李金龍，武俊偉

（湖南大學(xué)　法學(xué)院，湖南　長沙　410082）

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“傳統(tǒng)官僚制”：我國行政省直管縣體制改革的重要制約因素

李金龍，武俊偉

（湖南大學(xué)法學(xué)院，湖南長沙410082）

摘要：行政省直管縣改革日益成為我國行政區(qū)劃體制改革或行政體制改革的一種歷史必然。實(shí)踐表明，在推進(jìn)行政省直管縣改革的過程中，“傳統(tǒng)官僚制”對(duì)其制約作用明顯。從一定意義上說，行政區(qū)劃改革特別是行政省直管縣改革更多的是在結(jié)構(gòu)層面對(duì)整個(gè)國家官僚制系統(tǒng)的一種優(yōu)化，也是“傳統(tǒng)官僚制”的一次自我救贖。為此，我們?cè)噲D通過對(duì)“傳統(tǒng)官僚制”進(jìn)行理論剖析，以問題為導(dǎo)向，探求“傳統(tǒng)官僚制”對(duì)行政省直管縣改革的具體制約方面，以期達(dá)到破除“傳統(tǒng)官僚制”的流弊，改造并超越為與后工業(yè)社會(huì)或信息化社會(huì)相適應(yīng)的現(xiàn)代理性官僚制，祛除行政省直管縣改革的理論障礙點(diǎn)，從而順妥推進(jìn)行政省直管縣改革。

關(guān)鍵詞：行政省直管縣改革；行政區(qū)劃體制；傳統(tǒng)官僚制；制約因素

改革開放以來，為適應(yīng)政治經(jīng)濟(jì)發(fā)展的實(shí)際需要，我國于20世紀(jì)80年代全面實(shí)行市管縣體制。隨著改革的不斷深入推進(jìn)，市管縣體制與現(xiàn)實(shí)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展產(chǎn)生了不可彌合的墮距，陷入一系列困境之中，備受學(xué)界詬病。鑒于此，學(xué)界將研究重點(diǎn)聚焦于省直管縣體制。從我國行政區(qū)劃歷史演變規(guī)律、世界各國政區(qū)層級(jí)結(jié)構(gòu)以及現(xiàn)代組織發(fā)展歷程來看，“行政省直管縣是一種體制發(fā)展的回歸和改革的必然”。[1](p19)在以往的研究中，許多學(xué)者從不同的視角對(duì)行政省直管縣體制進(jìn)行研究，但是大都集中于省直管縣體制利弊剖析和道路模式之爭層面，目前，還鮮有人從傳統(tǒng)官僚制的獨(dú)特視角對(duì)行政省直管縣體制進(jìn)行理論探討。傳統(tǒng)官僚制作為一種影響深遠(yuǎn)的政府組織模式，其運(yùn)行邏輯、程序規(guī)則、組織結(jié)構(gòu)、行政慣例等在一定程度上對(duì)行政省直管縣體制深入推進(jìn)起著不可忽視的制約作用，如果不能建立現(xiàn)代社會(huì)意義上的理性官僚制，那么行政省直管縣體制改革不可能順當(dāng)進(jìn)行。在行政省直管縣體制改革成為必然趨勢的大背景下，以問題入手的思路來審視推進(jìn)改革過程中的“傳統(tǒng)官僚制”這一制約因素，顯得極為迫切且必要。

一、我國“傳統(tǒng)官僚制”的典型特征

官僚制是伴隨著人類行政活動(dòng)的產(chǎn)生而產(chǎn)生，歷史淵源悠久，而現(xiàn)代意義上的理性官僚制研究則起源于韋伯的官僚制設(shè)計(jì)。韋伯“理性官僚制”理論直接來源于“理性化”和“組織”兩個(gè)方面。通過對(duì)西方社會(huì)長期盛行的“理性主義”的觀察，韋伯提煉出”理性化“并將其作為研究中心。另一理論來源是韋伯關(guān)于組織的論述。韋伯認(rèn)為，組織的突出特征就是在尊重權(quán)威基礎(chǔ)上角色的相互分化。[2](p56)合法性的權(quán)威在組織中發(fā)揮著基礎(chǔ)性的作用，依據(jù)合法權(quán)威來源的不同，韋伯將組織劃分為克里斯瑪型組織、傳統(tǒng)型組織以及法理型組織，并認(rèn)為法理型組織是最純粹、最理想的“理性官僚制”。在此基礎(chǔ)之上，韋伯發(fā)展出“理性官僚制”的概念和理論。

韋伯“理性官僚制”是西方近代工業(yè)社會(huì)孕育出的一種理想行政組織形態(tài)，與我國古代的官僚制有著不完全相同的特征。馬克思認(rèn)為，經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)決定上層建筑，官僚制作為一種典型的行政組織活動(dòng)框架，其產(chǎn)生、發(fā)展、演變必然受到社會(huì)經(jīng)濟(jì)因素的制約，且在不同的經(jīng)濟(jì)制度及經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平映射下會(huì)呈現(xiàn)出不同的特征。我國官僚制歷史悠久，最初萌芽于戰(zhàn)國后期，秦朝大一統(tǒng)后開始真正確立并得以發(fā)展，一直到辛亥革命時(shí)期，官僚制不斷走向成熟。辛亥革命后官僚制受到西方現(xiàn)代文明的影響，吸收了部分韋伯式“理性官僚制”的理念，在封建傳統(tǒng)與現(xiàn)代變革過程中基本定型。由于我國的官僚制脫胎于封建社會(huì)的政治經(jīng)濟(jì)土壤，不可避免地帶有封建官僚制的諸多特性，從而在精神內(nèi)在層面影響現(xiàn)代行政，使得官僚制呈現(xiàn)出與現(xiàn)代社會(huì)不相容的一面。同時(shí)，受近代西方社會(huì)政治、經(jīng)濟(jì)、文化的影響，我國官僚制兼具西方官僚制某些特征，并形成獨(dú)特的傳統(tǒng)官僚制運(yùn)行體系。理論上講，相對(duì)于西方近代產(chǎn)生的“理性官僚制”，我國現(xiàn)行的官僚制仍是以行政高度集權(quán)、嚴(yán)密層級(jí)結(jié)構(gòu)、行政人格化、官本位、封閉保守為主，缺乏理性化、開放化、分權(quán)、民主與法治等內(nèi)容的植入，本質(zhì)上仍屬于“傳統(tǒng)官僚制”的范疇。

