徐銅柱，李 勇

（湖北民族學(xué)院法學(xué)院，湖北恩施445000）

創(chuàng)新民族地區(qū)城鄉(xiāng)一體化制度保障機(jī)制

徐銅柱，李 勇

（湖北民族學(xué)院法學(xué)院，湖北恩施445000）

民族地區(qū)城鄉(xiāng)一體化發(fā)展是全面建成小康社會的重要內(nèi)容，是實(shí)現(xiàn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要體現(xiàn)。在城鄉(xiāng)差別顯著的背景下，大力推動制度創(chuàng)新，建立現(xiàn)代農(nóng)村制度是實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)一體化發(fā)展目標(biāo)的制度保障。當(dāng)前，切實(shí)創(chuàng)新土地流轉(zhuǎn)制度、戶籍管理制度、就業(yè)制度、農(nóng)民工權(quán)益保障制度、生態(tài)保護(hù)制度以及政績考核制度等，才能使農(nóng)民的利益、國民身份、就業(yè)機(jī)會等方面的權(quán)益得到保障，從而推進(jìn)城鄉(xiāng)一體化健康發(fā)展。

民族地區(qū)；城鄉(xiāng)一體化；制度保障

黨的十八屆三中全會提出“必須健全體制機(jī)制，形成以工促農(nóng)、以城帶鄉(xiāng)、工農(nóng)互惠、城鄉(xiāng)一體的新型工農(nóng)城鄉(xiāng)關(guān)系，讓廣大農(nóng)民平等參與現(xiàn)代化進(jìn)程，共同分享現(xiàn)代化成果”的治理目標(biāo)，這為解決區(qū)域發(fā)展失衡，推進(jìn)民族貧困地區(qū)快速發(fā)展具有十分重要的指導(dǎo)意義。從社會學(xué)的視角看，城鄉(xiāng)一體化是指“相對發(fā)達(dá)的城市和相對落后的農(nóng)村打破相互分割的壁壘，逐步實(shí)現(xiàn)生產(chǎn)要素的合理流動和優(yōu)化組合，促使生產(chǎn)力在城市和鄉(xiāng)村之間合理分布，求得城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)和社會生活緊密結(jié)合與協(xié)調(diào)發(fā)展，逐步縮小城鄉(xiāng)生產(chǎn)力水平的差距?！保?］當(dāng)前，民族貧困地區(qū)城鄉(xiāng)一體化進(jìn)程首先需要制度保障，大力推動制度創(chuàng)新。新制度經(jīng)濟(jì)學(xué)將制度視為經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的內(nèi)生變量，認(rèn)為制度安排與創(chuàng)新是經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的主要動力，是經(jīng)濟(jì)社會不斷發(fā)展的保證。［2］因此，通過建立現(xiàn)代農(nóng)村制度以消除城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)的負(fù)效應(yīng)，給農(nóng)民真正的國民待遇，是實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)一體化目標(biāo)的應(yīng)有之策。民族貧困地區(qū)城鄉(xiāng)一體化進(jìn)程中涉及的制度較多，能夠直接與城鄉(xiāng)居民息息相關(guān)并體現(xiàn)人的價值的制度主要包括土地制度、戶籍制度、就業(yè)制度、農(nóng)民工權(quán)益保障制度、政績考核制度等傳統(tǒng)意義上的制度，然而在資源環(huán)境“雙約束”的新形勢下，生態(tài)制度之構(gòu)建亦顯得日益重要。所以，創(chuàng)新民族貧困區(qū)城鄉(xiāng)一體化制度保障機(jī)制，是推進(jìn)城鄉(xiāng)互動、工農(nóng)互惠、協(xié)調(diào)發(fā)展的重要方略。

