喻少如，張運(yùn)昊

（西南政法大學(xué)行政法學(xué)院，重慶401120）

權(quán)力清單的制度定位
——一種行政自制規(guī)則

喻少如，張運(yùn)昊

（西南政法大學(xué)行政法學(xué)院，重慶401120）

權(quán)力清單制度理論研究與實(shí)踐之間“支架性結(jié)構(gòu)”的缺失迫使理論界加強(qiáng)對(duì)權(quán)力清單制度的研究。然而目前，對(duì)權(quán)力清單制度的定性尚未達(dá)成一致，主要有信息公開(kāi)說(shuō)、行政規(guī)范性文件說(shuō)。其實(shí)，從權(quán)力清單本身的內(nèi)容出發(fā)，其應(yīng)該被定性為行政規(guī)則，從而也就具有了行政規(guī)則的自制屬性。對(duì)于這一屬性，一方面我們要肯定其在建設(shè)服務(wù)型、效率型政府中的作用，另一方面，我們也要對(duì)過(guò)于強(qiáng)調(diào)權(quán)力清單自制的觀念保持警惕，通過(guò)適當(dāng)他制的引入，保證權(quán)力清單制度摸清權(quán)力底數(shù)、控權(quán)、祛魅、教育功能的實(shí)現(xiàn)。

權(quán)力清單；行政規(guī)則；行政自制；他制；功能體系

推進(jìn)國(guó)家治理體系與治理能力現(xiàn)代化是全面深化改革的總體目標(biāo)。［1］所謂國(guó)家治理體系，是指包括政治、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、文化、生態(tài)文明和黨的建設(shè)等各領(lǐng)域體制機(jī)制和法律法規(guī)安排，是一整套相互協(xié)調(diào)、緊密相連的治理國(guó)家的各種制度體系。［2］其中，作為政府治理體系現(xiàn)代化具體體現(xiàn)的權(quán)力清單制度是其不可或缺的內(nèi)容。

權(quán)力清單制度作為我國(guó)政治文明發(fā)展過(guò)程中探索制約行政權(quán)的新嘗試，其內(nèi)涵較于單純的權(quán)力清單要更為豐富。權(quán)力清單只是按一定分類(lèi)標(biāo)準(zhǔn)，對(duì)政府及其部門(mén)行使的行政職權(quán)名稱(chēng)、實(shí)施主體、依據(jù)和流程等重要信息加以梳理，逐項(xiàng)列舉所形成的清單。［3］體現(xiàn)為對(duì)政府以及組成部門(mén)合法性權(quán)力加以梳理后形成的靜態(tài)結(jié)果，直接表現(xiàn)為一項(xiàng)權(quán)力一張單、一份流程圖，但是權(quán)力清單制度的內(nèi)涵不限于此，其更多地體現(xiàn)了一種動(dòng)態(tài)化權(quán)力清單的編制、運(yùn)行、監(jiān)督程序以及圍繞于此形成的一系列配套機(jī)制，主要內(nèi)容包括：清權(quán)厘權(quán)、依法確權(quán)、清單編制、行政權(quán)力運(yùn)行流程圖等。本文面向動(dòng)態(tài)化的權(quán)力清單制度而非單純靜態(tài)的權(quán)力清單進(jìn)行探討，試圖勾勒出權(quán)力清單制度的大致藍(lán)圖。

一、“支架性結(jié)構(gòu)”的缺失

“支架性結(jié)構(gòu)”由余凌云教授首先提出，其基本立論是指行政法（狹義）與行政訴訟之間存在著一種結(jié)構(gòu)上的對(duì)稱(chēng)性，例如，行政法（狹義）中探討的行政行為的無(wú)效、撤銷(xiāo)、廢止與行政訴訟中的確認(rèn)、撤銷(xiāo)、駁回訴訟請(qǐng)求等判決形式之間有著內(nèi)在的交叉對(duì)應(yīng)關(guān)系，而這種對(duì)應(yīng)關(guān)系形成了比較漂亮的“支架性結(jié)構(gòu)”，更為重要的是，在這種對(duì)稱(chēng)性的結(jié)構(gòu)之中，又有可能發(fā)生功能上的雙向流動(dòng)。［4］由于我國(guó)并沒(méi)有一部統(tǒng)一的行政法典，故而，余凌云教授其實(shí)想表達(dá)的是廣義的行政法領(lǐng)域中行政法理論與行政訴訟審判實(shí)踐之間的互動(dòng)關(guān)系。推而廣之，這種“支架性結(jié)構(gòu)”其實(shí)可以放之于更為廣泛的行政法制度理論研究與實(shí)踐中去，權(quán)力清單制度亦是如此，但遺憾的是，這種支架性結(jié)構(gòu)及其雙向功能互動(dòng)并未在權(quán)力清單制度領(lǐng)域中得到系統(tǒng)探討。

中國(guó)首份真正意義上的權(quán)力清單是2005年河北邯鄲市的市長(zhǎng)權(quán)力清單［5］，但是中國(guó)對(duì)權(quán)力清單制度的探索要遠(yuǎn)早于此。有學(xué)者指出，我國(guó)政府權(quán)力清單制度于2000年前后開(kāi)端，2008年伴隨政府信息公開(kāi)條例的推行初見(jiàn)端倪。［6］

伴隨著十八屆三中全會(huì)、四中全會(huì)《決定》的出臺(tái)，權(quán)力清單制度在我國(guó)進(jìn)入了一個(gè)新的發(fā)展階段。筆者認(rèn)為，應(yīng)以2008年《政府信息公開(kāi)條例》和十八屆三中全會(huì)、四中全會(huì)《決定》為界，將我國(guó)權(quán)力清單制度大致16年的發(fā)展史劃分為三個(gè)階段。

（一）2000年到2008年：初探階段

2000年前后國(guó)內(nèi)啟動(dòng)的對(duì)行政機(jī)關(guān)具體行政行為進(jìn)行規(guī)范的活動(dòng)標(biāo)志著我國(guó)對(duì)權(quán)力清單制度探索的開(kāi)始。隨后，2004年發(fā)布的《全面推進(jìn)依法行政實(shí)施綱要》對(duì)依法行政作出了全面安排與規(guī)劃。以此為契機(jī)，各行政機(jī)關(guān)開(kāi)始對(duì)自己的行政職權(quán)以及執(zhí)法依據(jù)進(jìn)行梳理［7］，如：2005年河北省《關(guān)于開(kāi)展推進(jìn)行政權(quán)力公開(kāi)透明運(yùn)行試點(diǎn)工作的意見(jiàn)》，隨后，中國(guó)第一份權(quán)力清單產(chǎn)生于河北省邯鄲市；2006年，湖南省首次在省級(jí)層面公布其“權(quán)力清單”，徹底清理行政權(quán)力依據(jù)。

