李天相，馮艾琳，張　正，李　雪

（吉林大學(xué)，吉林 長春 130012）

環(huán)境管理

我國社會組織作為環(huán)境公益訴訟原告主體的本土特性

李天相，馮艾琳，張正，李雪

（吉林大學(xué)，吉林 長春 130012）

我國新環(huán)保法將環(huán)境公益訴訟主體限定為符合特定資質(zhì)的環(huán)保社會組織。但是我國環(huán)保組織發(fā)展歷程和現(xiàn)狀表現(xiàn)出了一定的特殊性，與域外環(huán)保組織不盡相同。我國“自上而下”發(fā)展的環(huán)保組織存在缺乏社會基礎(chǔ)，組織活動受到行政因素影響，“社會性”不明顯等問題。在引入環(huán)境公益訴訟并賦予環(huán)保組織訴訟權(quán)利的同時，對我國本土環(huán)保組織的實際狀況進(jìn)行理性分析，是完善我國環(huán)境公益訴訟的必然要求。

環(huán)境公益訴訟；環(huán)保組織；本土特性；原告

10.13358/j.issn.1008-813x.2016.04.01

2014年新修訂的《環(huán)境保護(hù)法》將具有特定資質(zhì)的環(huán)保組織確定為環(huán)境公益訴訟的原告主體，并以此為基礎(chǔ)構(gòu)建起我國環(huán)境民事公益訴訟制度。環(huán)境公益訴訟，相較于私益訴訟，應(yīng)主要解決原告主體資格的問題［1］。在環(huán)境公益訴訟的運(yùn)行過程中，原告扮演著極其重要的角色。因此，作為我國環(huán)境公益訴訟最常見的原告主體，我國環(huán)保組織自身的特點將對環(huán)境公益訴訟的運(yùn)行，產(chǎn)生獨(dú)特、顯著的影響。

對此，運(yùn)用法社會學(xué)以圖揭示和論證我國環(huán)保組織作為原告主體的特殊性，為我國進(jìn)一步完善環(huán)境公益訴訟制度提供一個理性的基礎(chǔ)。本研究從兩個角度展開探討：其一，社會組織作為環(huán)境公益訴訟原告主體的特殊性；其二，我國環(huán)保組織所具有的特殊性，特別是相較于國外環(huán)保組織的特殊性。

1　社會組織作為環(huán)境公益訴訟主體的特殊性

社會組織作為環(huán)境公益訴訟原告主體具有一定的特殊性。如前所述，環(huán)境公益訴訟的主要作用是借助民間力量以監(jiān)督和制約政府的可能影響環(huán)境的決策或行為。在此意義上講，正是由于社會組織這一民間團(tuán)體所具有的特殊性，使其具有成為環(huán)境公益訴訟原告主體的潛力。

實際上，最初的現(xiàn)代環(huán)境公益訴訟實踐，以美國的公民訴訟為例，便肇始于社會組織向法院提起的針對污染者或政府環(huán)保部門的訴訟。但在此類訴訟剛剛出現(xiàn)之時，法律并未賦予社會組織為了保護(hù)公共利益而提起訴訟的權(quán)利，而是需要社會組織依據(jù)普通法或訴訟程序法證明其具有起訴資格，如在美國，社會組織要證明其成員對某一地區(qū)風(fēng)景的享受遭到了污染者的侵害，在我國2012年以前的公益訴訟實踐中，司法機(jī)關(guān)較少審理公民或環(huán)保組織提起的公益訴訟，能夠成功提起訴訟的公民或社會組織所依據(jù)的一般是地方性法律文件，或是與公益訴訟相關(guān)聯(lián)的私益訴訟。社會組織作為環(huán)境公益訴訟原告主體的特殊性，在與環(huán)境公益訴訟其他主要的原告主體相比較時，表現(xiàn)得更為明顯。