1.多層級(jí)節(jié)制的組織結(jié)構(gòu)。

官僚制的顯著特征是嚴(yán)密的科層結(jié)構(gòu)，而科層結(jié)構(gòu)是權(quán)力等級(jí)化的實(shí)體表達(dá)。韋伯認(rèn)為，建立在組織勞動(dòng)分工基礎(chǔ)之上的層級(jí)結(jié)構(gòu)能夠明顯地提高行政效率。官僚制層級(jí)結(jié)構(gòu)通過上下級(jí)之間嚴(yán)格的命令與服從關(guān)系，在具體行政過程中由一個(gè)集中的、等級(jí)制控制中心進(jìn)行協(xié)調(diào)。但是，層級(jí)結(jié)構(gòu)系統(tǒng)的運(yùn)作是一個(gè)自上而下與自下而上雙向互動(dòng)的過程，政策和信息鏈條中間的某一節(jié)點(diǎn)斷裂，必然會(huì)破壞整個(gè)官僚制的內(nèi)在平衡，直接影響整個(gè)行政系統(tǒng)的有效運(yùn)轉(zhuǎn)。

層級(jí)結(jié)構(gòu)在我國有著深刻的文化淵源和統(tǒng)治的現(xiàn)實(shí)需要，傳統(tǒng)社會(huì)“學(xué)而優(yōu)則仕”的教育政治文化一直持續(xù)到當(dāng)代，歷代讀書人視做官參政為最高人生事業(yè)，這種文化持續(xù)引領(lǐng)國民文化，造就了中國“官本位”的思想，為解決眾多知識(shí)分子的權(quán)力需求，統(tǒng)治者直接以增加層級(jí)來解決供給危機(jī)。封建社會(huì)受制管理技術(shù)的影響，較少層級(jí)的政府結(jié)構(gòu)不足以有效地管理遼闊的疆域，所以增加層級(jí)的方式似乎可以解決管理幅度過大的問題。目前，我國政府層級(jí)大都以四級(jí)分布，個(gè)別地區(qū)甚至達(dá)到四級(jí)以上，自上而下的中央政府政策在傳遞過程中往往會(huì)出現(xiàn)權(quán)威流失、信息失真等問題。相反，自下而上的反饋報(bào)告也可能會(huì)在某個(gè)層級(jí)出現(xiàn)人為地失真，處于層級(jí)頂端的官員有時(shí)得不到來自底層的真實(shí)聲音，影響到政策出臺(tái)的針對(duì)性及有效性，浪費(fèi)有限的行政資源。按照韋伯的觀點(diǎn)，這種科層制結(jié)構(gòu)強(qiáng)調(diào)行政指令自上而下的傳遞，處于等級(jí)制高層的官僚在下屬服從命令的前提下可以保證信息的上傳下達(dá)，維持行政運(yùn)行。事實(shí)上，在我國的具體實(shí)踐過程中更多的是體現(xiàn)行政運(yùn)行的悖論，上層的意愿得不到準(zhǔn)確地理解，下層的聲音得不到上層的反饋。官僚制多層級(jí)結(jié)構(gòu)也使行政人員角色混亂，處于中間層級(jí)的行政人員一方面是其下級(jí)的上級(jí)，另一方面又是其上級(jí)的下級(jí)，工作過程中極易陷入角色混亂的境地。作為“傳統(tǒng)官僚制”組織結(jié)構(gòu)形式，多層級(jí)的行政結(jié)構(gòu)在我國沒有出現(xiàn)韋伯意義上的高效率，反而陷入行政效率悖論的漩渦，成為現(xiàn)代行政的一個(gè)重要阻礙因素。

2.公務(wù)員數(shù)量和結(jié)構(gòu)：非職業(yè)性與非均衡性。

韋伯將整體性的工作逐級(jí)逐類劃分為各個(gè)較小的紐結(jié)，每個(gè)較小的紐結(jié)由一個(gè)具體的職位來承擔(dān)，職位成為官僚制組織的一個(gè)基本分工單位，每個(gè)職位有特定的職責(zé)范圍，從而實(shí)現(xiàn)工作的專業(yè)化、職業(yè)化和官僚隊(duì)伍數(shù)量、結(jié)構(gòu)方面的良性發(fā)展，并使官僚體制趨于合理化。“公務(wù)員制度是典型的現(xiàn)代官僚制，但它在我國無論是制度層面還是運(yùn)作層面都還存在嚴(yán)重問題”。[3](p9-13)其一，公務(wù)員未達(dá)到完全的職業(yè)化?，F(xiàn)階段我國公務(wù)員遠(yuǎn)遠(yuǎn)沒有排除個(gè)人情感因素，其個(gè)人“身份”替代職務(wù)“身份”，權(quán)力體現(xiàn)的是個(gè)人權(quán)威而不是職務(wù)本身，職權(quán)更多的是一種人身依附關(guān)系，公務(wù)員沒有完全實(shí)現(xiàn)人格的獨(dú)立。

其二，公務(wù)員隊(duì)伍臃腫低效。公務(wù)員隊(duì)伍規(guī)模合理適當(dāng)與否，直接影響我國“傳統(tǒng)官僚制”有效運(yùn)行?！氨３诌m當(dāng)?shù)恼賳T規(guī)模是政府有效運(yùn)轉(zhuǎn)的必要條件”。[4](p91-99)從橫向國際間比較看，我國官員與民眾的相對(duì)之比遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于其他發(fā)達(dá)國家。由于西方發(fā)達(dá)國家行政官僚制在理性化的環(huán)境中發(fā)展百年有余，甚至出現(xiàn)超越“理性官僚制”的實(shí)踐，而我國仍處于“傳統(tǒng)官僚制”階段，所以在分析官員數(shù)量和結(jié)構(gòu)過程中，不能一味地與西方進(jìn)行橫向間的比較，相反，縱向間的歷史審視更有助于發(fā)現(xiàn)“傳統(tǒng)官僚制”的弊病。我國官僚人員數(shù)目是相當(dāng)龐大的，且呈幾何數(shù)字式的增長。傳統(tǒng)官僚制背景下的官僚隊(duì)伍不斷增加是以整個(gè)官僚行政體系的低效運(yùn)行為代價(jià)的。各層級(jí)的行政官員以工作需要為借口來增加兩個(gè)以上的下屬，從而不斷抬升自己的行政地位。這種病態(tài)的心理具有傳播性，一直傳播到行政最底層，直到不能增加下屬為止。顯然“傳統(tǒng)官僚制”已經(jīng)陷入“帕金森定律”的怪圈。