（二）2008年到兩個(gè)決定的公布：試點(diǎn)階段

在對(duì)行政權(quán)力逐漸規(guī)范的基礎(chǔ)之上，2008年政府信息公開(kāi)條例的頒布可以說(shuō)為我國(guó)政府權(quán)力的進(jìn)一步公開(kāi)透明運(yùn)行提供了規(guī)范基礎(chǔ)，對(duì)我國(guó)權(quán)力清單制度的定位也有特殊的意義。

伴隨著政府信息公開(kāi)的推行，各個(gè)地方以權(quán)力清單的方式探索行政權(quán)力公開(kāi)透明運(yùn)行的實(shí)踐開(kāi)始興起。如：2009年4月，四川成都人民政府辦公廳發(fā)布《關(guān)于推行行政權(quán)力網(wǎng)上公開(kāi)透明運(yùn)行工作的意見(jiàn)》；2013年1月9日，北京西城區(qū)政府也通過(guò)開(kāi)設(shè)《西城區(qū)行政權(quán)力公開(kāi)透明運(yùn)行網(wǎng)》公布其行政權(quán)力清單。

（三）兩個(gè)決定公布以后：推廣階段

從2000年前后對(duì)權(quán)力清單制度進(jìn)行初探到兩個(gè)《決定》公布，我國(guó)各個(gè)地方已經(jīng)累積了較為豐富的權(quán)力清單實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，全國(guó)范圍內(nèi)的推行條件已經(jīng)成熟，因此地方各級(jí)政府及其工作部門(mén)開(kāi)始全面推行權(quán)力清單制度，其實(shí)踐效應(yīng)已經(jīng)顯現(xiàn)：2014年3月31日，武漢市公布了其行政權(quán)力和政務(wù)服務(wù)事項(xiàng)清單，區(qū)級(jí)權(quán)力清單也于2014年4月4日公布［8］；2014年12月2日，廣東省公布《廣東省行政審批事項(xiàng)通用目錄》，成為我國(guó)首張涵蓋省、市、縣三級(jí)全部行政審批事項(xiàng)一單式縱向權(quán)力清單。［9］

然而，相比于各地高漲的行政權(quán)力清單實(shí)踐，理論上對(duì)權(quán)力清單的探討就顯得冷清的多，為數(shù)不多的討論在對(duì)權(quán)力清單的認(rèn)識(shí)上也可謂眾說(shuō)紛紜，首先就體現(xiàn)在對(duì)權(quán)力清單定性上的巨大分歧。

二、權(quán)力清單的定性之爭(zhēng)

“清單涵蓋的范圍才是行政權(quán)力的合法行使范圍，清單以外的范圍，行政權(quán)力就不能隨意進(jìn)入?！保?0］“行政權(quán)力進(jìn)清單，清單之外無(wú)權(quán)力”。［11］這是很多專(zhuān)家學(xué)者、新聞媒體以及行政官員對(duì)權(quán)力清單制度認(rèn)識(shí)，這一有違職權(quán)法定原則的認(rèn)識(shí)雖然出現(xiàn)在權(quán)力清單的效力領(lǐng)域，但是這些有失偏頗的表述卻根源于對(duì)權(quán)力清單制度定性的差異。換言之，對(duì)權(quán)力清單的不同定性，必然會(huì)導(dǎo)致對(duì)權(quán)力清單效力的認(rèn)識(shí)差異。通過(guò)對(duì)理論界有代表性觀點(diǎn)的簡(jiǎn)單爬梳，發(fā)現(xiàn)在權(quán)力清單的定性上主要有以下幾種認(rèn)識(shí)。

（一）信息公開(kāi)說(shuō)

有學(xué)者將權(quán)力清單定性為政府主動(dòng)公開(kāi)信息的一種途徑。他們認(rèn)為，通過(guò)綜合目前全國(guó)各地已公布權(quán)力清單來(lái)看，其內(nèi)容主要包括：事項(xiàng)名稱(chēng)、權(quán)力主體、權(quán)力依據(jù)、救濟(jì)途徑以及附帶的權(quán)力運(yùn)行流程圖。政府之所以選擇公布這些內(nèi)容，固然是源于這些內(nèi)容是行政權(quán)概念內(nèi)涵的基本要素以及回應(yīng)民眾對(duì)透明政府、陽(yáng)光政府的期待，但更為重要的原因則是政府主動(dòng)對(duì)政府信息公開(kāi)的要求作出的回應(yīng)。申海平教授就是權(quán)力清單制度這一定性的早期倡導(dǎo)者，他認(rèn)為：“行政機(jī)關(guān)發(fā)布權(quán)力清單的行為，是一種將政府信息向不特定相對(duì)人的公開(kāi)?！保?2］在此種界定下，《政府信息公開(kāi)條例》第9條、第10條成為依托權(quán)力清單進(jìn)行信息公開(kāi)的規(guī)范依據(jù)也就顯得順理成章了。

（二）行政規(guī)范性文件說(shuō)

