申建林，譚詩贊

（武漢大學　政治與公共管理學院，湖北　武漢　430072）

?

參與式預算的中國實踐、協(xié)商模式及其轉(zhuǎn)型——基于協(xié)商民主的視角

申建林，譚詩贊

（武漢大學政治與公共管理學院，湖北武漢430072）

摘要：政府的公共預算不只是度量財政收支的會計過程，更是公共利益權(quán)威性分配的政治過程，政府預算的公共性與民主性問題是中國預算制度改革必須解決的根本問題。協(xié)商民主理論的興起為參與式預算的全球擴展提供了理論支撐，近10多年來，中國基層政府進行了參與式預算的改革與探索，采取了普通公民建議與人大代表決策對接，以及人大代表與普通公民共同決策兩種參與形式，從預算參與的協(xié)商主體、協(xié)商路徑和協(xié)商功能等方面的特征來看，中國參與式預算屬于政府主導的咨詢性協(xié)商模式，該模式離成熟的協(xié)商民主存在一定差距而只具有過渡性質(zhì)，因而急需實現(xiàn)預算協(xié)商模式的轉(zhuǎn)型，其中包括公共協(xié)商的三個"重心轉(zhuǎn)移"：協(xié)商主體重心從政府向納稅人轉(zhuǎn)移，協(xié)商路徑重心從依靠權(quán)力精英自上而下的"內(nèi)輸入"向依靠社會組織和民眾自下而上的"外輸入"轉(zhuǎn)移，協(xié)商功能重心從咨詢性協(xié)商向決策性協(xié)商轉(zhuǎn)移，協(xié)商模式轉(zhuǎn)型有助于提升中國參與式預算的協(xié)商民主內(nèi)涵。

關(guān)鍵詞：參與式預算；協(xié)商民主；協(xié)商模式

公共財政及其預算是現(xiàn)代國家治理的基礎(chǔ)和重要支柱，黨的十八屆三中全會提出了“透明預算”、“改進預算管理制度”、“建立現(xiàn)代財政制度”等具體要求。但現(xiàn)代財政制度與預算管理不只是一個有關(guān)財政收支的會計事務與管理技術(shù)問題，更是一個公共利益權(quán)威性分配的政治性問題，實現(xiàn)政府預算的公共性與民主性是中國預算制度改革的方向，在預算過程中如何吸收公民參與，并真實反映公民的意愿與利益訴求，是建立中國現(xiàn)代財政制度必須面對并解決的根本問題。改革開放以來，中國的公共預算制度也進行了不少改革，但這些改革多以預算技術(shù)的調(diào)整與改進為取向，力圖解決的是預算的科學化問題,而對預算的民主化關(guān)注不足。如果預算的民主化問題得不到解決，公民被排斥在預算決策的“黑箱”之外，不僅有損預算的科學性和有效性，同時政府的合法性也會受到質(zhì)疑。因此，公眾參與預算已經(jīng)成為一個迫切需要解決的現(xiàn)實問題。

參與式預算是公民直接或間接參與公共資源分配與使用的決策機制或過程，但政府財政預算作為一個專業(yè)性很強的收支規(guī)劃，并非所有的公民都具備相關(guān)知識并具有獨立提出合理化預算建議的能力。我們可以通過兩種方式解決預算參與的難題：其一，凡涉及公眾切身利益的預算項目和投入資金，交給公眾討論和決定，公眾對涉及自身利益的事項具有更多的經(jīng)驗和更高的關(guān)注度，公眾的預算參與使預算編制更加公開、民主、透明，從而有助于避免腐敗以提高資金使用效率。其二，引入?yún)f(xié)商民主而不是簡單的票決民主來解決預算參與的可行性和有效性，在知識缺乏和信息不對稱情況下由公眾隨意性地對預算計劃進行表決很可能誤用預算民主權(quán)，但如果通過公民自由平等的“公共協(xié)商和辯論”的形式，[1](p4)讓每個參與者對自己的建議承擔理性的責任，論證各自的提議并相互討論與交流，這樣的協(xié)商過程有助于理解的深化和最終決策的合理化，一項預算決策的有效性不只是在于簡單多數(shù)的同意，而更在于其中所包含的公共理性，協(xié)商民主不僅展示了“實質(zhì)性政治平等”，[2]而且使公民的預算參與成為可能。

