是在大力倡導(dǎo)互聯(lián)網(wǎng)為全球公域的美國(guó),它也通過《愛國(guó)者方案》等法案實(shí)現(xiàn)行政行為對(duì)網(wǎng)絡(luò)空間進(jìn)行審查和監(jiān)管。

(三)網(wǎng)絡(luò)空間治理離不開國(guó)際合作

網(wǎng)絡(luò)空間的特殊性決定了網(wǎng)絡(luò)空間治理的國(guó)際化。網(wǎng)絡(luò)安全關(guān)系著國(guó)家安全,既然網(wǎng)絡(luò)空間不單純地屬于國(guó)內(nèi)私域,那么對(duì)于涉及全球公域的部分就需要進(jìn)行國(guó)際合作,來維護(hù)全人類共同的利益。當(dāng)前的網(wǎng)絡(luò)空間治理面臨一些客觀存在的問題,即網(wǎng)絡(luò)空間國(guó)際治理的立法仍有諸多阻礙:由于各國(guó)網(wǎng)絡(luò)建設(shè)和網(wǎng)絡(luò)安全保障能力的參差不齊,各國(guó)對(duì)網(wǎng)絡(luò)攻擊的危害并無一致的認(rèn)識(shí)。信息化程度越高的國(guó)家越希望通過制定國(guó)際法律進(jìn)行網(wǎng)絡(luò)空間的規(guī)制,而網(wǎng)絡(luò)發(fā)展程度不高、依賴性不高的國(guó)家對(duì)于網(wǎng)絡(luò)攻擊的法律規(guī)制意愿則不夠明顯。同時(shí)對(duì)于立法的方式也存在分歧,對(duì)于像中國(guó)、美國(guó)、俄羅斯這樣的網(wǎng)絡(luò)大國(guó),網(wǎng)絡(luò)安全的重要性已經(jīng)深入人心,但由于各國(guó)利益和歷史等因素的原因,主要國(guó)家對(duì)于網(wǎng)絡(luò)安全的立法途徑卻有很大不同。〔1〕以美國(guó)為首的北約認(rèn)為無需重新制定新的網(wǎng)絡(luò)法典,只需將現(xiàn)有的國(guó)際法規(guī)則加以修改、完善即可適用于新的環(huán)境中。但中國(guó)和俄羅斯兩國(guó)以及部分中亞國(guó)家則認(rèn)為規(guī)制網(wǎng)絡(luò)空間需要在聯(lián)合國(guó)的框架下,通過協(xié)調(diào)各方利益來制定一部新的國(guó)際法網(wǎng)絡(luò)規(guī)則。

綜上所述,在互聯(lián)網(wǎng)的國(guó)內(nèi)私域中,國(guó)家基于屬地和屬人管轄對(duì)互聯(lián)網(wǎng)進(jìn)行治理,同時(shí)給予其他國(guó)家信息或數(shù)據(jù)上的傳播權(quán)。在全球公域中,各國(guó)應(yīng)當(dāng)進(jìn)行國(guó)際合作,通過聯(lián)合國(guó)機(jī)制以及國(guó)際條約來對(duì)網(wǎng)絡(luò)空間進(jìn)行治理,同時(shí)對(duì)網(wǎng)絡(luò)空間的犯罪進(jìn)行集體行動(dòng)來確保網(wǎng)絡(luò)空間的安全發(fā)展。

四、網(wǎng)絡(luò)空間國(guó)際治理的立法實(shí)踐

(一)歐洲《網(wǎng)絡(luò)犯罪公約》

這是2001年11月8日通過的國(guó)際社會(huì)合作打擊網(wǎng)絡(luò)犯罪的第一個(gè)國(guó)際公約。它為在締約方之間建立打擊網(wǎng)絡(luò)犯罪的共同的刑事政策、一致的法律體系和國(guó)際協(xié)助提供了法律支持。