一、創(chuàng)新土地流轉(zhuǎn)使用制度

城鄉(xiāng)一體化發(fā)展的根本宗旨就是實(shí)現(xiàn)廣大農(nóng)民平等參與現(xiàn)代化進(jìn)程，共同分享現(xiàn)代化成果的目標(biāo)，其背后的終極價值就是真正維護(hù)和實(shí)現(xiàn)農(nóng)民生存乃至全面發(fā)展的權(quán)利。［3］土地作為農(nóng)村居民最為重要的生產(chǎn)要素和生產(chǎn)資源，是其利益的主要來源和提高生活條件的主要途徑。城鄉(xiāng)一體化建設(shè)要求以人為本，關(guān)注農(nóng)村居民的基本權(quán)益，所以要提高農(nóng)民的收入，改善其生活條件，必須從土地入手，建立起完善的土地流轉(zhuǎn)機(jī)制。黨的十八屆三中全會明確提出，要進(jìn)一步穩(wěn)定農(nóng)村土地承包關(guān)系，賦予農(nóng)民對土地占有、使用、流轉(zhuǎn)及承包經(jīng)營權(quán)抵押，這是政策上的重大突破，為土地流轉(zhuǎn)、讓農(nóng)民從土地流轉(zhuǎn)中獲得收益提供了制度依據(jù)。長期以來，農(nóng)村土地屬于集體所有，農(nóng)民通過承包經(jīng)營獲得的只是土地使用權(quán)，在新的制度框架下，農(nóng)民可以對其承包的土地實(shí)行“承包權(quán)”和“經(jīng)營權(quán)”的分離，并實(shí)行地權(quán)資本化。地權(quán)資本化旨在“鼓勵承包經(jīng)營權(quán)在公開市場上向?qū)I(yè)大戶、家庭農(nóng)場、農(nóng)民合作社、農(nóng)業(yè)企業(yè)流轉(zhuǎn)，發(fā)展多種形式規(guī)模經(jīng)營”。［4］通過土地流轉(zhuǎn)明確“經(jīng)營權(quán)”范圍和地位，進(jìn)而形成“承包權(quán)”和“經(jīng)營權(quán)”并行分置的新型土地使用制度，不僅有利于保護(hù)農(nóng)民的土地權(quán)益，更有利于盤活農(nóng)村資源促進(jìn)農(nóng)村發(fā)展。

然而，隨著市場在資源配置中起決定作用的背景下，農(nóng)村土地的流轉(zhuǎn)，需要健全的土地市場機(jī)制去實(shí)現(xiàn)，政府應(yīng)當(dāng)從硬件設(shè)施的建設(shè)和土地市場化服務(wù)平臺的建設(shè)兩方面建立起土地市場化機(jī)制。從我國城鄉(xiāng)關(guān)系演變規(guī)律看，市場的基礎(chǔ)性作用發(fā)揮的越充分，城鄉(xiāng)之間的差距相對縮小，反之，市場作用被壓制，政府干預(yù)增強(qiáng)，城鄉(xiāng)差距顯著。［5］農(nóng)民作為農(nóng)村土地使用權(quán)的所有者，土地流轉(zhuǎn)是其獲得收入的重要途徑，從土地使用權(quán)出讓中獲利的比例應(yīng)該是最高的。為此，中央政府應(yīng)該加大并加快對土地流轉(zhuǎn)活動監(jiān)管體系的建設(shè)，對土地的用途、土地的價格、土地流轉(zhuǎn)過程的合法性與合理性進(jìn)行嚴(yán)格的管控，保證農(nóng)民的切身權(quán)益，防止農(nóng)民利益受損。

二、創(chuàng)新戶籍管理制度

黨的十八屆三中全會已經(jīng)提出了“加快戶籍制度改革”的治理目標(biāo)，為城鄉(xiāng)一體化建設(shè)提供了有力的制度支撐。我國戶籍制度改革經(jīng)歷了“自由流動—嚴(yán)格控制流動—逐步放寬流動”的進(jìn)程。戶籍制度改革的重點(diǎn)是要從法律層面給予中國公民遷徙和居住的權(quán)利，重點(diǎn)是要通過調(diào)整完善戶口遷移政策，促進(jìn)有能力在城鎮(zhèn)穩(wěn)定就業(yè)和生活的外來常住人口有序?qū)崿F(xiàn)市民化，并且給予法律上的保障，恢復(fù)憲法規(guī)定的公民有居住和遷徙的自由。戶籍制度改革的第二個重點(diǎn)是要使公民可以獲得機(jī)會公平，讓更多的人在小城鎮(zhèn)甚至在農(nóng)村都能獲得相同的發(fā)展機(jī)會和生活保障。城鄉(xiāng)一體化要求推進(jìn)公共服務(wù)的均等化，使得每一個公民都可以在相同的制度平臺上憑借自身的實(shí)力和能力參與市場競爭。戶籍制度改革就是統(tǒng)一城鄉(xiāng)戶籍制度，消除戶籍歧視方面的因素，關(guān)鍵是恢復(fù)戶籍的基本功能，即戶口登記和人口統(tǒng)計(jì)，把對戶口的管理轉(zhuǎn)變?yōu)閷θ丝诘墓芾恚瑢艨诠芾磙D(zhuǎn)變成為身份證管理，從而恢復(fù)戶籍本來的民事登記的社會管理功能。

