李　冉

(鄭州大學(xué) 法學(xué)院，河南 鄭州 450000)

?

淺析對法院院長審判行政化的遏制

李冉

(鄭州大學(xué) 法學(xué)院，河南 鄭州 450000)

司法實(shí)踐中，法院院長審判行政化傾向的問題日益突出。這導(dǎo)致了司法公信力受損、司法獨(dú)立堪憂、案件質(zhì)量下降的嚴(yán)重后果。分析此問題可以從院長職能定位的影響、行政事務(wù)的繁重、法律素養(yǎng)的缺失三個方面入手，繼而從組織結(jié)構(gòu)的設(shè)置、管理職權(quán)的調(diào)整和保障體制的完善三個層面提出建議。

法院院長；審判行政化；司法改革

一、院長審判行政化的表現(xiàn)

行政是指社會組織在其社會活動過程中所進(jìn)行的各種組織、控制、協(xié)調(diào)、監(jiān)督等活動。行政側(cè)重于管理的有效性，而司法側(cè)重于審判的公正性。法院院長審判行政化這一問題出現(xiàn)多年，主要表現(xiàn)在以下兩個方面：

(一)審判委員會運(yùn)作的行政化

院長審判案件主要是通過審判委員會(以下簡稱審委會)來完成。審委會的組成人員主要包括院長、副院長及各業(yè)務(wù)庭主要負(fù)責(zé)人、各科室主任。法律規(guī)定審委會實(shí)行民主決策機(jī)制，但審委會的組成人員的行政級別直接影響了案件的決策?！蛾P(guān)于改革和完善人民法院審判委員會制度的實(shí)施意見》第16條第1款規(guī)定，“院長參加審委會，將在最后發(fā)言”。毫無疑問，院長的發(fā)言對于案件討論的結(jié)果有著至關(guān)重要的作用。有的委員們能夠從院長對其問題的提問、法律的解釋、案情的判斷中領(lǐng)會院長的傾向性意見，即使不同，院長發(fā)表意見后也很可能轉(zhuǎn)變立場，改為支持院長意見，從而形成多數(shù)意見。表面看來，審委會討論是以民主集中、少數(shù)服從多數(shù)的方式發(fā)揮群體決策優(yōu)勢，但實(shí)際過程卻可能是個人意見代替群體意見?！?〕

(二)院長裁案的行政化

院長通過案件審批制度實(shí)現(xiàn)行政權(quán)幕后裁決案件。院長基本不參加案件開庭，但卻憑借手中的審判管理權(quán)影響或決定案件的裁判。不同于審委會討論案件的方式，院長的裁決依據(jù)，主要基于承辦法官對案件的匯報(bào)，然后通過直接指示對案件進(jìn)行審查或修改裁判文書等。如果合議庭的意見與院長的意見不一致時，院長可能拖延甚至拒絕簽發(fā)裁判文書，直至案件提交審委會討論或者合議庭法官屈服。毫無疑問，主審法官通過親自開庭審理案件做出的判決肯定比未親自開庭審理案件的院長更了解案件的實(shí)際情況，法官“審而不判”，院長“判而不審”，這是一種更為嚴(yán)重的利用行政權(quán)審判的現(xiàn)象，也是司法改革“以審判為中心”所要克服的難題。

二、院長審判行政化的危害

(一)損害當(dāng)事人利益和司法公信力

當(dāng)事人將案件訴至法院是為了得到一個公正的裁判。無論是院長在審委會討論案件中的最后發(fā)言，還是用行政權(quán)力幕后干預(yù)案件的裁判結(jié)果，客觀上都會造成“審判分離”現(xiàn)象的泛濫，這對案件審理的負(fù)面效應(yīng)是不可低估的。案件討論過程中，院長通過主審法官介紹在較短時間內(nèi)熟悉案情，進(jìn)行審判，而主審法官介紹案情不可避免地帶有主觀色彩。這正如“傳話游戲”，從第一個人到第五個人，故事有所改變，到第十個人，故事就已變得面目全非。所以，這種方式會造成對事實(shí)認(rèn)識的不準(zhǔn)確或錯誤，進(jìn)而可能導(dǎo)致法律適用的錯誤。在此情況下往往會造成對當(dāng)事人利益的損害。