相較于公民個人而言，社會組織具有更強(qiáng)的訴訟能力，這體現(xiàn)在：第一，具有一定的專業(yè)人員，有能力從事環(huán)境監(jiān)測等調(diào)查取證工作；第二，具有組織性和穩(wěn)定性，社會組織往往具有一定的組織形式，能夠穩(wěn)定地參與訴訟過程中；第三，具有一定的財政基礎(chǔ)，一般來講，相較于公民個人而言，社會組織更有能力負(fù)擔(dān)公益訴訟所需費(fèi)用。

相較于政府環(huán)保部門而言，社會組織具有顯著的社會性。在政府環(huán)境監(jiān)管公正合理、面面俱到的理想狀態(tài)下，違法損害生態(tài)環(huán)境的人都必然受到行政處罰，受到不當(dāng)損害的環(huán)境生態(tài)功能都能夠得到恢復(fù)，因而無需環(huán)境公益訴訟。正是認(rèn)識到了政府環(huán)境監(jiān)管不可能面面俱到，且可能出現(xiàn)“行政失靈”的狀況，為了借助民間力量彌補(bǔ)政府環(huán)境監(jiān)管的不足，賦予除政府以外的主體為受損的環(huán)境公共利益尋求司法救濟(jì)的權(quán)利，才產(chǎn)生了環(huán)境公益訴訟制度。因此，政府環(huán)保部門對環(huán)境公共利益的維護(hù)，應(yīng)當(dāng)依循法定職權(quán)進(jìn)行，現(xiàn)有職權(quán)不足以維護(hù)的，應(yīng)當(dāng)完善相關(guān)立法，促進(jìn)其職能履行，而不宜賦予其環(huán)境公益訴訟起訴資格而將這一概念泛化［2］。這一觀點與我國新環(huán)保法加強(qiáng)環(huán)保行政部門執(zhí)法權(quán)力的立法路徑是一致的。而社會組織并不具有行政監(jiān)管職能，但具有很強(qiáng)的社會性，能夠在不同程度上自主地進(jìn)行環(huán)境調(diào)查和環(huán)境監(jiān)測，監(jiān)督政府環(huán)境職能的履行，彌補(bǔ)政府環(huán)境職能的不足，并可以與政府進(jìn)行良性的互動，成為國家環(huán)境治理體系的一個重要組成部分［3］。

檢察機(jī)關(guān)作為環(huán)境公益訴訟的主體，一直都是許多國家通行的做法［4］。但各國政治體制不同，檢察機(jī)關(guān)的屬性也具有相當(dāng)程度的區(qū)別。相較于檢察機(jī)關(guān)而言，社會組織具有與被告污染企業(yè)訴訟地位相同的特點。但我國檢察機(jī)關(guān)是代表國家依法行使檢察權(quán)的國家機(jī)關(guān)，其主要職責(zé)是追究刑事責(zé)任，提起公訴和實施法律監(jiān)督。因此，在以企事業(yè)單位為被告的，所謂的環(huán)境民事公益訴訟中，如果由檢察機(jī)關(guān)來提起訴訟，則將導(dǎo)致公權(quán)力與私權(quán)利之間的對抗，當(dāng)事人雙方訴訟能力和地位不對等，有違程序正義的要求。正因如此，我國在探索檢察機(jī)關(guān)提起環(huán)境公益訴訟制度時，明確提出“試點期間，重點是對生態(tài)環(huán)境和資源保護(hù)領(lǐng)域的案件提起行政公益訴訟”，而在環(huán)境民事公益訴訟方面，第一順位的原告主體仍為社會組織。以社會組織為原告的對污染企業(yè)提起的訴訟，能夠充分保證當(dāng)事人雙方訴訟地位對等，確保訴訟結(jié)果的公平合理。

總之，社會組織具有提起環(huán)境公益訴訟的巨大潛力，主要表現(xiàn)在其具有一定的訴訟能力，具有很強(qiáng)的社會性和具有民事主體的法律地位。但是，這僅是在一般性層面上對社會組織作為環(huán)境公益訴訟原告主體的分析。就我國來講，社會組織，包括以環(huán)境保護(hù)為主要宗旨的社會組織在內(nèi)，具有一定的特殊性，而這些特殊性，是在我國發(fā)展環(huán)境公益訴訟的過程中，所無法忽視的。