(二)中俄兩國(guó)提出的《信息安全國(guó)際行為準(zhǔn)則》

2011年9月12日,中國(guó)、俄羅斯、塔吉克斯坦、烏茲別克斯坦共同致信聯(lián)合國(guó)秘書長(zhǎng)潘基文,請(qǐng)其把《信息安全國(guó)際行為準(zhǔn)則》作為第66屆聯(lián)大的正式文件散發(fā),并呼吁各國(guó)在聯(lián)合國(guó)框架內(nèi)討論該文件,以盡早就涉及的網(wǎng)絡(luò)空間國(guó)際準(zhǔn)則達(dá)成共識(shí),規(guī)范國(guó)家行為。這是國(guó)際社會(huì)第一次較為全面、系統(tǒng)地提出有關(guān)網(wǎng)絡(luò)安全國(guó)際準(zhǔn)則的文件,但美國(guó)等西方盟國(guó)在很大程度上對(duì)該準(zhǔn)則的草案置之不理。

(三)網(wǎng)絡(luò)空間國(guó)際治理的最新實(shí)踐:《塔林手冊(cè)》

1.產(chǎn)生背景:2013年4月,北約正式發(fā)布的《塔林手冊(cè)》是目前研究國(guó)際法對(duì)網(wǎng)絡(luò)空間國(guó)際治理問題最全面、權(quán)威的著作?!端质謨?cè)》(Tallinn Manual)全稱為《適用于網(wǎng)絡(luò)戰(zhàn)爭(zhēng)的塔林國(guó)際法手冊(cè)》(Tallinn Manual on the International Law Applicable to Cyber Warfare),該手冊(cè)歷時(shí)四年,由北約卓越合作網(wǎng)絡(luò)中心于2013年3月邀請(qǐng)幾十位國(guó)際專家編纂完成并出版,總編輯為邁克爾·施密特(Michael N. Schmitt)。又因該中心位于愛沙尼亞首都塔林,所以命名為《塔林手冊(cè)》。

2.基本立場(chǎng):《塔林手冊(cè)》是一份旨在使現(xiàn)有法律適用于網(wǎng)絡(luò)戰(zhàn)的非約束性文件,它認(rèn)為現(xiàn)有的國(guó)際法規(guī)范完全可以適用于網(wǎng)絡(luò)空間治理,國(guó)際社會(huì)無需再創(chuàng)造新的國(guó)際法規(guī)范來管轄網(wǎng)絡(luò)行為。

3.影響范圍:美國(guó)、以色列等國(guó)已經(jīng)明確表示予以采納或認(rèn)可,其在學(xué)術(shù)研究和法律實(shí)務(wù)上都具有與日俱增的國(guó)際影響力。編纂手冊(cè)的國(guó)際專家組在網(wǎng)絡(luò)空間的治理上有較高的專業(yè)水準(zhǔn)和學(xué)術(shù)聲譽(yù),保證了《塔林手冊(cè)》的國(guó)際法學(xué)術(shù)質(zhì)量。

4.結(jié)構(gòu)概述:《塔林手冊(cè)》包括《國(guó)際網(wǎng)絡(luò)安全法》和《武裝沖突法》兩大部分,共95條規(guī)則,9個(gè)章節(jié)。在每個(gè)章節(jié)和規(guī)則下,國(guó)際專家組都附加了針對(duì)性的專業(yè)評(píng)注來闡釋相關(guān)概念和規(guī)則,以及每條規(guī)則出臺(tái)的法律依據(jù)和專家組在有些問題上的意見。

5.與本文相關(guān)的重要內(nèi)容:《塔林手冊(cè)》第一部分包含兩章,第一章是國(guó)家和網(wǎng)絡(luò)空間,主要內(nèi)容為確定國(guó)家、網(wǎng)絡(luò)設(shè)施與相關(guān)網(wǎng)絡(luò)行為之間的國(guó)際法關(guān)系。第一章第一節(jié)為“主權(quán)國(guó)家、司法權(quán)和控制”,由五條規(guī)則構(gòu)成。規(guī)則一是“主權(quán)國(guó)家”,規(guī)定國(guó)家可對(duì)該國(guó)領(lǐng)土范圍之內(nèi)的網(wǎng)絡(luò)設(shè)施和網(wǎng)絡(luò)行為施加管理和控制。規(guī)則二是“司法權(quán)”,規(guī)定一國(guó)對(duì)其領(lǐng)土內(nèi)的個(gè)人、網(wǎng)絡(luò)基礎(chǔ)設(shè)施以及國(guó)際法賦予的治外法權(quán)地享有司法管轄權(quán)。規(guī)則五規(guī)定國(guó)家對(duì)本國(guó)網(wǎng)絡(luò)空間的控制?!?〕