協(xié)商民主為預算的民主化提供了實踐可行性，20世紀90年代以來興起的協(xié)商民主理論直接催生了眾多國家的參與式預算實踐，中國地方政府的預算決策與管理也步入了這一前沿性改革。如果從2005年溫嶺市新河鎮(zhèn)和澤國鎮(zhèn)的參與式預算試點起算，中國的參與式預算實踐歷時10年，參與式預算的地方版圖也不斷擴展。站在中國參與式預算實踐的10年時間節(jié)點上，從整體上回顧中國參與式預算的實踐、分析中國參與式預算的公共協(xié)商模式及其轉(zhuǎn)型路徑和前景，顯得尤為必要。

一、參與式預算的中國實踐探索

“公民參與預算意味著它將原來政府控制的財政領(lǐng)域向公民開放，以保證每個公民在決定預算資源分配時都有平等的參與權(quán)”。[3]面對嚴峻的財政收支壓力和公民對政府不信任情緒的上升，許多國家的地方政府開始考慮在預算過程中引入公民的直接參與，包括引入預算聽證制度、咨詢顧問委員會、公民問卷、公民論壇、公民陪審團等各種預算參與形式，其中巴西阿里格雷港市的“參與式預算”倍受關(guān)注。

1989年，巴西的阿里格雷港市在左翼的工黨執(zhí)政時率先推行“參與式預算”，巴西參與式預算的基本理念是“未經(jīng)選舉產(chǎn)生的公民參與到公共資金的配置中，使他們在基層有直接決策權(quán)、在城市層面有共同決策權(quán)以及在全國層面有一定程度的監(jiān)控權(quán)”。[4](p8-9)他們的參與式預算主要關(guān)注的是城市的年度公共投資，即預算支出中的資本投資部分，而在這種投資決策的參與式預算中，立法機構(gòu)正成為一個“邊緣角色”。[4](p9)巴西的阿雷格里港市的參與式預算因其廣泛的參與性、公開性、互動性和制度性，被譽為規(guī)范意義上的現(xiàn)代參與式預算的“鼻祖”，同時也被視為協(xié)商民主的“典范”。而中國的一些地方政府預算也沿著這一民主參與的方向進行變革。

（一）參與式預算的中國起因。

近年來，一些國家的參與式預算的地方版圖不斷擴展，如美國華盛頓特區(qū)“公民峰會”、南非的“非政府組織預算監(jiān)控”、印度的“預算公開和支出跟蹤”等紛紛出現(xiàn)。中國不少地方也陸續(xù)出現(xiàn)了參與式預算的探索與嘗試，如浙江溫嶺的“預算民主懇談”、哈爾濱和無錫的“公共項目民眾點菜”、上海閔行的參與式績效預算、河南焦作的網(wǎng)民票選民生工程、云南鹽津的“民主議事會”、廣東順德的“預算項目面談會”、北京麥子店的“參與式立項”等。

中國參與式預算緣何興起？從外因來看，參與式預算觀念在國際上的傳播及其在其他國家的成功實踐對中國地方政府預算的民主化產(chǎn)生了示范效應。從內(nèi)因來看，與中國社會轉(zhuǎn)型所出現(xiàn)的如下變量直接相關(guān)：首先，隨著中國民營經(jīng)濟的不斷發(fā)展和向“稅收國家”的逐漸演變，公民納稅人意識日益增強，社會公眾參與政府預算的呼聲也不斷高漲。其次，協(xié)商民主觀念在中國的成長為公民參與地方公共事務治理提供了理論支撐。再次，參與式預算的產(chǎn)生離不開少數(shù)政府官員在“壓力型體制”下主動進行制度創(chuàng)新的意愿，[5](p28)他們希望通過預算的公開和透明而抑制官員腐敗、改善社會民生、減少本地居民的抗爭事件。最后的一個重要因素是，專家學者、研究機構(gòu)、新聞媒體等學術(shù)力量與公眾輿論的共同推動。由此看來，參與式預算的中國實踐離不開公民納稅人意識的覺醒、協(xié)商民主的引入、官員創(chuàng)新的熱情、專家學者的思想推動。參與式預算的中國實踐正是在此背景下萌發(fā)與成長的。

（二）參與式預算的中國實踐。

中國參與式預算是通過民眾代表和人大代表參與的協(xié)商與審議來完成的，在實踐中采取了兩種不同的具體形式，第一種是民眾代表的咨詢與人大代表的決策相結(jié)合的形式，在該形式中，來自社會的普通民眾代表在預算初審階段中參與，但只發(fā)揮建議和咨詢的輔助作用，目的是為了“激活”人大的預算審議和監(jiān)督功能，而只有人大代表才具有實質(zhì)性的預算決策權(quán)；第二種是由人大代表和民眾代表共同組成預算參與委員會通過公共協(xié)商進行聯(lián)合預算決策的形式。下面簡要介紹這兩種參與式預算形式的具體實踐運行情況。

