郭軍麗

(河南司法警官職業(yè)學院，河南 鄭州 450000)

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司法行政系統(tǒng)警務(wù)督察工作存在的問題及其對策

郭軍麗

(河南司法警官職業(yè)學院，河南 鄭州 450000)

警務(wù)督察制度實施以來的實踐證明，警務(wù)督察制度是行之有效的監(jiān)督制度。當前警務(wù)督察制度仍然存在著諸如機構(gòu)設(shè)置不合理，督察職能界定不明確，具體督察工作還存在一定的隨機性等問題。這些問題的根本原因是思想認識存在偏差，導致對建立司法行政系統(tǒng)督察制度的必要性和重要性的認識不足，民警認識模糊，接受督察意識淡薄。通過加強理論研究，合理界定警務(wù)督察職能，轉(zhuǎn)變督察工作方式，加強隊伍建設(shè)來解決上述問題。

警務(wù)督察 ；存在問題；原因分析；對策思考

實施警務(wù)督察，是從嚴治警，促進司法行政系統(tǒng)干警隊伍專業(yè)化、正規(guī)化建設(shè)的重要措施，對于加強司法行政和監(jiān)獄、禁毒工作，強化干警的組織紀律觀念，確保干警嚴格、公正、文明執(zhí)法，樹立警察的良好形象，具有十分重要的作用。本文擬從警務(wù)督察的概念入手，從河南省司法行政系統(tǒng)警務(wù)督察工作的實際出發(fā)，揭示在警務(wù)督察工作中存在的突出問題及其產(chǎn)生原因并對其對策作嘗試性探索。

一、警務(wù)督察的概念及當前警務(wù)督察工作存在的主要問題

(一)警務(wù)督察的概念

基層警察一般將警務(wù)督察簡單理解為對警務(wù)工作實施監(jiān)察，警務(wù)督察在概念上可以等同于督察監(jiān)察，可以簡單地認為人民警察執(zhí)法監(jiān)督與警務(wù)督察是“大監(jiān)督”與“小監(jiān)督”的關(guān)系。警務(wù)督察的主體是各級警察機關(guān)內(nèi)部的督察機構(gòu)，客體是警察機關(guān)及其人民警察依法行使職權(quán)、履行職責及遵守紀律的情況。因此警務(wù)督察就是指警察機關(guān)的督察部門依照法定的程序、方式和原則對警察機關(guān)及其人民警察依法行使職權(quán)、履行職責及遵守紀律的情況進行監(jiān)督檢查的專門活動。各種監(jiān)督有各自的監(jiān)督權(quán)力和方向，筆者認為警務(wù)督察與其他的監(jiān)督相比，一是具有相對獨立性，二是其督察重在事前和事中監(jiān)督，三是有很強的針對性〔1〕，以及現(xiàn)場性、主動性和流程性的特點。

(二)當前警務(wù)督察工作存在的主要問題

為了認真貫徹司法部關(guān)于《加強警務(wù)督察工作意見》(司發(fā)通〔2006〕50號)文件精神，河南省司法廳于2007年7月18日通過并發(fā)布《河南省司法廳警務(wù)督察工作辦法(試行)》。2008年7月1日，河南省司法廳首次成立警務(wù)督察委員會，統(tǒng)一領(lǐng)導全省司法行政系統(tǒng)的警務(wù)督察工作，并對司法行政系統(tǒng)警務(wù)督察工作體制、職責、紀律、方式方法等進行了詳細規(guī)定，為完善河南省司法行政系統(tǒng)監(jiān)督機制，保障全省監(jiān)獄、強戒人民警察依法履行職責、行使職權(quán)和遵守紀律提供了制度依據(jù)。從2008年7月開始，河南省司法廳建立了警務(wù)督察機制，在全系統(tǒng)開展全面警務(wù)督察。比如，在對全省各監(jiān)管場所貫徹執(zhí)行司法部“六條禁令”中關(guān)于“嚴禁工作期間飲酒”規(guī)定的情況進行專項督察時，被抽查的700多名警察絕大多數(shù)都能夠認真遵守規(guī)定，但也有4名同志因為違反規(guī)定被通報并被給予相應處理。*參見中原網(wǎng)(www.zynews.com)，發(fā)布時間: 2008-07-16.近年來，河南司法行政系統(tǒng)警務(wù)督察取得了一定的成績，但在取得成績的同時，警務(wù)督察工作中也存在著一些不容忽視的問題。