五、網(wǎng)絡(luò)空間治理的國(guó)外立法例

(一)美國(guó)

美國(guó)最先提出了信息安全的概念,并由此提出了網(wǎng)絡(luò)安全防御的構(gòu)想。2000年,克林頓提出了《信息系統(tǒng)保護(hù)國(guó)家計(jì)劃》,強(qiáng)調(diào)國(guó)家信息基礎(chǔ)設(shè)施保護(hù)的概念,把重要網(wǎng)絡(luò)信息安全放在優(yōu)先發(fā)展的位置,并對(duì)重點(diǎn)信息網(wǎng)絡(luò)實(shí)行全壽命安全周期管理。2003年2月,布什政府發(fā)表了《國(guó)家網(wǎng)絡(luò)安全戰(zhàn)略》報(bào)告,正式將網(wǎng)絡(luò)安全提升至國(guó)家安全的戰(zhàn)略高度,從國(guó)家戰(zhàn)略全局對(duì)網(wǎng)絡(luò)的正常運(yùn)行進(jìn)行謀劃,以保證國(guó)家和社會(huì)生活的安全與穩(wěn)定。2009年5月,美國(guó)總統(tǒng)奧巴馬辦公室正式發(fā)布了《網(wǎng)絡(luò)空間安全政策評(píng)估》報(bào)告,對(duì)美國(guó)政府及軍隊(duì)當(dāng)前的網(wǎng)絡(luò)狀況進(jìn)行評(píng)估并討論對(duì)策,這標(biāo)志著奧巴馬政府已經(jīng)把網(wǎng)絡(luò)安全視為國(guó)家安全優(yōu)先考慮的問題。2009年6月,美國(guó)國(guó)防部正式宣布成立網(wǎng)絡(luò)戰(zhàn)爭(zhēng)司令部,提出攻防一體的口號(hào),備戰(zhàn)網(wǎng)絡(luò)戰(zhàn)爭(zhēng)。

2013年奧巴馬第二任期開始即簽署了加強(qiáng)網(wǎng)絡(luò)安全的行政命令。其在國(guó)情咨文報(bào)告中要求美國(guó)議會(huì)加強(qiáng)立法,重視網(wǎng)絡(luò)安全,指責(zé)外國(guó)及外企偷竊美國(guó)企業(yè)信息,并破壞電網(wǎng)、金融體系及航空運(yùn)輸。美國(guó)政府已經(jīng)建立了六大維護(hù)網(wǎng)絡(luò)安全的專職機(jī)構(gòu),即隸屬國(guó)土安全部的美國(guó)計(jì)算機(jī)應(yīng)急響應(yīng)小組、隸屬國(guó)防部的聯(lián)合作戰(zhàn)部隊(duì)全球網(wǎng)絡(luò)行動(dòng)中心和國(guó)防網(wǎng)絡(luò)犯罪中心、隸屬聯(lián)邦調(diào)查局的國(guó)家網(wǎng)絡(luò)調(diào)查聯(lián)合任務(wù)小組、隸屬國(guó)家情報(bào)總監(jiān)辦公室的情報(bào)界網(wǎng)絡(luò)事故響應(yīng)中心、隸屬國(guó)家安全局的網(wǎng)絡(luò)空間安全威脅行動(dòng)中心?!?〕美國(guó)對(duì)網(wǎng)絡(luò)安全在國(guó)家安全中的地位以及網(wǎng)絡(luò)空間國(guó)際治理的地位越來越重視。

(二)法國(guó)和德國(guó)