第一種預算參與形式采取的是民眾代表建議與人大代表決策的對接。以浙江的溫嶺和上海的閔行區(qū)為代表。下面以浙江溫嶺的新河鎮(zhèn)為例，新河鎮(zhèn)參與式預算過程分三個階段：

首先，召開由人大代表和普通公民共同參與的預算初審民主懇談會。自愿參與的普通公民與人大代表根據(jù)工業(yè)、農(nóng)業(yè)、社會事業(yè)三個領(lǐng)域的預算而分成三組，每組分別就各自的預算草案進行討論與協(xié)商，參與者提出的合理建議由各小組的人大代表吸收納入初審報告中。

其次，召開正式的人大預算審議會。整個會議需經(jīng)過預算初審、預算再審、預算修正議案表決等流程。該預算審議會賦予人大代表以預算決策權(quán)，人大代表在遵循“有增有減，總體平衡”的原則下可以在預算初審中當場提出預算修改意見；如果對政府修改后的預算提案仍不滿意，5個以上的代表還可以在預算再審中聯(lián)名提出“預算修正議案”，包括削減或增加某項預算支出的金額，或者否決某項預算支出。政府將根據(jù)人大會議的表決結(jié)果，形成最終的預算修正案。

再次，預算的執(zhí)行與監(jiān)督。由常設(shè)的人大財經(jīng)小組持續(xù)地對預算執(zhí)行情況進行監(jiān)督，如果遇到重大變動情況，則召開人大會議重新審議和表決。

新河鎮(zhèn)參與式預算中的公民參與主要是在鎮(zhèn)人大預算審議的這一環(huán)節(jié)，參與范圍包括該鎮(zhèn)全部的政府預算，而參與者既包括普通公民，也包括先前被排斥在預算進程之外的人大代表，特別是那些來自政府體系以外的人大代表。

2008年，上海市閔行區(qū)政府采取的以結(jié)果為導向的績效預算改革與新河鎮(zhèn)的做法比較接近，閔行區(qū)政府挑出一批關(guān)涉民生的預算支出項目，組織召開有關(guān)預算項目的聽證會，非政府官員的人大代表和普通公民受邀參與對話協(xié)商，他們可以就政府提出的預算項目充分發(fā)表意見，政府部門則在聽證結(jié)果的基礎(chǔ)上修正預算草案，每位人大代表都具有向區(qū)人代會提出預算修正案的權(quán)力，最后，將預算修正案交由區(qū)人代會正式審議并表決通過。

第二種參與式預算采取的是民眾代表與人大代表聯(lián)合決策的形式，該形式以黑龍江哈爾濱市、江蘇無錫市、云南鹽津縣、佛山市順德區(qū)和北京朝陽區(qū)麥子店等地為代表，這種參與形式的側(cè)重點在于，地方政府對于部分預算支出啟動“公共項目公眾點菜”的模式，政府將涉及公眾利益的部分“實事工程”列入年度公共投資的備選“菜單”之中,由民眾代表和人大代表聯(lián)合組成的預算參與委員會“點菜”，這種形式開啟了民眾代表和人大代表共同決定部分預算資金分配的模式。它在一定程度上借鑒了巴西阿雷格里港市“參與式預算”的模式，民眾代表和人大代表聯(lián)合組成的預算參與委員會對預算資金的分配具有決策權(quán)，中國發(fā)展研究基金會在無錫和哈爾濱的“參與式預算項目”就是這種形式的最重要典型。

2006年起，中國發(fā)展研究基金會在無錫和哈爾濱分別進行了“參與式預算”的改革試驗，哈爾濱市和無錫市推行參與式預算是為了探索預算編制和“陽光財政”改革，其運作流程主要包括“選定項目”、“確定代表”、“確定順序”、“編制預算”、“跟蹤監(jiān)督”等。以公共預算項目選擇大會為節(jié)點大致可分為三個工作階段：

一是“會前群眾推薦項目”：哈爾濱市和無錫市的基層政府通過既有的“社區(qū)居委會——居民小組長——居民”管理體系進行自上而下的意見征集，同時也利用大眾媒體來征集意見，并對居民進行問卷調(diào)查，而政府則將征集的居民意見歸納整理而形成備選的預算項目庫。

二是“會上群眾投票決定項目”：首先通過抽簽、推選或者沿用已有的代表等方式確定預算參與大會的居民代表，包括普通民眾代表和人大代表。然后，召開正式的預算項目選擇大會進行預算項目的審議，在大會上，政府部門先向居民代表匯報參與式預算實施方案及預算項目庫備選項目的情況；再由代表與有關(guān)政府官員就預算問題進行對話和協(xié)商，代表們可以就不明白或不滿意的地方對政府官員展開詢問或質(zhì)詢，政府官員必須作出解釋。最后，采用預算參與居民代表的“投票模式”從預算項目庫中選取固定數(shù)量的優(yōu)先支出項目。