1.宏觀方面

(1)欠缺高位階法律，機構(gòu)獨立性差，工作缺乏權(quán)威性

《公安機關(guān)督察條例》是由國務(wù)院總理簽發(fā)頒布實施的部門規(guī)章。而司法行政系統(tǒng)直到2006年7月《司法部關(guān)于加強警務(wù)督察工作的意見》下發(fā)后，各省(區(qū)、市)司法廳、監(jiān)獄局等部門才根據(jù)司法部的《意見》精神進行制定或重新修訂，但其性質(zhì)仍屬于行政部門規(guī)范性文件。當前雖然司法行政各機關(guān)建立了督察隊伍，從使用、保障、待遇等方面給予了一定的重視，但從督察的影響力和權(quán)威性，特別是對違法違紀民警的威懾力來看，我國的警務(wù)督察工作還遠沒有達到應有的作用，督察的職能或受到抑制，或其本身缺乏威懾力。以福州市公安局為例，全市警務(wù)督察人員71人，大多數(shù)縣、市、區(qū)仍然只有1名專(兼)職督察人員?！?〕再比如，河南省司法廳警務(wù)督察處，其人事編制并未獲得批準，因此只是一個內(nèi)設(shè)的沒有獨立地位的“機構(gòu)”，其“部門負責人”也是由司法廳政治部副職兼任。全省司法行政系統(tǒng)的主管單位尚且如此，更不用說各市司法局、監(jiān)獄強戒單位的機構(gòu)設(shè)置了。沒有獨立的機構(gòu)很好地履行職責，也就理所當然缺乏權(quán)威性，這在很大程度上制約了督察工作的職能發(fā)揮。

(2)督察職能界限不明確

目前督察工作實際中存在著職能界定不明確的問題，突出表現(xiàn)在：一是督察人員執(zhí)行非督察任務(wù)，不少機關(guān)在警力不足時，往往會安排一些非警務(wù)活動。二是督察部門自身對相關(guān)法律法規(guī)學習不夠，導致對自身職責定位不準確，尤其是一些基層督察人員身兼數(shù)職，無法兼顧，把督察工作作為應急職能，重視程度不足。三是非督察人員執(zhí)行督察任務(wù)，在執(zhí)行現(xiàn)場督察任務(wù)，尤其是執(zhí)法辦案專項督察、夜間值班現(xiàn)場督察時，在督察人員不足兩人的情況下，會抽調(diào)紀檢、監(jiān)察、法制等部門工作人員配合，影響了督察工作的嚴肅性。

(3)督察監(jiān)督制約機制不完善

目前督察監(jiān)督制約機制尚未全面深入到業(yè)務(wù)工作和執(zhí)法活動中。警務(wù)督察工作大多還停留在對警容風紀、武器、警械和警用車輛、警用標志的使用是否規(guī)范進行監(jiān)督，以及對監(jiān)獄強戒單位的監(jiān)管改造、教育管理、生產(chǎn)勞動等場所的安全防范等方面進行督導。對監(jiān)獄強戒單位及其人民警察貫徹落實《監(jiān)獄勞教人民警察雙六條禁令》情況，對業(yè)務(wù)部門開展各項警務(wù)活動實施事前、事中監(jiān)督檢查力度不夠，動態(tài)的監(jiān)督制約尚未得到有效實施。

(4)督察人員自身素質(zhì)與督察工作不相適應

督察工作的特殊性質(zhì)決定了督察人員要具備較高的政治、業(yè)務(wù)、心理等素質(zhì)。司法部沒有相關(guān)的規(guī)定，在《河南省司法廳警務(wù)督察工作辦法(試行)》中也僅對督察人員的義務(wù)和紀律作了原則規(guī)定。在具體工作中督察人員難免存在特權(quán)思想，態(tài)度生硬，缺乏開拓進取精神，這些問題妨礙了督察工作的全面、深入開展。

2.微觀方面

(1)警務(wù)督察工作還存在一定的任意性

目前，警務(wù)督察主要是采用臨時性的抽查、突然性的檢查、隨意性的暗查、針對性的重點調(diào)查等方式。不可否認，這樣的督察確實能夠發(fā)現(xiàn)一些日常警務(wù)工作中的真實情況和真實問題，對日常警務(wù)工作的開展起到某種程度的督促和鞭策作用，但同時也不能排除這類督察工作的盲目性，尤其是具有一定的“巧合性”。有些問題在毫無準備的情況下“碰見”了，而沒有被碰見的問題也可能是更為嚴重的情況，這就不能全面地進行監(jiān)督和糾正問題。

