曹堂哲

?

現(xiàn)代預(yù)算與現(xiàn)代國(guó)家治理的十大關(guān)系
——基于文獻(xiàn)的審視

曹堂哲

現(xiàn)代預(yù)算是現(xiàn)代國(guó)家治理的“前提基礎(chǔ)”和“有效支柱”。兩者的關(guān)系是全方位的，它們是整體共生性、具體相關(guān)性、制度同構(gòu)性的有機(jī)統(tǒng)一。整體共生性表現(xiàn)在價(jià)值訴求、體系構(gòu)成、形態(tài)特質(zhì)和功能實(shí)現(xiàn)四個(gè)方面。具體相關(guān)性表現(xiàn)在預(yù)算模式、預(yù)算權(quán)力、預(yù)算過(guò)程、預(yù)算機(jī)構(gòu)對(duì)國(guó)家治理的影響和功效上。制度同構(gòu)性意味著現(xiàn)代預(yù)算和現(xiàn)代國(guó)家治理都以民主政治與依法治國(guó)作為共同的制度基礎(chǔ)。上述三個(gè)維度一共包括十大關(guān)系。

現(xiàn)代預(yù)算； 國(guó)家治理體系現(xiàn)代化； 國(guó)家治理能力現(xiàn)代化

十八屆三中全會(huì)通過(guò)的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問(wèn)題的決定》(以下簡(jiǎn)稱(chēng)《決定》)將全面深化改革總目標(biāo)設(shè)定為“完善和發(fā)展中國(guó)特色社會(huì)主義制度、推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化?！薄稕Q定》首次將財(cái)政與國(guó)家治理聯(lián)系起來(lái)，指出“財(cái)政是國(guó)家治理的基礎(chǔ)和重要支柱”，其中現(xiàn)代預(yù)算制度的建立是核心。2014年6月30日，中央政治局審議通過(guò)了《深化財(cái)稅體制改革總體方案》，明確了要重點(diǎn)推進(jìn)預(yù)算管理制度等三個(gè)方面的改革。2014年8月31日，預(yù)算法修正案草案在第十二屆全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)第十次會(huì)議上獲得通過(guò)，并于2015年1月1日實(shí)施。2014年9月26日，國(guó)務(wù)院發(fā)布了《關(guān)于深化預(yù)算管理制度改革的決定》(國(guó)發(fā)〔2014〕45號(hào))。建立現(xiàn)代預(yù)算制度已經(jīng)成為中國(guó)財(cái)稅體制改革、國(guó)家治理體系與能力建設(shè)的重大議題。

現(xiàn)代預(yù)算是一個(gè)歷史發(fā)展的概念，是一種與傳統(tǒng)預(yù)算相對(duì)的預(yù)算形態(tài)，是在世界現(xiàn)代化進(jìn)程中逐步確立和完善起來(lái)的預(yù)算權(quán)力、預(yù)算過(guò)程、預(yù)算模式和預(yù)算機(jī)構(gòu)系統(tǒng)?，F(xiàn)代國(guó)家治理是在世界現(xiàn)代化過(guò)程中，政府、市場(chǎng)與社會(huì)以特定的結(jié)構(gòu)實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展目標(biāo)的統(tǒng)治形態(tài)與管理形態(tài)?，F(xiàn)代國(guó)家治理在長(zhǎng)期的歷史演變過(guò)程中，亦經(jīng)歷了結(jié)構(gòu)性的演化。在長(zhǎng)期的歷史演化中，現(xiàn)代預(yù)算與現(xiàn)代國(guó)家治理形成了整體共生、具體相關(guān)和制度同構(gòu)的關(guān)系。整體共生即系統(tǒng)之間在系統(tǒng)層面上具有相互依存、相互促進(jìn)和相互支撐的關(guān)系。具體相關(guān)指系統(tǒng)之間在基本構(gòu)成要素層面上具有相互關(guān)聯(lián)、相互作用和相互影響的關(guān)系。制度同構(gòu)指兩個(gè)或多個(gè)系統(tǒng)作為子系統(tǒng)共同構(gòu)成更高層次的制度系統(tǒng)。

總之，如果說(shuō)財(cái)政是國(guó)家治理的基礎(chǔ)，那么現(xiàn)代預(yù)算是國(guó)家治理的“前提基礎(chǔ)”，“前提基礎(chǔ)”強(qiáng)調(diào)現(xiàn)代預(yù)算制度在規(guī)范政府財(cái)政行為方面的基礎(chǔ)作用，現(xiàn)代預(yù)算通過(guò)規(guī)范政府的財(cái)政行為，為國(guó)家治理現(xiàn)代化奠定基礎(chǔ)。如果說(shuō)財(cái)政是國(guó)家治理的支柱，那么現(xiàn)代預(yù)算則是國(guó)家治理的“有效支柱”，“有效支柱”表明現(xiàn)代預(yù)算制度作為現(xiàn)代財(cái)政制度的核心，為國(guó)家治理目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)，提供了有效的支撐工具。

一、 現(xiàn)代預(yù)算與現(xiàn)代國(guó)家治理的整體共生性

在長(zhǎng)期的演化過(guò)程中，現(xiàn)代預(yù)算與現(xiàn)代國(guó)家治理在價(jià)值訴求、體系構(gòu)成、形態(tài)特質(zhì)和功能實(shí)現(xiàn)方面具有整體共生性。

(一) 共享價(jià)值訴求

從歷史發(fā)展、空間比較和思想流變的角度來(lái)看，“現(xiàn)代性”是現(xiàn)代預(yù)算與現(xiàn)代國(guó)家治理的共同價(jià)值追求。理性化、民主化、透明化、法治化和可問(wèn)責(zé)是兩者建立和發(fā)展的共享價(jià)值訴求。

現(xiàn)代(modern)普遍被定義為約開(kāi)始于16世紀(jì)，中世紀(jì)(medieval)之后的歷史時(shí)期。現(xiàn)代意味著以人為中心，關(guān)心人和他的潛能、他的命運(yùn)；而不是像中世紀(jì)那樣，是以神、宗教或超越界作為其文化的核心(沈清松，1993：4-25)?，F(xiàn)代化是現(xiàn)代社會(huì)不斷演進(jìn)的過(guò)程。歐美等西方國(guó)家在20世紀(jì)60年代基本完成了現(xiàn)代化，在20世紀(jì)70年代進(jìn)入了后現(xiàn)代社會(huì)?，F(xiàn)代化的研究最初主要是針對(duì)西方發(fā)達(dá)國(guó)家現(xiàn)代化歷程，“當(dāng)代的現(xiàn)代化研究主要是針對(duì)第二次世界大戰(zhàn)后獨(dú)立的廣大發(fā)展中國(guó)家。”(孫若彥，2003：31)現(xiàn)代性(modernity)是指現(xiàn)代社會(huì)的性質(zhì)或特征(夏光，2005:4-5)。

從全球范圍來(lái)看，現(xiàn)代預(yù)算和現(xiàn)代國(guó)家治理體系的建立既與現(xiàn)代西方國(guó)家的現(xiàn)代化進(jìn)程一致，同時(shí)也在后發(fā)展中國(guó)家和轉(zhuǎn)型國(guó)家的現(xiàn)代化過(guò)程中不斷被塑造和拓展。就西方國(guó)家而言，以現(xiàn)代國(guó)家權(quán)力的配置和運(yùn)行方式的差異為標(biāo)準(zhǔn)，可以將現(xiàn)代國(guó)家治理和現(xiàn)代預(yù)算制度劃分為議會(huì)主權(quán)式治理階段、行政國(guó)家與大政府治理時(shí)代、小政府與新公共管理治理時(shí)代、善治時(shí)代。從“國(guó)家統(tǒng)治”到“自由市場(chǎng)”再到“國(guó)家、市場(chǎng)與社會(huì)”的協(xié)調(diào)，進(jìn)而走向“善治”是西方國(guó)家治理現(xiàn)代化的基本線索。亞非拉等地的發(fā)展轉(zhuǎn)型國(guó)家雖然經(jīng)歷了不同的發(fā)展轉(zhuǎn)型道路，在國(guó)家治理上大體也各自經(jīng)歷了“全能主義”危機(jī)和“新自由主義”失敗的雙方面教訓(xùn)。在全球化和全球經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整的大背景下，這些發(fā)展轉(zhuǎn)型國(guó)家也將既強(qiáng)調(diào)“國(guó)家統(tǒng)治”又強(qiáng)調(diào)“社會(huì)與市場(chǎng)”的“善治”作為國(guó)家治理體系建設(shè)的重要參照。拋開(kāi)現(xiàn)代化的路徑、時(shí)代和國(guó)別差異，現(xiàn)代預(yù)算制度和現(xiàn)代國(guó)家治理體系作為現(xiàn)代化過(guò)程的產(chǎn)物，它們擁有一些共同的現(xiàn)代性特征，這些特征在漫長(zhǎng)的現(xiàn)代化過(guò)程中，不斷得到發(fā)展和完善，成為塑造現(xiàn)代預(yù)算制度和現(xiàn)代國(guó)家治理的規(guī)范性標(biāo)準(zhǔn)。這些規(guī)范性標(biāo)準(zhǔn)貫穿在現(xiàn)代預(yù)算制度和現(xiàn)代國(guó)家治理體系演化的始終。以至于“預(yù)算一詞就像社會(huì)正義……等詞一樣，成為政治的常用語(yǔ)?！?卡恩，2008：126)

具體地說(shuō)，理性化、民主化、透明化、法治化、可問(wèn)責(zé)是現(xiàn)代預(yù)算制度和現(xiàn)代國(guó)家治理制度在幾個(gè)世紀(jì)的演化過(guò)程中不斷完善、一以貫之的價(jià)值原則，充分體現(xiàn)了“現(xiàn)代性”的基本規(guī)范。盡管不同國(guó)家和地區(qū)現(xiàn)代化的路徑和模式存在差異，但是在既強(qiáng)調(diào)“國(guó)家”的領(lǐng)航作用，又強(qiáng)調(diào)市場(chǎng)與社會(huì)協(xié)同“治理”的新一輪現(xiàn)代化價(jià)值觀下，這些基本價(jià)值原則得到了再次確認(rèn)和整合。

(二) 共聯(lián)體系構(gòu)成

共聯(lián)體系構(gòu)成意味著系統(tǒng)之間通過(guò)共同的場(chǎng)所聯(lián)系起來(lái)。現(xiàn)代預(yù)算體系作為社會(huì)子系統(tǒng)和社會(huì)行動(dòng)主體的聯(lián)系紐帶，恰好構(gòu)成了現(xiàn)代國(guó)家治理行動(dòng)者的重要舞臺(tái)，兩者共聯(lián)，共同推動(dòng)社會(huì)體系的演化?！皣?guó)家治理”是一個(gè)既主張國(guó)家“領(lǐng)航”又強(qiáng)調(diào)市場(chǎng)與社會(huì)共同“治理”，從而體現(xiàn)了協(xié)同思想的概念。國(guó)家治理體系強(qiáng)調(diào)國(guó)家、社會(huì)、市場(chǎng)和公民通過(guò)伙伴關(guān)系實(shí)現(xiàn)公共利益的增進(jìn)和公共事務(wù)的合理解決?，F(xiàn)代預(yù)算系統(tǒng)作為社會(huì)各個(gè)子系統(tǒng)的聯(lián)系紐帶，作為國(guó)家治理行動(dòng)者的重要舞臺(tái)，是現(xiàn)代社會(huì)結(jié)構(gòu)的催化劑和維持劑。