三是“會后群眾跟蹤監(jiān)督”：在項目實施階段，為確保項目進展順利，通常不采取大規(guī)模公眾參與的形式，而是讓承辦單位和建設(shè)企業(yè)定期向公眾代表通報項目實施情況，并組織部分公眾代表在項目地點進行現(xiàn)場考察。在項目執(zhí)行完畢后的驗收和評估階段，政府組織公眾代表和專家代表對項目實施效果做出績效評估，當?shù)鼐用褚部梢跃晚椖靠冃蛘磉_，政府則將這些意見納入相關(guān)部門的績效考核中，以推動日后參與式預算的改進和完善。

其他地方的參與式預算如云南鹽津的“民主議事會”、佛山順德區(qū)的“預算項目面談會”和北京麥子店的“參與式立項”也大都采用了這一模式，只是在具體細節(jié)上有所差別。

參與式預算激活了基層人大的預算審議和預算監(jiān)督功能，同時通過官民之間“面對面”的對話和協(xié)商，也“激活”了地方協(xié)商民主實踐，參與式預算有助于政府預算決策的透明化轉(zhuǎn)變，提升政府公共決策程序的公平性和合法性，實現(xiàn)社會多元利益主體之間的利益調(diào)整和社會穩(wěn)定。

二、中國參與式預算的協(xié)商模式

中國的參與式預算改革走的是一條協(xié)商民主道路，也就是說，公民在預算決策中的參與主要表現(xiàn)為對預算議程的直接話語表達和彼此之間的討論與協(xié)商，正如協(xié)商民主理論家瓦拉德茲所言，協(xié)商民主是“政治共同體成員參與公共討論和批判性審視具有集體約束力的公共政策的過程”。[6]那么，中國參與式預算中的公共協(xié)商具有哪些特征？它歸于哪一模式？

（一）協(xié)商主體特征：地方政府主導。

從協(xié)商主體來看，中國參與式預算中公共協(xié)商的主導者是地方政府（實際上也包含了執(zhí)政的各級黨委）?！爸袊膮⑴c式預算試驗都是行政主導的，真正的公民主導發(fā)起的參與式預算試驗還是很少的。”[7](p87)政府主導特征表現(xiàn)在：1.政府推動參與式預算的出臺。參與式預算的順產(chǎn)和成功既離不開地方官員的“創(chuàng)新意識和強有力的領(lǐng)導能力”，[8]也離不開政府的組織保障，中國參與式預算的試點地大多成立了以黨政“一把手”為首的參與式預算試點工作領(lǐng)導小組，相關(guān)工作由黨委政府統(tǒng)一領(lǐng)導。2.政府決定著公民的預算參與程度。在第一種類型的預算參與中，公民只限于預算初審階段的參與，其參與的功能被限定為給人大或是政府提供政策建議，如在溫嶺市新河鎮(zhèn)的預算民主懇談中，“議題的提出、懇談會的組織、懇談會決策的落實，整個過程基本上由黨委主導。村級議題的提出，實際上也是由黨支部最終拍板”。[9]在第二種類型中，公民的參與主要集中在預算項目的選擇階段，公民具有投票表決權(quán)，但他們選擇的范圍是有限的，政府部門事先已經(jīng)為參與式預算的項目范圍劃定了框框，如焦作市的參與式預算是在政府“給出60個項目讓公眾投票選出最滿意的10項”。[10]3.政府掌握參與式預算的最終決策權(quán)。在溫嶺市新河鎮(zhèn)，在每一次鎮(zhèn)人代會期間的預算審查中遇到爭議時“都是由（鎮(zhèn)黨委）書記來主持定奪”。[8]