其三，非均衡的公務(wù)員結(jié)構(gòu)分布。常見的官僚隊(duì)伍結(jié)構(gòu)包括學(xué)歷結(jié)構(gòu)、年齡結(jié)構(gòu)、性別結(jié)構(gòu)等。就我國目前而言，官僚結(jié)構(gòu)分布不盡合理。學(xué)歷結(jié)構(gòu)的非均衡分布。我國大部分官員是計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期吸收進(jìn)來的，包括軍隊(duì)轉(zhuǎn)業(yè)干部，國企下崗職工等，學(xué)歷普遍較為低下。隨著公務(wù)員考錄制的施行，我國公務(wù)員學(xué)歷逐步在提高，但總體上學(xué)歷還停留在高中、大專水平。官員學(xué)歷結(jié)構(gòu)地區(qū)間分布也不同。東部地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)、教育先進(jìn)，官員學(xué)歷普遍較高，而西部邊遠(yuǎn)落后地區(qū)官員學(xué)歷則較為低下，初中、小學(xué)學(xué)歷常見。同時(shí)，官員學(xué)歷在不同行政層級(jí)也呈現(xiàn)出非均衡性。行政層級(jí)越高，學(xué)歷則越高，行政層級(jí)與官員學(xué)歷呈現(xiàn)正相關(guān)關(guān)系。官員年齡方面普遍偏大。長期以來，“傳統(tǒng)官僚制”沒有建立有效的官員退出機(jī)制，年齡到頂即退休成為唯一的退出機(jī)制，使得整個(gè)公務(wù)員隊(duì)伍年齡居高不下。官員性別結(jié)構(gòu)呈現(xiàn)一邊倒。整個(gè)官僚系統(tǒng)是男多女少，且越往高層，女性數(shù)量越少。這種性別結(jié)構(gòu)潛移默化地對(duì)組織文化進(jìn)行塑造。缺乏女性柔性文化的官僚體制，成為官場威權(quán)文化生長的溫床。

3.混亂的組織職能：全能式的無限擴(kuò)張。

任何組織都具有自己的職能，組織職能是組織發(fā)展的目標(biāo)定位。韋伯意識(shí)到官僚受個(gè)人感情等主觀性因素的影響，總是傾向于擴(kuò)充自己的權(quán)力。為此，韋伯通過政府規(guī)則、專業(yè)化以及分工化來限制公職人員權(quán)力的擴(kuò)張，強(qiáng)調(diào)公職人員必須依據(jù)政府的要求行使工作職責(zé)，處理專門問題，進(jìn)而將政府職能推向?qū)I(yè)化，實(shí)現(xiàn)政府職能的有限性。但是，我國官僚組織缺乏專業(yè)化的分工，尚未達(dá)到韋伯意義上的職能有限性和專業(yè)化，政府層級(jí)之間、部門之間界限模糊，各職位的權(quán)力相互侵占擴(kuò)張，形成權(quán)力擴(kuò)張的強(qiáng)大合力，行政權(quán)力逐步蠶食社會(huì)與經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域，隨之而來的是組織職能“剪不斷、理還亂”。

我國傳統(tǒng)社會(huì)政府職能較為單一，主要是維護(hù)社會(huì)治安、勸課農(nóng)桑、征收賦稅、選拔官僚人才等。后工業(yè)社會(huì)下的社會(huì)分工越來越精細(xì)化，現(xiàn)代性的事物層出不窮，面對(duì)如此細(xì)化繁雜的事物，“傳統(tǒng)官僚制”不能及時(shí)調(diào)整組織職能，逐漸不適應(yīng)這種趨勢，陷入組織職能混亂的境地。第一，行政對(duì)社會(huì)的全面滲透和支配，以及在此基礎(chǔ)上形成的全能主義政府觀念和實(shí)踐。[5]我國“傳統(tǒng)官僚制”背景下的行政力量強(qiáng)大到可以滲透到社會(huì)的各個(gè)領(lǐng)域和各個(gè)層面。行政向社會(huì)侵蝕帶來的一個(gè)直接后果就是社會(huì)大部分職能的政府化，政府成為集政治、經(jīng)濟(jì)、文化、社會(huì)、思想等于一身的“全能型政府”。一方面，政府背負(fù)社會(huì)職能的大包袱，包攬職能過多，管理范圍較廣，有限的政府資源不足以應(yīng)對(duì)社會(huì)生活的方方面面，從而出現(xiàn)政府本身職能的缺位。另一方面，政府對(duì)社會(huì)的越位壓抑了社會(huì)發(fā)展的活力。各種社會(huì)組織成為政府的附屬品，制約現(xiàn)代社會(huì)的獨(dú)立自主發(fā)展。第二，行政對(duì)經(jīng)濟(jì)的干預(yù)，以行政力量代替市場的調(diào)節(jié)功能。市場經(jīng)濟(jì)與政府一直以來是政府職能調(diào)整的重點(diǎn)難點(diǎn)，二者的職能應(yīng)該有明確的邊界，互不侵越。市場在資源配置中應(yīng)該起到?jīng)Q定性的作用，政府則積極發(fā)揮好經(jīng)濟(jì)的宏觀調(diào)控、提供公共產(chǎn)品和公共服務(wù)、市場監(jiān)管等職能。但現(xiàn)實(shí)中，我國“傳統(tǒng)官僚制”下的政府經(jīng)濟(jì)管理職能界限相當(dāng)模糊。政府處處干預(yù)經(jīng)濟(jì)，甚至出現(xiàn)政府辦企業(yè)的現(xiàn)象，政府全面參與市場競爭。這在破壞市場公平競爭秩序的同時(shí)，也扭曲了市場經(jīng)濟(jì)的健康發(fā)展，依附于行政的不公平市場競爭引誘眾多企業(yè)向行政資源靠攏，政府企業(yè)化、官商經(jīng)濟(jì)應(yīng)運(yùn)而生。

4.組織管理手段的人格化。

“理性官僚制”管理手段依據(jù)的是組織內(nèi)部的法理制度，即個(gè)體的行為要按照法律法規(guī)行事，須遵從政府的規(guī)章。韋伯提出，每個(gè)行為都有其固定可循的規(guī)則，政府的行為必須在符合政府規(guī)章制度的條件下施行。同時(shí)，韋伯強(qiáng)調(diào)政府任何指示和命令都需以正規(guī)文件的形式下達(dá)?！袄硇怨倭胖啤苯M織以法律、政府規(guī)章為管理手段，公職人員行為受制于法律、規(guī)章，這在一定程度上解除了官員的人身依附關(guān)系，避免了管理過程中人格化行為的出現(xiàn)。與此相反，我國“傳統(tǒng)官僚制”的組織管理手段卻凸顯出鮮明的人格化特征。

