袁小英

（蘇州大學 王健法學院，江蘇 蘇州 215006）

我國工業(yè)場地再利用的環(huán)境風險管理困境及對策

袁小英

（蘇州大學 王健法學院，江蘇 蘇州 215006）

我國污染場地再利用的開發(fā)活動日漸增多，伴隨場地的再利用對環(huán)境和人體健康造成不良影響的環(huán)境事件也愈加頻繁。在土壤污染防治立法、相關(guān)的土壤環(huán)境質(zhì)量標準與監(jiān)管制度都欠缺的情況下，針對污染場地再利用環(huán)境風險管理的項目規(guī)劃的失當、環(huán)境風險評估指標的缺失及監(jiān)督管理制度不健全的障礙，應加強區(qū)域環(huán)評與單項建設(shè)項目環(huán)評的協(xié)調(diào)，落實場地監(jiān)管主體、層級及各自的監(jiān)管職責，形成環(huán)境損害賠償機制，從而健全場地環(huán)境風險管理制度。

污染場地；再利用；環(huán)境風險；監(jiān)管制度；環(huán)境損害賠償

10.13358/j.issn.1008-813x.2016.04.03

伴隨著產(chǎn)業(yè)的轉(zhuǎn)型，一些閑置下來的毒地面臨著再開發(fā)利用的問題，然而當前我國工業(yè)污染場地環(huán)境風險管理的法律制度缺失，與現(xiàn)實工業(yè)污染場地的處置需求不相適應。期待通過相關(guān)的研究，一方面預防、減少工業(yè)污染場地的不適當開發(fā)利用所帶來的環(huán)境污染與人身健康隱患問題，另一方面推動我國土地污染防治的立法研究，促進工業(yè)污染場地風險管理的制度化、標準化。現(xiàn)行關(guān)于工業(yè)污染場地方面的研究，主要著重于土壤污染防治立法本身和工業(yè)污染場地的土壤修復問題，包括對土壤修復的基準、不同的修復技術(shù)等的探討，本研究從風險預防的管理制度角度入手進行探討，以期減少工業(yè)污染場地再開發(fā)利用過程中的生態(tài)環(huán)境與人身健康風險。

1　污染場地再利用的環(huán)境風險管理問題現(xiàn)狀

1.1污染場地再利用引發(fā)的環(huán)境安全問題突出

根據(jù)環(huán)境保護部和國土資源部2014年4月聯(lián)合發(fā)布的《全國土壤污染狀況調(diào)查公報》，我國工礦業(yè)廢棄地土壤環(huán)境問題突出，工業(yè)廢棄地是受污染典型地塊之一。在調(diào)查的81塊工業(yè)廢棄地的775個土壤點位中，超標點位占34.9%，長三角、珠三角和東北老工業(yè)基地等地區(qū)污染問題尤其突出。城市工業(yè)化進程的加速及其規(guī)劃結(jié)構(gòu)的改造，導致許多廢棄的工業(yè)場地面臨著再開發(fā)利用的狀態(tài)。對場地進行開發(fā)利用要經(jīng)過治理、修復，使其達到再利用的標準，然而許多場地只經(jīng)過表面的修復，就被開發(fā)為住宅區(qū)、學校等環(huán)境敏感區(qū)，引發(fā)了危害公眾健康的環(huán)境安全問題。近期常州外國語學校疑似因化工廠污染地塊中毒事件致使學校約500名初中生身體健康異常，引起了社會廣泛關(guān)注，追溯其原因，可以發(fā)現(xiàn)，與學校一路之隔的化工廠原址尚在修復中，還存有環(huán)境污染問題，并且在學校的地下水和空氣中檢測出非城市空氣質(zhì)量標準中的污染物。就常州外國語學校污染事件而言，其背后反映的遠不止土壤污染那么簡單，里面所牽扯到的利益相關(guān)方盤根錯節(jié)。這些類似的場地再利用的環(huán)境污染事件頻繁曝光的背后，反映出我國污染場地再利用引發(fā)的環(huán)境安全問題較為突出，完善工業(yè)污染場地再利用的環(huán)境風險管理體系具有現(xiàn)實必要性。