行政規(guī)范性文件說(shuō)并不否認(rèn)權(quán)力清單確實(shí)起到了一定的信息公開(kāi)的作用，然而，他們認(rèn)為對(duì)權(quán)力清單的制度定性并不局限于此。原因在于，權(quán)力清單在我國(guó)行政體制改革的大背景下還承擔(dān)著更大的功能——簡(jiǎn)政放權(quán)。在我國(guó)，權(quán)力清單有一個(gè)非常重要的內(nèi)容，就是對(duì)我國(guó)各級(jí)人民政府及其組成部門(mén)所擁有的法定職權(quán)進(jìn)行相應(yīng)的梳理和列舉。雖然目前學(xué)術(shù)界關(guān)于行政組織規(guī)則是否可以包括行政職權(quán)還沒(méi)有形成共識(shí)，但是從我國(guó)現(xiàn)行組織法來(lái)看，無(wú)論是國(guó)務(wù)院組織法還是地方各級(jí)人民政府組織法都規(guī)定了相應(yīng)的行政職權(quán)①《國(guó)務(wù)院組織法》第3條和《地方各級(jí)人民代表大會(huì)和地方各級(jí)人民政府組織法》第59條、第61條。。由于這些涉及行政職權(quán)的規(guī)定過(guò)于簡(jiǎn)單與模糊，缺乏可操作性，行政系統(tǒng)自發(fā)地通過(guò)權(quán)力清單對(duì)法律授予的權(quán)力進(jìn)行梳理與列舉，這在一定程度上彌補(bǔ)了我國(guó)行政組織法在此方面的不足［13］，并于此過(guò)程中也起到了簡(jiǎn)政放權(quán)的功能。權(quán)力清單的這一作用在中辦、國(guó)辦所發(fā)的指導(dǎo)意見(jiàn)（國(guó)辦發(fā)［2014］5號(hào)）中也得到了明確體現(xiàn)②中辦、國(guó)辦關(guān)于權(quán)力清單的《指導(dǎo)意見(jiàn)》中規(guī)定：“要按照職權(quán)法定原則，對(duì)沒(méi)有法定依據(jù)的行政職權(quán)，及時(shí)取消，確有保留必要的，按程序辦理；可下放給下級(jí)政府和部門(mén)的職權(quán)事項(xiàng)，應(yīng)及時(shí)下放并做好承接工作；對(duì)雖有法定依據(jù)但不符合全面深化改革要求和經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展需要的，法定依據(jù)相互沖突矛盾的，調(diào)整對(duì)象消失、多年不發(fā)生管理行為的行政職權(quán)，應(yīng)及時(shí)提出取消或調(diào)整的建議?！薄?/p>

權(quán)力清單還有另一項(xiàng)重要內(nèi)容，就是為每一項(xiàng)行政權(quán)力編制了運(yùn)行流程圖，在中國(guó)現(xiàn)有條件之下，起到了填補(bǔ)我國(guó)行政程序法缺位的作用。統(tǒng)一的行政程序法典就是指引具體行政權(quán)力運(yùn)行的總則規(guī)范，雖然統(tǒng)一的行政程序法典以其重要的程序價(jià)值而一再被行政法學(xué)者呼吁制定，制定行政程序法典似乎也已成為行政法學(xué)界的共識(shí)，但是，由于我國(guó)行政管理領(lǐng)域性質(zhì)差異較大，加之中國(guó)地區(qū)之間經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平不平以及不同層級(jí)執(zhí)法人員的素質(zhì)差異太大，統(tǒng)一的行政程序法典一直未被建立起來(lái)。［14］另外，雖然湖南等地方也試圖探索本區(qū)域內(nèi)的地方行政程序立法①省級(jí)行政程序規(guī)定有：湖南省行政程序規(guī)定、山東省行政程序規(guī)定、寧夏回族自治區(qū)行政程序規(guī)定、江蘇省行政程序規(guī)定；市級(jí)行政程序規(guī)定有：汕頭市行政程序規(guī)定、?？谑行姓绦蛞?guī)定、西安市行政程序規(guī)定、涼山州行政程序規(guī)定、邢臺(tái)市行政程序規(guī)定、白山市行政程序規(guī)則。，但這種地方性做法到目前為止還沒(méi)有大面積鋪開(kāi)，在一些已經(jīng)制定了程序立法的地方，也出現(xiàn)了“人走茶涼”的現(xiàn)象，表現(xiàn)在原本立意很好的地方行政程序立法在主導(dǎo)的官員調(diào)離后被束之高閣，未得到進(jìn)一步的施行。正因?yàn)榇?，在我?guó)，大量行政決定的作出沒(méi)有受到程序的制約，筆者認(rèn)為，現(xiàn)在適時(shí)推出的權(quán)力清單制度能夠?qū)⒙殭?quán)與主體對(duì)應(yīng)起來(lái)，通過(guò)權(quán)力運(yùn)行流程圖為每一項(xiàng)行政權(quán)力的運(yùn)行做出主體、期限、順序、時(shí)限的程序限制，甚至是對(duì)于尚未有單行行政法調(diào)整的行政行為而言，也可以依照正當(dāng)程序原則和便民原則，為其設(shè)計(jì)一定的權(quán)力運(yùn)行程序。例如《廣西壯族自治區(qū)人民政府辦公廳關(guān)于印發(fā)推行自治區(qū)人民政府部門(mén)權(quán)力清單制度實(shí)施意見(jiàn)的通知》（桂政辦發(fā)〔2014〕123號(hào)）中就規(guī)定：“各部門(mén)（單位）對(duì)保留的權(quán)力事項(xiàng)繪制行政權(quán)力運(yùn)行流程圖，優(yōu)化運(yùn)行程序，簡(jiǎn)化辦事環(huán)節(jié)，提高行政效能。有法定程序的，按照法定要求細(xì)化流程；沒(méi)有法定程序的，按照便民原則設(shè)置流程?！庇诖硕裕瑱?quán)力清單制度因其彌補(bǔ)行政程序立法缺位的作用而具有了“程序法”的屬性。

正因?yàn)榇耍袊?guó)政法大學(xué)的解志勇教授認(rèn)為，權(quán)力清單涉及信息公開(kāi)法、行政組織法、行政程序法這三部法律之間的融通，如果權(quán)力清單僅僅只是政府主動(dòng)對(duì)行政權(quán)力信息的歸納整理和公示，那它就只是政府信息的公開(kāi)而已。然而，縱觀近幾年行政權(quán)力的清理實(shí)踐，行政機(jī)關(guān)清理行政權(quán)力的過(guò)程中必然會(huì)產(chǎn)生行政權(quán)力的轉(zhuǎn)移和合并，也必然會(huì)為行政權(quán)力的規(guī)范運(yùn)行創(chuàng)設(shè)大量的程序運(yùn)行流程，但是對(duì)于變更的行政權(quán)力內(nèi)容和增加的權(quán)力運(yùn)行程序規(guī)范并不另由行政規(guī)范性文件發(fā)布，而是直接通過(guò)權(quán)力清單這一形式公開(kāi)，此時(shí)，所公布的權(quán)力清單在定性上不可能仍局限在政府信息的公開(kāi)，而應(yīng)將其視為制定主體制定的行政規(guī)范性文件。［15］

（三）一種新的認(rèn)知——行政規(guī)則說(shuō)

1.權(quán)力清單應(yīng)被定性為行政規(guī)則

目前，學(xué)術(shù)界對(duì)權(quán)力清單所具有的信息公開(kāi)作用基本已經(jīng)達(dá)成共識(shí)，沒(méi)有爭(zhēng)議。關(guān)鍵在于權(quán)力清單是否僅僅局限于此，正是基于此種考慮，解志勇教授才提出了行政規(guī)范性文件說(shuō)。然而，筆者試圖提出一種新的界定，將權(quán)力清單定性為行政規(guī)則。這一定性的證成首先有賴(lài)于行政規(guī)則概念本身內(nèi)涵的清晰。