2　我國環(huán)保組織的本土特性

通過相關(guān)資料分析可知，我國環(huán)境保護(hù)組織與國外環(huán)保組織，雖然組織宗旨比較相似，法律地位也基本相同，但是現(xiàn)實條件卻存在著較大的差別。這些差別集中體現(xiàn)在：

2.1我國環(huán)保組織“社會性”較弱

據(jù)中華環(huán)保聯(lián)合會2005年的調(diào)查報告①，截止該年底，我國共有各類環(huán)保民間組織2 768家，其中由政府部門發(fā)起成立的環(huán)保民間組織占到了49.9%，相比之下，由民間自發(fā)組成的環(huán)保民間組織僅占7.3%［5］。這與我國對環(huán)境保護(hù)理念的認(rèn)識歷程具有緊密的聯(lián)系。在20世紀(jì)70年代末，環(huán)境保護(hù)理念在國際上取得了較大的發(fā)展，我國在這一背景下接受了環(huán)境保護(hù)理念，但生產(chǎn)力較弱，環(huán)境問題不嚴(yán)重；民眾物質(zhì)生活水平較低，環(huán)境意識不強(qiáng)。在這一時期，我國主要是以政府發(fā)起建立環(huán)境保護(hù)民間組織為主。直至1994年“自然之友”等環(huán)保組織成立以后，由民間自發(fā)組建的環(huán)保民間組織才真正開始了較大發(fā)展。這一境況使得我國近一半環(huán)保組織具有某種“官方背景”，而缺乏必要的“社會性”，實踐中則較為注重與政府行政部門，尤其是與業(yè)務(wù)主管部門（國務(wù)院及各級地方政府環(huán)境保護(hù)部門）的某種程度上的合作，而疏于對其的公眾監(jiān)督［6］。

2.2我國環(huán)保組織的管理體制較為嚴(yán)格

我國現(xiàn)行《社會團(tuán)體登記管理條例》規(guī)定了包括環(huán)保民間組織在內(nèi)的社會團(tuán)體的管理體制。該條例在許多方面都有較為嚴(yán)格的規(guī)定。在登記建立方面，該條例規(guī)定：“申請成立社會團(tuán)體，應(yīng)當(dāng)經(jīng)其業(yè)務(wù)主管單位審查同意，由發(fā)起人向登記管理機(jī)關(guān)申請籌備?！币虼?，在成立環(huán)保組織時，發(fā)起人不僅要取得環(huán)保部門的同意，而且要取得民政部門的批準(zhǔn)。不僅如此，該條例在成立社會團(tuán)體的條件中規(guī)定：“有50個以上的個人會員或者30個以上的單位會員；個人會員、單位會員混合組成的，會員總數(shù)不得少于50個”。由于以上原因，我國環(huán)保民間組織在民政部門的正式注冊登記率很低，僅有23.3%。政府在處理未注冊登記的環(huán)保民間組織時，一般采取“不承認(rèn)，不取締”的策略。因此，大多數(shù)環(huán)保組織與政府合作或?qū)φO(jiān)督的道路極其不暢。對于已經(jīng)正式注冊登記的環(huán)保組織，在從事環(huán)境保護(hù)活動的過程中，還會受到業(yè)務(wù)主管部門不同程度的壓力［7］。歸根結(jié)底，這些問題的出現(xiàn)，是由于我國環(huán)保組織的管理體制相對較為嚴(yán)格。