其一，現(xiàn)代預(yù)算系統(tǒng)是社會(huì)子系統(tǒng)的聯(lián)系紐帶。預(yù)算系統(tǒng)本身同時(shí)具有經(jīng)濟(jì)屬性、政治行政屬性和社會(huì)屬性。預(yù)算行為將經(jīng)濟(jì)、社會(huì)和政治同時(shí)呈現(xiàn)在一個(gè)平臺(tái)上，能夠生動(dòng)地展示政治、經(jīng)濟(jì)與社會(huì)之間的關(guān)系，從而成為整個(gè)社會(huì)系統(tǒng)的樞紐。正如德國(guó)經(jīng)濟(jì)學(xué)家瓦格納所言：“整個(gè)社會(huì)是由政治體系、經(jīng)濟(jì)體系和社會(huì)體系三個(gè)子系統(tǒng)構(gòu)成的，而財(cái)政是連接這三個(gè)子系統(tǒng)的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，或者說(shuō)，三大子系統(tǒng)以財(cái)政為媒介構(gòu)成了整個(gè)社會(huì)?！?李煒光，2014：55)“財(cái)政制度是把經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)轉(zhuǎn)化為政治結(jié)構(gòu)的轉(zhuǎn)換器?！?Braun，1975:243-327)預(yù)算作為財(cái)政的核心內(nèi)容和具體體現(xiàn)，更加現(xiàn)實(shí)而直接地體現(xiàn)了社會(huì)各個(gè)子系統(tǒng)的綜合狀況和發(fā)展趨勢(shì)。

其二，現(xiàn)代預(yù)算系統(tǒng)是治理主體行動(dòng)的重要舞臺(tái)。按照治理理論的闡釋?zhuān)卫磉^(guò)程是多向度的、網(wǎng)絡(luò)式的、柔性的，治理的優(yōu)劣根據(jù)多元主體互動(dòng)的過(guò)程和互動(dòng)的結(jié)果進(jìn)行判斷。預(yù)算系統(tǒng)既是治理主體行動(dòng)的政策議定場(chǎng)所，也是治理主體之間聯(lián)合行動(dòng)實(shí)現(xiàn)公共事務(wù)有效治理的紐帶?，F(xiàn)代預(yù)算決策的議定場(chǎng)所是多元的，不同的預(yù)算議定場(chǎng)所容納不同的利益相關(guān)者和行動(dòng)主體，預(yù)算議定場(chǎng)所和治理行動(dòng)主體的變化，往往意味著政策的變遷。比如：目前我國(guó)大力推動(dòng)的公私伙伴關(guān)系(PPP)制度，就能充分地展示這一點(diǎn)。諸如確定哪些PPP項(xiàng)目，PPP項(xiàng)目如何定價(jià)，PPP項(xiàng)目合同如何簽訂，如何順利地完成PPP項(xiàng)目等等一系列問(wèn)題，都與政府PPP預(yù)算編制、預(yù)算審批、預(yù)算執(zhí)行和預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)緊密相關(guān)，PPP預(yù)算為多元治理主體的聯(lián)合治理提供了行動(dòng)舞臺(tái)。

其三，現(xiàn)代預(yù)算系統(tǒng)是持續(xù)繁榮的催化劑?，F(xiàn)代社會(huì)結(jié)構(gòu)是市場(chǎng)與政府、國(guó)家與社會(huì)各司其職，各自發(fā)揮自身的比較優(yōu)勢(shì)，共同推動(dòng)國(guó)家邁向持續(xù)繁榮的良性結(jié)構(gòu)。諾斯在《經(jīng)濟(jì)史中的結(jié)構(gòu)與變遷》一書(shū)中指出：“國(guó)家的存在是經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的關(guān)鍵，然而國(guó)家又是人為經(jīng)濟(jì)衰退的根源?！眹?guó)家的目標(biāo)是二元的：“一是，界定形成產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)的競(jìng)爭(zhēng)與合作的基本規(guī)則(即在要素和產(chǎn)品市場(chǎng)上界定所有權(quán)結(jié)構(gòu))，這能使統(tǒng)治者的租金最大化。二是，在第一個(gè)目的框架中降低交易費(fèi)用以使社會(huì)產(chǎn)出最大化，從而使國(guó)家稅收增加?！?諾思，1994:24)財(cái)政和預(yù)算在協(xié)調(diào)國(guó)家二元目標(biāo)的過(guò)程中發(fā)揮著直接的作用。歷史經(jīng)驗(yàn)表明：能夠根據(jù)歷史的發(fā)展，有效地劃定國(guó)家與社會(huì)、政府與市場(chǎng)邊界的國(guó)家治理體系，才能有效地協(xié)調(diào)國(guó)家的二元目標(biāo)，從而實(shí)現(xiàn)持續(xù)的繁榮。如果預(yù)算系統(tǒng)被官僚和利益集團(tuán)俘獲，財(cái)政資源在分配過(guò)程中無(wú)法引導(dǎo)其走向“強(qiáng)化市場(chǎng)型政府”的方向，就會(huì)直接導(dǎo)致經(jīng)濟(jì)的停滯和社會(huì)的不公正(奧爾森，2005：序3)。如果按照現(xiàn)代預(yù)算系統(tǒng)改革傳統(tǒng)的預(yù)算系統(tǒng)，使得財(cái)政資源的配置符合良善治理和強(qiáng)化市場(chǎng)型政府的需求，那么預(yù)算系統(tǒng)就成了維持現(xiàn)代社會(huì)結(jié)構(gòu)的穩(wěn)定劑和促進(jìn)社會(huì)走向持續(xù)繁榮的催化劑。

(三) 共定形態(tài)特質(zhì)

共定形態(tài)特質(zhì)意味著一個(gè)系統(tǒng)的形態(tài)特質(zhì)由另一個(gè)系統(tǒng)的形態(tài)特質(zhì)所決定?，F(xiàn)代預(yù)算在財(cái)政汲取方式、制度結(jié)構(gòu)和制度安排等方面決定了國(guó)家治理的形態(tài)和治理能力。這一觀點(diǎn)是財(cái)政社會(huì)學(xué)的核心命題。在財(cái)政社會(huì)學(xué)看來(lái)，國(guó)家的財(cái)政汲取來(lái)源、結(jié)構(gòu)與方式，反映了一定的國(guó)家與社會(huì)關(guān)系形態(tài)，對(duì)國(guó)家自主性和國(guó)家能力產(chǎn)生直接的影響，從而影響到國(guó)家政治、行政和法律制度的建構(gòu)，進(jìn)而影響到國(guó)家治理體系的建構(gòu)和國(guó)家治理現(xiàn)代性程度。其核心觀點(diǎn)可以概括為以下幾個(gè)方面：

其一，國(guó)家財(cái)政汲取方式?jīng)Q定國(guó)家治理形態(tài)。財(cái)政社會(huì)學(xué)者認(rèn)為財(cái)政收入來(lái)源的差異，形成不同形態(tài)的財(cái)政國(guó)家類(lèi)型，不同形態(tài)的財(cái)政國(guó)家類(lèi)型形成不同形式的國(guó)家與社會(huì)的契約關(guān)系，從而導(dǎo)致國(guó)家治理體系、過(guò)程和績(jī)效的差異。早在1917年，戈登希德(Rudolf Goldschid)就關(guān)注到財(cái)產(chǎn)收入和稅收的變化對(duì)國(guó)家政治的影響。1918年熊彼特發(fā)表了《稅收國(guó)家的危機(jī)》，他在區(qū)分“領(lǐng)地國(guó)家”和“稅收國(guó)家”的基礎(chǔ)上，進(jìn)一步論證了稅收塑造現(xiàn)代國(guó)家的觀點(diǎn)。財(cái)政社會(huì)學(xué)者們進(jìn)一步將20世紀(jì)以來(lái)的財(cái)政國(guó)家分為三種基本的類(lèi)型：稅收國(guó)家、自產(chǎn)國(guó)家和租金國(guó)家。連接財(cái)政國(guó)家類(lèi)型與國(guó)家治理的中間變量被概括為社會(huì)與國(guó)家的契約關(guān)系(Moore，2004:297-319)。存在三種常見(jiàn)的契約關(guān)系模式：“征稅—代議制模型”、“租金—國(guó)家自主性模型”和“稅收討價(jià)還價(jià)—政治民主模型”(馬駿，2011：19)。不同的國(guó)家與社會(huì)契約在國(guó)家自主性與國(guó)家治理能力方面存在差異。其中稅收國(guó)家更有利于推動(dòng)代議制民主的發(fā)展，具有更高的國(guó)家治理績(jī)效得到了大量證據(jù)的支撐(Moore，2004:297-319；Moore，2008：34-63；馬駿，2011：18-30；馬駿、溫明月，2012：86-108)。預(yù)算集中地反映了財(cái)政收支情況，可以認(rèn)為，預(yù)算是透視財(cái)政與國(guó)家治理關(guān)系的多棱鏡，它一體多面地展示了社會(huì)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)、國(guó)家與社會(huì)的邊界、國(guó)家與社會(huì)的互動(dòng)、國(guó)家治理之間的關(guān)系，預(yù)算的變革必然帶來(lái)國(guó)家治理的變革。

其二，預(yù)算國(guó)家這一制度結(jié)構(gòu)是國(guó)家治理能力提升的必經(jīng)之路。財(cái)政社會(huì)學(xué)者不僅僅研究國(guó)家汲取對(duì)國(guó)家治理的決定作用，還關(guān)注國(guó)家支出結(jié)構(gòu)、原則、制度、方式和工具對(duì)國(guó)家治理能力的影響。正如希克所言，“毫不夸張地說(shuō)，一個(gè)國(guó)家的治理能力在很大程度上取決于它的預(yù)算能力?！?Schick，1990：1)一些學(xué)者認(rèn)為：在西方現(xiàn)代國(guó)家建設(shè)的歷史上，發(fā)生了從“領(lǐng)地國(guó)家”向“稅收國(guó)家”再向“預(yù)算國(guó)家”的兩次轉(zhuǎn)型(王紹光，2007：3)。在很大程度上可以說(shuō)，如果沒(méi)有這兩次財(cái)政制度轉(zhuǎn)型，現(xiàn)代國(guó)家建設(shè)是不可能成功的(王紹光、馬駿，2008：1-37)。只有擁有現(xiàn)代預(yù)算制度的國(guó)家，才能稱(chēng)為“預(yù)算國(guó)家”。那些有預(yù)算，但是沒(méi)有按照現(xiàn)代預(yù)算原則建立了現(xiàn)代預(yù)算制度的國(guó)家不能稱(chēng)之為預(yù)算國(guó)家?，F(xiàn)代預(yù)算制度萌芽于17世紀(jì)后期英國(guó)稅收國(guó)家形成之后，直到19世紀(jì)最終成型，并成為現(xiàn)代國(guó)家治理的基本制度。預(yù)算國(guó)家體現(xiàn)了現(xiàn)代國(guó)家在資源分配和利用方面的兩個(gè)基本特征，即財(cái)政上的集中統(tǒng)一和代議機(jī)構(gòu)能監(jiān)督政府的財(cái)政收支(王紹光，2007：4-5)。預(yù)算國(guó)家的成長(zhǎng)歷史表明：擁有現(xiàn)代預(yù)算的預(yù)算國(guó)家是國(guó)家治理能力提升的必經(jīng)之路。

