王麗媛

（中國政法大學，北京 100088）

美國突發(fā)環(huán)境事件應急管理立法及其啟示

王麗媛

（中國政法大學，北京 100088）

美國環(huán)境應急管理立法導源于災害管理立法。博帕爾毒氣泄漏事件和?？松郀柕掀澨柺托孤┦录?，美國成為“阿佩爾計劃”成員國，推動并強化環(huán)境應急管理專項立法，建立起緊急狀態(tài)法與專項法相結合、聯(lián)邦法與州地方法相結合的法律體系，表現(xiàn)出立法模式的獨特性、立法理念的先進性、立法體系的層次性。面對我國環(huán)境應急管理立法缺陷，美國立法經(jīng)驗啟示我國環(huán)境應急管理立法應當尊重立法漸進式發(fā)展規(guī)律，注重立法專門化、體系化，轉變立法理念，完善相關制度。

立法體系；美國立法；應急法制；突發(fā)環(huán)境事件

10.13358/j.issn.1008-813x.2016.04.02

印度博帕爾事故、切爾諾貝利核泄漏、墨西哥灣原油泄漏等事件揭示了突發(fā)環(huán)境事件具有發(fā)生不確定性、成因復雜性、受害廣泛性、危害嚴重性的特點［1］，如何應對突發(fā)環(huán)境事件，保障環(huán)境安全，備受各國關注。近兩年灰霾重污染天氣席卷中國，天津8·12特大爆炸事故發(fā)生，突發(fā)環(huán)境應急管理立法再次成為法學理論研究重點議題。美國作為世界先進的發(fā)達國家，在災害綜合應急管理基礎之上開展了環(huán)境應急專項立法，經(jīng)多年發(fā)展演變形成了健全的環(huán)境應急管理法律體系。它山之石，可以攻玉。本研究以美國環(huán)境應急管理立法為視角，研究其發(fā)展演變，歸納其立法體系，揭示其立法特點，以期為我國當前環(huán)境應急管理法治建設提供理論建議。

1　美國環(huán)境應急管理立法發(fā)展演變

馬克思主義法學認為法是由一定社會物質生活條件決定，社會生活客觀需要是法形成的最深層次原因，故法的形成有其客觀歷史性，美國環(huán)境應急管理立法也不例外，受國內(nèi)外突發(fā)環(huán)境事件直接推動而逐步發(fā)展演變。

1.1立法起步

20世紀六七十年代是其起步階段，注重應急處置立法，形成了美國環(huán)境應急法律體系雛形［2］。1950年《災害救助和緊急援助法》提及突發(fā)環(huán)境事件應對法律制度［3］，但環(huán)境應急管理專項立法始于1968年，為應對托利峽谷號油輪石油泄漏類似事件制定的《國家油類和危險物質污染事故應急計劃》，第一次為處理和應對泄漏污染設立綜合法律框架，為應急反應提供第一個事故匯報、泄漏控制和清理的綜合系統(tǒng)，但未涉及泄漏預防及防控；1972年《清潔水法案》、1974年《安全飲用水法》和1976年《有毒物質控制法》規(guī)范了水污染事故、化學污染事故應急救援行為。此外，1974年修改的《災害救助和緊急援助法》強化了聯(lián)邦政府對州政府、社區(qū)、家庭及個人的救援責任，1976年《全國緊急狀態(tài)法》規(guī)定了緊急狀態(tài)的頒布程序、實施方式、終止方式、緊急狀態(tài)期限及期間國家權力［2］，適用于突發(fā)環(huán)境事件應急管理。

1.2立法發(fā)展

20世紀八九十年代美國環(huán)境應急管理立法迅猛發(fā)展，重視應急預防、州政府權限和公眾參與立法，成立聯(lián)邦緊急事務管理署以及推出聯(lián)邦應急預案，形成美國現(xiàn)有應急體系框架。1980年《綜合環(huán)境反應、賠償和責任法》建立超級基金，為應對可能危害公共健康或環(huán)境的危險物質排放或泄漏提供聯(lián)邦資金使用授權，主要授權短期清理和長期修復行動［4］，是事故強制應急措施先進性所在。美國聯(lián)合碳化物公司引發(fā)博帕爾化學毒氣泄漏事件推動了《化學突發(fā)事故應急準備計劃》的啟動和《應急計劃和公眾知情權法案》的頒布，建立起環(huán)境應急信息公開制度，保障公眾環(huán)境風險知情權。?？松郀柕掀澨柺托孤┦鹿屎螅?990年《石油污染法》規(guī)范發(fā)生海上溢油污染事故時聯(lián)邦和州政府管理職能，建立溢油應急反應體系，編制溢油應急計劃，加上《清潔空氣法修正案》和《風險管理計劃》，實現(xiàn)了立法重心從強調應急反應和處置向強化應急預防和準備轉變。而1992年《聯(lián)邦應急計劃》明確將應急管理劃分準備、應對、恢復和減緩四方面［3］，建立起全過程應急管理立法。