1.2污染場地環(huán)境風險管理的立法狀況

我國現(xiàn)階段對工業(yè)場地污染與防治的立法相當薄弱，尚沒有土壤污染防治法，相關(guān)的標準和制度也不健全，《土壤環(huán)境質(zhì)量標準》也是1995年制定的。同時，我國只有農(nóng)業(yè)用地的環(huán)境質(zhì)量標準，建設(shè)用地則沒有相應標準，并且建設(shè)用地招投標環(huán)節(jié)存在地方保護主義現(xiàn)象?？傮w而言，國家層面的法律、法規(guī)幾乎為空白，地方性立法則表現(xiàn)得參差不齊，在土地需求較高的重工業(yè)發(fā)達地區(qū)的地方性立法相對完善。此外，國務院及環(huán)保部門也出臺了一些政策性立法，如政策性指導文件及技術(shù)導則等。具體而言，國家法律、法規(guī)層面的立法主要是通過原則性的規(guī)定對土壤污染與防治進行了概括性的規(guī)定，這些原則性的規(guī)定多分散在環(huán)保性法律、法規(guī)中，在污染場地再利用的風險管理中可適用程度較低；《憲法》僅僅規(guī)定了一切組織與個人必須合理利用土地；《環(huán)境保護法》提出了“環(huán)境保護規(guī)劃的內(nèi)容應該與土地規(guī)劃相適應”，規(guī)定了“國家加強對土壤的保護，建立和完善相應的調(diào)查、監(jiān)測、評估和修復制度”，并強調(diào)了土地是環(huán)境的要素之一。在地方性立法狀況方面，代表性的有浙江省出臺的《浙江省固體廢物污染環(huán)境防治條例》、沈陽市出臺的《沈陽市污染場地環(huán)境治理及修復管理辦法（試行）》及重慶市政府印發(fā)的《關(guān)于加強我市工業(yè)企業(yè)原址污染場地治理修復工作的通知》等，由此可以看出地方在污染場地風險管理方面，日漸重視且出現(xiàn)了專門化的立法趨勢［1］。然而，綜合看來，我國對于土壤污染法律責任的規(guī)定尚未形成正式而統(tǒng)一的體系，僅體現(xiàn)在部分單行法和地方法規(guī)之中，缺乏系統(tǒng)性和普遍性［2］。

2　污染場地再利用環(huán)境風險管理的障礙

2.1建設(shè)項目規(guī)劃的選址失當

在土地成本日益昂貴的形勢下，對工業(yè)污染場地進行再開發(fā)利用是必然選擇。污染場地要達到再次可利用狀態(tài)需要經(jīng)過前期的治理、修復、環(huán)境風險測評，使其達到再利用標準后才能再利用，然而現(xiàn)在許多污染場地僅僅通過蓋新土的方式進行表面修復，開發(fā)商就在場地上建立住宅區(qū)、學校等環(huán)境敏感區(qū)，故引發(fā)了環(huán)境污染及危害公眾健康的環(huán)境安全問題。通過研究可以發(fā)現(xiàn)，建設(shè)項目規(guī)劃選址的失當是重要因素，已污染場地土壤與周邊的地下水都已被污染，會對周邊區(qū)域造成一定范圍的有毒輻射，此外，在修復過程中也會散發(fā)一些有毒物質(zhì)，且難以達到完全修復的地步，所以不僅是在污染場地上，在污染場地的近距離周邊也不適合建立學校、醫(yī)院、療養(yǎng)院等環(huán)境敏感項目，必須保持一定的大氣與衛(wèi)生的安全防護距離。就常州外國語學校土地污染事件來看，之所以化工廠污染地塊中毒而致使學校師生身體健康異常的懷疑程度最高，是因為與該學校僅一條馬路之隔的對面曾是三家化工廠——常隆、長宇與華達，而且常隆污染地塊仍在修復過程中，土壤與地下水都存在潛在的安全隱患。建設(shè)項目在選址時，不能僅僅考慮經(jīng)濟利益，而忽視了其對周邊的環(huán)境與居民健康的影響，污染場地進行再利用規(guī)劃時應該避開一些環(huán)境敏感區(qū)的建設(shè)項目選址，至少應該符合基本的環(huán)境安全防護距離的標準。