其三，財(cái)政收支的制度安排決定國(guó)家治理的行為和績(jī)效。制度安排是在相對(duì)穩(wěn)定的制度結(jié)構(gòu)下形成的具體規(guī)范。財(cái)政收支的制度安排是約束和規(guī)范社會(huì)財(cái)政資源汲取和支出的行為規(guī)范。財(cái)政收支的制度安排廣泛地滲透在社會(huì)生活的方方面面，并形成了社會(huì)行為的重要激勵(lì)約束結(jié)構(gòu)，從而影響到國(guó)家治理的行為和績(jī)效。財(cái)政收支的制度安排影響到官員的理性選擇行為、制度的變遷甚至王朝的命運(yùn)與興衰。熊彼特認(rèn)為，“一旦稅收成為事實(shí)，它就好像一柄把手，社會(huì)力量可以握住它，從而改變社會(huì)結(jié)構(gòu)。財(cái)政有助于現(xiàn)代國(guó)家的產(chǎn)生，也是現(xiàn)代國(guó)家發(fā)展的推動(dòng)力量。國(guó)家對(duì)私人部門(mén)征稅將對(duì)社會(huì)產(chǎn)生巨大的影響，它將塑造一種特定的現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)，一種特定的社會(huì)文化與價(jià)值。在塑造了一個(gè)本身能夠逐漸發(fā)展的公共官僚體制的同時(shí)，征稅也塑造了人民，塑造了一種特定的國(guó)家與社會(huì)關(guān)系。”(Schurnpter，1958:17-19)熊彼特之后的研究者進(jìn)一步闡述了稅收國(guó)家推動(dòng)國(guó)家建設(shè)的因果機(jī)制(杜贊奇，1996：序1-2；黃冬婭，2008：38-63；王紹光、馬駿，2008：1-37；劉守剛，2008：169-182；黃仁宇，2001：1-416)。

(四) 共致功能實(shí)現(xiàn)

共致功能實(shí)現(xiàn)意味著一個(gè)系統(tǒng)作為另一個(gè)系統(tǒng)的工具，實(shí)現(xiàn)另一個(gè)系統(tǒng)的功能。國(guó)家治理的過(guò)程亦是國(guó)家職能的實(shí)現(xiàn)過(guò)程，國(guó)家治理能力的高低很大程度上取決于國(guó)家職能的實(shí)現(xiàn)程度。正如亨廷頓所言：“各國(guó)之間最大的政治分野，不在于政府的形式，而在于政府的效能?！?亨廷頓，1989:7)現(xiàn)代預(yù)算作為基本的財(cái)政工具和國(guó)家治理工具，同時(shí)具備資源分配、收入規(guī)劃、經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定、行政責(zé)任、支出控制、資金移轉(zhuǎn)、經(jīng)濟(jì)發(fā)展、行政效率等功能，對(duì)于有效的履行國(guó)家職能、實(shí)現(xiàn)公共政策目標(biāo)、提升政府效能發(fā)揮著至關(guān)重要的作用(徐仁輝，2002：28)。

國(guó)家職能的實(shí)現(xiàn)需要以財(cái)政資金作為基礎(chǔ)。預(yù)算收入和支出的規(guī)模、投向和方式直接體現(xiàn)了國(guó)家職能，國(guó)家職能的差異可以用國(guó)家對(duì)社會(huì)資金投入的范圍、方向和強(qiáng)度等方面來(lái)衡量。“預(yù)算說(shuō)到底是一種制度，它是通過(guò)一些復(fù)雜的技術(shù)或者精確的數(shù)據(jù)來(lái)形象地告訴人們，他們的政府打算做什么，正在做什么，以及做了些什么。預(yù)算改革的實(shí)質(zhì)就是要界定政府活動(dòng)的合法范圍，確定政府可以做什么不可以做什么，應(yīng)該做什么不應(yīng)該做什么，以及確定政府與社會(huì)之間的界限，進(jìn)而劃定公共領(lǐng)域與私人領(lǐng)域的邊界?！?葉娟麗，2009：194)總之，預(yù)算作為核心的財(cái)政工具，“財(cái)政工具如何發(fā)揮作用是一個(gè)經(jīng)濟(jì)問(wèn)題，而其目標(biāo)的制定則有賴(lài)于人們對(duì)理想社會(huì)以及該社會(huì)之內(nèi)國(guó)家職能的設(shè)想?！?馬斯格雷夫，1995：15-21)

國(guó)家職能的實(shí)現(xiàn)過(guò)程需要一定的執(zhí)行工具作為保障，執(zhí)行工具將國(guó)家意志從橫向和縱向兩個(gè)方面轉(zhuǎn)化為實(shí)際的行動(dòng)。其中現(xiàn)代官僚制度和現(xiàn)代預(yù)算制度分別從人事和財(cái)政兩個(gè)方面構(gòu)成現(xiàn)代國(guó)家職能實(shí)施的有效工具。作為執(zhí)行工具的現(xiàn)代預(yù)算制度，將宏大抽象的國(guó)家意志轉(zhuǎn)化為可以用數(shù)目字加以衡量和管理的體系，將國(guó)家職能轉(zhuǎn)化為實(shí)際的國(guó)家行為?！邦A(yù)算過(guò)程中做出資源配置實(shí)際上反映了政治權(quán)利的分配。實(shí)際上，在政治與政策中，無(wú)論政治家的目的是什么，預(yù)算過(guò)程都是一個(gè)政治工具。如果政治家的目標(biāo)是促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)，那么，預(yù)算就成為經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的手段。如果政治家的目標(biāo)是收入分配，那么，預(yù)算就成為收入分配的發(fā)動(dòng)機(jī)?！?Wildavsky，1997:2-8)現(xiàn)代預(yù)算制度在長(zhǎng)期的演變過(guò)程中，形成了具有控制、計(jì)劃、政策、管理與責(zé)任多重功能的國(guó)家治理工具，這些治理工具深刻而廣泛地塑造著國(guó)家與社會(huì)關(guān)系，影響到資源配置和利用的方式，影響到每個(gè)人的行為和決策。

二、 現(xiàn)代預(yù)算與現(xiàn)代國(guó)家治理的具體相關(guān)性

現(xiàn)代預(yù)算系統(tǒng)的四大基本要素(即預(yù)算模式、預(yù)算權(quán)力、預(yù)算過(guò)程和預(yù)算機(jī)構(gòu))與現(xiàn)代國(guó)家治理都具有緊密的相關(guān)性。具體如下：

(一) 現(xiàn)代預(yù)算模式直接塑造了現(xiàn)代國(guó)家治理的基本規(guī)范

預(yù)算模式是預(yù)算系統(tǒng)基本構(gòu)成要素之間的穩(wěn)定聯(lián)系，以及預(yù)算行為變遷過(guò)程中呈現(xiàn)出來(lái)的相對(duì)穩(wěn)定的階段性特征。預(yù)算模式包括預(yù)算功能、預(yù)算原則和預(yù)算取向三個(gè)基本要素。預(yù)算功能是預(yù)算在國(guó)家治理中發(fā)揮的作用。預(yù)算原則是為了與特定預(yù)算功能相匹配，預(yù)算行為應(yīng)該遵循的法則和規(guī)范。預(yù)算取向是不同歷史時(shí)期，預(yù)算功能和預(yù)算原則的方向性和傾向性。預(yù)算模式鑲嵌在國(guó)家治理體系中，直接塑造了國(guó)家治理的基本規(guī)范。

其一，預(yù)算功能是現(xiàn)代國(guó)家治理的要求和保障。預(yù)算系統(tǒng)作為國(guó)家治理體系的子系統(tǒng)，其功能的發(fā)揮是由國(guó)家治理體系的總要求決定的。預(yù)算功能的調(diào)整一方面直接反映了國(guó)家治理結(jié)構(gòu)的變化，另一方面也是國(guó)家治理變遷的基礎(chǔ)。在君主專(zhuān)制鼎盛的年代，君主專(zhuān)制權(quán)力奠定了國(guó)家治理的基調(diào)，國(guó)家治理緊緊圍繞君主的權(quán)力展開(kāi)，財(cái)政和預(yù)算為君主服務(wù)，從而成為“宮廷財(cái)政”和“家計(jì)財(cái)政”。隨著現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)政治條件的變化，國(guó)王的權(quán)力不斷地被壓縮和限制，在英國(guó)《大憲章》和《權(quán)利法案》之后，民主、自由、平等的原則得以確立，“議會(huì)主權(quán)”的國(guó)家治理體系得以確立，議會(huì)掌握國(guó)家的財(cái)政預(yù)算權(quán)力，行政機(jī)關(guān)僅僅是預(yù)算的執(zhí)行者。在這樣的國(guó)家治理體系中，對(duì)預(yù)算功能的要求主要是發(fā)揮預(yù)算的控制功能，確保公共財(cái)政資源使用過(guò)程中的合規(guī)性與依從性(Schick,1966:243-258)。20世紀(jì)以來(lái)，隨著資本主義國(guó)家經(jīng)濟(jì)政治形勢(shì)的改變，國(guó)家權(quán)力結(jié)構(gòu)發(fā)生了重大的變化，行政權(quán)的作用和地位逐漸上升，“行政國(guó)家”成為資本主義國(guó)家的普遍現(xiàn)象。行政國(guó)家增加了對(duì)預(yù)算功能的要求，預(yù)算不僅僅要履行控制功能，還要發(fā)揮政策、計(jì)劃與管理功能。政策、計(jì)劃功能強(qiáng)調(diào)預(yù)算決策過(guò)程中的政策制定與選擇，強(qiáng)調(diào)問(wèn)題解決方案的分析、評(píng)估與選擇。管理功能則強(qiáng)調(diào)預(yù)算項(xiàng)目管理過(guò)程中資源的合理配置與利用，實(shí)現(xiàn)項(xiàng)目的經(jīng)濟(jì)與效率。20世紀(jì)70年代以來(lái)，在行政權(quán)力過(guò)度膨脹，大政府和福利國(guó)家的弊端日漸暴露，環(huán)境、貧困、社會(huì)福利、公正問(wèn)題凸顯，公平行政、民主行政的呼聲高漲，公民權(quán)利運(yùn)動(dòng)勃興的環(huán)境下，代議機(jī)構(gòu)再次加強(qiáng)了對(duì)行政權(quán)力的控制和約束。美國(guó)在1974年通過(guò)了《國(guó)會(huì)預(yù)算及截留控制法案》，該法案加強(qiáng)了國(guó)會(huì)預(yù)算的政策功能、控制功能和問(wèn)責(zé)任功能。20世紀(jì)70年代末期，發(fā)軔于英國(guó)，并席卷全球的新公共管理運(yùn)動(dòng)重新塑造了政府治理體系，在新公共管理市場(chǎng)化、社會(huì)化和民營(yíng)化的大旗下，最小化政府的古典原則重新回歸到歷史舞臺(tái)，社會(huì)和公民的力量得到了彰顯，新的國(guó)家治理體系得以確立。在此背景下，預(yù)算的功能進(jìn)一步拓寬出了績(jī)效問(wèn)責(zé)和民主參與等功能。20世紀(jì)90年代，進(jìn)入治理理論主導(dǎo)的后新公共管理時(shí)代，治理作為融合國(guó)家和市場(chǎng)的第三種選擇，融合了歷史上預(yù)算的各項(xiàng)功能，形成了同時(shí)兼具控制、政策、管理、民主、問(wèn)責(zé)等多項(xiàng)功能的復(fù)合體?？傊F(xiàn)代預(yù)算功能伴隨著現(xiàn)代國(guó)家治理的發(fā)展而不斷豐富，預(yù)算功能的多樣性一方面滿(mǎn)足了國(guó)家治理的復(fù)雜性的要求，另一方面也增加了預(yù)算制度設(shè)計(jì)的復(fù)雜性。