“法律必須被信仰，否則它將形同虛設(shè)”〔2〕，法律的權(quán)威和公信力源于人們對案件裁判結(jié)果的信服和尊重。一方面院長頻繁用行政權(quán)干預(yù)案件，不僅令當(dāng)事人對裁判結(jié)果心灰意冷，而且也使得法官們對自己的法律信仰感到迷茫。一旦人民群眾、法律職業(yè)共同體與法律之間的信任關(guān)系被破壞，司法公信力的威嚴(yán)便隨之坍塌。另一方面，院長審判行政化使得院長與各行政部門關(guān)系密切，權(quán)力和法律的結(jié)合動搖了司法的獨(dú)立性，法院成為政府部門的附庸，司法公信力受到質(zhì)疑。

(二)加劇司法腐敗，損害司法獨(dú)立

院長頻繁地使用行政權(quán)力干涉案件審判，不僅會造成法院與其他行政部門之間的司法腐敗，也會造成法院內(nèi)部的司法腐敗。院長無論是為了法院的整體利益、還是自己的私人利益，都可能干預(yù)案件。而法官們的職位、待遇、福利、級別掌控在院長的手中，不得不聽其領(lǐng)導(dǎo)指揮安排，比如審委會的討論就會從表面的多數(shù)意見贊成轉(zhuǎn)化為實(shí)質(zhì)上的一人獨(dú)大意見。法院行政部門權(quán)力擴(kuò)張，行政人員爭權(quán)奪勢，司法腐敗繁衍的溫床會越來越大。

《刑事訴訟法》規(guī)定：“人民法院依照法律規(guī)定獨(dú)立行使審判權(quán)，不受行政機(jī)關(guān)、社會團(tuán)體和個人的干涉?！比欢鴮?shí)踐中法院的司法經(jīng)費(fèi)、員額編制、后勤保障都要依靠當(dāng)?shù)卣闹С?，要想司法?dú)立，要想地方黨委政府不干涉案件審判，真可謂難于上青天。法院院長審判行政化使得法院與其他行政機(jī)關(guān)聯(lián)系頻繁，裙帶關(guān)系密切，這極其容易產(chǎn)生權(quán)權(quán)交易、滋生腐敗。倘若政府作為被告被訴至法院，政府機(jī)關(guān)是否會干涉？法院的裁判到底會怎樣？只要一干涉，司法獨(dú)立、公正審判就會蕩然無存。

(三)行政程序繁瑣，案件質(zhì)量下降

我國的法院一直面臨“案多人少”的情形，每個法官手中案件堆積如山。其實(shí)，法院并不是法官少，而是辦案法官少。一方面，法院的審判管理模式行政化，法院行政人員遠(yuǎn)遠(yuǎn)多于辦案人員。法院內(nèi)部的績效考核、錯案追究制等制度讓更多法官的選擇后勤行政。另一方面，案件的層層上報(bào)，院長的職權(quán)審批使得案件的審理程序延滯，審理時間冗長。特別是“向上級請示匯報(bào)時間不計(jì)入案件審理期限”成為法院的不成文規(guī)定后，案件的審理期限被拉長，案件堆積越來越多。

院長審判行政化必然導(dǎo)致案件質(zhì)量的下降。一方面，院長插手案件和黨政部門干涉案件的情形增多。審判分離、案外因素使得案件無法公正審理，這種現(xiàn)象不僅違背了“依法治國”的方略，也是造成“冤假錯案”的根源，長期下去可能造成災(zāi)難性后果。另一方面，審判行政化的濫用導(dǎo)致惡性循環(huán)。審委會的出現(xiàn)和向上級匯報(bào)案情雖說初衷是為了解決疑難案件，保證案件質(zhì)量和公正審判，但在實(shí)際中卻造成了一線法官更傾向于審委會討論和案件匯報(bào)，使得一線法官責(zé)任感和榮譽(yù)感逐漸喪失。這種惡性循環(huán)使得院長行政權(quán)干預(yù)案件越陷越深。

三、院長審判行政化傾向的原因

(一)院長職能定位的影響

在實(shí)際的工作中，院長處理的更多是組織協(xié)調(diào)工作，并對外代表法院與法院外的黨委、政府、人大、公安、檢察等公共部門及日益突出的傳媒、公眾等社會力量之間進(jìn)行有效的配合或溝通，預(yù)防、解決各種已發(fā)現(xiàn)、可能發(fā)現(xiàn)的沖突，以便為法院爭取更大的話語權(quán)與發(fā)展空間。這樣的司法體制環(huán)境，決定了院長的職權(quán)行使必定要受其職能定位的影響。