“傳統(tǒng)官僚制”脫胎于封建社會(huì)，受傳統(tǒng)社會(huì)集權(quán)觀念影響明顯，加之傳統(tǒng)社會(huì)缺乏對(duì)權(quán)力制約的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，使得人格化的組織管理手段大行其道，暢行無阻。人格化組織管理手段的出現(xiàn)還源于社會(huì)中缺乏理性法律的基礎(chǔ)，也就是法律對(duì)權(quán)力制約的失效?！皞鹘y(tǒng)官僚制”中行政和立法的地位關(guān)系是決定現(xiàn)實(shí)中權(quán)大于法還是法大于權(quán)的制度起點(diǎn)。現(xiàn)實(shí)政治生活中，立法權(quán)力相對(duì)于行政權(quán)力處于劣勢地位，使得自上而下的官僚組織中行政權(quán)力難以得到法律的有效制約。行政權(quán)力的天然擴(kuò)張性更是造成組織管理人格化的因素之一。隨著現(xiàn)代社會(huì)事務(wù)的日益增多，政府管理范圍逐漸擴(kuò)大，行政權(quán)力全面侵入社會(huì)各個(gè)領(lǐng)域，在這一過程中行政權(quán)力不斷蠶食法律邊界，突破法律的制度框架?！皞鹘y(tǒng)官僚制”管理方式的人格化逐步得到組織成員的認(rèn)同并得以貫徹，在具體的對(duì)外行政管理過程中完全無視社會(huì)利益相關(guān)者的意見，更多的是體現(xiàn)組織個(gè)人的意志，即情感優(yōu)于制度、行政權(quán)力高于法律，以權(quán)壓法、以言代法。具體而言，“傳統(tǒng)官僚制”組織的運(yùn)行不是依據(jù)組織內(nèi)部的法律、規(guī)章，而是依據(jù)組織中人格意義上的權(quán)力，組織成員一切向組織中的權(quán)力看齊，組織中長官的權(quán)力是法律的主宰者，法律以人格化的權(quán)力意志為轉(zhuǎn)移。例如，我國的行政執(zhí)行一般不是依據(jù)政府規(guī)章或法律制度，而是領(lǐng)導(dǎo)通過頻繁地開會(huì)和口頭指示來影響政策的貫徹執(zhí)行?，F(xiàn)實(shí)中常見的運(yùn)動(dòng)式行政和專項(xiàng)行動(dòng)，這也是人格化行政的具體表現(xiàn)。

5.封閉保守且官本位盛行的組織文化。

“政府組織文化是政府組織在進(jìn)行政府組織活動(dòng)和處理政府關(guān)系時(shí)所保持的政府價(jià)值觀念及行為準(zhǔn)則?！盵6]組織內(nèi)部長期形成的文化在塑造官僚服務(wù)精神、價(jià)值觀念方面發(fā)揮著不可忽視的作用。韋伯官僚制背景下嚴(yán)密的等級(jí)制、嚴(yán)格按政府規(guī)章辦事的規(guī)則塑造了缺乏主動(dòng)創(chuàng)新精神的組織文化，這種文化在壓抑人性的同時(shí)也鼓勵(lì)盲從，因此，行政行為忽視現(xiàn)實(shí)，脫離實(shí)際。相對(duì)于“理性官僚制”的組織文化，“傳統(tǒng)官僚制”組織文化兼具對(duì)內(nèi)非理性、對(duì)外封閉性和缺失公共性文化的顯著特征。

首先，官僚制組織內(nèi)部的非理性。官僚制內(nèi)部的上下級(jí)關(guān)系比較僵化、緊張。由于人格化的行政文化盛行，下級(jí)官員的考核、晉升主要由上級(jí)決定。鑒于此，上級(jí)將繁雜的行政事務(wù)以壓力型的手段分發(fā)下級(jí)執(zhí)行，下級(jí)必須保質(zhì)保量完成。否則，上級(jí)以“一票否決制”為由，將下級(jí)的政治生命人為地縮短甚至結(jié)束。而下級(jí)在執(zhí)行上級(jí)決定的過程中，沒有任何自主性，完全按照上級(jí)的主觀意志進(jìn)行，有時(shí)下級(jí)以“政績工程”來換取晉升，造成整個(gè)官僚系統(tǒng)內(nèi)“形象工程”盛行。

其次，官僚制組織文化的對(duì)外保守封閉性。受傳統(tǒng)封建官僚文化的影響，整個(gè)行政系統(tǒng)呈現(xiàn)對(duì)外的封閉性。一方面是官員錄用準(zhǔn)入機(jī)制的封閉排外。傳統(tǒng)社會(huì)錄用官員主要是以血緣關(guān)系、地域關(guān)系為主，負(fù)責(zé)選拔官員的大臣，往往以自己的偏好主觀選取官員，如選取和自己同出一個(gè)鄉(xiāng)里的人員擔(dān)任某一職位。現(xiàn)代社會(huì)出現(xiàn)公務(wù)員“蘿卜招錄”等現(xiàn)象，正是官僚系統(tǒng)排外的一個(gè)體現(xiàn)。另一方面，“傳統(tǒng)官僚制”組織文化的封閉性還表現(xiàn)在行政管理的過程中不善于利用社會(huì)資源運(yùn)行機(jī)制進(jìn)行治理?，F(xiàn)代社會(huì)強(qiáng)調(diào)政府的“元治理”，動(dòng)員社會(huì)的力量進(jìn)行治理。受我國“傳統(tǒng)官僚制”自大、保守組織文化的影響，社會(huì)組織在社會(huì)治理中幾乎沒有發(fā)揮什么實(shí)質(zhì)性作用。

再次，整個(gè)行政組織中奉行“官本位”文化，且根植于組織的深處。“官本位”具體表象就是崇官拜權(quán)，“崇官的習(xí)氣是以自我為中心，以權(quán)為本位，擁權(quán)自重，無視國家和社會(huì)利益?！盵7](p62-69)這種組織文化盛行從另一個(gè)側(cè)面道出組織中“公域”和“私域”不分的現(xiàn)象，官員把公共職位看作是謀求私人利益的舞臺(tái)。進(jìn)一步講，組織中“官本位”文化抑制了公共性文化的植入，也打破了組織文化的平衡性。

二、“傳統(tǒng)官僚制”制約行政省直管縣體制改革的具體表現(xiàn)

我國“傳統(tǒng)官僚制”孕育于封建早期社會(huì)，成長于封建社會(huì)，定型于近代社會(huì)，它更多地帶有封建社會(huì)政治、經(jīng)濟(jì)、文化的特征，而這些特征與當(dāng)下的社會(huì)環(huán)境有著不相容的一面，可以說是一種先天性不足的官僚制?！半S著工業(yè)社會(huì)向后工業(yè)社會(huì)或信息社會(huì)的轉(zhuǎn)變，它變得逐漸失效或過時(shí)，成為一種僵化的和無效率的政府體制。”[8](p32-36)目前，學(xué)術(shù)界對(duì)我國“傳統(tǒng)官僚制”持兩種觀點(diǎn)：一種是堅(jiān)持對(duì)其實(shí)行根本性的揚(yáng)棄，從而建立一種新的政府模式，以適應(yīng)現(xiàn)代社會(huì)的多樣化需要。另一觀點(diǎn)認(rèn)為，現(xiàn)階段我國應(yīng)積極吸收西方“理性官僚制”的理性原則和工具性價(jià)值，對(duì)其進(jìn)行中國特色式的價(jià)值性、技術(shù)性的修補(bǔ)完善，從而逐步過渡到現(xiàn)代官僚制，以應(yīng)對(duì)未來社會(huì)的需要。我們認(rèn)為，現(xiàn)階段對(duì)我國“傳統(tǒng)官僚制”進(jìn)行徹底地?fù)P棄不現(xiàn)實(shí)且成本巨大?！皞鹘y(tǒng)官僚制”變革更多的是涉及政治領(lǐng)域諸多關(guān)系的變革，對(duì)其調(diào)整應(yīng)堅(jiān)持漸進(jìn)式的策略，穩(wěn)步推進(jìn)。目前而言，行政省直管縣體制改革所要求的減少政府層級(jí)，擴(kuò)大政府管理幅度是優(yōu)化“傳統(tǒng)官僚制”的一種可行性策略，它是從組織結(jié)構(gòu)層面對(duì)我國“傳統(tǒng)官僚制”的層級(jí)結(jié)構(gòu)做出的系列調(diào)整，但是受政府職能、管理者素質(zhì)、管理技術(shù)條件等一系列制約性因素的影響，現(xiàn)階段尚無法順利且穩(wěn)妥推進(jìn)。