（1）返璞歸真：揭開(kāi)行政規(guī)則的面紗

行政規(guī)則這一概念，源于德國(guó)，是指上級(jí)行政機(jī)關(guān)向下級(jí)行政機(jī)關(guān)，領(lǐng)導(dǎo)對(duì)下屬工作人員發(fā)布的一般——抽象命令。［16］591我國(guó)臺(tái)灣地區(qū)深受德國(guó)影響，亦有相同的概念，并因其被引入臺(tái)灣“行政程序法”而成為法律概念。②臺(tái)灣地區(qū)“行政程序法”第149條第1項(xiàng)將之表述為：行政規(guī)則是指上級(jí)行政機(jī)關(guān)對(duì)下級(jí)行政機(jī)關(guān)或長(zhǎng)官對(duì)屬官，依其權(quán)限或職權(quán)為規(guī)范機(jī)關(guān)內(nèi)部秩序及運(yùn)作，所為非直接對(duì)外發(fā)生法規(guī)范效力之一般、抽象之規(guī)定。

無(wú)論德國(guó)還是臺(tái)灣地區(qū)，行政規(guī)則都與法規(guī)命令相對(duì)，兩者共同構(gòu)成行政主體之立法。英美法系在行政法學(xué)研究中也對(duì)行政主體之立法進(jìn)行了類(lèi)似的區(qū)分，即立法性規(guī)則和非立法性規(guī)則（英國(guó)稱(chēng)之為行政性規(guī)則）。美國(guó)在1946年頒布《聯(lián)邦行政程序法》（APA）時(shí)，就依據(jù)適用程序的不同，對(duì)行政機(jī)關(guān)制定的規(guī)則進(jìn)行了分類(lèi)，一個(gè)行政機(jī)關(guān)只有在適用APA第553條規(guī)定的通告評(píng)論程序制定的規(guī)則時(shí)才能成為立法性規(guī)則，相反，非立法性規(guī)則可以在任何時(shí)候制定，無(wú)須經(jīng)過(guò)通告評(píng)論程序。其實(shí)，行政規(guī)則（德國(guó)）和非立法性規(guī)則（美國(guó)）盡管在概念術(shù)語(yǔ)使用上不同，但存在諸多共性：兩者制定的依據(jù)皆是行政體系內(nèi)部的指揮領(lǐng)導(dǎo)權(quán)而非法律授權(quán)；兩者針對(duì)的對(duì)象都只是行政系統(tǒng)內(nèi)部，并不直接涉及公民的權(quán)利義務(wù)；兩者都只具有內(nèi)部約束力而不具有外部直接的法律效果和約束力。

然而，在中國(guó)的行政立法中并不存在嚴(yán)格意義的行政規(guī)則之稱(chēng)謂，即使是學(xué)術(shù)上，對(duì)行政規(guī)則內(nèi)涵的界定也是眾說(shuō)紛紜，這也是本文所提行政規(guī)則概念內(nèi)涵之返璞歸真的緣由。沈巋教授認(rèn)為：行政規(guī)則是行政機(jī)關(guān)制定的，對(duì)一定范圍內(nèi)的不特定對(duì)象具有普遍約束力之規(guī)范。這種定義基本涵蓋了行政法規(guī)、行政規(guī)章和行政規(guī)范性文件，在理論上呈現(xiàn)了“行政規(guī)則=行政法規(guī)+行政規(guī)章+行政規(guī)范性文件”的概念外延等式，很難實(shí)現(xiàn)行政規(guī)則的后續(xù)精細(xì)化研究。在對(duì)我國(guó)紛繁復(fù)雜的規(guī)范性文件進(jìn)行研究的過(guò)程中，為了將“其他規(guī)范性文件”這一略顯社會(huì)化、本土化的用語(yǔ)進(jìn)行學(xué)術(shù)改造，也有學(xué)者主張：今后應(yīng)采取排除式的歸納定義方法，把行政規(guī)則的外延確定為行政機(jī)關(guān)制定的除行政法規(guī)和規(guī)章之外的所有規(guī)范性文件。［17］這一主張似乎又顯示了另外一個(gè)概念外延等式，即“行政規(guī)則=規(guī)章以下規(guī)范性文件”，這種定義顯然混淆了行政規(guī)范性文件與行政規(guī)則這兩個(gè)概念。實(shí)際上，國(guó)內(nèi)行政法學(xué)界所稱(chēng)的行政規(guī)范性文件是指除行政法規(guī)、規(guī)章之外，行政主體為執(zhí)行法律、法規(guī)和規(guī)章，依法定職權(quán)和程序頒布的用于規(guī)范公民、法人和其他組織行為的帶有普遍約束力的、針對(duì)不特定相對(duì)人的所有書(shū)面文件。［18］換言之，這里所說(shuō)的行政規(guī)范性文件具有對(duì)外直接的法律效力，而行政規(guī)則則不同，其重要特征之一就是其并不對(duì)外產(chǎn)生直接的外部約束力。有學(xué)者已經(jīng)認(rèn)識(shí)到這點(diǎn)：“行政規(guī)則和規(guī)范性文件皆是行政機(jī)關(guān)基于法定職權(quán)制定和發(fā)布的帶有抽象性的規(guī)定，但是兩者的區(qū)別主要在于行政規(guī)范性文件有約束公民的法律效果，同時(shí)，基于行政公開(kāi)原則和公民之知情權(quán)，規(guī)范性文件必須公布方能生效；換之于行政規(guī)則，由于其直接的約束對(duì)象是下級(jí)機(jī)關(guān)和所屬公務(wù)員，因此并沒(méi)有公布這一程序［19］?！辫b于國(guó)內(nèi)在行政規(guī)則概念使用上的混亂，本文將采取返璞歸真的做法①這里返璞歸真之“真”即回歸德國(guó)原初意義上行政規(guī)則之概念，不受?chē)?guó)內(nèi)關(guān)于行政規(guī)則種種界定的限制。，將之定義為：行政機(jī)關(guān)基于行政指揮領(lǐng)導(dǎo)權(quán)，對(duì)下級(jí)行政機(jī)關(guān)及其所屬工作人員發(fā)布的不直接約束相對(duì)人的一般——抽象性規(guī)定。