1.3立法嗣后完善

9·11事件使美國建立覆蓋各種突發(fā)事件的全方位國家應急行動計劃和綜合應急管理模式。為統(tǒng)一管理和標準運行，2004年國家安全部同EPA推出《國家事故管理系統(tǒng)》，建立標準化事故管理條款和程序，規(guī)定各級政府應對突發(fā)公共事件的統(tǒng)一標準和規(guī)范；修訂《國家應急計劃》，覆蓋油類、化學品和危險物質/廢物等泄漏事故，保障環(huán)境事件應急法律有效運行。政府應對卡特里娜颶風和麗塔颶風不力，凸顯了政府應對重大突發(fā)事件的能力不足，故2008年制定的《國家反應框架》強化應急計劃、應急準備、應急環(huán)境數(shù)據(jù)的基礎性作用，強化私人部門、非政府組織在應急反應中的地位［5］，使得美國環(huán)境應急管理立法進一步發(fā)展和完善。

2　美國環(huán)境應急管理現(xiàn)行法律體系

法律先行是美國環(huán)境應急管理的重要特征，經(jīng)半世紀發(fā)展演變，形成以緊急狀態(tài)法為基礎、以環(huán)境應急管理專項法為主體的法律體系，包括聯(lián)邦法、聯(lián)邦條例及行政命令、應急預案、規(guī)程和標準，如聯(lián)邦法規(guī)定應急任務的運作原則、授權任務范圍，聯(lián)邦條例提供行政實施細則，各州、郡、市政府結合實際出臺嚴于聯(lián)邦法律的地方性法規(guī)，職能部門制定有關政府應急預案和企業(yè)應急預案編制的指導性文件［1］，在效力層次和可操作上實現(xiàn)良好銜接。

2.1緊急狀態(tài)法

作為基本法，緊急狀態(tài)法規(guī)定緊急權力的主體、客體及內(nèi)容，確立緊急權力行使的條件、程序和范圍，確保在各種誘因所致緊急狀態(tài)中有統(tǒng)一高效指揮機制，為公民基本權利保障設置緊急權力無法逾越的界限，保證實現(xiàn)緊急權力的同時盡最大可能尊重公民憲法權利和原有憲政秩序［1］。具體包括：《災害救援與緊急援助法》規(guī)定緊急事件范圍、預案制定、緊急狀態(tài)確認及處置；《全國緊急狀態(tài)法》確定緊急狀態(tài)程序、緊急狀態(tài)期限和國家緊急權力運行；《聯(lián)邦應急計劃》規(guī)定整個聯(lián)邦政府危機管理動作執(zhí)行綱要，成為聯(lián)邦政府應對突發(fā)事件基礎性法規(guī)［1］；《國家反應框架》規(guī)定石油與危險化學品泄漏、核與放射等突發(fā)事件應對中各級政府在預防、反應和恢復各階段的職責范圍，要求各應急管理主體提高預防和應對突發(fā)事件能力，建立統(tǒng)一應急指揮系統(tǒng)和信息管理、應急保障、應急計劃等法律制度，為有效應對突發(fā)環(huán)境事件提供法律依據(jù)。

2.2環(huán)境應急管理專項法

美國環(huán)境應急管理專項法主要有《國家油類和危險物質污染事故應急計劃》 《化學突發(fā)環(huán)境事件應急準備計劃》 《安全飲用水法》 《應急規(guī)劃和社區(qū)知情權法》 《石油污染法》等，主要就石油、化學品和危險物質/廢物泄漏所致突發(fā)環(huán)境事件以及其他因素誘發(fā)的水污染、大氣污染、土壤污染、海洋污染等突發(fā)性事件的預防和準備、應急處置和救援、事后恢復和重建階段中政府、企業(yè)、公民的權利和義務以及法律責任作出規(guī)定，建立環(huán)境損害責任保險、有毒物質排放清單等先進制度，特別是《應急計劃和社區(qū)知情法》和《有毒物質控制法》以法律形式強化環(huán)境風險企業(yè)環(huán)境信息公開義務和公眾應急知情權，有利于政府監(jiān)督管理和社會公眾監(jiān)督，使企業(yè)迫于法律壓力而加強自身環(huán)境風險管理，有利于防范和協(xié)同應對環(huán)境風險；創(chuàng)建超級基金和環(huán)境責任保險制度，實施責任與效益分享的市場機制，重視市場激勵與約束手段，如環(huán)境責任保險等金融工具的運用。