2.3我國環(huán)保組織普遍存在資金問題

環(huán)保組織的資金來源與我國環(huán)保組織發(fā)展?fàn)顩r和管理體制息息相關(guān)。據(jù)中華環(huán)保聯(lián)合會調(diào)查，我國環(huán)保組織最普遍的資金來源為會費(fèi)，其次是社會捐贈和政府撥款。我國76.1%的環(huán)保組織沒有固定的經(jīng)費(fèi)來源。在擁有固定收入來源的環(huán)保組織中，多數(shù)為政府發(fā)起成立的環(huán)保民間組織。但在全部由政府發(fā)起成立的環(huán)保組織中，擁有固定收入來源的也僅為32.9%。在面臨資金問題的情況下，環(huán)保組織難以有效開展環(huán)境保護(hù)活動，遑論環(huán)境公益訴訟，資金短缺問題嚴(yán)重制約著我國環(huán)保組織的發(fā)展。此外，在國內(nèi)籌資困難和政府撥款不足的情況下，我國環(huán)保組織在不同程度上接受著國外捐贈，而這一解環(huán)保組織燃眉之急的做法使其處于一種兩難的處境：一方面，如不接受國外捐贈，則面臨資金短缺，甚至生存危機(jī)；另一方面，如接受國外捐贈，則會削弱政府對本組織的信任，使得政府不敢、不愿與本環(huán)保組織合作與交流［8］。相較于發(fā)達(dá)國家中由具有雄厚經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)的民間力量組建的環(huán)保組織，我國環(huán)保組織的資金匱乏問題顯得極其特別，成為了在研究我國環(huán)保組織問題時必須予以重視的一大特點。

2.4我國環(huán)保組織人員配備較不完善

我國環(huán)保組織規(guī)模普遍較小，平均每個環(huán)保組織的全職人員只有25人左右，在民間自發(fā)組建的環(huán)保組織中，有近三成只有兼職人員而沒有全職人員。在環(huán)境公益訴訟問題上，很多人往往認(rèn)為環(huán)保組織適宜作為環(huán)境公益訴訟原告的重要原因之一是其具備專業(yè)人才。但實際上，這一觀感出于對發(fā)達(dá)國家環(huán)保組織人員組成和環(huán)境公益訴訟實踐的認(rèn)識，而對我國環(huán)保組織人員配備存在的問題疏于了解。

2.5我國環(huán)保組織的社會基礎(chǔ)較為薄弱

發(fā)達(dá)國家的民眾自下而上推動環(huán)保的進(jìn)路，在我國并不適用。這一方面由于我國尚是發(fā)展中國家，城鄉(xiāng)發(fā)展不平衡，貧富差距較大，難以形成合力支持環(huán)保；另一方面我國具有濃厚的由行政權(quán)形塑國家與社會的文化傳統(tǒng)，政治權(quán)威強(qiáng)盛，公民社會較為軟弱，公民政治參與和社會參與的主動性十分有限。在這一背景下，人們選擇參加環(huán)保組織并不是出于對環(huán)保組織抱有較高的信心，而只是公眾對國家處理特定社會問題沒有信心時的迫不得已的選擇。因此，我國環(huán)保組織的社會公眾基礎(chǔ)是較為薄弱的。另外，我國社會中仍存在不利于環(huán)保組織發(fā)展的一些因素，比如一些地方政府采取不合理的地方保護(hù)主義手段。

3　我國環(huán)保組織本土特性在環(huán)境公益訴訟中的影響

我國環(huán)保組織現(xiàn)階段存在“社會性”較弱，管理體制嚴(yán)格，資金問題普遍，人員配備不完整和公眾基礎(chǔ)薄弱等問題。這些現(xiàn)實問題深刻地影響著我國環(huán)保組織作為原告提起環(huán)境公益訴訟的行為，在很多情況下對其提起訴訟構(gòu)成了一定的阻礙。