創(chuàng)新戶籍制度改革需要用準(zhǔn)入條件代替以前的行政限制，采取市場競爭調(diào)節(jié)和法治管理相結(jié)合的模式，將原來依附在戶籍之上的福利進(jìn)行剝離。廣大農(nóng)村人口之所以希望獲得一張城市戶口，主要是因?yàn)閼艏c每個人的切身利益密切相關(guān)，背后蘊(yùn)含的是教育、醫(yī)療、社保、養(yǎng)老等方方面面的保障和福利，傳統(tǒng)的戶籍制度不僅反映了農(nóng)民地位的不平等，而且規(guī)定了農(nóng)民和城市市民之間福利的不同。由于戶籍制度是一個牽一發(fā)而動全身的改革制度，可以分目標(biāo)分階段逐步改革到位，比如目前的主要任務(wù)是解決已經(jīng)轉(zhuǎn)移到城鎮(zhèn)就業(yè)的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口落戶問題，穩(wěn)步提高農(nóng)民市民化水平，進(jìn)而推進(jìn)城鎮(zhèn)基本公共服務(wù)常住人口均等化。同時，利益分配應(yīng)該按照市場機(jī)制來完成，消除城鄉(xiāng)之間利益分配上的不平等，最終實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)融合。

三、創(chuàng)新就業(yè)服務(wù)制度

在城鄉(xiāng)一體化進(jìn)程中為了支持農(nóng)民自主創(chuàng)業(yè)和自謀職業(yè)，政府應(yīng)該給予稅收、金融和產(chǎn)業(yè)方面的政策支持，以保障農(nóng)民自主創(chuàng)業(yè)的積極性。首先，在稅收方面，提高創(chuàng)業(yè)型企業(yè)的征稅起點(diǎn)，減少甚至是免除創(chuàng)業(yè)型企業(yè)的企業(yè)管理費(fèi)、牌照登記費(fèi)等一系列行政性費(fèi)用。其次，在金融方面，應(yīng)該采取積極和開放的金融政策，為創(chuàng)業(yè)型企業(yè)提供無息、低息或者是貼息的貨幣貸款；還可以為創(chuàng)業(yè)者建立專項(xiàng)創(chuàng)業(yè)基金，直接給予必要的資金扶持；金融機(jī)構(gòu)應(yīng)該為創(chuàng)業(yè)者提供融資和貸款方面的擔(dān)保；同時鼓勵民間資本對創(chuàng)業(yè)資本進(jìn)行風(fēng)險方面的投資。第三，在產(chǎn)業(yè)政策方面，放開創(chuàng)業(yè)型企業(yè)的市場準(zhǔn)入條件，簡化創(chuàng)業(yè)型企業(yè)的各種審批手續(xù)；在大中型企業(yè)和創(chuàng)業(yè)企業(yè)合作方面政府應(yīng)該積極鼓勵、給予各種政策方面的優(yōu)惠，對創(chuàng)業(yè)型企業(yè)給予技術(shù)支持和市場引導(dǎo)。最后，建立健全創(chuàng)業(yè)服務(wù)體系。為創(chuàng)業(yè)者提供綠色通道，為他們提供政策、創(chuàng)業(yè)咨詢、項(xiàng)目論證、管理及信息服務(wù)、人才培訓(xùn)和市場拓展以及跟蹤調(diào)查等方面的服務(wù)。