法國(guó)和德國(guó)較早地建立了國(guó)家網(wǎng)絡(luò)安全防御體系,并且不斷地發(fā)展完善。

法國(guó)2013年公布的第四個(gè)《國(guó)防與國(guó)家安全白皮書》首次將網(wǎng)絡(luò)攻擊確定為法國(guó)面臨的外部威脅之一,宣布網(wǎng)絡(luò)安全將是未來工作重點(diǎn)。法國(guó)國(guó)防部明確宣布,由于網(wǎng)絡(luò)攻擊日益增多,法國(guó)武裝力量將改變單純防御的網(wǎng)絡(luò)戰(zhàn)戰(zhàn)略,轉(zhuǎn)而發(fā)展網(wǎng)絡(luò)攻擊能力。法國(guó)國(guó)會(huì)通過的一項(xiàng)國(guó)防開支預(yù)算法案顯示,法國(guó)情報(bào)機(jī)構(gòu)將被允許在未獲法庭事先批準(zhǔn)的情況下向電信、互聯(lián)網(wǎng)等企業(yè)索取用戶信息,可以索取的數(shù)據(jù)包括個(gè)人電子郵件、照片等資料。

2013年,德國(guó)因默克爾的手機(jī)疑遭美國(guó)長(zhǎng)期竊聽而大力加強(qiáng)信息安全研究。為加強(qiáng)信息安全,德國(guó)聯(lián)邦信息技術(shù)安全局對(duì)加密和信息通信標(biāo)準(zhǔn)等重新進(jìn)行了審核;擴(kuò)大了對(duì)開源軟件的采購(gòu)許可;要求電信部門保證德國(guó)內(nèi)部郵件不經(jīng)跨大西洋節(jié)點(diǎn)傳輸,并積極支持德國(guó)路由和申根路由的倡議。

(三)俄羅斯及其他

俄羅斯也在不斷完善網(wǎng)絡(luò)信息安全立法,建立網(wǎng)絡(luò)信息安全保障體系。俄羅斯的《國(guó)家網(wǎng)絡(luò)安全戰(zhàn)略指引》中指出聯(lián)邦安全委員會(huì)協(xié)調(diào)四部委來保障網(wǎng)絡(luò)安全工作的進(jìn)行。《信息技術(shù)領(lǐng)域發(fā)展路線圖》的批準(zhǔn),更多地開始關(guān)注信息技術(shù)領(lǐng)域的研究和開發(fā),并且系統(tǒng)培訓(xùn)IT程序員、減少人才流失。

日本2013年6月出臺(tái)《網(wǎng)絡(luò)安全戰(zhàn)略》,明確提出網(wǎng)絡(luò)安全立國(guó)。印度2013年5月出臺(tái)《國(guó)家網(wǎng)絡(luò)安全策略》,目標(biāo)是安全可信的計(jì)算機(jī)環(huán)境。

六、中國(guó)在網(wǎng)絡(luò)空間國(guó)際治理中的處境和對(duì)策

(一)中國(guó)在網(wǎng)絡(luò)空間國(guó)際治理中的處境

相對(duì)而言,網(wǎng)絡(luò)空間的國(guó)際治理仍處于早期的探索階段,由于各國(guó)對(duì)網(wǎng)絡(luò)空間的認(rèn)識(shí)和相關(guān)實(shí)踐都有所不同,各國(guó)對(duì)于哪些國(guó)際法規(guī)則可以適用于網(wǎng)絡(luò)空間以及這些規(guī)則如何適用等方面存在重大分歧。2014年2月27日,中國(guó)中央網(wǎng)絡(luò)安全和信息化領(lǐng)導(dǎo)小組成立,該領(lǐng)導(dǎo)小組將著眼國(guó)家安全和長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展,統(tǒng)籌協(xié)調(diào)涉及經(jīng)濟(jì)、政治、文化、社會(huì)及軍事等各個(gè)領(lǐng)域的網(wǎng)絡(luò)安全和信息化重大問題,研究制定網(wǎng)絡(luò)安全和信息化發(fā)展戰(zhàn)略、宏觀規(guī)劃和重大政策,推動(dòng)國(guó)家網(wǎng)絡(luò)安全和信息化法治建設(shè),不斷增強(qiáng)安全保障能力。