2.2污染場地環(huán)境風險評估指標的缺失

污染場地再利用首先需要進行污染場地環(huán)境風險評估，然后對被污染土壤展開修復，被污染場地是否修復達標應是土地流轉(zhuǎn)的前置條件，對工業(yè)場地的用地情況進行污染評估顯得極為重要。由公開的常州外國語學校的建設(shè)項目環(huán)境影響評價報告書可知，其在進行環(huán)境影響評價時主要考慮的是一些常規(guī)性的環(huán)評指標，而沒有考慮原址上進行相關(guān)農(nóng)藥生產(chǎn)指標的檢測，導致環(huán)評結(jié)果的準確性有所欠缺。無論是對工業(yè)污染場地還是對修復后的土壤再利用進行相應的環(huán)評時，要盡可能考慮到各項環(huán)境污染指標，雖然鑒于評估成本與可操作性，不可能將所有污染指標面面俱到地考慮，但對該污染場地聯(lián)系十分密切的污染因子應該盡可能地囊括進來，例如原場地上的企業(yè)生產(chǎn)過程中所涉及的一些化學分子，或者生產(chǎn)過程中可能新產(chǎn)生的一些化學污染成分等等。

2.3污染場地再利用的風險管理制度不健全

我國現(xiàn)階段對工業(yè)污染場地再利用的監(jiān)管不甚規(guī)范，污染場地再利用監(jiān)管的職責缺位。首先，我國尚缺乏場地環(huán)境監(jiān)管的專項立法，沒有專項立法，司法實務中很難對環(huán)境侵權(quán)作出準確的判決。有的裁判使用了《民法通則》的規(guī)定，認定原告未能適當證明存在超標排污行為，也未能舉證證明被告是否具有違反國家環(huán)境保護法律規(guī)定污染環(huán)境的行為［3］。有的判決還明確否定了“排污行為說”，林林總總，沒有統(tǒng)一的標準。其次，污染場地再利用監(jiān)管的主體、層級及各自監(jiān)管的職責不明確。對污染場地的監(jiān)管，從場地的閑置到再開發(fā)前的環(huán)境風險測評與土壤的治理修復，再到后期的再開發(fā)，整個過程的監(jiān)管涉及到環(huán)境、國土資源部、規(guī)劃等多部門多層級的監(jiān)管主體。多元化的主體監(jiān)管缺乏有效的聯(lián)合監(jiān)管機制，場地監(jiān)管主體職責的劃分不明確，導致重復交叉監(jiān)管與空白監(jiān)管的現(xiàn)象時有發(fā)生，故限制了污染場地再利用監(jiān)管的落實。此外，我國污染場地再利用的監(jiān)管還面臨著治污責任難以落實的現(xiàn)狀。由于沒有建立起場地信息檔案，待開發(fā)的場地上的歷史污染企業(yè)與場地用途變遷的信息并不明確，則難以準確界定場地污染的責任主體，另外污染者的治理、修復能力的不確定也是造成場地治理修復責任難以落實的重要原因。

3　污染場地再利用的環(huán)境風險管理體系的構(gòu)建

3.1區(qū)域環(huán)評與單項建設(shè)項目環(huán)評的協(xié)調(diào)