城市中的企事業(yè)單位、公共服務(wù)部門應(yīng)該改革人事制度，完善用人機(jī)制。核心是打破城鄉(xiāng)限制，取消各行各業(yè)對農(nóng)民工準(zhǔn)入條件的限制，取締限制農(nóng)民進(jìn)城務(wù)工的各種歧視性政策，既要在公民身份上給予和城鎮(zhèn)居民同等待遇，又要在就業(yè)方面給予和城鎮(zhèn)居民相同的機(jī)會。政府培訓(xùn)要以面向城鄉(xiāng)一體化進(jìn)程中新增加的進(jìn)城農(nóng)民以及城市中的失業(yè)人員為主，并在職業(yè)資格鑒定方面做好相關(guān)規(guī)定和指引。同時，完善勞資爭議仲裁委員會和人民法院等機(jī)構(gòu)的調(diào)停仲裁機(jī)制，對企業(yè)用工過程中的報(bào)酬支付和勞動保障進(jìn)行監(jiān)督檢查，維護(hù)好進(jìn)城農(nóng)民的合法權(quán)益。

四、創(chuàng)新農(nóng)民工權(quán)益保障制度

優(yōu)化農(nóng)民進(jìn)城務(wù)工環(huán)境，著力消除制約農(nóng)民工轉(zhuǎn)移就業(yè)的制度性障礙。雖然目前農(nóng)民工進(jìn)城務(wù)工的環(huán)境有了較大改善，但總體環(huán)境還不樂觀，多數(shù)農(nóng)民工生活艱苦，與城市居民的生活質(zhì)量差距較大。各級政府應(yīng)該根據(jù)城鄉(xiāng)一體化的目標(biāo)任務(wù)，切實(shí)給農(nóng)民工提供與城市居民相同的公共服務(wù)，公平公正對待進(jìn)城務(wù)工人員，努力解決農(nóng)民工收入、居住、子女入學(xué)、醫(yī)療等方面的問題，為農(nóng)民工提供應(yīng)有的社會保障。由于進(jìn)城務(wù)工的農(nóng)民工是一個龐大的群體，其基本權(quán)利的保障應(yīng)該使用法治手段來進(jìn)行，創(chuàng)新權(quán)益保障制度。目前，有關(guān)農(nóng)民工的社會保障方面的立法很少，應(yīng)該盡早出臺相關(guān)的法律保障農(nóng)民工權(quán)利。對于執(zhí)法機(jī)關(guān)而言，既要深刻領(lǐng)會和執(zhí)行有關(guān)農(nóng)民工的社會保障權(quán)的法律法規(guī)，又要使法律賦予農(nóng)民工的權(quán)利和義務(wù)落到實(shí)處。要建立健全與農(nóng)民工社會保障制度相應(yīng)的法律援助機(jī)制，使農(nóng)民工的合法權(quán)益切實(shí)得到保障。以失地農(nóng)民的社會保障制度為例，相關(guān)制度建設(shè)包括：失地農(nóng)民的培訓(xùn)再就業(yè)制度、失地農(nóng)民的養(yǎng)老保障制度、失地農(nóng)民的醫(yī)療保險制度以及失地農(nóng)民的最低生活保障制度等等。建立失地農(nóng)民的養(yǎng)老保障最大的問題就是養(yǎng)老的保險金來源，需要創(chuàng)新機(jī)制，構(gòu)建由政府、企業(yè)、社會和個人共同籌資的多元機(jī)制來完成。與農(nóng)民工有關(guān)的社會保障體系應(yīng)該包括社會保險、社會福利和社會救濟(jì)等方面。政府部門在實(shí)施最低生活保障制度之前采取對農(nóng)民工進(jìn)行職業(yè)培訓(xùn)，給予他們提供就業(yè)機(jī)會以維持最基本的生活需要，在此基礎(chǔ)上實(shí)施最低生活保障制度，并采取有力的措施保證用工制度得以貫徹執(zhí)行。