一方面，我國環(huán)保組織的特殊性使其訴訟能力普遍較弱［9］。提起環(huán)境公益訴訟需要一定的訴訟能力，包括訴訟費(fèi)用支付能力、人員專業(yè)知識技能、取證能力等等。我國環(huán)保組織普遍存在的人員、資金問題，使得只有如中華環(huán)保聯(lián)合會、“自然之友”等少數(shù)幾家環(huán)保組織具備足夠的訴訟能力。而大多數(shù)環(huán)保組織，如吉林省環(huán)保聯(lián)合會，在筆者的調(diào)研中發(fā)現(xiàn)，組織資金不足以支持起訴，因而不具有必要的訴訟能力。鑒于我國環(huán)保組織間發(fā)展程度差距較大，環(huán)境公益訴訟在實踐中的原告主體極為有限，絕大多數(shù)案件均是由四五家全國性環(huán)保組織提起。由于我國環(huán)境公益訴訟制度中并無原告利益補(bǔ)償機(jī)制，原告環(huán)保組織在進(jìn)行訴訟的過程中訴訟能力將不斷降低。這不利于環(huán)境公益訴訟的常態(tài)運(yùn)行和發(fā)展。

另一方面，我國社會組織管理體制的特殊性，對環(huán)保組織行使公益訴訟訴權(quán)形成了制度障礙。我國對社會組織的管理體制較為嚴(yán)苛，地方性環(huán)保組織只能在登記機(jī)關(guān)的轄區(qū)范圍內(nèi)進(jìn)行活動。我國環(huán)保組織的發(fā)展呈現(xiàn)出了極大的地域間差異，東南沿海、經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)的地區(qū)環(huán)保組織發(fā)展較為成熟，而中西部、經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)環(huán)保組織發(fā)展則較為落后。我國對環(huán)保組織的活動范圍限制，使得中西部地區(qū)的環(huán)境公益訴訟實踐難以有效展開。因而在很大程度上只能依賴于全國性環(huán)保組織在中西部經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)提起公益訴訟，這既不利于我國積累環(huán)境公益訴訟在不同環(huán)境—經(jīng)濟(jì)背景下的適用經(jīng)驗，也不利于中西部地區(qū)的生態(tài)環(huán)境保護(hù)，尤其是中西部經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)面臨著更嚴(yán)峻的生態(tài)環(huán)境退化問題。

總的來說，我國環(huán)保組織的特殊性中存在不利于其提起環(huán)境公益訴訟的自身和外在因素。這些因素是我國環(huán)境公益訴訟案件數(shù)量稀少，在實踐中難以廣泛開展的重要原因，也是完善我國環(huán)境公益訴訟制度的關(guān)鍵點。我國環(huán)保組織的本土特性，源于我國“自上而下”建立和發(fā)展環(huán)保組織的歷程，受到社會組織管理體制的影響，更深深地根植于我國社會公眾的國家環(huán)境治理參與狀態(tài)。在環(huán)境公益訴訟和國家環(huán)境治理民主化趨勢的推動下，我國環(huán)保組織的生存狀態(tài)和運(yùn)行機(jī)制將會逐漸的改善，其本土特性也因之而具有一定的動態(tài)性。但是，在短時期內(nèi)，很難預(yù)期這一本土特性發(fā)生根本性的轉(zhuǎn)變。因此，更重要的是，我國在構(gòu)建和完善以環(huán)保組織為主要原告主體的我國環(huán)境公益訴訟制度時，要將我國環(huán)保組織的本土特性作為背景性因素，以之為前提考慮和平衡各項制度措施的價值與利益。這一進(jìn)路將改變以往發(fā)達(dá)國家環(huán)境公益訴訟的制度設(shè)計，以偏向原告利益的方式，激勵潛在的原告提起公益訴訟。如在勝訴獎勵機(jī)制中，在平衡可能的濫訴影響和原告利益保障之間的關(guān)系時，基于我國環(huán)保組織資金短缺的本土特性，適當(dāng)?shù)叵蛟胬娣较騼A斜。另如為發(fā)展本省環(huán)境公益訴訟，可以基于我國環(huán)保組織地域性管理的本土特性，依法放開對外省地方性環(huán)保組織的地域限制，實現(xiàn)本省環(huán)境公益訴訟的有效開展?；谖覈h(huán)保組織的本土特性構(gòu)建和完善以其為主要原告主體的環(huán)境公益訴訟制度，有利于發(fā)展出符合我國實際情況的環(huán)境公益訴訟制度，以廣泛的公眾參與極大地加強(qiáng)我國生態(tài)文明建設(shè)，并以制度創(chuàng)新作為中國話語，推動世界環(huán)境法治理念的發(fā)展。