（二）協(xié)商路徑特征：“內(nèi)輸入”模式主導。

從協(xié)商路徑來看，中國預算參與的主導路徑是依靠權(quán)力精英自上而下對公眾的利益訴求進行綜合的“內(nèi)輸入”。[11](p283)這一協(xié)商路徑與參與式預算的政府主導特征密不可分?！皟?nèi)輸入”是當代中國決策過程中利益表達與綜合的主導形式，在參與式預算中也不例外?！爱敶袊恼^程主要不是以群眾性的利益表達和綜合作為動力,而是以黨政官員走群眾路線的方式來綜合民意為基礎(chǔ)”。[11](p108)在預算編制的信息輸入階段，主要還是遵循政府自上而下的“內(nèi)輸入”路徑，政府主要依靠既有的“鄉(xiāng)鎮(zhèn)/街道——村委會/居委會——居民小組長——居民”組織體系，通過自上而下的走訪、召開座談會、發(fā)放問卷等形式，征求普通公民對預算建設(shè)項目的建議、意見和要求，通過政府歸納整理后納入備選的項目庫。“內(nèi)輸入”是一個吸納“民意”的過程，在參與式預算的實踐中也能夠在一定程度上滿足普通公民和弱勢群體的利益需求，但是在“內(nèi)輸入”過程中，公眾是通過黨政官員的“逆向參與”來進行利益表達和綜合的，[12]公眾的利益訴求有待于黨政官員的體認和考察而輸入政治體系之中，因此公眾的利益訴求能否通過“內(nèi)輸入”而轉(zhuǎn)換成具體的預算決策，最終取決于政府官員個人素質(zhì)的高低。但同時，社會公眾自下而上的“外輸入”也開始發(fā)揮作用，浙江溫嶺的預算初審民主懇談會也為社會公眾特別是弱勢群體直接向政府進行利益訴求表達提供了一個新的通道，自下而上的草根階層自主性利益表達的“外輸入”路徑與傳統(tǒng)的自上而下的政治精英的群眾路線式“內(nèi)輸入”開始并存于參與式預算的中國實踐場域，但“內(nèi)輸入”協(xié)商路徑占主導地位。

（三）協(xié)商功能特征：咨詢性協(xié)商主導。

從協(xié)商功能來看，公民的參與和協(xié)商在中國的預算過程中發(fā)揮的主導性功能是政策咨詢和建議。協(xié)商民主理論家不僅強調(diào)協(xié)商參與者的決策權(quán)，而且追求“高質(zhì)量決策”，[13](p194)所謂高質(zhì)量的民主決策不是指“狹隘地追求個人利益，而是利用公共理性尋求能夠最大限度地滿足所有公民愿望的政策”。[14]在中國的參與式預算中，政府在事前主要通過聽證會、問卷等協(xié)商形式收集公眾需求信息和意見，這些預算問卷和預算聽證會對政府的預算決策構(gòu)成的只是一種“軟約束”，因為政府收集的公民意見、建議和要求最終有待政府官員的選擇與決定，相對政府官員而言，普通公民的話語權(quán)和對最終決策的影響力受到參與式預算的程序設(shè)計和結(jié)構(gòu)安排的限制。在大部分參與式預算實踐中，“專家和地方精英在項目的最終確定上起到了重要作用”，[7](p85)普通公眾在協(xié)商參與中依然受到來自體制（地方官員以普通市民缺乏審查預算的知識和技能為由設(shè)置門檻）和自身（文化素質(zhì)、參政意識）的限制，多數(shù)公眾在預算參與的協(xié)商中只起預算咨詢的作用，而只有少數(shù)公民能夠參與到預算的決策中。普通公民缺乏自主創(chuàng)制權(quán)，只能和精英（人大代表、政協(xié)委員）代表聯(lián)合決策，在話語權(quán)和決策影響力上存在著不平等。而且整體而言，參與式預算試點范圍較窄，可支配的資金較少，公眾的決策權(quán)受到很大的限制，這種咨詢性協(xié)商使公民在預算參與中容易陷入“議而不決”的尷尬地位。

中國參與式預算實踐在程序設(shè)計和制度安排上更類似于巴西模式，但兩者在公眾參與的廣度和深度上還是存在很大差別。中國的“參與”概念具有一定的模糊性，被稱為“參與式預算”的多半是指“立法機關(guān)系統(tǒng)內(nèi)機構(gòu)間的對話、信息披露、公開告示，在某些地方還指立法聽證、民意測驗、咨詢與調(diào)查”，而成熟而典型的“真正”意義上的參與式預算的例子比較少見。[4](p18)從以上的分析可知，中國參與式預算的協(xié)商模式屬于一種政府主導的咨詢性協(xié)商模式，而不是公民主導的決策性協(xié)商模式，這種模式一方面反映了政府力圖緩解和調(diào)適“軟經(jīng)濟與硬政治之間、政府的一元與社會的多元之間張力”，[15]另一方面也說明中國公民預算協(xié)商的充分性還受到政治權(quán)力體系深層結(jié)構(gòu)的限制。