我國城市中污染場地再開發(fā)利用的開發(fā)活動愈加普遍，建議新的建設(shè)項目選址過程中要重視區(qū)域規(guī)劃與單個建設(shè)項目環(huán)評協(xié)調(diào)性，尤其是重視規(guī)劃的科學性和規(guī)范性。重污染廢棄場地的修復周期一般較長，修復成本也較高，修復的清潔程度也不一定很理想。故應盡量避免在重污染廢棄場地上或周邊較近的距離范圍內(nèi)建立起新的環(huán)境敏感類的建筑。一般而言，規(guī)劃環(huán)評應在環(huán)評草案形成之前開展環(huán)評工作，但是實際中該項工作經(jīng)常滯后于規(guī)劃編制，同時，許多區(qū)域開發(fā)在進行環(huán)評時，僅有一個規(guī)劃方案，且修改項目選址的可能性較小，故削弱了規(guī)劃環(huán)評的指導作用，也不利于后期開發(fā)過程中建設(shè)項目合理選址。因此，應協(xié)調(diào)區(qū)域環(huán)評與單項建設(shè)項目環(huán)評間的關(guān)系，環(huán)評工作的開展應在區(qū)域規(guī)劃形成之前開展，并按照規(guī)劃環(huán)評的要求，考察相應的替代方案，進行多方案間的比較［4］。

3.2場地環(huán)境風險評估制度與場地監(jiān)管制度的落實

對污染場地進行環(huán)境風險評估，是對污染場地進行環(huán)境損害修復及再利用開發(fā)的重要參考標準，因此，顯得極為重要。針對現(xiàn)實環(huán)境風險測評中極易出現(xiàn)的指標不完備的情形，應在建立場地信息管理檔案的基礎(chǔ)上，完善場地土壤環(huán)境風險評估的標準，在對污染場地進行風險測評的時候，除了考慮一般性的評價指標，還應結(jié)合場地歷史生產(chǎn)過程中所涉及到的化學成分進行測評，使得評估結(jié)果更加準確。就污染場地的監(jiān)管制度而言，污染場地再利用的環(huán)境監(jiān)管涉及到環(huán)保、規(guī)劃、住建、國土等多部門，以及中央與地方多層級的監(jiān)管體制，多元化的污染場地監(jiān)管主體分散在工業(yè)污染場地的搬遷、收儲、環(huán)境風險測評、污染場地治理、規(guī)劃、供地及再開發(fā)等過程中，并且各場地監(jiān)管部門之間缺少穩(wěn)定的協(xié)調(diào)機制。為了減少各相關(guān)部門相互推諉與為了自身部門利益重疊管理的局面，需要明晰各管理部門自身的職責，并建立起多部門共同參與的聯(lián)動合作機制。

3.3健全污染場地再利用的環(huán)境損害賠償機制

污染場地修復一般需要數(shù)額較大的修復資金，修復資金來自于原始污染者、新建設(shè)項目的開發(fā)者較多，但是由于場地歷史變遷及場地信息檔案不健全常常難以追究到責任主體，故傳統(tǒng)的“污染者付費”與“受益者補償”原則下的損害賠償機制在運用上會有較大的困難。除了原始場地的環(huán)境污染問題，再利用過程中也可能會伴隨新的環(huán)境損害問題的發(fā)生，同樣都面臨著環(huán)境污染賠償與場地修復資金的籌措問題，現(xiàn)實中由場地污染所引發(fā)較大的環(huán)境安全問題，一般會在能確定的污染企業(yè)賠償?shù)幕A(chǔ)上，再依靠政府的財政補貼來彌補受害者的損失。具體而言，工地場地監(jiān)管的法律法規(guī)與政策的制定應注重污染場地重新開發(fā)利用后的使用性質(zhì)和狀態(tài)，在此基礎(chǔ)上建立起符合市場運轉(zhuǎn)需要的污染場地產(chǎn)權(quán)交易的登記制度，然后通過污染場地的流轉(zhuǎn)買賣來確認場地污染的現(xiàn)狀、再開發(fā)可能會造成的環(huán)境影響以及各自場地污染責任的承擔份額［5］。建立起多渠道的融資平臺和多元化的基金籌措機制，是完善場地再利用環(huán)境損害制度的重要舉措，利用市場機制籌措修復資金，構(gòu)建起多渠道的融資平臺和多元化的融資機制，形成污染場地監(jiān)管、治理、修復和開發(fā)利用的專項資金［6］。