3　美國環(huán)境應急管理立法基本特點

3.1獨特的立法模式

美國采用緊急狀態(tài)法與環(huán)境應急管理專項法相結合的立法模式，緊急狀態(tài)法具有在最快的時間內(nèi)消除常態(tài)管理中設置的一些權限，以盡快地采取一切有利手段，整合資源、協(xié)調人員、避免損失等優(yōu)勢，而且其效力層次更高，影響范圍更廣，對于突發(fā)性環(huán)境事件，能夠更好地發(fā)揮政府綜合協(xié)調與部門專業(yè)支撐的雙重功能，該模式對美國環(huán)境應急管理法制化、規(guī)范化具有重要意義。

3.2先進的立法理念

美國環(huán)境應急管理立法發(fā)展過程折射出立法理念的轉變。其一，從20世紀六七十年代應急處置為主到八九十年代應急預防為主，體現(xiàn)美國注重預防性立法理念；其二，注重適應性立法，受聯(lián)邦政府在《憲法》沒有賦予聯(lián)邦政府權力范圍內(nèi)應當尊重州權力的傳統(tǒng)影響，美國立法起初嚴限于州、郡（縣）等地方政府為主、聯(lián)邦政府為輔的應急管理體制，但州政府能力不足弊端逐漸凸顯，美國緊急狀態(tài)法逐漸調整并擴大聯(lián)邦政府應急管理權限，頻繁地修訂和頒布法律，不斷適應環(huán)境應急管理需要。

4　美國環(huán)境應急管理立法對我國的啟示

4.1我國環(huán)境應急管理立法缺陷

我國環(huán)境應急管理立法起步較晚、但發(fā)展快，尤其近兩年新修訂《環(huán)境保護法》和《大氣污染防治法》確立預防為主原則、規(guī)范環(huán)境事件全過程管理后，《企事業(yè)單位突發(fā)環(huán)境事件應急預案備案管理辦法（試行）》 《突發(fā)環(huán)境事件調查處理辦法》，特別是《突發(fā)環(huán)境事件應急管理辦法》相繼出臺，使我國環(huán)境應急管理立法借環(huán)保風暴之勢突飛猛進，但依然存在諸多問題：預案先行、法律滯后；專項立法采國務院部門規(guī)章形式，同時地方僅有突發(fā)事件應急條例及突發(fā)環(huán)境事件應急預案，尚未根據(jù)國家法律修改進行適時、配套調整，缺乏環(huán)境應急管理地方性法規(guī)或規(guī)章，法律效力較低；法律制度設計缺乏預防理念，環(huán)境應急預案制度、風險評估制度、監(jiān)測預警制度等難以滿足環(huán)境風險防控監(jiān)管實踐；政府主導應急處置，未建立政府、企業(yè)、公眾多元治理模式，使公眾參與流于形式；事故救援依賴政府財政保障，特別是發(fā)生重特大突發(fā)環(huán)境事件使企業(yè)瀕臨破產(chǎn)時，具有企業(yè)事故責任轉嫁國家和社會之嫌；缺乏國家救助制度，難以克服傳統(tǒng)環(huán)境侵權理論不能及時救濟環(huán)境事故損害的缺陷。

4.2完善我國環(huán)境應急管理制度立法建議

突發(fā)環(huán)境事件應對是各國生態(tài)文明建設共同面臨的難題，而最嚴格的制度、最嚴密的法治是生態(tài)文明建設的可靠保障［6］。針對我國環(huán)境應急管理立法缺陷，通過探析美國環(huán)境應急管理立法，提出以下建議：

4.2.1發(fā)揮立法對環(huán)境應急管理規(guī)范作用

縱觀美國環(huán)境應急管理立法發(fā)展演變，發(fā)現(xiàn)其法律體系不是一蹴而就、一躍而成，而是歷經(jīng)漫長的發(fā)展和完善的漸進式過程。因此，面對我國近年來頻發(fā)、高發(fā)的突發(fā)環(huán)境事件，特別是灰霾重污染天氣，我國應注重運用法律手段進行環(huán)境管理，強化法律的引導、教育等功能并發(fā)揮法律的約束力和強制力優(yōu)勢；根據(jù)我國環(huán)境應急管理客觀需要，在環(huán)境立法水平或能力范圍內(nèi)適時制定并修改法律、法規(guī)，特別是新《環(huán)境保護法》 《大氣污染防治法》對環(huán)境應急管理制度作出修改以及《突發(fā)環(huán)境事件應急管理辦法》出臺后，適時改革地方環(huán)境應急管理立法，使其與中央立法有效銜接、形成合力，改變我國預案先行、法律滯后的尷尬局面，但不能急于求成，應注重立法發(fā)展的規(guī)律性、漸進性。