三、中國參與式預算的協(xié)商模式轉(zhuǎn)型

參與式預算進入中國地方治理實踐中的時間才10年左右，中國的參與式預算正處于試點階段，其制度化、規(guī)范化和程序化還有待提升。在目前通行的政府主導的咨詢性協(xié)商模式中,公眾的預算參與對預算決策的影響力有限，這種協(xié)商模式離規(guī)范意義上的協(xié)商民主還有一定距離，因此這種協(xié)商模式是一個過渡性模式，該模式在社會轉(zhuǎn)型過程中具有政治穩(wěn)定與漸進變革的意義，但是隨著改革的深化，中國參與式預算中的協(xié)商模式亟須實現(xiàn)轉(zhuǎn)型，即從政府主導的咨詢性協(xié)商走向納稅人主導的決策性協(xié)商。為此，中國參與式預算有待逐步實現(xiàn)預算協(xié)商的三個“重心轉(zhuǎn)移”：

（一）協(xié)商主體的重心轉(zhuǎn)移：從政府到納稅人。

推動參與式預算協(xié)商模式的轉(zhuǎn)型，首先要求協(xié)商主體的重心從政府向納稅人轉(zhuǎn)移。在運作較為規(guī)范的參與式預算實踐中，公共協(xié)商的主導力量通常是公民或公民組織，公民在參與式預算的過程中具有創(chuàng)制權(quán)，公民可以直接控制部分預算的編制和政策的制定。以阿里格雷港市為例，該地的參與式預算通常包括三個層級的公共協(xié)商會議：一是社區(qū)層面的向居住區(qū)里所有人開放的鄰里會議；二是行政區(qū)層面的地區(qū)會議和由各社區(qū)代表組成的參與理事會；三是在城市層面的由各地區(qū)、各行業(yè)及非政府組織代表組成的“全市預算委員會”。除此之外，還有6個關(guān)注特定主題（住房、城市基礎(chǔ)設(shè)施、衛(wèi)生保健、教育、青年、文化和體育）的機構(gòu)負責召開的主題會議。這些縱向的以地域為基礎(chǔ)的和橫向的以主題為基礎(chǔ)的不同會議共同形成了參與式預算的協(xié)商網(wǎng)絡，普通公民及其代表通過這些會議進行充分協(xié)商，最后通過投票表決確定城市的年度公共投資項目的預算資金分配。

參與式預算既不同于代議制之下的民主預算形式，也不同于行政集權(quán)體制下的排斥公眾參與的技術(shù)官僚壟斷決策的預算形式。參與式預算強調(diào)在可供利用的財政資金范圍內(nèi)，預算的決策權(quán)應從代議機構(gòu)和政府向社會公眾轉(zhuǎn)移，參與式預算過程作為公共資源配置決策的形成與執(zhí)行過程，離不開公眾的積極參與。對事關(guān)自己切身利益的公共資源分配的預算決策，理應由公眾自己主導而不是讓政府官員或技術(shù)專家取而代之，因為只有公民自己才是自身利益的“最佳裁判”。[16](p104)中國是“演進中的稅收國家”，[17](p33)在稅收國家中，每一個普通公民同時也是納稅人，公民納稅人意識的覺醒會將不斷激起他們對公共事務的參與愿望，納稅人作為國家財政收入的最大來源，理應有權(quán)要求改變政府主導的預算過程，而實行納稅人主導的參與式預算。

（二）協(xié)商路徑的重心轉(zhuǎn)移：從“內(nèi)輸入”到“外輸入”。

實現(xiàn)參與式預算協(xié)商模式的轉(zhuǎn)型，還需要從協(xié)商路徑著手，即預算協(xié)商路徑的重心要逐步從依靠權(quán)力精英自上而下的“內(nèi)輸入”模式向依靠社會組織和民眾自下而上的“外輸入”模式轉(zhuǎn)移。中國現(xiàn)行參與式預算同時混雜著兩種路徑：權(quán)力精英自上而下的“內(nèi)輸入”和社會公眾自下而上的“外輸入”，其中“內(nèi)輸入”路徑居于主導地位，這是由參與式預算的政府主導特征決定的。在國外，依靠公民組織或利益相關(guān)者團體自下而上從政府和議會之外進行利益訴求的“外輸入”模式主導著參與式預算的協(xié)商路徑，通過“鄰里會議——地區(qū)會議——全市預算委員會議”自下而上地從政府外部自主輸入社會不同階層的公眾特別是窮人對城市公共資源分配的利益訴求，從而有效地解決參與式預算中政府與社會之間不平等難題，避免政府與民眾之間處于這樣一種局面：“強勢一方積極主動表達自己的利益并將其成功地輸入到政治系統(tǒng)成為有效的利益表達，而弱勢的一方僅能被動地等待權(quán)力精英注意到自己的利益訴求”。[18]因此，中國的參與式預算試驗需要不斷深化，“外輸入”要求公眾廣泛而有序的積極參與，這進一步要求公民參與的組織化程度的提升和非政府組織網(wǎng)絡（基層自治組織、企事業(yè)組織、社會組織等）的發(fā)展，從而使涉及公民切身利益的公共預算項目由公民直接提出，或者由公民授權(quán)-委托的公民組織提出，由民眾對公共項目預算支出優(yōu)先性做出協(xié)商和評議，讓利益相關(guān)人直接參與相關(guān)公共項目預算過程的決策。同時加強對民眾代表和人大代表的培訓，提高民眾的參與水平和人大代表的監(jiān)督水平，有效實現(xiàn)民眾在參與式預算資金分配中的話語權(quán)和決定權(quán)，以此推動協(xié)商路徑重心向社會公眾自主參與的“外輸入”路徑轉(zhuǎn)移。