（2）行政規(guī)則說(shuō)的證成

行政規(guī)則總是與法規(guī)命令相對(duì)。屬于行政立法的權(quán)力清單之所以被定性為行政規(guī)則，完全是基于其符合行政規(guī)則的一系列構(gòu)成要件，這些構(gòu)成要件主要涉及行政規(guī)則和法規(guī)命令之間的區(qū)分。美國(guó)華盛頓特區(qū)巡回法院于1993年在美國(guó)礦業(yè)聯(lián)合會(huì)訴礦業(yè)安全和健康管理局一案中，準(zhǔn)確界定了了區(qū)分兩者的四項(xiàng)標(biāo)準(zhǔn)②1947年美國(guó)司法部在行政程序法指南中就對(duì)立法性規(guī)則和解釋性規(guī)則進(jìn)行了界定，最高法院在許多案例中都依賴(lài)于該界定，這本指南實(shí)際上將區(qū)分立法性規(guī)則和解釋性規(guī)則的標(biāo)準(zhǔn)定為是否具備法律效力，而華盛頓特區(qū)巡回法院在美國(guó)礦業(yè)聯(lián)合會(huì)訴礦業(yè)安全和健康管理局一案中僅僅是將“法律效力”的有無(wú)具體細(xì)化為四項(xiàng)判斷標(biāo)準(zhǔn)而已，也就是說(shuō)，只要對(duì)這四個(gè)問(wèn)題中的任何一個(gè)采取肯定性回答，該規(guī)則即具有法律效力，就應(yīng)該被定性為立法性規(guī)則，受聯(lián)邦行政程序法的規(guī)則制定程序的限制。，法院在單獨(dú)的一段話中，對(duì)這四項(xiàng)區(qū)分標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行了歸納：

正如華盛頓特區(qū)巡回法院所說(shuō)，對(duì)上述四個(gè)問(wèn)題中的任何一個(gè)給出一個(gè)肯定性答案都意味著立法性規(guī)則（法規(guī)命令）的證立，反之，一項(xiàng)解釋性規(guī)則（行政規(guī)則）得以證立。將美國(guó)司法實(shí)踐中總結(jié)出的這些標(biāo)準(zhǔn)用于權(quán)力清單，答案如下：第一，權(quán)力清單只是對(duì)法定權(quán)力的清理，即使存在因與上位法沖突而將權(quán)力取消或者基于行政管理重心下移的需要而將權(quán)力下放的情形，行政機(jī)關(guān)也并未以權(quán)力清單創(chuàng)設(shè)行政權(quán)力，換言之，即使沒(méi)有權(quán)力清單，行政機(jī)關(guān)也可以依據(jù)已有的“立法性規(guī)范”行使職權(quán)，履行職責(zé)；第二，就權(quán)力清單的程序要求（主要是公開(kāi)要求）來(lái)說(shuō)，似乎也并沒(méi)有強(qiáng)制性的要求，例如，中辦、國(guó)辦《指導(dǎo)意見(jiàn)》對(duì)權(quán)力清單的公布也只是要求在政府網(wǎng)站等載體上公布，程序較為寬松；第三，目前我國(guó)各地在權(quán)力清單的編制過(guò)程中，我們也很難得出行政機(jī)關(guān)在權(quán)力清單的編制過(guò)程中援引了其立法性職權(quán)，相反，從各地權(quán)力清單制度的實(shí)施來(lái)看，行政機(jī)關(guān)主要是基于建設(shè)法治政府和服務(wù)型政府，推動(dòng)政府職能轉(zhuǎn)變、提升治理能力的需要，屬于行政機(jī)關(guān)行政權(quán)的運(yùn)行，這也契合行政規(guī)則本身的特點(diǎn)。正如日本著名行政法學(xué)者南博方教授所說(shuō)：“行政規(guī)則的制定無(wú)須法律授權(quán)，以行政權(quán)的當(dāng)然權(quán)能便可制定”。［21］根據(jù)上述推理，權(quán)力清單的行政規(guī)則定性應(yīng)該是準(zhǔn)確的。

三、權(quán)力清單的控權(quán)風(fēng)格——行政自制

當(dāng)權(quán)力清單的行政規(guī)則定性被確定下來(lái)，權(quán)力清單就具有了行政規(guī)則的行政自制屬性。原因在于，行政機(jī)關(guān)制定行政規(guī)則，不是基于外部壓力而是基于行政系統(tǒng)內(nèi)部的層級(jí)指揮權(quán)對(duì)本級(jí)或下級(jí)行政機(jī)關(guān)及其工作人員作出的要求，是一種行政系統(tǒng)的自律。當(dāng)然，更為詳細(xì)的論述需要對(duì)行政自制理論進(jìn)行描述并在此基礎(chǔ)之上予以展開(kāi)。

（一）權(quán)力清單行政自制風(fēng)格的證立

所謂行政自制，由崔卓蘭教授新近提出［22］，具體是指，行政系統(tǒng)或行政主體自發(fā)地約束其實(shí)施的行政行為，使行政權(quán)在合法合理的范圍之內(nèi)運(yùn)行的一種自主行為，屬于行政權(quán)的自我控制。［23］我國(guó)目前推行的權(quán)力清單制度從根本上契合行政自制的概念內(nèi)涵，體現(xiàn)了行政權(quán)的自我克制，是行政自制理論實(shí)踐的制度性結(jié)果。原因在于，第一，行政自制的主體與調(diào)整對(duì)象具有同一性，我國(guó)權(quán)力清單制度也是屬于行政權(quán)的“自我革命”，第二，行政自制屬于內(nèi)發(fā)的控制權(quán)力行為，是一種行政倫理道德的體現(xiàn)，而我國(guó)權(quán)力清單制度從實(shí)踐上來(lái)說(shuō)也是屬于行政系統(tǒng)主動(dòng)而為而非被動(dòng)“向善”。2015年作為行政系統(tǒng)中最高級(jí)別的國(guó)務(wù)院以行政規(guī)范性文件的形式對(duì)全國(guó)權(quán)力清單的編制做出要求即是行政系統(tǒng)自我制約的明證。［24］

對(duì)于權(quán)力清單所具有的行政自制風(fēng)格，有學(xué)者已經(jīng)認(rèn)識(shí)到：“權(quán)力清單的制定，行政自我規(guī)制理論和有限政府理論是其行政法上的兩條理論依據(jù)。行政權(quán)力清單是由各級(jí)政府及其上級(jí)垂直行政管理部門(mén)編制，并由各級(jí)政府及其所屬部門(mén)保證實(shí)施和貫徹，是對(duì)其自身權(quán)限的劃定與限制，也是對(duì)其自身責(zé)任的整合與明晰，其目的在于推進(jìn)簡(jiǎn)政放權(quán)，最終實(shí)現(xiàn)善治。”［15］以上論述可證立，權(quán)力清單存在于行政系統(tǒng)內(nèi)部，是政府自身制定的一種具有僅內(nèi)部拘束力的行政規(guī)則，在性質(zhì)上應(yīng)當(dāng)屬于一種自制性的行政規(guī)則。