1.多層級(jí)節(jié)制的效率悖論與減少層級(jí)的本能抵制。

長期以來，“傳統(tǒng)官僚制”是以嚴(yán)密科層結(jié)構(gòu)體系為運(yùn)轉(zhuǎn)的前提條件，層級(jí)節(jié)制在一定程度上保證了行政效率。現(xiàn)實(shí)中，統(tǒng)一指揮、命令服從的層級(jí)節(jié)制出現(xiàn)了“效率悖論”。一方面，高度專業(yè)分工基礎(chǔ)之上的層級(jí)結(jié)構(gòu)，每一層級(jí)的每一職位由專人負(fù)責(zé)，將具體工作細(xì)化到不能劃分為止，政府工作的“碎片化”問題突出，上級(jí)在協(xié)調(diào)方面投入大量精力，且顯得力不從心。另一方面，命令服從、高度統(tǒng)一的等級(jí)制在上下級(jí)溝通方面存在信息失真現(xiàn)象。等級(jí)制可以保證信息自上而下的傳遞，但不能保證信息的質(zhì)量，信息在每一層級(jí)都會(huì)停留，且層級(jí)越多，停留時(shí)間越久。信息經(jīng)過層層處理和過濾，最后信息的真實(shí)性會(huì)流失，從這個(gè)角度看，等級(jí)制不能保證行政效率，相反會(huì)影響行政效率的提高。管理幅度的擴(kuò)大需要建立上下級(jí)之間完善的協(xié)調(diào)機(jī)制和溝通機(jī)制。目前而言，“傳統(tǒng)官僚制”協(xié)調(diào)困難、行政低效對(duì)管理幅度擴(kuò)大的制約是顯而易見的。

從層級(jí)節(jié)制的結(jié)構(gòu)來看，嚴(yán)密的多層級(jí)節(jié)制結(jié)構(gòu)也許不會(huì)導(dǎo)致地方政府各自為政現(xiàn)象的出現(xiàn)，但是不能避免權(quán)力的垂直博弈。行政省直管縣改革的焦點(diǎn)在于減少“傳統(tǒng)官僚制”的層級(jí)結(jié)構(gòu)以及依附于層級(jí)結(jié)構(gòu)之上的利益關(guān)系。行政省直管縣改革的具體路徑在于將我國目前設(shè)置的省——市——縣——鄉(xiāng)四級(jí)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)變?yōu)槭　h（市）——鄉(xiāng)三級(jí)結(jié)構(gòu)，也就是有步驟、有條件地將地級(jí)市這一層級(jí)取消?！暗丶?jí)市的取消并不單是一級(jí)政府實(shí)體的消失，從本質(zhì)上來看，它更是地方政府間利益關(guān)系的重新調(diào)整”。[9](p94-98)多層級(jí)的官僚體系業(yè)已形成且發(fā)展為一種行政慣例，再加之依附于各層級(jí)之上錯(cuò)綜復(fù)雜的利益羈絆，給層級(jí)做“減法”帶來重重困難。作為市一級(jí)的政府，不甘心權(quán)威及利益的流失，采取各種可能的方式阻礙行政省直管縣改革的推進(jìn)。在當(dāng)下實(shí)踐中，市一級(jí)政府采取縣改區(qū)作為應(yīng)對(duì)行政省直管縣的策略。這種以時(shí)間換空間“先下手為強(qiáng)”的方式，將縣及早納入市的合法管理范圍，避免行政省直管縣實(shí)施后利益受損嚴(yán)重?？h改區(qū)實(shí)際上是一種短視的行為，將縣以區(qū)的形式轉(zhuǎn)換，導(dǎo)致縣服務(wù)功能的流失和區(qū)商業(yè)功能的不足，例如縣改區(qū)后放棄了原有為農(nóng)村地區(qū)提供公共服務(wù)，促進(jìn)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的職能。以區(qū)的形式存在于市卻表現(xiàn)出商業(yè)功能的不足，處于尷尬的地位，浪費(fèi)政府資源?？h改區(qū)是市級(jí)政府與省級(jí)政府進(jìn)行的一場零和博弈。市級(jí)政府應(yīng)對(duì)行政省直管縣改革的另一典型方法是象征性地放權(quán)。受制于省級(jí)政府強(qiáng)大的行政壓力，在省直管縣改革過程中，市級(jí)政府象征性地將某些經(jīng)濟(jì)社會(huì)管理權(quán)、審批權(quán)下放縣級(jí)政府，而一些實(shí)質(zhì)性的權(quán)力則保留下來，例如人事權(quán)。雖然市下放一些權(quán)力，但本質(zhì)上市一級(jí)的權(quán)力漏斗效應(yīng)從未改變。市級(jí)政府采取縣改區(qū)的博弈策略，擠壓了省級(jí)政府的管理幅度空間，制約省級(jí)政府管理幅度的增加。

2.官僚人員的非職業(yè)性和私利性制約著政府層級(jí)減少的改革。

由于我國公務(wù)員制度尚不健全，官僚人員普遍素質(zhì)低下，行政過程中自私自利，缺乏一定的公共責(zé)任和公共服務(wù)精神。管理幅度的擴(kuò)大建立在各官僚人員自身處理復(fù)雜且專業(yè)化事務(wù)的能力，更建立在官僚人員公私兼顧并以公優(yōu)先的公共責(zé)任和公共服務(wù)精神的培植方面。從官僚人員職業(yè)能力方面來講，雖然我國官僚人員的學(xué)歷逐漸提升，學(xué)歷結(jié)構(gòu)逐步優(yōu)化，但是官僚人員總體上仍然缺乏專業(yè)化或職業(yè)化的基本知識(shí)和能力，也就是缺乏行政組織中某些特定職位所要求的特定的專業(yè)素質(zhì)和技能。官僚人員的專業(yè)能力和職業(yè)技能不足，無法十分熟練地處理特定職位的日常工作和專門工作，這在相當(dāng)程度上影響到了行政組織管理幅度的擴(kuò)大。從官僚人員職業(yè)精神方面來看，現(xiàn)階段，官僚人員的職業(yè)道德和公共性精神明顯不足，私利性傾向非常嚴(yán)重，不少公務(wù)人員為了個(gè)人私利不惜損害公共利益。較之官僚人員專業(yè)化知識(shí)和能力的提升，官僚人員職業(yè)精神困乏對(duì)管理幅度的影響更為深遠(yuǎn)。