1.谷歌案。中國(guó)參與網(wǎng)絡(luò)空間的國(guó)際治理,一開始是為了被動(dòng)應(yīng)對(duì)西方國(guó)家在某些具體問題上的發(fā)難:2010年的谷歌案是中國(guó)參與網(wǎng)絡(luò)空間國(guó)際治理的起點(diǎn)。2010年年初,互聯(lián)網(wǎng)巨頭谷歌公司借口受到來自中國(guó)黑客的攻擊和中國(guó)政府限制互聯(lián)網(wǎng)言論自由,試圖通過威脅退出中國(guó)市場(chǎng)迫使中國(guó)政府改變現(xiàn)有的互聯(lián)網(wǎng)管理政策。在該事件中,美國(guó)等西方國(guó)家以國(guó)際法特別是國(guó)際人權(quán)法上有關(guān)表達(dá)自由的規(guī)定和WTO法上有關(guān)貨物貿(mào)易和服務(wù)貿(mào)易自由化的規(guī)定為依據(jù),對(duì)我國(guó)互聯(lián)網(wǎng)監(jiān)管措施加以批評(píng)?!?〕中國(guó)政府也多次針鋒相對(duì)地發(fā)表聲明,強(qiáng)調(diào)中國(guó)依法管理互聯(lián)網(wǎng),有關(guān)的管理措施符合國(guó)際通行做法,并堅(jiān)決反對(duì)將商業(yè)問題政治化。2010年6月8日發(fā)表的《中國(guó)互聯(lián)網(wǎng)狀況》白皮書中,中國(guó)政府進(jìn)一步提出:“互聯(lián)網(wǎng)是國(guó)家重要基礎(chǔ)設(shè)施,中華人民共和國(guó)境內(nèi)的互聯(lián)網(wǎng)屬于中國(guó)主權(quán)管轄范圍,中國(guó)的互聯(lián)網(wǎng)主權(quán)受到尊重和維護(hù)”;“中國(guó)恪守世界貿(mào)易組織成員應(yīng)履行的普遍性義務(wù)和具體承諾義務(wù),依法保護(hù)外資企業(yè)在華合法權(quán)益,并積極為在華外資企業(yè)依法開展與互聯(lián)網(wǎng)相關(guān)的經(jīng)營(yíng)業(yè)務(wù)提供良好的服務(wù)”;“依法保障公民在互聯(lián)網(wǎng)上的言論自由,保障公眾的知情權(quán)、參與權(quán)、表達(dá)權(quán)和監(jiān)督權(quán)”。這些政策的宣示,初步展現(xiàn)了中國(guó)對(duì)于網(wǎng)絡(luò)空間國(guó)際治理的基本主張。

2.棱鏡門事件。2013年的棱鏡門事件,對(duì)各國(guó)的信息安全問題產(chǎn)生了深遠(yuǎn)影響?!?〕2013年6月美國(guó)國(guó)家安全局承包商雇員愛德華·斯諾登叛逃引發(fā)的棱鏡門事件表明,美國(guó)依仗其互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)優(yōu)勢(shì)和對(duì)網(wǎng)絡(luò)資源的壟斷,長(zhǎng)期對(duì)包括中國(guó)在內(nèi)的眾多國(guó)家進(jìn)行持續(xù)和大規(guī)模的監(jiān)聽、竊密行為。中國(guó)政府強(qiáng)調(diào)反對(duì)一切形式的網(wǎng)絡(luò)攻擊,反對(duì)一些國(guó)家在網(wǎng)絡(luò)安全問題上采取雙重標(biāo)準(zhǔn),并再次倡議各國(guó)通過制定網(wǎng)絡(luò)空間的國(guó)際規(guī)范和行為準(zhǔn)則,構(gòu)建和平、安全、開放和合作的網(wǎng)絡(luò)空間。

中國(guó)在1994年獲準(zhǔn)加入互聯(lián)網(wǎng),1994年4月完成中國(guó)范圍內(nèi)的全部聯(lián)網(wǎng)。中國(guó)互聯(lián)網(wǎng)是全球第一大網(wǎng),其網(wǎng)民人數(shù)最多,聯(lián)網(wǎng)區(qū)域最廣,所以網(wǎng)絡(luò)空間國(guó)際治理的發(fā)展與中國(guó)的發(fā)展空間緊密相關(guān)。不同國(guó)家基于現(xiàn)實(shí)的國(guó)家利益,對(duì)網(wǎng)絡(luò)空間的治理采取不同的立場(chǎng)和態(tài)度,中國(guó)面對(duì)西方國(guó)家在互聯(lián)網(wǎng)監(jiān)管等問題上的種種指責(zé),態(tài)度日益主動(dòng),并呈現(xiàn)出在網(wǎng)絡(luò)空間的國(guó)際治理領(lǐng)域提出各種重要主張的趨勢(shì)。