其二，預(yù)算原則是現(xiàn)代國(guó)家治理的基礎(chǔ)規(guī)范。預(yù)算原則是為了實(shí)現(xiàn)特定預(yù)算功能的預(yù)算制度、機(jī)制、流程、行為所依據(jù)的法則和標(biāo)準(zhǔn)。雖然預(yù)算原則主要是針對(duì)預(yù)算系統(tǒng)本身，但是預(yù)算過(guò)程同時(shí)貫穿在政治過(guò)程、政策過(guò)程、行政過(guò)程的始終，并且是政治過(guò)程、政策過(guò)程和行政過(guò)程的最終落腳點(diǎn)，這決定了預(yù)算原則同樣深刻地影響到政治原則、政策原則和行政原則，從而構(gòu)成國(guó)家治理的基礎(chǔ)規(guī)范。比如現(xiàn)代預(yù)算的控制和民主功能，衍生出來(lái)的諸如公開(kāi)原則、明確原則、事前決定原則、嚴(yán)密原則、限定原則、單一原則、完全原則、不相屬原則(張則堯，2001:285-289)，同時(shí)也是強(qiáng)調(diào)控制和民主功能的國(guó)家治理應(yīng)該遵循的原則?，F(xiàn)代預(yù)算原則與現(xiàn)代國(guó)家治理原則的一致性，可以使用結(jié)構(gòu)功能理論加以解釋。按照結(jié)構(gòu)功能主義理論，社會(huì)系統(tǒng)由不同的制度安排發(fā)揮不同的功能構(gòu)成，同一種功能的發(fā)揮，可由不同的結(jié)構(gòu)加以體現(xiàn)，雖然結(jié)構(gòu)不同，但是結(jié)構(gòu)設(shè)計(jì)的原則是相同的。比如現(xiàn)代稅收和現(xiàn)代預(yù)算都反映的是現(xiàn)代政府的“權(quán)力”與“責(zé)任”的關(guān)系，因此現(xiàn)代稅收和現(xiàn)代預(yù)算都遵循法定、公平、效率、統(tǒng)一、規(guī)范和層級(jí)原則(陳志勇，2015：13-15)。

其三，預(yù)算取向是判斷國(guó)家治理取向的重要依據(jù)。預(yù)算取向是預(yù)算意圖實(shí)現(xiàn)的目標(biāo)，以及圍繞這一目標(biāo)形成的相關(guān)預(yù)算制度、機(jī)制、程序和方法。比如：以亨利為代表的學(xué)者將美國(guó)現(xiàn)代公共預(yù)算劃分為七個(gè)階段，每個(gè)階段的取向、范圍、個(gè)人能力、重要內(nèi)容、決策方式、計(jì)劃部門(mén)的角色、預(yù)算部門(mén)的角色存在差異。第一階段分項(xiàng)排列預(yù)算(1921-1939)?；救∠蚴强刂?，只告訴我們政府將錢(qián)用到哪里去？卻不一定能通過(guò)它了解政府花錢(qián)的目的。第二階段績(jī)效預(yù)算(1940-1964)。其核心是效率的改進(jìn)，具有明顯的管理取向?？?jī)效預(yù)算選定工作衡量的單位，估計(jì)活動(dòng)成本，建立定額標(biāo)準(zhǔn)，并將績(jī)效與預(yù)算額度聯(lián)系起來(lái)。第三階段計(jì)劃項(xiàng)目預(yù)算制度(1965-1971)。計(jì)劃項(xiàng)目預(yù)算制度使用系統(tǒng)分析的方法，將長(zhǎng)期目標(biāo)、方案分析與選擇、預(yù)算資金連接起來(lái)，嘗試形成一種計(jì)劃、政策與有效的資源配置相融合的機(jī)制。第四階段目標(biāo)管理預(yù)算(1972-1977)。目標(biāo)管理強(qiáng)調(diào)目標(biāo)和成果，也是一種管理取向的預(yù)算，與計(jì)劃項(xiàng)目預(yù)算制度相比，簡(jiǎn)化了備選方案的比較分析。第五階段零基預(yù)算(1977-1980)，零基預(yù)算屬于決策導(dǎo)向的預(yù)算。預(yù)算編制不受往年預(yù)算的制約，一切從當(dāng)年的計(jì)劃和業(yè)務(wù)開(kāi)始。第六階段由上而下的預(yù)算(1980-1992)。先設(shè)定聯(lián)邦各機(jī)關(guān)的施政目標(biāo)及支出上限，再由各機(jī)關(guān)根據(jù)默認(rèn)的目標(biāo)自行規(guī)劃運(yùn)用預(yù)算，并對(duì)目標(biāo)實(shí)現(xiàn)率有進(jìn)展的聯(lián)邦機(jī)關(guān)提供預(yù)算激勵(lì)。第七階段企業(yè)化預(yù)算(1993迄今)。企業(yè)化預(yù)算是重塑政府運(yùn)動(dòng)的產(chǎn)物，強(qiáng)調(diào)預(yù)算的結(jié)果導(dǎo)向，根據(jù)結(jié)果的測(cè)量與評(píng)估確定預(yù)算資源的分配和問(wèn)責(zé)，同時(shí)主張彈性自主的預(yù)算執(zhí)行方式(亨利，2002:208)。事實(shí)上，上述七個(gè)階段的每種取向也并非涇渭分明，比如：企業(yè)化預(yù)算雖然強(qiáng)調(diào)結(jié)果取向，但是傳統(tǒng)預(yù)算積累的績(jī)效測(cè)量與評(píng)估方法也為結(jié)果的測(cè)量提供了可借鑒的方法。結(jié)果取向的預(yù)算與目標(biāo)預(yù)算、計(jì)劃項(xiàng)目預(yù)算制度也有很多重合的地方。事實(shí)上，預(yù)算的取向與國(guó)家治理的取向是一致，預(yù)算取向是判斷國(guó)家治理取向的重要依據(jù)。國(guó)家治理的理念和目標(biāo)決定了預(yù)算的理念和目標(biāo)，而預(yù)算技術(shù)為國(guó)家治理提供強(qiáng)有力的保障。比如：分項(xiàng)排列預(yù)算反映了加強(qiáng)資金控制的治理理念。績(jī)效預(yù)算、計(jì)劃項(xiàng)目預(yù)算則反映了傳統(tǒng)公共管理以效率、系統(tǒng)優(yōu)化為核心的理念。零基預(yù)算則反映了最小化政府的努力。企業(yè)化預(yù)算反映了新公共管理的治理取向。

(二) 現(xiàn)代預(yù)算權(quán)力是聯(lián)系國(guó)家權(quán)力分支的重要紐帶和舞臺(tái)

預(yù)算權(quán)力是指決定、支配國(guó)家預(yù)算的權(quán)力，是國(guó)家預(yù)算的編制、審查、批準(zhǔn)、執(zhí)行、調(diào)整、監(jiān)督等權(quán)力的總稱(chēng)。按照分權(quán)學(xué)說(shuō)，橫向分權(quán)以國(guó)家職能—機(jī)構(gòu)—人員的分離為標(biāo)準(zhǔn)，將國(guó)家權(quán)力劃分為立法權(quán)、行政權(quán)和司法權(quán)?？v向的分權(quán)側(cè)重中央權(quán)力與地方權(quán)力的職能、邊界、關(guān)系、結(jié)構(gòu)和人員的劃分。無(wú)論是橫向分權(quán)還是縱向分權(quán)，預(yù)算權(quán)力都是聯(lián)系國(guó)家權(quán)力分支的重要紐帶和舞臺(tái)。

其一，預(yù)算權(quán)力是國(guó)家橫向權(quán)力的紐帶和舞臺(tái)。現(xiàn)代預(yù)算權(quán)力的確立過(guò)程經(jīng)歷了漫長(zhǎng)過(guò)程，從13世紀(jì)到17世紀(jì)，英國(guó)新興資產(chǎn)階級(jí)與在與國(guó)王的斗爭(zhēng)中，將財(cái)政預(yù)算權(quán)力逐漸從國(guó)王手中完全轉(zhuǎn)移到議會(huì)。1215年英國(guó)貴族與國(guó)王簽訂的《大憲章》確立了“非同意勿納稅”原則。1689年通過(guò)的《權(quán)利法案》正式確立了議會(huì)是英國(guó)最高的立法機(jī)關(guān)以及議會(huì)權(quán)力高于王權(quán)的原則，并再次否定國(guó)王的征稅權(quán)，規(guī)定必須定期召開(kāi)議會(huì)會(huì)議。該法案申明財(cái)政權(quán)永遠(yuǎn)屬于議會(huì)；君主、王室和政府機(jī)關(guān)的開(kāi)支都有一定的數(shù)額，不得隨意使用。政府機(jī)關(guān)和官員在處理國(guó)家的財(cái)政收支上，都規(guī)定有其責(zé)任和權(quán)限，必須遵守一定的法令和規(guī)章*衛(wèi)東：《從英國(guó)預(yù)算制度的產(chǎn)生看預(yù)算與議會(huì)的不解之緣》，載中國(guó)人大網(wǎng)(2014-11-02)，http://www.npc.gov.cn/npc/xinwen/rdlt/wysd/2014-11/02/content_1884648.htm，2015-07-10。。之后，英國(guó)議會(huì)通過(guò)了系列法案奠定了議會(huì)主導(dǎo)的現(xiàn)代預(yù)算制度框架和傳統(tǒng)。20世紀(jì)以來(lái)，隨著資本主義的發(fā)展，政府職能空前拓展，“行政國(guó)家”逐漸興起，行政權(quán)逐漸發(fā)展成為國(guó)家權(quán)力中的主導(dǎo)力量。與此相一致，國(guó)會(huì)預(yù)算權(quán)和行政機(jī)關(guān)的預(yù)算權(quán)，以及行政機(jī)關(guān)內(nèi)部的預(yù)算權(quán)也不斷地改革和調(diào)整，形成了立法機(jī)關(guān)的預(yù)算權(quán)和行政機(jī)關(guān)預(yù)算權(quán)之間的分立與制衡。這種分立與制衡在美國(guó)表現(xiàn)得尤為突出。美國(guó)預(yù)算權(quán)力結(jié)構(gòu)從20世紀(jì)20年代之前的國(guó)會(huì)主導(dǎo)，到20世紀(jì)70年代之前的行政主導(dǎo)，再到20世紀(jì)70年代之后的國(guó)會(huì)與行政均勢(shì)的演變過(guò)程就充分體現(xiàn)了預(yù)算權(quán)力在國(guó)家橫向權(quán)力結(jié)構(gòu)中的紐帶作用(章偉，2005：31；威爾達(dá)夫斯基，2006:34-35；朱大旗、何遐祥，2009：128-135；Schick，1980；Kahn，1997；馬駿、趙早早，2011：90-121)。正如杰克·瑞賓與托馬斯·林奇所言“有關(guān)國(guó)會(huì)預(yù)算權(quán)力爭(zhēng)論的主要焦點(diǎn)大致是圍繞著立法部門(mén)是否確實(shí)把握著真正的權(quán)力而展開(kāi)的”(杰克瑞賓等，1990:77-88)。