行政省直管縣改革對(duì)官僚制利益觸碰最敏感的就是減少層級(jí)帶來的行政人員安置問題。伴隨著政府層級(jí)的減少，官僚隊(duì)伍的減少是必然的。行政省直管縣改革涉及的市較多，牽扯到的行政人員數(shù)量較為龐大，具有牽一發(fā)而動(dòng)全身的效應(yīng)。行政省直管縣改革過程中市一級(jí)官僚人員處處抵制，使改革變得極為棘手。首先，處級(jí)以上的領(lǐng)導(dǎo)干部對(duì)改革的阻撓。這類官員掌握著市級(jí)政府的主要權(quán)力，對(duì)行政省直管縣改革的阻礙也是最直接、最有力的，在某種程度上決定著改革的進(jìn)程。行政省直管縣改革對(duì)這類官員的影響主要體現(xiàn)在其職位上，撤銷市一級(jí)建制，將會(huì)有大量領(lǐng)導(dǎo)干部的職權(quán)喪失或降低。我國實(shí)行的是嚴(yán)格的編制管理，每個(gè)部門的職位數(shù)量是有限且無空缺的，而市級(jí)以上的領(lǐng)導(dǎo)職位更是緊張和奇缺。裁減下來的市級(jí)領(lǐng)導(dǎo)干部一般對(duì)職位要求苛刻，如果不能達(dá)到“能上不能下”與“能升不能降”標(biāo)準(zhǔn)，他們寧愿堅(jiān)守現(xiàn)有的職位，對(duì)改革采取強(qiáng)有力的抵制。其次，規(guī)模龐大、數(shù)量驚人的普通行政人員對(duì)行政省直管縣改革的抵制。這類人員雖然沒有掌握真正的權(quán)力，但是其數(shù)量方面的優(yōu)勢足以對(duì)改革產(chǎn)生不可忽視的重要影響力。他們的利益訴求集中于改革后的生活條件、工作條件等。事業(yè)單位、國企等具有國家性質(zhì)的單位都處于精減人員的大環(huán)境之下，吸納人員的能力有限，不是一種可行的轉(zhuǎn)移就業(yè)方式。而目前第三產(chǎn)業(yè)發(fā)展水平不高，對(duì)勞動(dòng)力的容納較為有限?？陀^的轉(zhuǎn)業(yè)、就業(yè)形勢無形中加大裁員安置的壓力，改革困難重重。強(qiáng)制性的裁減人員，必然會(huì)遭到大量行政人員聚合起來，采取道德綁架的方式使政府陷入輿論漩渦。抵制改革的極端方式便是群眾性的上訪事件，嚴(yán)重影響社會(huì)治安與社會(huì)穩(wěn)定?！皞鹘y(tǒng)官僚制”造就了臃腫的官僚人員，這些人員依附“傳統(tǒng)官僚制”形成了復(fù)雜的利益關(guān)系。行政省直管縣改革是對(duì)“傳統(tǒng)官僚制”進(jìn)行“消腫”，拔出深層次的利益依附藩籬，二者之間的客觀矛盾將長久存在且難以解決。

3.模糊繁雜的組織職能與擴(kuò)大管理幅度之間的現(xiàn)實(shí)矛盾。

理論上，政府職能范圍與管理幅度呈負(fù)相關(guān)，即政府管理事務(wù)越多、職能范圍越廣，管理幅度就越??；相反，政府職能范圍越窄，管理幅度就越大。“傳統(tǒng)官僚制”背景下的政府與政府、政府與社會(huì)和市場之間的邊界較為模糊，政府職能范圍太廣。從政府與政府關(guān)系來講，地級(jí)市與縣級(jí)政府之間職能界定不清常常制約行政省直管縣改革。具體而言，地級(jí)市將本屬于縣級(jí)政府的職能納入自己的職能范圍，而縣級(jí)政府職能則弱化為部分市級(jí)政府職能。實(shí)踐中，一味強(qiáng)調(diào)地級(jí)市對(duì)周邊農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的帶動(dòng)作用，卻忽視了地級(jí)市自身輻射帶動(dòng)的限度，使得市級(jí)政府職能呈現(xiàn)出“小馬拉大車”的羸弱境地。行政省直管縣改革過程中首先要厘清市級(jí)與縣級(jí)政府的職能，從而合理下放權(quán)力，為改革破除職能混亂的荊棘。從政府與社會(huì)和市場的關(guān)系上看，政府與社會(huì)和市場之間的職能更為模糊，社會(huì)和市場職能政府化成為一種歷史性常態(tài)。官僚系統(tǒng)內(nèi)行政的不斷擴(kuò)權(quán)，侵蝕社會(huì)和市場的發(fā)展活力。

作為國家治理低端的縣級(jí)政府，面對(duì)的是基層行政性和社會(huì)性高度融合的事務(wù)，在具體的行政過程中難以恰當(dāng)?shù)乩迩迨聞?wù)的性質(zhì)，行政越位更為明顯，行政包攬和處理一切經(jīng)濟(jì)社會(huì)事務(wù)成為一種常態(tài)。所以，“傳統(tǒng)官僚制”下的縣級(jí)政府治理能力基本處于失效的狀態(tài)，一方面，面對(duì)有限的政府資源，縣級(jí)政府管了不該管的經(jīng)濟(jì)社會(huì)性事務(wù)，在具體行政事務(wù)方面常常出現(xiàn)缺位，公共服務(wù)供給不足，以至于激化社會(huì)矛盾，影響社會(huì)穩(wěn)定。另一方面，行政越位侵占各類社會(huì)組織和市場組織獨(dú)立自主發(fā)展的空間，束縛社會(huì)組織發(fā)展，造成社會(huì)組織發(fā)育先天不足的狀況，同時(shí)也扭曲了市場經(jīng)濟(jì)的健康發(fā)展。面對(duì)行政省直管縣改革背景下市一級(jí)權(quán)力的下放，縣級(jí)政府急需尋找合作者，以更好地共享權(quán)力，實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的良好治理。但是，縣級(jí)社會(huì)組織和市場組織羸弱的境地不足以承擔(dān)起合作者的角色，從另一個(gè)側(cè)面制約縣級(jí)政府治理能力的提升?？h級(jí)政府內(nèi)部治理水平低下與社會(huì)組織和市場組織自身缺陷共同導(dǎo)致縣級(jí)政府治理能力的低效。行政省直管縣改革背景下如何將市一級(jí)權(quán)力平穩(wěn)下放到縣級(jí)政府成為一大憂患。