(二)行政事務(wù)的繁重

院長審判行政化與院長繁重的行政事務(wù)也是分不開的?！皩θ诵员３謶?yīng)有的敏感性并具備較強(qiáng)的行政管理及協(xié)調(diào)能力自然成為作為管理家的院長必須具備的本事。”〔3〕這是中國長期以來由行政長官擔(dān)任院長的現(xiàn)實(shí)原因，他們在管理協(xié)調(diào)方面更為得心應(yīng)手。這些工作看似瑣碎，其實(shí)都是法院這部機(jī)器順利運(yùn)轉(zhuǎn)的每個螺絲釘，一個都不能少，一個都不得忽視。行政工作的有效性大大刺激了院長的審判行政化。院長需要用行政權(quán)協(xié)調(diào)好法院的內(nèi)部工作。院長行政管理工作是否能做好體現(xiàn)在能不能用好人、能不能協(xié)調(diào)好內(nèi)部關(guān)系、能不能調(diào)動全院工作人員的積極性。“管理階層與全體員工之間的關(guān)系、組織內(nèi)部各個職能部門之間的關(guān)系，是組織內(nèi)部形象的試金石。”〔4〕院長如何處理法院各部門的關(guān)系，保證法院工作順利進(jìn)行；如何調(diào)動法院工作人員的積極性，避免優(yōu)秀法官的跳槽辭職；如何進(jìn)行業(yè)績、職稱的評選，怎樣的評選才能保證公正等問題都需要院長拿主意，定紛爭。這些問題都要法院院長依靠行政職權(quán)去解決。法院內(nèi)繁重的行政事務(wù)使得院長無暇顧及更多的案件審判，院長的審判行政化自然在所難免。

(三)法律素養(yǎng)的缺失

在我國的各級權(quán)力機(jī)關(guān)，黨委對法院院長的法律素養(yǎng)、業(yè)務(wù)能力不夠重視，而過多地重視政治能力和管理能力。西方國家，首席法官或院長經(jīng)常從法官群體中調(diào)任，大多數(shù)是資深法律人。在英國，一般至少具有10年的法律工作經(jīng)驗(yàn)才能被考慮任命到高等法院的法官職位，而上訴法院至少須有15年的工作經(jīng)驗(yàn)，這樣一種任用機(jī)制確保了法院院長通常都具有較高的法律職業(yè)素養(yǎng)。在美國，雖然在高級別的法院，缺乏司法工作經(jīng)驗(yàn)的現(xiàn)象并不少見，但如果不具備JD學(xué)位，通常是沒有可能擔(dān)任法官的，即使是在聯(lián)邦最高法院也是如此。到1957年，聯(lián)邦最高法院每個大法官都是法學(xué)院的畢業(yè)生，由此產(chǎn)生的首席大法官，其法律職業(yè)素養(yǎng)自然也是有保障的。

但是在中國并非如此。從2008年、2013年兩個年份31位高級人民法院院長的履歷中可見，僅有10人曾擔(dān)任過審判員的經(jīng)歷。也就是說，除了這些法官是從普通法官晉升到高級法院院長領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)外，其他的院長幾乎都是從其他部門的領(lǐng)導(dǎo)崗位調(diào)任到法院繼續(xù)擔(dān)任院領(lǐng)導(dǎo)。這也是中國黨政干部的任用慣例。而這些領(lǐng)導(dǎo)由于并非從一線的審判工作做起，當(dāng)然積累的法律職業(yè)素養(yǎng)有限?！?〕《法官法》第12條第2款豁免了法院院長必須通過國家司法考試的要求；而以外行身份調(diào)入法院當(dāng)院長亦占多數(shù)，而且直接就是擔(dān)任院長。這反映了我國對法院院長的法律素養(yǎng)要求門檻較低，司法職權(quán)的行使相應(yīng)弱化，助長院長審判行政化傾向。

四、消解審判行政化傾向的途徑

(一)改變法院的組織結(jié)構(gòu)