(二)中國(guó)在網(wǎng)絡(luò)空間國(guó)際治理中的對(duì)策

1.以聯(lián)合國(guó)為討論網(wǎng)絡(luò)空間國(guó)際治理及制定其規(guī)則的主要渠道,同時(shí)利用各種區(qū)域性會(huì)議、組織作為補(bǔ)充。2012年網(wǎng)絡(luò)空間布達(dá)佩斯會(huì)議和2013年中美互聯(lián)網(wǎng)論壇上,中國(guó)代表指出聯(lián)合國(guó)是當(dāng)今世界最具代表性和權(quán)威性的國(guó)際組織,是網(wǎng)絡(luò)空間國(guó)際治理和網(wǎng)絡(luò)國(guó)際規(guī)則制定的最佳場(chǎng)所,中國(guó)支持進(jìn)一步發(fā)揮聯(lián)合國(guó)的主渠道作用,樂見在聯(lián)合國(guó)框架下各國(guó)正在進(jìn)行的關(guān)于信息安全國(guó)際行為準(zhǔn)則、打擊網(wǎng)絡(luò)犯罪、國(guó)際電聯(lián)有關(guān)網(wǎng)絡(luò)管理授權(quán)等問題的探討取得積極成果。同時(shí)中國(guó)也積極參加了由美國(guó)、英國(guó)等西方國(guó)家發(fā)起的網(wǎng)絡(luò)空間倫敦進(jìn)程及東盟地區(qū)論壇、亞非法律協(xié)商組織等區(qū)域性組織有關(guān)網(wǎng)絡(luò)空間國(guó)際規(guī)則的討論,并重視通過中美互聯(lián)網(wǎng)論壇、中歐網(wǎng)絡(luò)小組等多種雙邊機(jī)制來推動(dòng)相關(guān)磋商和對(duì)話。

2.在一國(guó)國(guó)內(nèi)私域中尊重國(guó)家主權(quán)在網(wǎng)絡(luò)空間治理上的適用。中國(guó)應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持以《聯(lián)合國(guó)憲章》確立的國(guó)家主權(quán)原則等國(guó)際法基本原則作為網(wǎng)絡(luò)空間國(guó)際治理的基礎(chǔ),各國(guó)有權(quán)根據(jù)本國(guó)的網(wǎng)絡(luò)發(fā)展水平、歷史傳統(tǒng)、文化語(yǔ)言和風(fēng)俗習(xí)慣等,在充分考慮本國(guó)廣大民眾意愿和適當(dāng)借鑒國(guó)際通行做法的基礎(chǔ)上,制定本國(guó)的網(wǎng)絡(luò)公共政策和法律,并依法管理互聯(lián)網(wǎng)。

3.切實(shí)推動(dòng)網(wǎng)絡(luò)空間國(guó)際治理的統(tǒng)一立法,維護(hù)網(wǎng)絡(luò)空間的國(guó)際安全和穩(wěn)定有序。在2012年的網(wǎng)絡(luò)空間布達(dá)佩斯會(huì)議上,中國(guó)代表團(tuán)團(tuán)長(zhǎng)、外交部條法司黃惠康司長(zhǎng)提出:“無規(guī)矩不成方圓,當(dāng)今世界是一個(gè)以規(guī)則為基礎(chǔ)的世界,網(wǎng)絡(luò)空間雖是虛擬空間,同樣必須遵循公平、合理的規(guī)則。”〔6〕在2013年中美互聯(lián)網(wǎng)論壇上,中國(guó)代表進(jìn)一步提出:我們需要一個(gè)國(guó)際法治的網(wǎng)絡(luò)空間,互聯(lián)網(wǎng)發(fā)展到今天,我們需要法律規(guī)則的引領(lǐng),法治應(yīng)當(dāng)成為網(wǎng)絡(luò)治理的基本方式。這種觀點(diǎn)不僅是對(duì)西方國(guó)家網(wǎng)絡(luò)空間法治的響應(yīng),更是對(duì)網(wǎng)絡(luò)空間國(guó)際治理客觀需要的正確反應(yīng),它著眼于公平和合理的規(guī)則,是網(wǎng)絡(luò)空間國(guó)際治理內(nèi)涵的體現(xiàn)。