4.單一的人格化管理方式對(duì)管理幅度的制約。

管理方式人格化是“傳統(tǒng)官僚制”非理性的鮮明特征。受傳統(tǒng)中國人治思維的影響，人格化的管理方式一直游離于法律之外，成為現(xiàn)代法治社會(huì)各項(xiàng)改革難以破除的桎梏，羈絆行政改革的正常發(fā)展。一直以來，人格化的管理方式貫穿于行政管理過程的始終。從行政決策方面來講，人格化的管理方式幽靈般地頻頻出現(xiàn)在整個(gè)決策過程。一項(xiàng)政策的出臺(tái)，更多體現(xiàn)的是官僚領(lǐng)導(dǎo)者的個(gè)人意志，而不是公眾真實(shí)意志的反映。行政決策依據(jù)的是領(lǐng)導(dǎo)者個(gè)人的經(jīng)驗(yàn)、直覺以及情感等因素，而對(duì)現(xiàn)代決策技術(shù)的應(yīng)用則極少，決策的科學(xué)性和合理性難以保證。在行政執(zhí)行方面，人格化管理方式表現(xiàn)得更為突出。正式的行政制度和規(guī)章在政策推行過程中發(fā)揮的作用有限，相當(dāng)多的政策由人格化的方式得以執(zhí)行。常見的人格化方式有以會(huì)議和文件推行政策貫徹下去和以領(lǐng)導(dǎo)批示或口頭指示執(zhí)行政策兩種。政策推行的困難不在于外部因素，內(nèi)部的官僚系統(tǒng)往往起著決定性的制約作用。一般而言，為疏通政策推行的阻梗，領(lǐng)導(dǎo)往往借助頻繁的會(huì)議來進(jìn)行動(dòng)員、施壓、監(jiān)督，召開的會(huì)議有動(dòng)員會(huì)議、多部門聯(lián)席會(huì)議、工作匯報(bào)會(huì)議等等。同時(shí)，領(lǐng)導(dǎo)的批示和口頭指示也是常見的非正式人格化管理方式。在政策具體執(zhí)行層面，人格化的執(zhí)行現(xiàn)象極為普遍。政策出臺(tái)雷厲風(fēng)行、政策執(zhí)行處處受阻是我國官僚系統(tǒng)長期面對(duì)的難點(diǎn)。一項(xiàng)好的政策關(guān)鍵在于高效率地執(zhí)行，落地生根的政策才能發(fā)揮出它的實(shí)際功用?，F(xiàn)實(shí)中，下級(jí)政策執(zhí)行是一種典型的人格化方式，變相執(zhí)行或是選擇性執(zhí)行司空見慣。對(duì)本組織有利的政策可以得到很好地執(zhí)行，對(duì)本組織不利但對(duì)國家和人民有利的政策會(huì)找借口變相執(zhí)行甚至不執(zhí)行。如果直接的上級(jí)領(lǐng)導(dǎo)非常重視某項(xiàng)政策，下級(jí)受到其節(jié)制或與該領(lǐng)導(dǎo)私人感情密切的話，政策也可以得到順利執(zhí)行。

官僚系統(tǒng)人格化管理方式長期運(yùn)行的直接后果是官僚人員陷入?yún)f(xié)調(diào)的困境之中。首先是行政系統(tǒng)對(duì)外部的協(xié)調(diào)。由于行政決策受領(lǐng)導(dǎo)個(gè)人影響較大，領(lǐng)導(dǎo)可以決定政策的出臺(tái)以及政策的惠及面和惠及者。這種人格化的管理方式變相刺激了企業(yè)和社會(huì)組織對(duì)領(lǐng)導(dǎo)的青睞。于是，各社會(huì)主體從自身利益出發(fā)，想方設(shè)法去影響領(lǐng)導(dǎo)的決策和執(zhí)行。同時(shí)，人格化的管理方式也產(chǎn)生足夠多的社會(huì)負(fù)能量。社會(huì)大眾遇事一般不按正常程序解決，反而求助于各種官僚人員。找關(guān)系、走后門成為解決事情的一種重要方式。官僚人員按照親疏遠(yuǎn)近的方式選擇性地處理各種公務(wù)事情。官僚人員越是采用人格化的管理方式，就越刺激社會(huì)人格化辦事的陋習(xí)，這種陋習(xí)導(dǎo)致官僚人員整日處于協(xié)調(diào)各種社會(huì)關(guān)系，處理非正式、一些公務(wù)衍生為非公務(wù)的事情之中。其次是行政系統(tǒng)內(nèi)部的協(xié)調(diào)。行政執(zhí)行不是按照政府規(guī)章進(jìn)行，往往借助于上下級(jí)之間私人關(guān)系來推動(dòng)。直接上下級(jí)關(guān)系和諧則可以保證行政執(zhí)行相對(duì)順利，相反，政策執(zhí)行有可能受阻。涉及政府多部門的政策執(zhí)行，容易出現(xiàn)相互推諉的情況。所以，行政系統(tǒng)內(nèi)部的協(xié)調(diào)成為官僚人員一項(xiàng)重要的工作，甚至是主要的工作，占據(jù)了官僚人員大部分的時(shí)間和精力，嚴(yán)重影響到政府及其各部門正常的公共事務(wù)管理工作。

人格化的管理方式從行政決策、行政執(zhí)行方面對(duì)行政系統(tǒng)進(jìn)行了全方位的塑造，使行政系統(tǒng)處處顯露著人格化的傳統(tǒng)管理方式，即行政系統(tǒng)事事人格化，時(shí)時(shí)人格化。人格化的管理方式以及由此帶來的官僚系統(tǒng)內(nèi)外部協(xié)調(diào)問題占據(jù)官僚人員大部分的時(shí)間和精力，導(dǎo)致官僚人員無法著手處理分內(nèi)的公共事務(wù)，束縛其手腳，限制其能力。這種情況不可避免地羈絆了行政省直管縣體制改革中管理幅度的擴(kuò)大。我們知道，行政管理幅度的擴(kuò)大意味著官僚人員較之以前處理更多的事情，承擔(dān)更多的任務(wù)?，F(xiàn)階段，官僚人員無法分出足夠多的時(shí)間和精力來應(yīng)對(duì)管理幅度擴(kuò)大后的工作任務(wù)，所以，人格化的管理方式及其帶來的協(xié)調(diào)困境一定程度上阻礙著行政管理幅度的擴(kuò)大。