其二，預(yù)算權(quán)力是國(guó)家縱向權(quán)力的紐帶和舞臺(tái)。國(guó)家縱向權(quán)力結(jié)構(gòu)主要涉及中央與地方權(quán)力的配置。無(wú)論是單一制、聯(lián)邦制，也無(wú)論是內(nèi)閣制、總統(tǒng)制、委員會(huì)制，中央向地方分權(quán)是世界上各個(gè)國(guó)家的普遍選擇，他們的區(qū)別僅僅是集權(quán)和分權(quán)的種類(lèi)、程度和方向不同而已。最常見(jiàn)的分權(quán)包括三種類(lèi)型，即“政治分權(quán)、行政分權(quán)和財(cái)政分權(quán)。政治分權(quán)涉及機(jī)制創(chuàng)新，亦即在制定那些影響到地方居民的決策時(shí)，允許他們有發(fā)言的權(quán)利。行政分權(quán)主要集中在官僚機(jī)構(gòu)內(nèi)部決策制定權(quán)的分配。財(cái)政分權(quán)主要是提供給次級(jí)中央政府以支出和征稅的權(quán)力，一般是與行政決策制定權(quán)的授權(quán)聯(lián)系的”(Schroeder&Aoki，2009：1-16)。預(yù)算通過(guò)收支計(jì)劃的形式，以規(guī)范化和數(shù)字化的形式反映了財(cái)政分權(quán)的狀態(tài)；同時(shí)預(yù)算過(guò)程同時(shí)具有政治、行政、財(cái)政等多重屬性。這一特性使得預(yù)算分權(quán)成為國(guó)家縱向分權(quán)的紐帶和舞臺(tái)。“紐帶”是指縱向預(yù)算權(quán)力將國(guó)家縱向權(quán)力不同類(lèi)型的分權(quán)有機(jī)地聯(lián)系起來(lái)?！拔枧_(tái)”指預(yù)算權(quán)力及其運(yùn)作生動(dòng)地體現(xiàn)了國(guó)家縱向權(quán)力運(yùn)行的真實(shí)情況。預(yù)算權(quán)力縱向配置反映了中央與地方政權(quán)、事權(quán)、財(cái)權(quán)的劃分，從而奠定了中央與地方分權(quán)的基調(diào)，是國(guó)家縱向治理的基礎(chǔ)和支撐。

總之，盡管世界各國(guó)的預(yù)算權(quán)力結(jié)構(gòu)在橫向和縱向上都存在現(xiàn)實(shí)和歷史的差異，但是預(yù)算權(quán)力作為連接國(guó)家橫向權(quán)力和縱向權(quán)力的紐帶和舞臺(tái)，實(shí)際上成為國(guó)家權(quán)力結(jié)構(gòu)的重要組成部分，直接塑造了國(guó)家的治理模式，并對(duì)國(guó)家治理能力產(chǎn)生了決定性的影響。

(三) 現(xiàn)代預(yù)算過(guò)程是貫穿公共政策過(guò)程的綱目

國(guó)家治理水準(zhǔn)的高低，很大程度上取決于政策水準(zhǔn)的高低。在國(guó)家治理中，公共政策一般經(jīng)歷了政策議程設(shè)定、政策方案選擇、政策制定、政策執(zhí)行、政策評(píng)估、政策終結(jié)、政策糾錯(cuò)和新的政策議程設(shè)定的往復(fù)循環(huán)的過(guò)程。政策過(guò)程的每一個(gè)環(huán)節(jié)都會(huì)涉及資源和價(jià)值的配置和利用，比如財(cái)政資源、人力資源、信息資源、時(shí)間資源、自然資源等等。其中財(cái)政資源的配置和利用在整個(gè)政策過(guò)程中起著關(guān)鍵性的作用。財(cái)政資源通過(guò)預(yù)算過(guò)程和預(yù)算工具，將政策目標(biāo)與實(shí)現(xiàn)目標(biāo)的財(cái)政資源結(jié)合起來(lái)，從而將政策轉(zhuǎn)化為行動(dòng)?！邦A(yù)算是政府的血液，是政府行動(dòng)傾向和政府行動(dòng)的財(cái)政反應(yīng)。”(Wildavsky，1964：128)。

預(yù)算過(guò)程一般包括預(yù)算編制、審議、執(zhí)行及決算等環(huán)節(jié)。預(yù)算的每一個(gè)環(huán)節(jié)都是政治過(guò)程、政策過(guò)程和技術(shù)過(guò)程的統(tǒng)一。良好的現(xiàn)代國(guó)家治理的重要標(biāo)志是預(yù)算過(guò)程與政策過(guò)程的匹配和融合，預(yù)算以數(shù)字化的形式，為政策和國(guó)家意圖編制出一張數(shù)字“綱目”，形成“數(shù)目字管理”的現(xiàn)代國(guó)家能力：第一，預(yù)算的收支計(jì)劃、預(yù)算項(xiàng)目、預(yù)算額度等預(yù)算內(nèi)容能夠有效地支撐政策意圖的實(shí)現(xiàn)。第二，預(yù)算編制、審議、執(zhí)行、決算等各個(gè)環(huán)節(jié)既是政策議定的場(chǎng)所，也是將既定的政策方案轉(zhuǎn)換為收支計(jì)劃的技術(shù)過(guò)程。第三，預(yù)算作為一種國(guó)家意志的實(shí)施工具，能夠有效地實(shí)現(xiàn)總量控制、資源配置、運(yùn)營(yíng)效率、受托責(zé)任的功能，從而成為與政策有機(jī)統(tǒng)一的國(guó)家治理工具。

預(yù)算作為一種資源配置工具和管理管理，貫穿在政策過(guò)程的始終：在政策制定階段，政策的引導(dǎo)和預(yù)算約束相互作用，形成既體現(xiàn)公共需求，又符合財(cái)政資源約束的預(yù)算方案。在政策執(zhí)行階段預(yù)算以基本支出、項(xiàng)目、補(bǔ)貼、獎(jiǎng)勵(lì)等形式將政策規(guī)劃轉(zhuǎn)化為影響社會(huì)的產(chǎn)品和服務(wù)。在政策評(píng)估和終結(jié)階段，對(duì)預(yù)算的績(jī)效進(jìn)行評(píng)估和審計(jì)，從而確保了政策執(zhí)行結(jié)果的經(jīng)濟(jì)、效率、效益和公正。

總之，在現(xiàn)代國(guó)家治理中，預(yù)算過(guò)程的每一個(gè)環(huán)節(jié)都應(yīng)該與政策過(guò)程的每一個(gè)環(huán)節(jié)保持高度一致性，預(yù)算過(guò)程從財(cái)政資源總量、配置、運(yùn)營(yíng)和問(wèn)責(zé)的角度展示了政策過(guò)程的一個(gè)側(cè)面，政策過(guò)程和預(yù)算過(guò)程的協(xié)同作用，推動(dòng)了國(guó)家治理的實(shí)現(xiàn)。

(四) 現(xiàn)代預(yù)算機(jī)構(gòu)能力是國(guó)家治理能力的重要組成部分

預(yù)算能力是實(shí)現(xiàn)預(yù)算控制、計(jì)劃、政策、監(jiān)督、問(wèn)責(zé)等功能的能力。預(yù)算能力取決于預(yù)算系統(tǒng)與政治經(jīng)濟(jì)文化和社會(huì)系統(tǒng)之間相互調(diào)適，以及預(yù)算系統(tǒng)本身結(jié)構(gòu)的優(yōu)化。實(shí)踐中，預(yù)算機(jī)構(gòu)的增加、調(diào)整和整合所形成預(yù)算機(jī)構(gòu)能力是國(guó)家治理能力的構(gòu)成部分。

其一，戰(zhàn)略機(jī)構(gòu)與預(yù)算機(jī)構(gòu)的協(xié)同能力。在現(xiàn)代國(guó)家治理過(guò)程中，實(shí)現(xiàn)國(guó)家戰(zhàn)略與預(yù)算一致性的能力是一項(xiàng)重要的國(guó)家治理能力。很多國(guó)家都設(shè)置了專(zhuān)門(mén)的戰(zhàn)略、預(yù)測(cè)與規(guī)劃部門(mén)，這些部門(mén)與財(cái)政部門(mén)的相關(guān)機(jī)構(gòu)相互協(xié)調(diào)，共同實(shí)現(xiàn)規(guī)劃與預(yù)算的協(xié)同一致。比如：在法國(guó)“現(xiàn)代化委員會(huì)”作為戰(zhàn)略計(jì)劃部門(mén)與經(jīng)濟(jì)財(cái)政部的協(xié)同，以及經(jīng)濟(jì)財(cái)政部?jī)?nèi)部計(jì)劃局、統(tǒng)計(jì)與經(jīng)濟(jì)研究所、預(yù)測(cè)局之間的協(xié)同保證了法國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展計(jì)劃與預(yù)算的一致性。澳大利亞內(nèi)閣中也設(shè)置了四個(gè)有關(guān)預(yù)算戰(zhàn)略制定的機(jī)構(gòu)：聯(lián)合經(jīng)濟(jì)預(yù)測(cè)小組、預(yù)算官員委員會(huì)、支出審查委員會(huì)、稅收委員會(huì)，這些機(jī)構(gòu)在預(yù)算過(guò)程中的協(xié)同，保障了戰(zhàn)略與預(yù)算的一致性。日本內(nèi)閣設(shè)置的“財(cái)政制度委員會(huì)”是預(yù)測(cè)和戰(zhàn)略規(guī)劃部門(mén)，財(cái)政部的主計(jì)局則主要負(fù)責(zé)預(yù)算的編制、執(zhí)行、監(jiān)督和決算(呂旺實(shí)，2002：45-54)?？傊?，戰(zhàn)略機(jī)構(gòu)與預(yù)算機(jī)構(gòu)之間的協(xié)同保障了政策的有效制定和執(zhí)行。