4.2.2注重環(huán)境應急管理立法專門化、體系化

應根據(jù)突發(fā)環(huán)境事件及其應急管理特殊性，強化環(huán)境應急管理專門立法，提高中央環(huán)境應急管理專門法效力層次，科學劃分中央與地方立法權限、管理權責，根據(jù)地方突發(fā)環(huán)境事件客觀情況制定環(huán)境應急管理地方性法規(guī)或規(guī)章，同時制定和統(tǒng)一風險評估、監(jiān)測、預警等方面技術性操作標準和規(guī)范，建立效力層次分明、抽象與具體結合的環(huán)境應急管理法律體系。同時，協(xié)調環(huán)境應急管理專項規(guī)范與應急管理、環(huán)境保護和污染防治基本法的關系，實現(xiàn)環(huán)境應急管理立法體系內(nèi)規(guī)范間的有效銜接。

4.2.3轉變環(huán)境應急管理立法理念，完善環(huán)境應急管理法律制度

在意識形態(tài)領域樹立風險預防、全過程管理的立法意識，建立國家主導、企業(yè)配合、公眾參與的協(xié)同治理意識，形成原因者擔責、國家及時救助、社會共擔風險的損害救濟理念，并以此指導法律制度的完善，特別是健全環(huán)境應急預案，環(huán)境風險評估、監(jiān)測、預警制度，而企業(yè)作為事故的源頭和誘因，應當強化企業(yè)環(huán)境風險防范義務規(guī)范與環(huán)境風險隱患調查和突發(fā)環(huán)境事件先期處置能力，以便及早發(fā)現(xiàn)、處理突發(fā)環(huán)境事故隱患，有效預防和控制環(huán)境風險；在大數(shù)據(jù)時代背景下，健全環(huán)境風險信息公開制度，特別是規(guī)范從事危險物質生產(chǎn)、運輸、儲存等相關企業(yè)信息公開義務；健全公眾參與制度，疏通公眾參與渠道、增強公眾風險意識和應急能力，發(fā)揮社會公眾事故救援強大力量以及社會公眾對政府、企業(yè)應急管理監(jiān)督作用，克服政府、企業(yè)環(huán)境管理失靈弊端；健全國家救助制度、環(huán)境污染責任保險制度，實現(xiàn)突發(fā)環(huán)境事故損害多元社會化救助，同時借鑒美國超級基金由潛在環(huán)境風險企業(yè)繳納稅費建立污染受害者救助、生態(tài)環(huán)境修復保證金或基金儲備，避免企業(yè)責任轉嫁于國家與社會。

［1］韓從容.突發(fā)環(huán)境事件應對立法研究［M］.北京：法律出版社，2012.

［2］何貽綸.俄美兩國危機管理機制比較研究及其啟示［J］.福建師范大學學報：哲學社會科學版，2004（3）：52-58.

［3］環(huán)境保護部環(huán)境應急與事故調查中心.環(huán)境應急管理法律法規(guī)與文件資料匯編［M］.北京：中國環(huán)境科學出版社，2010.

［4］［美］羅伯特·V.珀西瓦爾.美國環(huán)境法：聯(lián)邦最高法院法官教程［M］.趙繪宇，譯.北京：法律出版社，2014.

［5］徐向華，孫潮，劉志欣.特大城市環(huán)境風險防范與應急管理法律研究［M］.北京：法律出版社，2011.

［6］孫忠英.以制度創(chuàng)新推動生態(tài)文明建設［J］.中國環(huán)境管理干部學院學報，2016，26（1）：39-42.

（編輯：周利海）

American Emergency M anagement Legislation on Emergency Environmental Accidents and Its Enlightenment

Wang Liyuan
（China University of Political Science and Law，Beijing 100088，China）

The US legislation of the emergency management for emergency environmental accidents originated from disaster management legislation.After Bhopal gas leaked and Exxon Valdez oil spilled，the US became the State member of"Apel plan"，which promoted and strengthened environmental emergency specific legislation，and has established the legal system，in which emergency law and special law combined，federal law and state law combined，reflecting the uniqueness of the legislativemodel，the advanced concept of the legislation and the hierarchy of legislation system.Faced with the defect of China's environmental emergencymanagement legislation，our environmental emergency management legislation should respect the law of legislation development，pay attention to legislative specialization and systemization，and change the concept of legislation，perfect the legal system according to American legislation experience.

legal system，American legislation，the emergency legal system，emergency environmental accidents

X830.3

A

1008-813X（2016）04-0007-04

2016-07-08

2014年北京市法學會研究課題《北京市環(huán)境應急管理法律問題研究》（BLS（2014）B019）的階段性成果

王麗媛（1990-），女，河北省唐山人，中國政法大學民商經(jīng)濟法學院環(huán)境與資源保護法學專業(yè)碩士研究生在讀，主要從事環(huán)境應急管理法律制度研究。