（三）協(xié)商功能的重心轉(zhuǎn)移：從政策咨詢到民主決策。

參與式預算協(xié)商模式轉(zhuǎn)型還涉及在協(xié)商功能上由咨詢性協(xié)商向決策性協(xié)商的轉(zhuǎn)變，這也是最為關(guān)鍵的參與式預算變革。協(xié)商民主是“協(xié)商”與“民主”的融合，缺乏平等與民主的協(xié)商只能是協(xié)調(diào)和動員而不是協(xié)商民主，協(xié)商民主要求賦予民眾在公共協(xié)商中的平等話語權(quán)和平等決策權(quán)，協(xié)商民主不只是一種信息交流形式，更是一種公共決策方式。國外參與式預算在民主決策上的成功離不開預算參與委員會的設(shè)置，委員會吸納非議會選舉的公民代表直接參與到對預算項目的排序和打分的協(xié)商過程，而協(xié)商的結(jié)果直接作為正式?jīng)Q策的依據(jù)，在這種決策型協(xié)商中，普通公民享有平等的話語權(quán)和對最終決策的平等影響力。顯然，預算決策性協(xié)商的民主程度更高，正如參與式預算研究專家麥吉指出，在“資訊分享”、“咨詢”、“聯(lián)合決策”和“利益相關(guān)者創(chuàng)制”四種強度遞增的“參與”層級中，只有“利益相關(guān)者創(chuàng)制”預算編制與政策制定的參與才稱得上真正的參與式預算，[19](p11)這就要求公眾參與從政府主導的“非政策分享”的咨詢性協(xié)商逐漸轉(zhuǎn)向公民主導的“政策分享”的決策性協(xié)商。當社會公眾參與預算政策分析和制定時，“當‘大眾’開始審議、行動、分享和貢獻時，他們不再是大眾而是成為公民了，只有‘參與’，他們才能成為公民”。[20](p178)

要實現(xiàn)由咨詢和政策建議功能向公眾民主決策的轉(zhuǎn)移，必然要求政府在參與式預算的各個階段向社會公眾開放：1.在預算決策的準備階段，政府可以通過協(xié)商民意測驗、公民會議等公共協(xié)商平臺加強官員、社會精英階層、社會弱勢群體之間面對面的對話協(xié)商。在技術(shù)許可的條件下也可以通過互聯(lián)網(wǎng)公民論壇實現(xiàn)虛擬的“面對面”協(xié)商，以打破現(xiàn)實空間的限制，節(jié)約公共協(xié)商的社會成本。2.在預算方案的評估和優(yōu)選階段，地方政府除了吸納公民代表進入具有預算決策權(quán)的委員會，還可以通過互聯(lián)網(wǎng)公示符合條件的預算項目庫，讓具有投票資格的在地居民直接投票選取預算優(yōu)先支出項目。3.在預算審議階段，可以借鑒遠程民主的理念和技術(shù)，將項目審議會通過網(wǎng)絡視頻直播，增加公眾在線討論，增加互聯(lián)網(wǎng)的投票發(fā)言模塊，廣泛聽取公眾的咨詢意見。4.在預算執(zhí)行和評估階段，除了建立定期的項目實施聽證制度、預算結(jié)果問責制，還應該通過廣播、電視、電話熱線、互聯(lián)網(wǎng)、公共信箱等交流渠道，使居民能夠在專家的幫助下，參與財政的去向追蹤，監(jiān)督政府在預算執(zhí)行中對財政資金的使用情況。只有擴大公民的政策參與，全方位地開放預算空間，才能使決策性協(xié)商成為中國參與式預算的主導模式。