（二）對(duì)權(quán)力清單自制風(fēng)格的評(píng)價(jià)

1.符合行政法的發(fā)展潮流

雖然國(guó)家的一切權(quán)力源于人民，但不可避免的是，所有的政府都是由一些人對(duì)另外一些人行使強(qiáng)制性的權(quán)力［25］，戴維斯也曾經(jīng)用更為精煉的語(yǔ)言表達(dá)：“每一個(gè)政府都兼有法治和人治”，［26］所以，即便所有的合法政府權(quán)力都源自于人民，但卻仍不足以保證政府權(quán)力就不會(huì)被濫用，政府權(quán)力同樣也應(yīng)當(dāng)受到約束和控制。［27］行政權(quán)作為國(guó)家權(quán)力的一種，概莫能外，傳統(tǒng)上對(duì)行政權(quán)的控制特別強(qiáng)調(diào)立法與司法的外部制約，要求立法機(jī)關(guān)通過(guò)立法明確地限制行政權(quán)力的范圍，同時(shí)獨(dú)立的司法權(quán)對(duì)行政行為予以司法審查也是行政法的主要內(nèi)容，以便于最大限度地保障個(gè)人的自由權(quán)利。［28］。然而，物極必反，過(guò)度強(qiáng)調(diào)外部立法與司法的制約使得對(duì)行政權(quán)的控制走向極端。這體現(xiàn)為：首先，對(duì)于立法對(duì)行政控制的極端強(qiáng)調(diào)，催生了“過(guò)高的法治理念”的產(chǎn)生［29］，以至于行政機(jī)關(guān)決定給予私人制裁時(shí)，必須要得到立法機(jī)關(guān)之授權(quán)，授權(quán)的方式就是制定控制行政行為行使的規(guī)則，在這種過(guò)分強(qiáng)調(diào)立法規(guī)則制約的控權(quán)模式之下，行政權(quán)成為了純粹地附屬于立法權(quán)的“傳送帶”。［30］其次，對(duì)于司法權(quán)對(duì)行政權(quán)司法審查的過(guò)分強(qiáng)調(diào)，忽略了司法本身具有的被動(dòng)性和高成本性，而這些司法特性決定了其不可能成為控制行政權(quán)的主流模式，因之，對(duì)行政權(quán)進(jìn)行外部控制的模式遭遇到了理論困境和實(shí)踐障礙。由此，對(duì)行政權(quán)的控制開(kāi)始逐步由以傳統(tǒng)司法審查為中心的“下游”向以行政過(guò)程為中心的“中游”轉(zhuǎn)變，對(duì)行政權(quán)的控制開(kāi)始逐漸由外部控制主導(dǎo)型向外部兼內(nèi)部控制模式轉(zhuǎn)變?！叭绻龠M(jìn)公民與政府之間的和諧發(fā)展，形成互利互惠的協(xié)調(diào)關(guān)系，需要進(jìn)一步拓展行政法理論的新視野，既要肯定外部控制，同時(shí)也應(yīng)該聚焦于行使行政權(quán)的政府本身，從而探索出以政府自身為控制主體的“行政自制”的方法、功能及其實(shí)現(xiàn)路徑”。［31］一言以蔽之，現(xiàn)代行政法開(kāi)始逐步重視行政自我制約的作用，權(quán)力清單制度顯然迎合了這種行政法發(fā)展潮流。

2.迎合政府職能轉(zhuǎn)變的要求

伴隨著社會(huì)發(fā)展，政府開(kāi)始逐步由管制型向服務(wù)型轉(zhuǎn)變，服務(wù)型政府的構(gòu)建成為行政權(quán)承載的價(jià)值目標(biāo)，其促使行政權(quán)“虛心”行使、自我克制；同時(shí)，社會(huì)進(jìn)步也引發(fā)了各種突發(fā)性、緊急性事件，這對(duì)行政效率提出了更高的要求，傳統(tǒng)的立法、司法控制沒(méi)有為行政權(quán)的效率預(yù)留空間，但行政自制卻能在保證效率的同時(shí)提升正義的質(zhì)量。正是基于對(duì)行政權(quán)服務(wù)性和效率性的認(rèn)可，行政自制理論才被提出，具有自制屬性的權(quán)力清單顯然迎合了服務(wù)型政府和效率型政府的建設(shè)。

四、權(quán)力清單作為行政規(guī)則的自制邊界

作為一種自制型的行政規(guī)則，權(quán)力清單在中國(guó)的行政法環(huán)境下無(wú)疑發(fā)揮著巨大的功能。然而，如果固守行政自制的大門(mén)，不給任何他制因素的引入絲毫的空間，權(quán)力清單最后可能不僅不能夠發(fā)揮其應(yīng)有的效用，反而會(huì)反噬自己，因?yàn)樽鳛橐环N“自我控制”的行政規(guī)則，權(quán)力清單有其自身所無(wú)法克服的缺陷。表現(xiàn)在：過(guò)于依靠行政機(jī)關(guān)的“自我克制”，可能會(huì)產(chǎn)生新的行政專(zhuān)制。為此，權(quán)力清單之“自制”必定有其界限，而在具體的制度構(gòu)建上，我們必須在這一自制的框架中打入一些“他制的楔子”。

（一）規(guī)則之治

回顧過(guò)往，我們會(huì)發(fā)現(xiàn)，權(quán)力清單制度在中國(guó)經(jīng)歷的從初探到全面推廣的16個(gè)年頭幾乎就是依法行政理念在中國(guó)被提出進(jìn)而被接受的局部投影。依法行政是法治的基本要求，哈耶克對(duì)法治定義道：“法治是指，政府的一切行動(dòng)均應(yīng)受到事前規(guī)定并被宣布的規(guī)則所約束，這種規(guī)則使得所有人都有可能預(yù)見(jiàn)到當(dāng)權(quán)者在特定情況下會(huì)怎樣使用其強(qiáng)制性權(quán)力，并據(jù)此規(guī)劃自己的個(gè)人事務(wù)的安排。”［32］權(quán)力清單作為一種自制型的行政規(guī)則，固然依南博方教授所言，可以依行政權(quán)的當(dāng)然權(quán)所為之。然而，畢竟權(quán)力清單中的每項(xiàng)權(quán)力都來(lái)自已有的法律、法規(guī)、規(guī)章，因此，權(quán)力清單的編制也就內(nèi)含著必須“受制”于這些已有的規(guī)范。另外，即便是行政機(jī)關(guān)在沒(méi)有單行法的情況下所“創(chuàng)設(shè)”的權(quán)力運(yùn)行流程圖，也必須受制于正當(dāng)程序原則和便民原則，不得隨意創(chuàng)設(shè)。這正如行政機(jī)關(guān)制定裁量基準(zhǔn)不能逾越立法所授予行政機(jī)關(guān)的裁量范圍一般。