要改變法院院長審判行政化傾向，就必須采取有針對性的改革措施，首先就是要實(shí)現(xiàn)法院系統(tǒng)的真正獨(dú)立。

1.司法經(jīng)費(fèi)的獨(dú)立

兵法有曰，“兵馬未動，糧草先行”。法院正常運(yùn)作的基礎(chǔ)是充分有效的財(cái)政支持。長期以來，我國各級法院的經(jīng)費(fèi)預(yù)算都是依靠政府撥劃，地方政府掌控著法院的財(cái)政收入和支出，這就不可避免地依靠政府，給政府插手干預(yù)司法事務(wù)的機(jī)會。要改變這種現(xiàn)象，可以采取全國的司法系統(tǒng)的財(cái)政經(jīng)費(fèi)獨(dú)立于政府，即由最高司法機(jī)關(guān)編制經(jīng)費(fèi)預(yù)算，報(bào)全國人大審批；審批通過的經(jīng)費(fèi)由最高司法機(jī)關(guān)管理撥放給地方各級法院〔6〕，當(dāng)然這也是未來最理想的改革方案。這不僅是因?yàn)橹醒胗兄顬槌湓５呢?cái)政收入，可以通過稅收機(jī)制的調(diào)整來保障司法方面的經(jīng)費(fèi)，更在于只有由中央保障司法財(cái)政才能真正隔斷法院與地方行政機(jī)構(gòu)之間的關(guān)系，保證法院獨(dú)立審判與法制統(tǒng)一目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)，也只有中央的調(diào)配才能做到削峰填谷，磨平不必要的差異。

2.員額編制的重整

法院應(yīng)以法官為中心。在法院的人員管理方面，可以將法官編制和行政編制分開管理。另外，要使法院擺脫行政機(jī)關(guān)對其編制的干涉，那么法官級別就不能按照行政級別進(jìn)行評定，從而使行政權(quán)力失去干預(yù)司法的理由和手段。同時，對法院人員要分塊管理。依不同的崗位特點(diǎn)和需求設(shè)置，這要考慮到地方的特點(diǎn)、專業(yè)分工的不同進(jìn)行職業(yè)化分類和專業(yè)化管理，確定各自的任職條件、選任方式和職責(zé)范圍，按照不同的考核機(jī)制進(jìn)行職務(wù)升遷和業(yè)績考核。這樣，一方面可以使法官有更多的精力投入于審理案件中，確保審判精英成為法官；另一方面行政人員對事務(wù)的管理減輕院長的行政壓力，保證院長有更多精力審判案件。

(二)調(diào)整院長的管理職權(quán)

1.分化權(quán)力設(shè)置

法院院長身兼多職的同時意味著權(quán)力的過于集中，而解決權(quán)力集中只有分權(quán)。在我國的法院機(jī)構(gòu)中，“政黨型”院長占多數(shù)，這種設(shè)置是極其不合理的。“政黨型”院長對行政職權(quán)的行使得心應(yīng)手，而對審判職權(quán)的行使卻無從下手，這樣的院長行政權(quán)力過于集中。而任何領(lǐng)導(dǎo)的職權(quán)過于集中都會帶來隱患，法院院長也不例外。審判行政化傾向是必然趨勢。因此，我們必須將分管各事務(wù)的領(lǐng)導(dǎo)進(jìn)行職權(quán)分離，一方面能減少權(quán)力的過度集中，另一方面也能形成權(quán)力制衡的對抗力量，從而達(dá)到相互監(jiān)督的效果。

2.重構(gòu)監(jiān)督機(jī)制

職權(quán)受到監(jiān)督是防止權(quán)力擴(kuò)大和濫用的有效途徑。我國法律對院長的職權(quán)行使有具體的規(guī)定，在國家的法律(如《憲法》、《民事訴訟法》、《刑事訴訟法》等)和司法解釋(如最高院頒布的司法解釋和試行的單行法規(guī))中都有所涉及。而對法院院長的職權(quán)監(jiān)督卻分散于行政領(lǐng)導(dǎo)監(jiān)督體制和法官監(jiān)督體制中，這種外在的監(jiān)督體制并不能很好地解決法院院長職權(quán)濫用、行政權(quán)力擴(kuò)大、審判行政化等問題。我國現(xiàn)今多是外在的監(jiān)督，如立法機(jī)關(guān)的監(jiān)督：院長的產(chǎn)生和任命方式、院長的負(fù)責(zé)并報(bào)告工作等，這些外在的監(jiān)督固然重要，但落實(shí)到實(shí)際生活中卻是漏洞百出。一般認(rèn)為，只有內(nèi)外結(jié)合的監(jiān)督才能解決問題。對法院院長的內(nèi)部監(jiān)督體制應(yīng)著手于對院長行政權(quán)和審判權(quán)的監(jiān)督，使外部監(jiān)督和內(nèi)部監(jiān)督相輔相成，構(gòu)成完善的監(jiān)督體制，從而制約院長行政權(quán)的濫用。