4　結(jié)語

產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的改造與經(jīng)營活動中土地成本越來越高的現(xiàn)狀，使得污染場地再利用的開發(fā)活動日漸增多。場地再利用伴隨著許多環(huán)境問題，除了原先場地利用所遺留下來的環(huán)境污染與治理修復外，場地再開發(fā)中新的建設(shè)項目開展也會伴隨一些影響生態(tài)環(huán)境與人體健康的問題。近年來，場地再開發(fā)過程中引起的損害環(huán)境與人體健康的事件越來越多，為了減少此類悲劇的發(fā)生，對場地再利用的環(huán)境風險預防顯得極為重要。污染場地再利用環(huán)境風險管理制度尚面臨著許多障礙，建設(shè)項目規(guī)劃選址的失當是場地再利用引發(fā)環(huán)境問題的源頭，應協(xié)調(diào)好區(qū)域規(guī)劃環(huán)評與單項建設(shè)項目之間的環(huán)評，盡量避免在場地土壤未修復失當?shù)那闆r下建立一些環(huán)境敏感類建筑。污染場地的環(huán)境風險評估制度的完善應重視更加全面測評指標的考量，并通過各部門的聯(lián)合監(jiān)管建立起全過程的環(huán)境監(jiān)測制度。對于污染場地再利用的環(huán)境損害賠償機制的建立，應將市場機制與政府管理相結(jié)合。

［1］汪再詳.中國土壤污染防治立法述評［J］.法學評論，2008（3）：79-84.

［2］范穎潔.完善我國土壤污染法律責任的構(gòu)想［J］.中國環(huán)境管理干部學院學報，2015，25（3）：22-24，42.

［3］王祎敏.污染環(huán)境侵權(quán)行為的認定研究［J］.中國環(huán)境管理干部學院學報，2016，26（2）：6-8.

［4］王靜，陳華，錢瑜.規(guī)劃環(huán)評和區(qū)域環(huán)評審查要點之比較研究［J］.污染防治技術(shù)，2009，22（2）：51-53.

［5］劉世偉，高勝達，蒲民，等.污染場地修復如何迎接時代機遇［J］.環(huán)境保護，2011（17）：40-42.

［6］駱永明.中國污染場地修復的研究進展、問題與展望［J］.環(huán)境監(jiān)測管理與技術(shù)，2011，21（3）：1-6.

（編輯：周利海）

Environmental Risk M anagement Barriers and Countermeasures of Chinese Industrial Site Reuse

Yuan Xiaoying
（Kenneth Wang School of Law，Soochow University，Suzhou Jiangsu 215006，China）

The developing activities of contaminated sites reuse are increasing in China，the environmental events having adverse effects on the environment and human health along with the sites reuse are also becoming even more frequent.In the absence of soil pollution control legislation，related soil environmental quality standards and supervisory system，according to the status of improper environmental risk management，the lack of environmental risk assessment indicators，the unsound supervision system of contaminated sites reuse project planning，somemeasures should be taken to strengthen the coordination of regional environmental assessment and individual construction project EIA，the implementation of supervisory duties between the site regulatory body and each level，to establish environmental damage mechanism to improve the site environmental risk management systems.

contaminated sites，reuse，environmental risk，regulatory system，compensation for environmental damage

X3

A

1008-813X（2016）04-0011-04

2016-06-14

袁小英（1993-），女，湖北荊州人，蘇州大學王建法學院2014級環(huán)境法專業(yè)碩士研究生在讀，主要從事環(huán)境與資源保護法的研究。