其二，行政機(jī)構(gòu)內(nèi)部核心預(yù)算機(jī)構(gòu)的統(tǒng)和能力。20世紀(jì)以來(lái)，隨著行政國(guó)家進(jìn)程的加快，無(wú)論議會(huì)內(nèi)閣制國(guó)家還是總統(tǒng)制國(guó)家，行政權(quán)力在國(guó)家權(quán)力中的作用和地位逐漸上升，與此相一致，行政部門(mén)預(yù)算統(tǒng)和能力也得到了加強(qiáng)。行政部門(mén)的預(yù)算統(tǒng)和能力集中地體現(xiàn)在核心預(yù)算部分的設(shè)置和運(yùn)行上，核心預(yù)算部門(mén)在行使行政機(jī)關(guān)的預(yù)算編制、執(zhí)行和監(jiān)督權(quán)力的時(shí)候擁有統(tǒng)一性、唯一性和一致性。核心預(yù)算機(jī)構(gòu)的預(yù)算能力主要體現(xiàn)在兩方面，在預(yù)算審查過(guò)程中能夠合理地審查部門(mén)的預(yù)算申請(qǐng)，在預(yù)算執(zhí)行過(guò)程中能夠改進(jìn)運(yùn)作效率(馬駿、於莉，2007：23)。比如：美國(guó)是三權(quán)分立的總統(tǒng)制國(guó)家，1921年之前，總統(tǒng)并不擁有統(tǒng)和行政部門(mén)預(yù)算的權(quán)力。1921年《美國(guó)預(yù)算和會(huì)計(jì)法》通過(guò)后，總統(tǒng)擁有了統(tǒng)和行政機(jī)構(gòu)預(yù)算的權(quán)力和向國(guó)會(huì)報(bào)告的責(zé)任。為強(qiáng)化總統(tǒng)的預(yù)算統(tǒng)和能力，在財(cái)政部設(shè)立了直接對(duì)總統(tǒng)負(fù)責(zé)的預(yù)算局。1939年，預(yù)算局劃歸為總統(tǒng)直屬機(jī)構(gòu)。1970年7月，預(yù)算局合并到新成立的管理和預(yù)算局。該局被認(rèn)為是供美國(guó)總統(tǒng)使用的一個(gè)最有權(quán)威的協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，它既管預(yù)算，又管支出、管采購(gòu)與決算，財(cái)政部的職能和權(quán)限則相對(duì)萎縮。在議會(huì)內(nèi)閣制國(guó)家，內(nèi)閣各個(gè)部的部長(zhǎng)是議會(huì)各黨派的頭目，預(yù)算是各個(gè)部門(mén)和內(nèi)閣意見(jiàn)的綜合和均衡的結(jié)果，為了便于協(xié)調(diào)，絕大多數(shù)國(guó)家的預(yù)算司設(shè)置在財(cái)政部之內(nèi)。這些預(yù)算機(jī)構(gòu)擁有預(yù)算編制、執(zhí)行和監(jiān)督的統(tǒng)一職責(zé)和權(quán)限，擁有強(qiáng)大的預(yù)算統(tǒng)和能力(呂旺實(shí)，2002：45-54)。在許多國(guó)家，在政府內(nèi)部通常只有一個(gè)核心預(yù)算機(jī)構(gòu)。也就是說(shuō)，預(yù)算分配權(quán)是高度集中的。在另外一些國(guó)家，預(yù)算分配權(quán)則不是這樣集中的。在一些發(fā)展中國(guó)家，除了名義上的核心預(yù)算機(jī)構(gòu)之外，還有另外一個(gè)機(jī)構(gòu)承擔(dān)著核心預(yù)算機(jī)構(gòu)的作用，即所謂的雙軌模式。核心預(yù)算機(jī)構(gòu)(例如財(cái)政部)主要負(fù)責(zé)經(jīng)常性預(yù)算的分配，而資本預(yù)算通常是由一個(gè)計(jì)劃部或者發(fā)展部來(lái)分配的(Potter & Diamond，1999:16)。在中國(guó)存在較為嚴(yán)重的預(yù)算核心機(jī)構(gòu)“零碎化”的局面(馬駿、侯一麟，2005：64-72)。提高核心預(yù)算機(jī)構(gòu)的統(tǒng)和能力將是未來(lái)改革的重要方向。

其三，代議機(jī)構(gòu)內(nèi)部的預(yù)算機(jī)構(gòu)能力。現(xiàn)代預(yù)算制度建立之初遵循的基本原則是議會(huì)主權(quán)原則，行政機(jī)構(gòu)僅僅是國(guó)會(huì)預(yù)算的執(zhí)行機(jī)構(gòu)。20世紀(jì)行政國(guó)家興起后，行政預(yù)算權(quán)與國(guó)會(huì)預(yù)算權(quán)逐漸形成均勢(shì)，雙方在互動(dòng)博弈中形成了完整的國(guó)家預(yù)算過(guò)程。西方國(guó)家的國(guó)會(huì)擁有預(yù)算創(chuàng)制、審議和監(jiān)督的廣泛權(quán)力，為了將這些權(quán)力變成現(xiàn)實(shí)，強(qiáng)大的國(guó)會(huì)預(yù)算機(jī)構(gòu)是基本保障。比如：美國(guó)國(guó)會(huì)參議院、眾議院各有一套審核聯(lián)邦預(yù)算編制的龐大機(jī)構(gòu)，包括國(guó)會(huì)撥款委員、國(guó)會(huì)籌款委員會(huì)、國(guó)會(huì)預(yù)算委員會(huì)、國(guó)會(huì)預(yù)算辦公室、國(guó)會(huì)審計(jì)署(2004年更名為政府責(zé)任辦公室)等，上述專(zhuān)業(yè)機(jī)構(gòu)共同構(gòu)筑了美國(guó)國(guó)會(huì)強(qiáng)大的預(yù)算編制、審議、評(píng)估和監(jiān)督的能力*財(cái)政部：《美國(guó)政府預(yù)算管理情況介紹》，載財(cái)政部網(wǎng)站，http://gjs.mof.gov.cn/pindaoliebiao/cjgj/201304/t20130409_813495.html，2015-07-10。。英國(guó)的財(cái)政部專(zhuān)司預(yù)算的編制、執(zhí)行等工作，國(guó)會(huì)的主要職責(zé)是負(fù)責(zé)預(yù)算的審議和預(yù)算執(zhí)行后的審計(jì)。英國(guó)國(guó)會(huì)下議院擁有預(yù)算的實(shí)際權(quán)力。下議院院會(huì)直接審議行政機(jī)關(guān)的預(yù)算。下議院還設(shè)置了部門(mén)選任委員會(huì)、公共賬目委員會(huì)、國(guó)家審計(jì)署共同監(jiān)督行政部門(mén)預(yù)算的執(zhí)行和績(jī)效。德國(guó)、法國(guó)、日本等國(guó)都在代議機(jī)構(gòu)內(nèi)部設(shè)置了預(yù)算機(jī)構(gòu)，保障了代議機(jī)構(gòu)的預(yù)算能力。

三、 現(xiàn)代預(yù)算與現(xiàn)代國(guó)家治理的制度同構(gòu)性

現(xiàn)代預(yù)算和現(xiàn)代國(guó)家治理都建立在民主政治和法治的基礎(chǔ)之上，預(yù)算民主作為民主政治的構(gòu)成部分，豐富了國(guó)家治理的形式。預(yù)算法治作為依法治國(guó)的重要內(nèi)容，是現(xiàn)代國(guó)家治理的內(nèi)在要求。

(一) 預(yù)算民主是民主政治的構(gòu)成部分

民主政治是政治的一種特殊形態(tài)，是以民主作為核心價(jià)值和運(yùn)行規(guī)則以及評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)的政治形態(tài)。預(yù)算與選舉、立法、司法等活動(dòng)一樣，具有極強(qiáng)的政治性，是國(guó)家政治生活的有機(jī)構(gòu)成部分。預(yù)算民主是民主價(jià)值、民主規(guī)則、民主標(biāo)準(zhǔn)在預(yù)算權(quán)力運(yùn)行過(guò)程中的體現(xiàn)，是預(yù)算過(guò)程中體現(xiàn)出來(lái)的人民對(duì)政府預(yù)算權(quán)力的制約。預(yù)算參與和協(xié)商、預(yù)算公開(kāi)與透明、預(yù)算監(jiān)督與問(wèn)責(zé)集中體現(xiàn)了多數(shù)被管理者對(duì)少數(shù)管理者的權(quán)力制約關(guān)系。

其一，預(yù)算參與和協(xié)商。預(yù)算參與和協(xié)商是參與式民主、協(xié)商民主、對(duì)話行政的典型形式。有效的預(yù)算參與和協(xié)商總有一套公正、透明的預(yù)算制度和預(yù)算程序加以規(guī)范，這些制度包括代表產(chǎn)生的辦法、議事規(guī)則、決策規(guī)則、問(wèn)責(zé)機(jī)制等內(nèi)容。預(yù)算參與和協(xié)商體現(xiàn)了公民的參與與國(guó)家制度化的均衡，是國(guó)家治理現(xiàn)代化的重要特征。比如中國(guó)溫嶺和鹽津等地在實(shí)踐中形成了抽樣選取參與者、志愿參與、人大代表為主體的參與、按照領(lǐng)域的名額分配、問(wèn)卷調(diào)查、現(xiàn)場(chǎng)表決、議事會(huì)議、群眾議事員等多種公民預(yù)算參與和協(xié)商的形式。從預(yù)算參與和協(xié)商的主體來(lái)看，可以分為公民個(gè)人和社會(huì)組織兩種形式。公民個(gè)人可以根據(jù)相關(guān)的程序和制度被選為公民代表，并在參與過(guò)程中發(fā)揮信息咨詢(xún)、意見(jiàn)表達(dá)、意見(jiàn)綜合和決策決議等作用。社會(huì)組織則以第三方的形式，發(fā)揮第三方組織專(zhuān)業(yè)性、中立性、民間性的特點(diǎn)，參與到預(yù)算過(guò)程中。比如在預(yù)算執(zhí)行和預(yù)算評(píng)估階段，專(zhuān)業(yè)性的社會(huì)組織參與到預(yù)算過(guò)程中，有助于診斷預(yù)算中的問(wèn)題，為績(jī)效問(wèn)責(zé)提供專(zhuān)業(yè)基礎(chǔ)和信息基礎(chǔ)。預(yù)算參與和協(xié)商是非常廣泛的參與行動(dòng)，其本質(zhì)是對(duì)財(cái)政資金的配置，確定資金分配的優(yōu)先事項(xiàng)。在美國(guó)地方政府，公民都可以參與到預(yù)算決策過(guò)程中。在中國(guó)溫嶺的參與預(yù)算模式中，公民廣泛地參與到日常支出預(yù)算和建設(shè)項(xiàng)目預(yù)算的決策、審議、執(zhí)行和評(píng)估過(guò)程中。預(yù)算參與和協(xié)商貫穿在預(yù)算編制、審議、執(zhí)行、審計(jì)與評(píng)估各個(gè)階段，體現(xiàn)在日常支出預(yù)算和資本預(yù)算的各項(xiàng)內(nèi)容中。比如：在預(yù)算編制階段。巴西阿里格雷港市，公眾通過(guò)自下而上的方式整合偏好、選擇優(yōu)先項(xiàng)目，并通過(guò)全體會(huì)議選舉的代表與相關(guān)機(jī)構(gòu)對(duì)政府預(yù)算決策施加影響。偏好表達(dá)主要按照“區(qū)域性”和“主題性”邏輯進(jìn)行，鄰里會(huì)議、區(qū)域會(huì)議、市級(jí)會(huì)議是主要的組織機(jī)構(gòu)(茍燕楠、王逸帥，2009：267)。在預(yù)算審議階段，印度古吉拉特社會(huì)人類(lèi)行為發(fā)展創(chuàng)始組織(DISHA)通過(guò)預(yù)算信息的收集、分析和公開(kāi)，為公眾、利益相關(guān)者團(tuán)體和立法部門(mén)提供預(yù)算審議的專(zhuān)業(yè)信息支持(Shan，2007:74)。在預(yù)算執(zhí)行階段，烏干達(dá)建立了教育服務(wù)公共支出跟蹤機(jī)制。在預(yù)算評(píng)估階段，1994年印度班加羅爾市(Bangalore)實(shí)施了公眾報(bào)告卡制度，通過(guò)收集公眾關(guān)于城市服務(wù)提供者績(jī)效的意見(jiàn)，促進(jìn)城市公共服務(wù)和公共產(chǎn)品提供效率的全面提升(茍燕楠、王逸帥，2009：268-269)。