5.保守的組織文化對(duì)管理幅度擴(kuò)大的消極影響。

“傳統(tǒng)官僚制”背景下的組織文化特征是封閉保守且呈現(xiàn)行政惰性。上下級(jí)關(guān)系是等級(jí)嚴(yán)密，自上而下權(quán)力高度集中，表現(xiàn)為等級(jí)化權(quán)力配置和差序化的官場生態(tài)。換言之，它實(shí)際上就是一種壓力型的行政模式。壓力型的行政模式缺乏人性，使得下級(jí)喪失思考和創(chuàng)新的能力，成為上級(jí)的一種辦事工具。壓力型的行政模式在塑造工具性下級(jí)的同時(shí)，導(dǎo)致下級(jí)喪失自主靈活處理本級(jí)行政事務(wù)的能力，逐漸產(chǎn)生行政惰性，進(jìn)而嚴(yán)重影響行政效率的提高。“傳統(tǒng)官僚制”注重上級(jí)對(duì)下級(jí)的控制，我國上級(jí)官員對(duì)下級(jí)有著考核、晉升等權(quán)力，掌握著官員的政治生命?？h級(jí)政府的官員受制于上級(jí)政府，本著多一事不如少一事的原則，象征性地執(zhí)行公務(wù)或視與領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系的親密度、領(lǐng)導(dǎo)的重視程度選擇性地執(zhí)行公務(wù)。這種上下級(jí)關(guān)系以及由此產(chǎn)生的組織文化是對(duì)行政省直管縣改革的背離。

“傳統(tǒng)官僚制”上級(jí)對(duì)下級(jí)嚴(yán)密的監(jiān)視、控制、壓力型的行政，造成下級(jí)非獨(dú)立自主的人格、主動(dòng)創(chuàng)新精神的缺失。扭曲的上下級(jí)關(guān)系直接導(dǎo)致組織消極被動(dòng)文化的發(fā)展，下級(jí)厭惡工作、逃避責(zé)任，人浮于事、消極被動(dòng)成為常態(tài)。鑒于此，上級(jí)對(duì)其進(jìn)行嚴(yán)密的強(qiáng)制、控制和懲罰。這種消極、被動(dòng)甚至敵對(duì)的組織文化充分表明上下級(jí)之間極大的不信任關(guān)系，屬于麥格雷格語境下典型的“X理論”模型?！肮芾碚叱諼理論，還是Y理論，直接決定著管理幅度的大小?！盵10](p27-28)很顯然，“傳統(tǒng)官僚制”中上級(jí)是持X理論來進(jìn)行行政管理的，對(duì)下級(jí)的不信任使得下級(jí)缺乏工作熱情，沒有獨(dú)立承擔(dān)復(fù)雜任務(wù)的意識(shí)和能力，因而，此情形下的下級(jí)工作能力一般較低，無法應(yīng)對(duì)幅度擴(kuò)大后職位工作大量增加的客觀形勢。所以，這種懶散、消極組織文化形態(tài)下的政府管理幅度自然不會(huì)擴(kuò)大。

二、結(jié)論與展望

封建社會(huì)孕育出來的“傳統(tǒng)官僚制”在一定程度上表現(xiàn)出與后工業(yè)社會(huì)行政不相適應(yīng)的一面。本質(zhì)上，政府層級(jí)及其組織框架從屬于官僚制，是官僚制不可分割的一部分。行政省直管縣改革實(shí)質(zhì)上是對(duì)“傳統(tǒng)官僚制”的一種調(diào)整、優(yōu)化與超越，也是“傳統(tǒng)官僚制”的一種被動(dòng)式的救贖。實(shí)踐中，“傳統(tǒng)官僚制”對(duì)行政省直管縣改革的制約主要表現(xiàn)在減少行政層級(jí)和擴(kuò)大管理幅度方面，一是多層級(jí)節(jié)制的效率悖論與減少層級(jí)的本能抵制。二是官僚人員的非職業(yè)性和私利性制約政府層級(jí)的減少。三是模糊繁雜的組織職能與擴(kuò)大管理幅度之間存在現(xiàn)實(shí)的矛盾。四是單一的人格化管理方式對(duì)管理幅度的制約。五是保守的組織文化對(duì)管理幅度擴(kuò)大的消極影響?！皞鹘y(tǒng)官僚制”更多的是表現(xiàn)出對(duì)行政省直管縣改革的阻礙，成為省直管縣改革路上不可逾越的制度性障礙。所以，我們認(rèn)為在推行行政省直管縣改革的過程中，應(yīng)堅(jiān)持雙向變革，一方面要從“傳統(tǒng)官僚制”的具體制約方面著手進(jìn)行漸進(jìn)式地修補(bǔ)、完善和優(yōu)化，逐步破除其頑疾。另一方面，“傳統(tǒng)官僚制”也亟須向與后工業(yè)或信息化社會(huì)相適應(yīng)的現(xiàn)代理性官僚制轉(zhuǎn)型，進(jìn)而從行政省直管縣改革的制約性因素轉(zhuǎn)變?yōu)榇龠M(jìn)性因素，從而為改革提供制度性保證。

目前，行政省直管縣體制已成為一種改革的必然。所以，對(duì)其研究要主動(dòng)跳出改革必然性和可行性、改革利弊剖析的條框，聚焦于推進(jìn)行政省直管縣改革實(shí)施中的各種基本問題方面。行政省直管縣改革是一項(xiàng)復(fù)雜的系統(tǒng)工程。行政省直管縣在改革過程中往往受制于經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、政府體制、改革的社會(huì)文化認(rèn)同等一系列現(xiàn)實(shí)條件的制約。因此，對(duì)其研究不僅僅停留在行政省直管縣體制本身層面，更多的是注重事物內(nèi)在聯(lián)系并富有前瞻性的改革。[11](p244-247)從不同側(cè)面對(duì)行政省直管縣體制相關(guān)影響因素的研究往往更能準(zhǔn)確地認(rèn)清改革的障礙，從而為行政省直管縣改革提供建設(shè)性和針對(duì)性的建議。另外，單純地以區(qū)域經(jīng)濟(jì)增長為目的的行政區(qū)劃改革是一種短視的表現(xiàn)，行政省直管縣改革要上升到國家政治制度完善和現(xiàn)代國家建設(shè)層面的高度。

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責(zé)任編輯申華

·社會(huì)建設(shè)研究

基金項(xiàng)目：國家社會(huì)科學(xué)基金項(xiàng)目“國家結(jié)構(gòu)形式理論視域下我國行政省直管縣體制改革問題研究”（15BZZ039）；中國國際經(jīng)濟(jì)技術(shù)交流中心項(xiàng)目“中國公共部門改革創(chuàng)新戰(zhàn)略”（00056242）。

作者簡介：李金龍（1964—），男，湖南大學(xué)法學(xué)院教授，碩士生導(dǎo)師，中山大學(xué)政治與公共事務(wù)管理學(xué)院博士后。武俊偉（1991—），男，湖南大學(xué)法學(xué)院碩士研究生。

中圖分類號(hào)：D625

文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A

文章編號(hào)：1003-8477（2016）03-0043-08