（二）程序制約

權(quán)力清單制度是一系列行為的組合，包括：清理行為、編制行為、參與行為、公布行為、實(shí)施行為和監(jiān)督行為。其中每一個(gè)行為的實(shí)施都必須遵守一定的主體、方式、步驟、順序、時(shí)限等限制，并不因權(quán)力清單的自制風(fēng)格而超出這些權(quán)力清單的編制本身應(yīng)遵從的程序限制，只有這樣，才能完成權(quán)力清單制度本身的建構(gòu)。

首先，公眾參與是一種非常重要的程序制約方式，其起到了一種類(lèi)似于議會(huì)民主立法的作用，能夠通過(guò)公民直接參與到行政活動(dòng)中進(jìn)行利益表達(dá)和協(xié)商從而生成民主正當(dāng)性。同時(shí)，權(quán)力清單編制的科學(xué)性也要求擴(kuò)大公眾的參與度，原因在于權(quán)力清單所涉的行政權(quán)力龐大而繁雜，其中有些權(quán)力可能涉及極為專(zhuān)業(yè)的領(lǐng)域，行政機(jī)關(guān)即使在信息的掌握量以及方便度上更加主動(dòng)，也不足以讓其自信地做出“取舍”決定。為了實(shí)現(xiàn)市場(chǎng)中知識(shí)資源的優(yōu)化利用，保證權(quán)力清單編制的科學(xué)性、民主性，行政機(jī)關(guān)應(yīng)該敞開(kāi)大門(mén)、集思廣益，廣泛的引入各種公眾參與模式。另外，公眾參與還能夠保證權(quán)力清單接受廣泛的社會(huì)監(jiān)督，實(shí)現(xiàn)權(quán)力清單編制過(guò)程中各種利益主體之間的利益平衡，保證制定并公布出來(lái)的權(quán)力清單的可接受性。

其次，公開(kāi)作為程序控制的最后一環(huán)，是抗拒行政專(zhuān)斷的最好武器。權(quán)力清單制度作為一種自制型的行政規(guī)則，原則上對(duì)外并不產(chǎn)生直接的約束力和效果，特別是扮演“組織法”角色時(shí)的權(quán)力清單。然而，權(quán)力清單有時(shí)候扮演著“創(chuàng)制者”的角色，可能在以后的實(shí)踐中對(duì)相對(duì)人的權(quán)利義務(wù)產(chǎn)生影響。毛雷爾就認(rèn)為：“行政規(guī)則雖被納入內(nèi)部法，但并不排除它影響國(guó)家和公民的關(guān)系即外部關(guān)系的可能性，并最終產(chǎn)生特定的間接外部效果”［16］592。此時(shí)編制的權(quán)力清單就應(yīng)該盡量公開(kāi)?！暗?，公布并不是行政規(guī)則的生效要件，而是從其外部效果中派生出來(lái)的義務(wù)?！保?6］609我國(guó)臺(tái)灣地區(qū)就將對(duì)行政規(guī)則的公開(kāi)要求寫(xiě)進(jìn)了其“行政程序法”。①臺(tái)灣地區(qū)“行政程序法”第160條：行政規(guī)則應(yīng)下達(dá)下級(jí)機(jī)關(guān)或?qū)俟佟Ｐ姓C(jī)關(guān)訂定前條第二項(xiàng)第二款之行政規(guī)則，應(yīng)由其首長(zhǎng)簽署，并登載于政府公報(bào)發(fā)布之。當(dāng)然，公開(kāi)也是去除權(quán)力神秘色彩的最重要的方式之一，通過(guò)網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)將每項(xiàng)權(quán)力及其運(yùn)行流程公之于眾，使得每一個(gè)想知道權(quán)力如何運(yùn)行的人都可以透過(guò)網(wǎng)絡(luò)了解相關(guān)信息。

（三）合法性審查

合法性審查是規(guī)則之治和程序制約有效性的保障，主要有兩種方式，主要是由上級(jí)政府部門(mén)（具體由其法制部門(mén)）實(shí)施，必要的時(shí)候，也應(yīng)充分發(fā)揮人大常委會(huì)的監(jiān)督職能，由人大常委會(huì)（具體由其法工委）負(fù)責(zé)。審查的內(nèi)容包括權(quán)力清單的編制主體、權(quán)限、內(nèi)容和程序?qū)彶椤彶閼?yīng)采取多樣化的方式進(jìn)行，包括：書(shū)面審查、實(shí)地調(diào)查，在審查過(guò)程中也可以聽(tīng)取專(zhuān)家和公眾的意見(jiàn)。目前有些地方已經(jīng)在嘗試對(duì)權(quán)力清單進(jìn)行合法性審查，例如，浙江省法制辦就先后分3批對(duì)52家省級(jí)部門(mén)權(quán)力清單逐條進(jìn)行合法性審查，圓滿(mǎn)、順利完成了省政府上網(wǎng)曬權(quán)的目標(biāo)任務(wù)。

五、余論：權(quán)力清單制度的功能

不管我們?nèi)绾握撟C權(quán)力清單的定性和控權(quán)風(fēng)格，權(quán)力清單制度作為我國(guó)行政機(jī)關(guān)提出的一項(xiàng)創(chuàng)新性行政法制度，最終必須要落實(shí)到其功能探討上，應(yīng)該說(shuō)，其發(fā)揮著以下功能：

（一）摸清權(quán)力底數(shù)

當(dāng)前，有學(xué)者認(rèn)為：“權(quán)力清單制度可以劃定行政權(quán)力活動(dòng)的范圍，某個(gè)權(quán)力崗位應(yīng)該或者不應(yīng)該做什么、應(yīng)該怎么做都一目了然?！保?3］很多人認(rèn)為，這種觀點(diǎn)在權(quán)力清單制度上附加了其不應(yīng)有的功能，即職權(quán)劃分的功能。原因在于，職權(quán)法定是基本的法治原則，權(quán)力活動(dòng)的范圍應(yīng)由法律確定而非由權(quán)力清單能夠完成，權(quán)力清單制度最為基礎(chǔ)的功能不在于劃分職權(quán)而在于清權(quán)厘權(quán)，即所謂摸清權(quán)力底數(shù)。