其二，預(yù)算公開(kāi)與透明。預(yù)算公開(kāi)透明是確保公民擁有預(yù)算信息知情權(quán)的前提，是預(yù)算參與的必要條件，是預(yù)算監(jiān)督的前提，是提高預(yù)算決策、審議、執(zhí)行和評(píng)估質(zhì)量的基礎(chǔ)，也是建設(shè)一個(gè)政治清明、政府清廉的現(xiàn)代社會(huì)的必要條件。早在1916年，著名公共預(yù)算學(xué)者克里夫蘭就指出，沒(méi)有預(yù)算的政府是看不見(jiàn)的政府，而看不見(jiàn)的政府不可能是負(fù)責(zé)的政府。只有將“看不見(jiàn)的政府”變?yōu)椤翱吹靡?jiàn)的政府”，人民以及人民的代表才有可能對(duì)它進(jìn)行監(jiān)督(Cleverland，1916：50-84；王紹光，2002：4；林慕華、馬駿，2012：73-90)。通過(guò)立法確保預(yù)算信息公開(kāi)是發(fā)達(dá)國(guó)家和發(fā)展中國(guó)家的普遍做法。美國(guó)、英國(guó)、法國(guó)、韓國(guó)、日本、巴西等國(guó)家都建立了較為完善預(yù)算公開(kāi)透明的法律體系。實(shí)現(xiàn)全口徑和預(yù)算全過(guò)程的信息公開(kāi)，已經(jīng)成為預(yù)算公開(kāi)透明改革的基本方向。這些國(guó)家在信息的可讀性、可接近性等方面也作了大量的努力，使得預(yù)算信息真正能為民所懂，為民所用。

其三，預(yù)算監(jiān)督與問(wèn)責(zé)。預(yù)算監(jiān)督是指國(guó)家通過(guò)預(yù)算資金的籌集、分配和使用，對(duì)國(guó)民經(jīng)濟(jì)各項(xiàng)活動(dòng)進(jìn)行的監(jiān)督，預(yù)算監(jiān)督在國(guó)家監(jiān)督體系中起著至關(guān)重要的作用。預(yù)算問(wèn)責(zé)是相關(guān)主體部門(mén)對(duì)政府及其官員是否認(rèn)真履行職責(zé)，是否明智和可靠使用委托給他們管理和控制的政府預(yù)算資金，要求其承擔(dān)否定性后果的一系列責(zé)任追究以及績(jī)效獎(jiǎng)勵(lì)的過(guò)程。預(yù)算監(jiān)督與問(wèn)責(zé)都基于人民主權(quán)和預(yù)算資金“取之于民，用之于民”的基本政治原則。預(yù)算監(jiān)督確保整個(gè)預(yù)算過(guò)程能夠體現(xiàn)合規(guī)、效率、公正、效益的基本原則，預(yù)算問(wèn)責(zé)則進(jìn)一步對(duì)預(yù)算行為造成的結(jié)果予以強(qiáng)制性的懲處或獎(jiǎng)勵(lì)。預(yù)算監(jiān)督與問(wèn)責(zé)首先要發(fā)揮權(quán)力機(jī)關(guān)的作用。預(yù)算監(jiān)督與問(wèn)責(zé)權(quán)力都是最重要的立法機(jī)構(gòu)監(jiān)督政府的工具，立法機(jī)構(gòu)的預(yù)算監(jiān)督也因此成為建立對(duì)人民負(fù)責(zé)政府的關(guān)鍵手段。在各種監(jiān)督中，預(yù)算監(jiān)督是最有效的手段(穆勒，2007:155)。預(yù)算監(jiān)督與問(wèn)責(zé)需要建構(gòu)全方位的預(yù)算監(jiān)督網(wǎng)絡(luò)，建立公民、社會(huì)組織、新聞?shì)浾?、審?jì)協(xié)同作用的監(jiān)督網(wǎng)絡(luò)。其中審計(jì)機(jī)關(guān)能夠獨(dú)立充分完全地行使預(yù)算監(jiān)督和問(wèn)責(zé)的權(quán)力是預(yù)算監(jiān)督與問(wèn)責(zé)的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。比如：根據(jù)2004年美國(guó)審計(jì)總署人力資源改革法案修正案，自2004年7月7日，美國(guó)審計(jì)總署(Gener Accounting Offiec)正式更名為政府責(zé)任辦公室(Government Accountability Office)，該機(jī)構(gòu)作為美國(guó)國(guó)會(huì)的下屬的獨(dú)立機(jī)構(gòu)，負(fù)責(zé)調(diào)查、監(jiān)督聯(lián)邦政府的規(guī)劃和支出，政府問(wèn)責(zé)辦公室的職責(zé)范圍幾乎涵蓋了聯(lián)邦政府的所用活動(dòng)。國(guó)會(huì)建立強(qiáng)大的政府問(wèn)責(zé)機(jī)構(gòu)和問(wèn)責(zé)制度保證了國(guó)家治理的受托責(zé)任。

(二) 預(yù)算法治是依法治國(guó)的重要內(nèi)容

預(yù)算法治是預(yù)算權(quán)力、預(yù)算過(guò)程和預(yù)算行為依法治理的狀態(tài)。法律是治國(guó)之重器，良法是善治之前提。預(yù)算法治是現(xiàn)代預(yù)算的重要標(biāo)志，也是依法治國(guó)的重要內(nèi)容，亦是國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的必然要求。預(yù)算法治與國(guó)家治理現(xiàn)代化的關(guān)系體現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：

其一，預(yù)算立法奠定了現(xiàn)代預(yù)算的制度基礎(chǔ)?，F(xiàn)代預(yù)算制度成長(zhǎng)的歷史既是現(xiàn)代民主政治發(fā)展的歷史，也是現(xiàn)代法治國(guó)家發(fā)展的歷史。英國(guó)的《大憲章》、《權(quán)利法案》確立了議會(huì)主權(quán)的預(yù)算原則。隨后英國(guó)議會(huì)頒布的《聯(lián)合王國(guó)統(tǒng)一基金法》(1789)、《公共收入統(tǒng)一基金支用法》(1854)、《國(guó)庫(kù)與審計(jì)部法》(1866)等法案奠定了英國(guó)現(xiàn)代預(yù)算制度的基本框架和基本原則。在美國(guó)建立現(xiàn)代預(yù)算的漫長(zhǎng)歷史過(guò)程中，形成了包括憲法、制定法到管理規(guī)則，包含預(yù)算體系和預(yù)算程序的完整法律體系。預(yù)算法律體系為預(yù)算權(quán)力、預(yù)算過(guò)程和預(yù)算行為的運(yùn)行奠定了制度框架(陳立奇，2008：46)。其他建立了現(xiàn)代預(yù)算制度的國(guó)家，都形成了較為完備的預(yù)算法律體系。預(yù)算法治不但可以實(shí)現(xiàn)對(duì)權(quán)力的制約，還能“將權(quán)力關(guān)進(jìn)制度的籠子里”，從而防止預(yù)算權(quán)力的腐化，讓預(yù)算權(quán)力服務(wù)于現(xiàn)代國(guó)家治理的總目標(biāo)。

其二，有效執(zhí)行是預(yù)算法治的關(guān)鍵。預(yù)算法律的執(zhí)行是將預(yù)算法律規(guī)范轉(zhuǎn)換為實(shí)際預(yù)算行為的過(guò)程。法律有效執(zhí)行的重要性并不亞于立法的重要性，“事實(shí)上，策略被成功的執(zhí)行的之比例只有十分之一?！?Kaplan & Norton，2001:33)在預(yù)算法的實(shí)際執(zhí)行過(guò)程中，由于主客觀條件的限制，很多預(yù)算法律規(guī)范都難以做到完全有效的執(zhí)行，有的甚至反其道而行之。如果法律不能有效執(zhí)行還得不到糾正，法治秩序就會(huì)混亂，一部法律最終就會(huì)變成紙上談兵。提高執(zhí)行有效性需要強(qiáng)化行政機(jī)關(guān)預(yù)算核心機(jī)構(gòu)的權(quán)威和能力，使其能夠按照現(xiàn)代預(yù)算統(tǒng)一性、公開(kāi)性、完整性、真實(shí)性、年度性等原則的要求，統(tǒng)籌和協(xié)調(diào)預(yù)算的編制、執(zhí)行和績(jī)效評(píng)估；同時(shí)還需要強(qiáng)化日常監(jiān)督機(jī)構(gòu)和人員的作用，構(gòu)筑全方位的綜合監(jiān)管網(wǎng)絡(luò)；強(qiáng)化預(yù)算績(jī)效的全過(guò)程管理，通過(guò)結(jié)果導(dǎo)向的績(jī)效管理模式，推動(dòng)政策、管理、控制和監(jiān)督的統(tǒng)一。

其三，及時(shí)糾錯(cuò)是預(yù)算法治的保障。有效執(zhí)行和及時(shí)糾錯(cuò)是一枚硬幣的兩面，現(xiàn)代預(yù)算制度成熟的國(guó)家都建立了全方位的、有效的預(yù)算糾錯(cuò)機(jī)制，這種機(jī)制以立法機(jī)構(gòu)審議、監(jiān)督和問(wèn)責(zé)為核心，以向預(yù)算執(zhí)行主體問(wèn)責(zé)為指向，以社會(huì)和公眾廣泛參與為依托，共同構(gòu)筑起了強(qiáng)大的監(jiān)督和糾錯(cuò)網(wǎng)絡(luò)。立法機(jī)關(guān)常用的機(jī)制包括強(qiáng)化設(shè)置專(zhuān)門(mén)的預(yù)算委員會(huì)，建立全口徑、全過(guò)程預(yù)算審議與監(jiān)督機(jī)制，強(qiáng)化審計(jì)機(jī)關(guān)的作用等等。預(yù)算執(zhí)行機(jī)關(guān)需要加強(qiáng)預(yù)算內(nèi)控管理，強(qiáng)化日常監(jiān)督檢查和專(zhuān)項(xiàng)檢查，提高預(yù)算執(zhí)行的全過(guò)程監(jiān)控能力，及時(shí)糾正預(yù)算執(zhí)行中的偏差。信息就是權(quán)力，監(jiān)督權(quán)力的有效行使與預(yù)算信息的獲取緊密相關(guān)，增強(qiáng)預(yù)算的公開(kāi)性和透明度，讓預(yù)算權(quán)力在陽(yáng)光下運(yùn)行，為社會(huì)和公眾的參與提供便利有效的路徑，是確保預(yù)算執(zhí)行問(wèn)責(zé)和糾錯(cuò)的前提。

四、 結(jié)　論

現(xiàn)代預(yù)算與現(xiàn)代國(guó)家治理的關(guān)系是全方位的，它們是整體共生性、具體相關(guān)性和制度同構(gòu)性的有機(jī)統(tǒng)一。這種關(guān)系決定了現(xiàn)代預(yù)算是現(xiàn)代國(guó)家治理的“前提基礎(chǔ)”和“有效支柱”。這一結(jié)論無(wú)論在理論和實(shí)踐上都具有重要的意義：