4.堅(jiān)持國(guó)際合作,共同促進(jìn)網(wǎng)絡(luò)空間的國(guó)際治理。各國(guó)由于歷史、社會(huì)發(fā)展水平和價(jià)值觀不同等原因,對(duì)網(wǎng)絡(luò)空間國(guó)際治理的立場(chǎng)有或多或少的區(qū)別,各國(guó)的網(wǎng)絡(luò)建設(shè)和網(wǎng)絡(luò)安全保障能力良莠不齊,對(duì)網(wǎng)絡(luò)攻擊的危害到目前還沒有達(dá)成共識(shí)。信息化程度越高的國(guó)家越希望通過制定國(guó)際法律進(jìn)行規(guī)制,相反,網(wǎng)絡(luò)發(fā)展程度不高、依賴性不高的國(guó)家對(duì)于網(wǎng)絡(luò)攻擊的法律規(guī)制意愿不明顯。所以在網(wǎng)絡(luò)空間的國(guó)際治理上,尋求該領(lǐng)域的國(guó)際合作就顯得愈發(fā)重要。同時(shí),當(dāng)今社會(huì)中主要國(guó)家對(duì)于網(wǎng)絡(luò)安全立法的途徑也有很大差別:以美國(guó)為首的北約認(rèn)為無需重新制定新的網(wǎng)絡(luò)法典,只需將現(xiàn)有的國(guó)際法規(guī)則加以修改、完善即可適用于網(wǎng)絡(luò)攻擊或者網(wǎng)絡(luò)戰(zhàn)爭(zhēng)等新的戰(zhàn)爭(zhēng)形式。上文提及的《塔林手冊(cè)》即是在這樣的背景下應(yīng)運(yùn)而生的?!?〕中俄兩國(guó)以及部分中亞國(guó)家認(rèn)為規(guī)制網(wǎng)絡(luò)攻擊需要在聯(lián)合國(guó)的框架下,通過協(xié)調(diào)各方利益制定一部新的國(guó)際法網(wǎng)絡(luò)規(guī)則。中國(guó)和俄羅斯等國(guó)于2011年提出的《信息安全國(guó)際行為準(zhǔn)則》便是這方面的努力。由于大國(guó)之間的博弈,連中美俄這樣的大國(guó)都不能在立法形式上達(dá)成一致,網(wǎng)絡(luò)空間國(guó)際治理的道路任重而道遠(yuǎn),所以更加需要各國(guó)的協(xié)同努力,為了擁有穩(wěn)定而有序的網(wǎng)絡(luò)空間這個(gè)共同目標(biāo),堅(jiān)持國(guó)際合作,共同促進(jìn)網(wǎng)絡(luò)空間的國(guó)際治理。

結(jié)語(yǔ)

應(yīng)該說,網(wǎng)絡(luò)空間的治理離不開國(guó)家主權(quán)的管轄,但是對(duì)于全球公域部分的網(wǎng)絡(luò)空間,沒有國(guó)際法或統(tǒng)一的法律規(guī)則的約束和限制,網(wǎng)絡(luò)空間會(huì)成為一個(gè)沒有規(guī)則、沒有秩序的空間。一些國(guó)家對(duì)網(wǎng)絡(luò)空間的治理給予了足夠的重視,而隨著互聯(lián)網(wǎng)的發(fā)展,越來越多的國(guó)家也開始對(duì)網(wǎng)絡(luò)空間的立法給予更多的重視,出現(xiàn)了一些網(wǎng)絡(luò)空間立法上的實(shí)踐與嘗試?!端质謨?cè)》的出臺(tái)在一定程度上促進(jìn)了網(wǎng)絡(luò)空間治理的立法實(shí)踐,但它本身由于制定者的立場(chǎng)局限,不能獲得全世界范圍內(nèi)的認(rèn)可和推行?!?〕從網(wǎng)絡(luò)發(fā)展的總趨勢(shì)來看,網(wǎng)絡(luò)空間國(guó)際治理上的國(guó)際合作是大勢(shì)所趨,雖然還需要國(guó)際社會(huì)的共同努力。中國(guó)在網(wǎng)絡(luò)空間的治理上逐漸變得積極主動(dòng),在網(wǎng)絡(luò)空間的治理上提出了許多可行的主張,切實(shí)履行了作為聯(lián)合國(guó)常任理事國(guó)的職責(zé)?!?〕為了提高網(wǎng)絡(luò)空間的國(guó)際治理水平,與其他國(guó)家進(jìn)行合作是非常必要的,中國(guó)應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)同其他國(guó)家尤其是網(wǎng)絡(luò)大國(guó)的對(duì)話,在增加互信、達(dá)成共識(shí)的基礎(chǔ)上進(jìn)行網(wǎng)絡(luò)安全方面多領(lǐng)域、全方位的合作。通過統(tǒng)一立法或者簽訂國(guó)際條約的方式,通過聯(lián)合國(guó)或者區(qū)域性組織等機(jī)構(gòu),著力推動(dòng)網(wǎng)絡(luò)空間的國(guó)際治理。