筆者深為認(rèn)同，在中國(guó)，龐雜的行政法體系導(dǎo)致了行政職權(quán)劃分不清、權(quán)力交叉現(xiàn)象嚴(yán)重等問(wèn)題，很多權(quán)力擁有者自己都不清楚本部門(mén)到底有多少行政權(quán)力，從而出現(xiàn)了有利時(shí)爭(zhēng)權(quán)、無(wú)利時(shí)互相推諉的怪現(xiàn)象。［34］適時(shí)推出的權(quán)力清單制度就是要求行政系統(tǒng)對(duì)自身的法定行政權(quán)力進(jìn)行梳理從而摸清“家底”，對(duì)自己擁有的法定權(quán)力做到心中有數(shù)，此為權(quán)力清單制度最基礎(chǔ)之功能。權(quán)力清單制度的這一功能也體現(xiàn)在了一些政府文件之中。

（二）控權(quán)功能

行政自制理論是我國(guó)權(quán)力清單制度的理論基礎(chǔ)，它揭示了權(quán)力清單制度所體現(xiàn)出的控權(quán)模式轉(zhuǎn)變。當(dāng)然，這種內(nèi)部控權(quán)模式也體現(xiàn)為各種具體方式。第一，摸清權(quán)力底數(shù)的過(guò)程也是一個(gè)控權(quán)的過(guò)程。在沒(méi)有權(quán)力清單制度以前，各項(xiàng)行政權(quán)力雖然已經(jīng)由法律進(jìn)行了規(guī)定，但較為普遍的現(xiàn)象卻是行政權(quán)力的擁有者自己也不清楚自己擁有多少權(quán)力，因此行政濫權(quán)、行政越權(quán)現(xiàn)象頻發(fā)。權(quán)力清單的公布就是試圖讓權(quán)力擁有者一目了然地了解自己權(quán)力的范圍與內(nèi)容，使職權(quán)法定落到實(shí)處。第二，權(quán)力清單附以權(quán)力運(yùn)行流程圖的做法是對(duì)行政權(quán)的程序控制。一個(gè)完整的權(quán)力清單制度不僅僅要求通過(guò)清單將一項(xiàng)一項(xiàng)行政權(quán)力公示出來(lái)，還要求對(duì)每項(xiàng)權(quán)力編制詳細(xì)的運(yùn)行流程圖，其應(yīng)該涵蓋主體、方式、步驟、順序以及時(shí)限等內(nèi)容。實(shí)際上流程圖就是行使行政權(quán)力的行政程序，是對(duì)行政權(quán)運(yùn)行各流程的固化，它意味著行政主體必須依照預(yù)先設(shè)定的這些環(huán)節(jié)行使權(quán)力，最終達(dá)到對(duì)行政權(quán)進(jìn)行合理制約以及有效保護(hù)相對(duì)人合法權(quán)益的目的。［35］

（三）“祛魅”功能

所謂“祛魅”，就是要祛除籠罩在權(quán)力之上的非理性的神秘光環(huán)，還權(quán)力以本來(lái)面目。韋伯將社會(huì)生活中的統(tǒng)治方式分為傳統(tǒng)型、魅力型和法理型三種，在他看來(lái)，前兩種統(tǒng)治方式都具有許多神秘主義的因素，只有法理型的統(tǒng)治才真正驅(qū)除了非理性之神秘光環(huán)，讓權(quán)力與統(tǒng)治回歸了其本來(lái)面目。［36］中國(guó)自近代以降的歷史就是從傳統(tǒng)型、魅力型統(tǒng)治向法理型統(tǒng)治方式轉(zhuǎn)變的歷史。然而，百年歷史過(guò)去，可以說(shuō)中國(guó)到現(xiàn)在為止仍未完成到法理型統(tǒng)治方式的徹底轉(zhuǎn)變，在權(quán)力之上仍然籠罩著一層厚厚的神秘之云。

國(guó)家治理體系現(xiàn)代化的適時(shí)提出就是要改變這種現(xiàn)狀，還權(quán)力以本來(lái)面貌。權(quán)力清單制度作為國(guó)家治理體系現(xiàn)代化中的重要制度舉措必然也應(yīng)以其為功能目標(biāo)。

（四）教育功能

一個(gè)國(guó)家的文明程度很大程度上體現(xiàn)在這個(gè)國(guó)家的制度是否是以公民權(quán)利保護(hù)為中心進(jìn)行建構(gòu)，當(dāng)然，一個(gè)以權(quán)利為本位的社會(huì)的最終建立更主要的是依賴(lài)每一個(gè)公民權(quán)利意識(shí)的覺(jué)醒。

我國(guó)的權(quán)力清單制度雖然從本質(zhì)上體現(xiàn)的是一種行政系統(tǒng)的自我克制，但是其終極關(guān)懷仍然是公民權(quán)利。因?yàn)?，一方面，?quán)力清單會(huì)告訴每一個(gè)權(quán)力擁有者：你擁有多少權(quán)力，你該如何行使；另一方面，權(quán)力清單也是在告訴每個(gè)公民：行政機(jī)關(guān)只擁有這些權(quán)力而且只能如此行使。因此，以下判斷完全可以被得出：每一張權(quán)力清單滿(mǎn)含著權(quán)利意識(shí)，而每一張清單的公布對(duì)于公民來(lái)說(shuō)都是一次充滿(mǎn)權(quán)利意識(shí)的宣講。

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責(zé)任編輯：胡 曉

D922

A

1004-941（2016）03-0094-07

2016-02-10

西南政法大學(xué)2013年度科研項(xiàng)目“政府公共服務(wù)職能的法治建構(gòu)研究”（項(xiàng)目編號(hào)：2013—XZRCXM008）；2015年度重慶市研究生科研創(chuàng)新項(xiàng)目“權(quán)力清單制度的行政法價(jià)值實(shí)現(xiàn)研究”（項(xiàng)目編號(hào)：YKC201502102）。

喻少如（1968-），男，湖北大悟人，教授，碩士生導(dǎo)師，主要研究方向?yàn)閼椃ㄅc行政法；張運(yùn)昊（1991-），湖北建始人，主要研究方向?yàn)閼椃ㄅc行政法。