(2)警務(wù)督察工作不夠深入

我們目前的警務(wù)督察工作，似乎浮于面上的居多。比如，發(fā)現(xiàn)了某個單位的某個具體問題才去督察，或者聽到了下面的反映或是群眾的呼聲才去督察，而這個時候往往某個單位或某個個人的問題通常已經(jīng)充分暴露到了比較嚴重的地步了。即使是及時的督察工作也多數(shù)是解決具體單位、具體人、具體事，這種做法既有悖于警務(wù)督察的目的和任務(wù)，也缺乏深層性的督察力度。在基層督察中，往往會存在這樣兩個誤區(qū)：一是有些領(lǐng)導會覺得督察工作是個得罪人的事，每遇到督察，能躲就躲；二是基層民警不能正確認識督察工作的重大意義，往往會認為自己日常工作已經(jīng)很辛苦、很勞累了，督察部門卻還要再給大家找毛病、挑問題，甚至認為督察工作會挫傷干警的工作積極性。

(3)警務(wù)督察工作“對下”多，“對上”少

通常我們會認為警務(wù)督察是以上對下的工作，督察人員自身也容易以上自居。這種情況在一定程度上也給基層民警造成了逆反心理，因而可能會對督察工作采取消極對抗的態(tài)度。聽到督察的風聲就收斂一下，督察過后又我行我素。這種現(xiàn)象也許不多，但應該引起重視。一些上級機關(guān)的民警特別是一些領(lǐng)導干部，其自身不能嚴格要求自己，卻要求下面遵章循法，我們的基層民警肯定會認為警務(wù)督察制度只是戴在自己頭上的“緊箍咒”，領(lǐng)導出現(xiàn)問題就會區(qū)別對待。

二、當前警務(wù)督察工作存在問題的根本原因

認真分析警務(wù)督察工作存在的問題，我們不難發(fā)現(xiàn)最根本的原因還是思想認識問題。對實施警務(wù)督察制約機制等核心問題是思想認識不到位，領(lǐng)導重視不夠，認識模糊，意識淡薄，直接影響了督察工作的具體開展和良好運作。對《人民警察法》、《警務(wù)督察工作條例》、《河南省司法廳警務(wù)督察工作辦法》等相關(guān)法律法規(guī)、規(guī)范性文件，相當一部分人只知其一，不知其二。學習觀念淡化，知法守法意識淡薄，應該是導致司法行政系統(tǒng)廣大干警各種不良作風和不良現(xiàn)象出現(xiàn)的最本質(zhì)原因。

(一)思想認識存在偏差

對建立督察制度的必要性和重要性的認識不足，甚至把它與黨的紀律檢查部門和行政監(jiān)察部門的工作混為一談，觀念認識上的不到位直接影響到督察機制的定位和發(fā)展命運。同時也造成領(lǐng)導重視不夠，機構(gòu)不健全，人員不到位，工作無人抓，經(jīng)費不落實，督察工作處于被動地位。

(二)基層民警接受督察的意識淡薄

在一線的民警承擔著繁重的工作任務(wù)，很容易狹隘地認為警務(wù)督察是對個人行為的苛刻約束，是制約工作積極性的。在某種程度上，就不可避免產(chǎn)生厭倦與抵觸情緒。不愿意被別人監(jiān)督或不情愿接受監(jiān)督。片面甚至錯誤地認為，上級督察是對其不信任，同級督察是不顧兄弟情面，下級督察是故意找茬。

(三)認識不清，定位不準，影響督察效能的發(fā)揮

由于職能定位不準，機構(gòu)設(shè)置不獨立，工作機制存在問題，督察人員非專職性，從事非督察活動，部分督察人員存有特權(quán)思想，都在一定程度上影響了督察效能的有效發(fā)揮。

三、完善警務(wù)督察工作的對策

建立并完善督察制度，創(chuàng)新督察方式，強化對司法行政系統(tǒng)各機關(guān)和人員的執(zhí)法(執(zhí)勤)活動的全方位、立體式動態(tài)監(jiān)督，并著重于業(yè)務(wù)工作的事前及事中監(jiān)督，及時反饋督察結(jié)果，檢驗整改效果，應是今后一個時期司法行政系統(tǒng)加強自我督察的重要舉措。

(一)加強理論研究，強化思想政治工作

警務(wù)督察工作必須有一個觀念上的大轉(zhuǎn)變，注重人性化督察，把“督察”融于“服務(wù)”之中。〔3〕同時各監(jiān)獄強戒單位要搞好警務(wù)督察的宣傳教育。加大對實施督察工作以來對民警隊伍建設(shè)和促進公正執(zhí)法作用的宣傳力度，使廣大干警充分認識到警務(wù)督察的重大意義，從而提高思想認識，消除模糊意識，關(guān)心并支持督察工作。一方面，領(lǐng)導真正關(guān)心、支持警務(wù)督察工作，能加大人力、物力、財力的投入，完善督察機構(gòu)的組織建設(shè)、機制建設(shè)、體制改進，堅定督察人員愛崗敬業(yè)的決心和信心。另一方面，使廣大干警消除抵觸情緒，自覺接受督察，降低乃至消除督察工作中的消極因素。