五、創(chuàng)新生態(tài)保護(hù)制度

民族地區(qū)城鄉(xiāng)一體化要以實(shí)現(xiàn)生態(tài)、經(jīng)濟(jì)和社會協(xié)調(diào)發(fā)展為目標(biāo)，這就需要加強(qiáng)生態(tài)保護(hù)的頂層設(shè)計(jì)。一是要統(tǒng)籌規(guī)劃，明確一體化各主體的職責(zé)范圍。二是要建立健全生態(tài)監(jiān)督考核機(jī)制。城鄉(xiāng)一體化進(jìn)程中的生態(tài)監(jiān)督機(jī)制首先要承認(rèn)與生態(tài)環(huán)境有關(guān)的各方的合法權(quán)益，并且通過合法的引導(dǎo)使得生態(tài)環(huán)境的治理主體因?yàn)橐獙?shí)現(xiàn)自身的合法權(quán)益而與公共的生態(tài)利益相一致。改變原有的考核指標(biāo)體系，在城鄉(xiāng)一體化建設(shè)過程中，應(yīng)該將生態(tài)保護(hù)是否到位納入考核指標(biāo)體系，加大綠色GDP在指標(biāo)考核體系中的比例。三是要完善生態(tài)激勵補(bǔ)償機(jī)制。在城鄉(xiāng)一體化進(jìn)程中地方政府在推進(jìn)制度變遷過程中盡可能的采取多種多樣的政策工具，例如市場交易、產(chǎn)權(quán)手段和稅收、補(bǔ)貼和信息政策等，這樣就可以針對不同的利益主體，采取不同的激勵手段，從而使得各個利益主體的生存利益和發(fā)展利益相結(jié)合成為一個統(tǒng)一的體系。政府應(yīng)該與銀行和其他金融機(jī)構(gòu)合作，通過綠色信貸的引導(dǎo)使城鄉(xiāng)一體化的產(chǎn)業(yè)逐步轉(zhuǎn)向高效、低能耗、低污染的綠色產(chǎn)業(yè)進(jìn)行轉(zhuǎn)變，最終實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)一體化的可持續(xù)發(fā)展。加強(qiáng)綠色信貸對生態(tài)城鄉(xiāng)一體化的支持力度。政府為了支持綠色信貸可與商業(yè)銀行進(jìn)行合作，對商業(yè)銀行在綠色信貸上面造成的利息損失予以補(bǔ)償。金融機(jī)構(gòu)可以和環(huán)保部門通力合作，共同建立信息平臺，為綠色信貸制定統(tǒng)一的生態(tài)標(biāo)準(zhǔn)。

解決集體行動的困境的最好的辦法是將公共物品轉(zhuǎn)化成為私人物品，并且明確私人物品的歸屬產(chǎn)權(quán)，最后運(yùn)用市場的力量，即價格機(jī)制對環(huán)境資源實(shí)行有效地配置，通過進(jìn)行產(chǎn)權(quán)的改革，明確自然資源的產(chǎn)權(quán)歸屬，就可以將環(huán)境成本納入企業(yè)的生產(chǎn)成本之中，這樣就有助于企業(yè)按照成本收益的法則安排生產(chǎn)，從而減少企業(yè)對生態(tài)環(huán)境的破壞。

六、創(chuàng)新政績考核制度

城鄉(xiāng)差別的形成一個重要原因是基于城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)背景下“重城市、輕農(nóng)村”的評價取向，政府政績通過城市發(fā)展水平來體現(xiàn)，忽略農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會的發(fā)展水平。有專家認(rèn)為，城鄉(xiāng)二元制度的實(shí)質(zhì)就是以犧牲農(nóng)村利益為代價來滿足城市的優(yōu)先發(fā)展。于此背景下，政府理所當(dāng)然地“重城市、輕農(nóng)村”，把大量的公共資源投入到城市，規(guī)避了對農(nóng)村公共產(chǎn)品供給的責(zé)任。以城鄉(xiāng)居民轉(zhuǎn)移性支付比為例（見表1）［6］：從2003年至2012年，盡管農(nóng)村涉及離退休金、各種補(bǔ)貼、賠償?shù)娜司D(zhuǎn)移支付占收入比從4%增長到7.6%，但就橫向比較來看，2012年城市轉(zhuǎn)移支付仍為農(nóng)村的7.6倍，城鄉(xiāng)差距十分明顯。［3］因此，農(nóng)村的發(fā)展問題在新時期理應(yīng)成為政府更加重視的治理范疇，推進(jìn)公共服務(wù)均等化應(yīng)成為政府政績考量標(biāo)準(zhǔn)。