(三)完善法官的保障體制

完善法官的保障體制主要包括兩個方面，即職業(yè)保障和法律保障。

職業(yè)保障，主要體現(xiàn)在兩個方面：一是職務(wù)穩(wěn)定性保障。各國有規(guī)定終身任職和退休制度，如德國、法國和美國的一些州，即規(guī)定法官在任時非因法定原因并經(jīng)法定程序，其職務(wù)資格不可強(qiáng)制性更換變動。這個不僅適用于院長，保障院長職權(quán)行使的獨(dú)立性和中立性，而不受政府機(jī)關(guān)的干擾；也適用于法官，鼓勵法官審理案件，遏制院長的行政性干擾。二是司法豁免。即法官在審判過程中發(fā)表的言論和實(shí)施的行為，除非有惡意的違法行為，其他的不受法律追究。它保障了一線法官的執(zhí)業(yè)權(quán)利，也鼓勵院長親自審理案件，行使審判職權(quán)，遏制院長僅聽取匯報(bào)作出批復(fù)，用行政權(quán)力干擾審判中立的行為。這些保障不僅能夠吸收更多的法律人才進(jìn)入法院的管理體系，為法律專家型院長的選拔提供資源；還可以促進(jìn)法院院長的工作，抑制法院外來干涉司法獨(dú)立因素的介入。

法律保障是完善保障體制的另一方面。職權(quán)和權(quán)利一樣，必然伴隨著義務(wù)，即職責(zé)。對于法院院長審判的職權(quán)和責(zé)任，我們要從兩方面著手保障：一方面是要用法律落實(shí)院長的審判職權(quán)，院長的審判范圍、審判方式、權(quán)利救濟(jì)等都要由法律規(guī)定；另一方面是要用法律制約院長的行政職權(quán)行使，這是對法院院長審判行政化的限制?？v觀世界的其他國家，都會以法律的形式規(guī)定法院院長審判的職權(quán)和職責(zé)。雖然，法院的內(nèi)部的組織規(guī)章和法官的職業(yè)規(guī)范對其不履行或不正當(dāng)履行職責(zé)都會進(jìn)行規(guī)定，但其效力遠(yuǎn)不及法律規(guī)定的效力。因此，賦予懲戒的強(qiáng)力必須法定化，這是遏制院長審判行政化重要的法律保障。

五、結(jié)語

改革自古以來就不是一蹴而就的，遏制法院院長審判行政化傾向的改革，不僅僅是法院的改革，也是司法體制改革的一環(huán)。改革之路必將艱辛和持久。集法官、行政領(lǐng)導(dǎo)多重身份于一身的法院院長，如何行使審判職權(quán)，遏制其審判行政化傾向，似乎是每一位院長面臨的首要問題。但毫無疑問的是，我們應(yīng)該本著司法獨(dú)立精神和法院存在的意義去進(jìn)一步探索研究。中國式院長模式的改革任重而道遠(yuǎn)，我們拭目以待。

〔1〕〔6〕 龍宗智，袁堅(jiān).深化改革背景下對司法行政化的遏制〔J〕.法學(xué)研究,2014(1):135，144.

〔2〕〔美〕伯爾曼.法律與宗教〔M〕.梁治平，譯.上海：三聯(lián)書店，1991：28.

〔3〕 左衛(wèi)民.中國法院院長角色的實(shí)證研究〔J〕.中國法學(xué)，2014(1):10.

〔4〕 沈永祥，洪霄.公共關(guān)系學(xué)〔M〕.北京：化學(xué)工業(yè)出版社，2009：9.

〔5〕 劉忠.條條與塊塊關(guān)系下的法院院長的產(chǎn)生〔J〕.環(huán)球法律評論，2012(1):107-125.

(責(zé)任編輯余賀偉)

On Constraint of Judicial Administrative Tendency of the Court President

LI Ran

(Law School,Zhengzhou University, Zhengzhou, Henan 450000)

In judicial practice, the problems of the judicial administrative tendency of the president of the court are becoming more and more prominent. The emergence of the problem led to the loss of credibility of the judiciary, the week judicial independence, and serious consequences of the decline in the quality of the case. We can analysis this problem from three aspects,the influence of political status,administrative affairs, and lack of legal literacy , then suggested to help the president of administrative trial of containment and the court's judicial reform from three planes, setting of organization structure, management regulation of functions and powers ,and perfect of guarantee system.

president of the court； trial administration tendency； judicial reform

2016-04-10

李冉(1991-)， 女，河南新鄉(xiāng)人，鄭州大學(xué)法學(xué)院 2014級訴訟法學(xué)研究生，主要研究方向?yàn)槊袷略V訟法。

DF718

A

1672-2663(2016)03-0076-04