(二)合理界定警務(wù)督察職能

在督察工作中，可以從以下幾個方面入手：一要樹立大局意識、中心意識、服務(wù)意識，增強法制觀念。督察人員既要維護廣大干警的合法權(quán)益，又要對群眾負責，公平待人、秉公執(zhí)法。各機關(guān)要把督察部門作為重要部門對待，督察部門也要充分發(fā)揮自身作用，當好助手。二要強化督察的科技含量。加大對督察部門的資金投入和技術(shù)支持。三要建立獨立、權(quán)威的現(xiàn)代警務(wù)督察制度。這樣才能真正體現(xiàn)警務(wù)督察在遏制警察職務(wù)犯罪中的功能。

(三)轉(zhuǎn)變督察工作模式、創(chuàng)新督察方式

要激勵督察機制創(chuàng)新，建立定期和不定期的對督察工作效果的整體分析，綜合評估機制，注重對業(yè)務(wù)工作的事前和事中的督察，加強對易出問題的環(huán)節(jié)、部位、人員的督察，防患于未然。督察工作要求新求變，積極主動地采取現(xiàn)場督察、隨警督察、聯(lián)合督察、個案倒查，完善信息反饋機制，加強督察信息專報制度，要堅持明查與暗訪相結(jié)合，一般督察與重點督察相結(jié)合，分散督察與集中督察相結(jié)合，把督察工作的主要精力放到一線，放到執(zhí)法辦案的薄弱環(huán)節(jié)，放到為人民服務(wù)的窗口。

(四)加強督察隊伍建設(shè)

對監(jiān)督檢查警務(wù)活動的督察人員，要求更高、更嚴，可以說是警界“通才”。要把政治立場堅定、業(yè)務(wù)素質(zhì)高、原則性強的優(yōu)秀民警選拔到督察隊伍中來，要加強培訓，努力提高警務(wù)督察人員的素質(zhì)。復雜的現(xiàn)實斗爭充分證明，警務(wù)督察人員要具有全方位、高水平的業(yè)務(wù)工作技能和水準。要加強思想、組織、作風建設(shè)。作為一名合格的警務(wù)督察人員，本身就應該發(fā)揮愛崗敬業(yè)、無私奉獻的精神，在改革開放和社會主義市場經(jīng)濟條件下，能夠禁得住誘惑，經(jīng)得起考驗。

2012年在司法部警務(wù)督察委員會舉行的第一次全體會議上，審議了《2012年司法行政機關(guān)警務(wù)督察工作要點》和《司法行政機關(guān)警務(wù)督察工作規(guī)定》。出席會議的司法部政治部主任張彥珍要求，要加強司法部警務(wù)督察委員會自身建設(shè),切實提高思想認識,提高領(lǐng)導水平，提高督察公信力，努力推進司法行政機關(guān)警務(wù)督察工作再上新臺階。*參見中國平安網(wǎng)(www.chinapeace.org.cn)，發(fā)布時間：2012-2-20.筆者認為，河南省司法行政系統(tǒng)必當以此為契機，認真落實警務(wù)督察制度，保證民警規(guī)范執(zhí)法、文明執(zhí)法、嚴格執(zhí)法，為司法行政系統(tǒng)良性發(fā)展提供組織和制度保證。

〔1〕李云昭，蔣凌燕.論警務(wù)督察在公安隊伍建設(shè)中的獨特作用〔J〕.云南警官學院學報，2007(1).

〔2〕游志鋼.當前警務(wù)督察執(zhí)法監(jiān)督存在的問題及對策〔J〕.福建警察學院學報，2012(1)：62.

〔3〕鞠旭遠,孫莉.理念的確立與制度的健全〔J〕.理論學刊，2005(5)：78.A.

(責任編輯王勇)

Problems and Countermeasures of Police Supervision in Justice Administration System

GUO Jun-li

(Henan Judicial Police Vocational College, Zhengzhou，Henan 450000)

The practice of police supervision since the system was implemented shows that the system is effective. There are still some randomness and other issues in the current police supervision system,for example, the institution is yet unreasonable, the supervision function is ill-defined, the particular inspect is casual. The root cause of these problems is the existence of ideological bias and lack of understanding the necessity and the importance of supervision system. We can solve the above problems by strengthening theoretical study, reasonably defining the functions of the police supervision, transformation of supervision work, and strengthening the team construction.

police supervision; problems; cause analysis; countermeasures

2016-05-08

郭軍麗(1977-)，女，河南滑縣人，河南司法警官職業(yè)學院警察學系講師，主要從事刑事法學教學與研究。

DF813

A

1672-2663(2016)03-0073-03