表1　2003-2012年城鄉(xiāng)居民轉(zhuǎn)移性支付比（單位：元）

由此可見，城鄉(xiāng)二元制從制度上使政府將公共產(chǎn)品的供給重點(diǎn)選向城市而非農(nóng)村，推卸了對農(nóng)村公共產(chǎn)品供給的應(yīng)有責(zé)任。從政府的公共性來看，政府履職盡責(zé)不應(yīng)只注重城市，而應(yīng)該將農(nóng)村、農(nóng)民放在平等的地位上，促進(jìn)社會的均衡發(fā)展，這才是合理的政績。

當(dāng)前，按照城鄉(xiāng)一體化的目標(biāo)要求，政府必須首先轉(zhuǎn)變執(zhí)政理念，即由非均衡發(fā)展向協(xié)調(diào)發(fā)展轉(zhuǎn)變，由經(jīng)濟(jì)建設(shè)型政府向公共服務(wù)型政府轉(zhuǎn)變，從“以城市為中心”向“城鄉(xiāng)一體化”轉(zhuǎn)變，把農(nóng)村、農(nóng)民的真正需求作為履職盡責(zé)的價值取向。突破城鄉(xiāng)“二元”結(jié)構(gòu)下“重城市、輕農(nóng)村”的定勢思維，把中央“統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展”的精神落到實(shí)處。要做到這一點(diǎn)，就應(yīng)該創(chuàng)新政績考核制度，改善評價標(biāo)準(zhǔn)，轉(zhuǎn)變以往“唯經(jīng)濟(jì)增長論”“唯城市論”等政績指標(biāo)，建立符合城鄉(xiāng)一體化要求的新的政績評價標(biāo)準(zhǔn)。具體內(nèi)容：一是財(cái)政用于農(nóng)村公共產(chǎn)品比例標(biāo)準(zhǔn)；二是“精準(zhǔn)扶貧”實(shí)施效果標(biāo)準(zhǔn)；三是農(nóng)民收入增長率標(biāo)準(zhǔn)；四是農(nóng)村適齡兒童入學(xué)率標(biāo)準(zhǔn)及義務(wù)教育標(biāo)準(zhǔn)；五是農(nóng)民醫(yī)療保險標(biāo)準(zhǔn)；六是社會保障標(biāo)準(zhǔn)；七是生態(tài)環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)；八是農(nóng)村社會治安標(biāo)準(zhǔn)；九是干群關(guān)系標(biāo)準(zhǔn)（通過群體事件、上訪率等因素衡量）；十是群眾滿意度標(biāo)準(zhǔn)等等。

總之，民族地區(qū)自改革開放以來取得了很大發(fā)展，但整體發(fā)展水平不高，尤其是城鄉(xiāng)之間、地區(qū)之間發(fā)展極不平衡，制約民族地區(qū)脫貧致富奔小康的步伐。只有著力創(chuàng)新推進(jìn)城鄉(xiāng)一體化的制度機(jī)制，為城鄉(xiāng)一體化發(fā)展提供有效的可持續(xù)的制度保障，才能真正實(shí)現(xiàn)“讓廣大農(nóng)民平等參與現(xiàn)代化進(jìn)程、共同分享現(xiàn)代化成果”的社會治理目標(biāo)。

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責(zé)任編輯：譚大友

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1004-941（2016）03-0051-03

2016-03-10

國家民委項(xiàng)目“民族地區(qū)社會治理創(chuàng)新與城鄉(xiāng)一體化發(fā)展研究”階段性成果（項(xiàng)目編號：2014-GM-168）。

徐銅柱（1971-），男，湖北巴東人，教授，博士，碩士生導(dǎo)師，主要研究方向?yàn)槊褡宓貐^(qū)公共管理、基層社會治理；李勇（1985-），男，湖北恩施人，博士，主要研究方向?yàn)楣补芾怼?/p>