〔1〕李鴻淵.論國(guó)家主權(quán)與新的國(guó)家安全觀〔J〕.行政與法,2008(8).

〔2〕朱莉欣,朱雁新,等.塔林網(wǎng)絡(luò)戰(zhàn)國(guó)際法手冊(cè)述評(píng)〔J〕.中國(guó)信息安全,2013(11):77.

〔3〕尹建國(guó).美國(guó)網(wǎng)絡(luò)信息安全治理機(jī)制及其對(duì)我國(guó)的啟示〔J〕.法商研究,2013(2):25.

〔4〕黃志雄,萬燕霞.論互聯(lián)網(wǎng)管理措施在WTO法上的合法性——以“谷歌事件”為視角〔A〕.WTO法與中國(guó)論叢(2011年卷)〔C〕.孫琬鐘.北京:知識(shí)產(chǎn)權(quán)出版社,2011:7.

〔5〕張砥.從棱鏡計(jì)劃看西方網(wǎng)絡(luò)戰(zhàn)〔J〕.北京日?qǐng)?bào),2013-8-30(03).

〔6〕黃惠康.黃惠康司長(zhǎng)在網(wǎng)絡(luò)問題布達(dá)佩斯國(guó)際會(huì)議上的發(fā)言〔C〕.中國(guó)國(guó)際法年刊(2012).北京:法律出版社,2013:718.

〔7〕陳欣,王鈺.國(guó)際法與網(wǎng)絡(luò)戰(zhàn)爭(zhēng)——以《塔林手冊(cè)》為中心〔J〕.經(jīng)略(網(wǎng)刊),2013(11):15-28.

〔8〕崔文波.《塔林手冊(cè)》對(duì)我國(guó)網(wǎng)絡(luò)安全利益的影響〔J〕.江南社會(huì)學(xué)院學(xué)報(bào),2013(3):29.

〔9〕中國(guó)代表在中美互聯(lián)網(wǎng)論壇上的發(fā)言〔C〕.中國(guó)國(guó)際法年刊(2013).北京:法律出版社,2014:666.

(責(zé)任編輯余賀偉)

On the Dilemma of the International Governance of Internet Space and the Countermeasures of China

LI Can

(Henan University,Kaifeng Henan 475000)

The Internet brings the distance between people more and more narrow.As the product of people's intelligence,the Internet space has been treat as the fifth space of human.But different with ocean,sky and so on,define the boundaries of the Internet sapce is vague.The international governance of the Internet space is still disorder. The Tallinn Manual is the most authoritative book which to study how the International Law faces the International attacks. Tallinn Manual don't have legal effect,but it has influences in the academic and practical fields.As the biggest developing country in the world and the permanent member of the UN security council,China should treat the Internet space both in civil space and global space to contribute to the social stability and justice.

internet space;international treatment;Tallinn Manual;civil private space;global public space

2016-06-20

李燦(1990-),女,河南鄭州人,河南大學(xué)法學(xué)院2014級(jí)國(guó)際法專業(yè)碩士研究生。

DF90

A

1672-2663(2016)03-0089-05

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