4　結(jié)語

綜上所述，環(huán)保組織作為環(huán)境公益訴訟的原告具有較大的優(yōu)勢和適宜性。我國環(huán)保組織的發(fā)展歷程及其現(xiàn)階段特點具有高度的獨(dú)特性，鮮明地體現(xiàn)著我國現(xiàn)階段社會經(jīng)濟(jì)政治文化發(fā)展的某些突出特點。我國環(huán)保組織與國外環(huán)保組織的較大差別，有必要在引入環(huán)境公益訴訟制度時，進(jìn)行地方化發(fā)展，避免南橘北枳的矛盾，真正發(fā)揮環(huán)境公益訴訟的應(yīng)有作用。

［1］龔學(xué)德.環(huán)境公益訴訟的角色解讀與反思［J］.河南師范大學(xué)學(xué)報：哲學(xué)社會科學(xué)版，2013，40（2）：80-84.

［2］王小鋼.為什么環(huán)保局不宜做環(huán)境公益訴訟原告？［J］.環(huán)境保護(hù)，2010（1）：54-55.

［3］張婧.論環(huán)境司法保護(hù)中的民眾助法［J］.中國環(huán)境管理干部學(xué)院學(xué)報，2013，23（5）：5-7，19.

［4］王亞杰.檢察機(jī)關(guān)提起環(huán)境公益訴訟的問題探究［J］.中國環(huán)境管理干部學(xué)院學(xué)報，2016，26（1）：15-18.

［5］國家環(huán)?？偩?中國環(huán)保民間組織現(xiàn)狀調(diào)查報告［J］.學(xué)會，2007 （3）：23-28.

［6］陳泉生，秘明杰.環(huán)境公益代表之環(huán)保組織運(yùn)行體制研究［J］.中國社會科學(xué)院研究生院學(xué)報，2015（1）：95-99.

［7］崔巖，尹木子.我國公眾環(huán)保組織參與的動機(jī)研究［J］.青年研究，2015（3）：11-19.

［8］崔月琴，李遠(yuǎn).“雙重脫嵌”：外源型草根NGO本土關(guān)系構(gòu)建風(fēng)險——以東北L草根環(huán)保組織為個案的研究［J］.學(xué)習(xí)與探索，2015（9）：19-24.

［9］彭君，胡建偉.論環(huán)境公益訴訟中的法律困境與出路［J］.河北法學(xué)，2015，33（8）：192-200.

（編輯：周利海）

Local Features of NGO in China as Plaintiff of Environment Public Litigation

Li Tianxiang，F(xiàn)eng Ailin，Zhang Zheng，Li Xue
（Jilin University，Changchun Jilin 130012，China）

The new Environment Protection Act provides that the competent ENGOs have the status to initiate an environment public litigation.But the development progress and current situation of NGOs in China is special，and different from those NGOs abroad.The developmentmodel of NGOs in China is kind of up to down，it leads the lack of social basis，the strictness of administrative control，rare sociality.While introducing the environmental public litigation and endowing the right of action to NGOs，it is necessary for the completion of environmental public litigation in China to rationally analyze the practical situation of NGOs in China.

environmental public litigation，NGO，local features，plaintiff

D922.68

A

1008-813X（2016）04-0003-05

2016-06-12

李天相（1990-），男，吉林白城人，吉林大學(xué)經(jīng)濟(jì)法學(xué)專業(yè)博士研究生在讀，主要從事環(huán)境與資源保護(hù)法學(xué)研究。