四、結(jié)語

隨著中國基層協(xié)商民主制度化和規(guī)范化的不斷提升，中國地方治理中的參與式預算也需要通過總結(jié)自身有效經(jīng)驗和借鑒域外優(yōu)秀做法不斷深化預算參與改革，不斷擴大參與式預算的資金范圍和公眾預算決策的參與深度。要使參與式預算成為一種成熟的協(xié)商民主形式，需要從協(xié)商主體、協(xié)商路徑和協(xié)商功能三個方面推動中國的參與式預算從政府主導的咨詢性協(xié)商向納稅人主導的決策性協(xié)商的轉(zhuǎn)型，這一轉(zhuǎn)型不僅有利于加強預算決策和預算編制的科學性和有效性，同時也有助于推動中國預算民主的發(fā)展。但值得注意的是，地方政府參與式預算因局限于地方治理層面，其民主功能的發(fā)揮是有限度的。推動中國的預算民主化進程，不僅要在地方治理層面推廣和深化參與式預算實踐，更需要借助代議民主的制度安排落實人大的預算審批與監(jiān)督權(quán)，使公眾參與預算在人民代表大會制度的代議民主結(jié)構(gòu)中穩(wěn)步推進。

參考文獻：

[1]詹姆斯·伯曼.公共協(xié)商：多元主義、復雜性與民主[M].黃相懷，譯.北京：中央編譯出版社，2006.

[2]陳家剛.協(xié)商民主:概念、要素與價值[J].中共天津市委黨校學報，2005，（3）.

[3]李一花.美國地方政府參與式預算研究述評[J].財經(jīng)論叢，2013，（2）.

[4]伊夫·辛多默，卡斯滕·赫茨貝格.參與式預算：一個全球視角[A].伊夫·辛多默，等.亞歐參與式預算——民主參與的核心挑戰(zhàn)[C].上海：上海人民出版社，2012.

[5]榮敬本，等．從壓力型體制向民主合作制的轉(zhuǎn)變——縣鄉(xiāng)兩級政治體制改革[M]．北京：中央編譯出版社，1998.

[6]Jorge M. Valadez.Deliberative Democracy, Politic Legitimacy，and Self-Democracy in Multicultural Societies[M].USA West view Press，2001.轉(zhuǎn)引自陳家剛.協(xié)商民主引論[J].馬克思主義與現(xiàn)實，2004，(3).

[7]何包鋼.中國的參與式預算概覽[A].[法]伊夫·辛多默，等.亞歐參與式預算——民主參與的核心挑戰(zhàn)[C].上海：上海人民出版社，2012.

[8]牛美麗.預算民主懇談：民主治理的機遇與挑戰(zhàn)[J].華中師范大學學報（人文社會科學版），2007，(1).

[9]賈西津.中國參與式民主的新發(fā)展——浙江溫嶺民主懇談會創(chuàng)新模式分析[EB/OL].共識網(wǎng)：http: //www.21ccom.net/articles/zgyj/dfzl/2012/0313/5540 6.html.

[10]楊文濤，任中平.參與式預算的地方實踐——公共預算改革中的焦作模式[J].湖南工業(yè)大學學報（社會科學版），2010，(5).

[11]胡偉.政府過程[M].杭州：浙江人民出版社，1998.

[12]王紹光.毛澤東的逆向政治參與模式——群眾路線[J].學習月刊，2009，(23).

[13]詹姆斯·博曼，威廉·雷吉.協(xié)商民主：論理性與政治[M].陳家剛，等，譯.北京：中央編譯出版社, 2006.

[14]陳家剛.協(xié)商民主引論[J].馬克思主義與現(xiàn)實，2004，（3）.

[15]郎友興.中國式的公民會議:浙江溫嶺民主懇談會的過程和功能[J].公共行政評論，2009，（4）.

[16]戴維·赫爾德.民主的模式[M].燕繼榮，等，譯.北京：中央編譯出版社，2004.

[17]馬駿．中國公共預算改革：理性化與民主化[M].北京：中央編譯出版社，2005．

[18]吳群芳.收入分配制度改革中的利益表達失衡及其治理[J].中州學刊，2008，（4）.

[19]McGee,Rosemary.Legal Framework for Citizen Participation：Synthesis Report，Logo -Link report，Institute for Development Studies，University of Sussex，Brighton，United Kingdom，2003.

[20]本杰明·巴伯.強勢民主[M].彭斌，吳潤洲，譯.長春：吉林人民出版社，2006.

責任編輯申華

基金項目：教育部人文社科研究規(guī)劃基金項目“公共理性語境下的中國協(xié)商民主研究”（12YJA810012）的階段性成果。

作者簡介：申建林（1966—），男，武漢大學政治與公共管理學院教授、博士生導師。譚詩贊（1989—），男，武漢大學政治與公共管理學院博士研究生。

中圖分類號：D63-31

文獻標識碼：A

文章編號：1003-8477（2016）03-0023-07