在理論上，人們?cè)趯?duì)現(xiàn)代預(yù)算展開(kāi)研究的時(shí)候，往往在技術(shù)、政治、管理、經(jīng)濟(jì)等視角單兵突進(jìn)的時(shí)候，忽視了從國(guó)家治理的視角，綜合性地審視現(xiàn)代預(yù)算對(duì)于國(guó)家治理的基礎(chǔ)性和支柱性作用。即便人們已經(jīng)對(duì)“財(cái)政是國(guó)家治理的基礎(chǔ)和重要支柱”達(dá)成了共識(shí)，但是對(duì)于預(yù)算這一財(cái)政的核心制度如何構(gòu)成國(guó)家治理的基礎(chǔ)和支柱，并沒(méi)有進(jìn)行系統(tǒng)而充分的闡釋。本文在文獻(xiàn)整合的基礎(chǔ)上，全面闡釋了現(xiàn)代預(yù)算與現(xiàn)代國(guó)家治理的關(guān)系，論證了現(xiàn)代預(yù)算是現(xiàn)代國(guó)家治理的“前提基礎(chǔ)”和“有效支柱”這一觀點(diǎn)。

在實(shí)踐中，我國(guó)正在國(guó)家治理現(xiàn)代化的改革總目標(biāo)下，推進(jìn)改革開(kāi)放事業(yè)和全面小康建設(shè)，各個(gè)領(lǐng)域的改革也呈現(xiàn)出多點(diǎn)突破、協(xié)同推進(jìn)的局面。新《預(yù)算法》的頒布和財(cái)稅體制改革的全面推進(jìn)，預(yù)算改革的地位和作用得到了空前的提升，預(yù)算改革已經(jīng)成為引領(lǐng)國(guó)家治理現(xiàn)代化的綜合性、統(tǒng)領(lǐng)性的突破口。本文對(duì)現(xiàn)代預(yù)算與現(xiàn)代國(guó)家治理關(guān)系和作用機(jī)制的闡釋?zhuān)兄诮y(tǒng)籌預(yù)算與國(guó)家治理各個(gè)子系統(tǒng)之間的關(guān)系，對(duì)于推進(jìn)國(guó)家治理體系與能力現(xiàn)代化具有重要的實(shí)踐意義。

[1]奧爾森(2005).權(quán)力與繁榮.蘇長(zhǎng)和、嵇飛譯.上海：上海人民出版社.

[2]陳立奇(2008).美國(guó)聯(lián)邦預(yù)算法發(fā)展簡(jiǎn)析.復(fù)旦公共行政評(píng)論,2.

[3]陳志勇(2015).現(xiàn)代稅收與政府預(yù)算：內(nèi)在邏輯和制度契合.稅務(wù)研究,2.

[4]杜贊奇(1996).文化、權(quán)力與國(guó)家:1900-1942年的華北農(nóng)村.王福明譯.南京：江蘇人民出版社.

[5]茍燕楠、王逸帥(2009).參與式預(yù)算：國(guó)際經(jīng)驗(yàn)與中國(guó)實(shí)踐.復(fù)旦公共行政評(píng)論,1.

[6]亨利(2002).公共行政與公共事務(wù)(第七版).張昕譯.北京：中國(guó)人民大學(xué)出版社.

[7]亨廷頓(1989).變化社會(huì)中的秩序.王冠華譯.北京：三聯(lián)書(shū)店.

[8]黃冬婭(2008).財(cái)政供給與國(guó)家政權(quán)建設(shè)：廣州市基層市場(chǎng)管理機(jī)構(gòu)研究(1949-1978).公共行政評(píng)論,2.

[9]黃仁宇(2001).十六世紀(jì)明代中國(guó)之財(cái)政與稅收.阿風(fēng)等譯.北京：生活、讀書(shū)、新知三聯(lián)書(shū)店.

[10] 杰克瑞賓、托馬斯、林奇(1990).國(guó)家預(yù)算與財(cái)政管理.丁學(xué)東等譯.北京：中國(guó)財(cái)政經(jīng)濟(jì)出版社.

[11] 卡恩(2008).預(yù)算民主——美國(guó)的國(guó)家建設(shè)與公民權(quán)(1890-1928).葉娟麗譯.上海：格致出版社.

[12] 李煒光(2014).財(cái)政何以為國(guó)家治理的基礎(chǔ)和支柱.法學(xué)評(píng)論,2.

[13] 林慕華、馬駿(2012).中國(guó)地方人民代表大會(huì)預(yù)算監(jiān)督研究.中國(guó)社會(huì)科學(xué),6.

[14] 劉守剛(2008).財(cái)政類(lèi)型與現(xiàn)代國(guó)家構(gòu)建：一項(xiàng)基于文獻(xiàn)的研究.公共行政評(píng)論,1.

[15] 呂旺實(shí)(2002).各國(guó)財(cái)政機(jī)構(gòu)設(shè)置的比較及借鑒.中國(guó)財(cái)經(jīng)信息資料,13.

[16] 馬駿(2011).中國(guó)財(cái)政國(guó)家轉(zhuǎn)型研究：走向稅收國(guó)家？.吉林大學(xué)社會(huì)科學(xué)學(xué)報(bào),1.

[17] 馬駿、侯一麟(2005).中國(guó)省級(jí)預(yù)算中的政策過(guò)程與預(yù)算過(guò)程.經(jīng)濟(jì)與社會(huì)體制比較,5.

[18] 馬駿、溫明月(2012).稅收、租金與治理:理論與檢驗(yàn).社會(huì)學(xué)研究,2.

[19] 馬駿、於莉(2007).中國(guó)的核心預(yù)算機(jī)構(gòu)研究———以中部某省會(huì)城市為例.華中師范大學(xué)學(xué)報(bào)(人文社會(huì)科學(xué)版),2.

[20] 馬駿、趙早早(2011).公共預(yù)算：比較研究.北京：中國(guó)編譯出版社.

[21] 馬斯格雷夫(1995).財(cái)政理論中的國(guó)家職能.財(cái)政研究,11.

[22] 穆勒(2007).代議制政府.段小平譯.北京：中國(guó)社會(huì)科學(xué)出版社.

[23] 諾思(1994).經(jīng)濟(jì)史中的結(jié)構(gòu)與變遷.陳郁、羅華平等譯.上海：三聯(lián)書(shū)店、上海人民出版社.

[24] 薩托利(1993).民主新論.馮克力、閻克文譯.北京：東方出版社.

[25] 沈清松(1993).從現(xiàn)代到后現(xiàn)代.哲學(xué)雜志,4.

[26] 孫若彥(2003).現(xiàn)代化理論的演進(jìn)及拉美現(xiàn)代化道路研究的主要問(wèn)題.拉丁美洲研究,2.

[27] 王紹光(2002).美國(guó)進(jìn)步時(shí)代的啟示.北京：中國(guó)財(cái)政經(jīng)濟(jì)出版社.

[28] 王紹光(2007).從稅收國(guó)家到預(yù)算國(guó)家.讀書(shū),10.

[29] 王紹光、馬駿(2008).走向“預(yù)算國(guó)家”：財(cái)政轉(zhuǎn)型與國(guó)家建設(shè).公共行政評(píng)論,1.

[30] 威爾達(dá)夫斯基(2006).預(yù)算過(guò)程中的新政治學(xué)(第四版).鄧淑蓮、魏陸譯.上海：上海財(cái)經(jīng)大學(xué)出版社.

[31] 夏光(2005).東亞現(xiàn)代性與西方現(xiàn)代性.北京：三聯(lián)書(shū)店.

[32] 徐仁輝(2002).公共財(cái)務(wù)管理.臺(tái)北：智勝文化事業(yè)有限公司.

[33] 葉娟麗(2009).一個(gè)關(guān)于預(yù)算的故事:評(píng)《預(yù)算民主——美國(guó)的國(guó)家建設(shè)和公民權(quán)(1890—1928)》.公共行政評(píng)論,3.[34] 章偉(2005).預(yù)算、權(quán)力與民主：美國(guó)預(yù)算史中的權(quán)力結(jié)構(gòu)變遷.復(fù)旦大學(xué)博士學(xué)位論文.

[35] 張則堯(2001).預(yù)算存稿.臺(tái)北：自印.

[36] 朱大旗、何遐祥(2009).預(yù)算權(quán)力配置的理想與現(xiàn)實(shí).中國(guó)人民大學(xué)學(xué)報(bào),4.

[37] Rodolf Braun(1975).“Taxation,Sociopolitical Structure,and State-Building:Great Britain and BranderburgPreussia”.in Charles Tilly(ed.).TheFormationofNationalStatesinWesternEurope.Princeton:Princeton University Press.

[38] Frederick A.Cleverland(1916).Budget Making and the Increased Cost of Government.TheAmericanEconomicReview,6(1).

[39] J.Kahn(1997).BudgetingDemocracy:StateBuildingandCitizenshipinAmerica1890-1928.Ithaca:Cornell University Press.

[40] Robert S Kaplan & P.Norton David(2001).策略核心組織：以平衡計(jì)分卡有效執(zhí)行企業(yè)策略.臺(tái)北:城邦事業(yè)股份有限公司.

[41] Mick Moore(2004).Revenues,State Formation,and the Quality of Governance in Development Countries.InternationalPoliticalScienceReview,25(3).

[42] Mick Moore(2008).Between Coercion and Contract:Competing Narratives on Taxation and Governance.In Deborah A.Braytigam，ODD-Helge Fjeldstad & Mick Moore (eds.).TaxationandStateBuildinginDevelopingCountries.New York:Cambridge University Press.

[43] Barry H Potter & Jack Diamond(1999).GuidelinesforPublicExpenditureManagement.Washington，D.C.:IMF.

[44] A.Schick(1966).The Road to PPB:The Stages of Budget Reform.PublicAdministrationReview， 26(4)．

[45] A.Schick(1980).CongressandMoney:Budgeting，Spending，andTaxing.Washington，D.C:The Urban Press.

[46] A.Schick(1990).CapacitytoBudget.Washington:The Urban Institute Press.

[47] Larry Schroeder & Naomi Aoki(2009).測(cè)量分權(quán)的挑戰(zhàn).熊美娟譯.公共行政評(píng)論,2.

[48] Joseph A.Schurnpter(1958).The Crisis of the Tax State.InInternationalEconomicPapers.New York： Macmillan.[49] Aawar Shan(2007).ParticipatoryBudgeting.Washington D.C.:The World Bank.

[50] Aaron Wildavsky(1964).ThePoliticsofBudgetaryProcess.New York:Little,Brown and Company.

[51] Arron Wildavsky(1997).Budgeting:AComparativeTheoryofBudgetaryProcess.New York:Transaction Publishers.

■責(zé)任編輯：葉娟麗

◆

Ten Types of Relationships between Modern Budget and Modern State Governance:Reviews Based on the Literatures

CaoTangzhe

(Central University of Economics and Finance of China)

Modern budget is the premise foundation and effective pillar of the modern state governance.The relationships between Modern budget and modern state governance involve three properties:global symbiosis,specific correlation and institutional isomorphism.Global symbiosis is reflected in four aspects:value demand,system constitution,morphological characteristics and function realization.Specific correlation is reflected in budgeting model, budget power, budget cycle and the impacts of the modern budget on the state governance.The institutional isomorphism means that democratic politics and the rule of law are the basis of modern budget and modern state governance.These three dimensions include ten types of relastionships.

modern budget; modernization of state governance system; modernization of state government capacity

10.14086/j.cnki.wujss.2016.06.003

國(guó)家社會(huì)科學(xué)基金重點(diǎn)項(xiàng)目(14AZD022)；北京市社會(huì)科學(xué)基金一般項(xiàng)目(16GLB033)；中央財(cái)經(jīng)大學(xué)重大科研課題培育項(xiàng)目(2014)

■作者地址：曹堂哲，中央財(cái)經(jīng)大學(xué)政府管理學(xué)院；北京100871。Email:caotangzhe@163.com。