高　海

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土地承包經(jīng)營權(quán)“兩權(quán)分離”的論爭與立法回應(yīng)

高海

對經(jīng)濟(jì)學(xué)界最早提出的土地承包經(jīng)營權(quán)之承包權(quán)與經(jīng)營權(quán)“兩權(quán)分離”，部分法學(xué)學(xué)者尚存質(zhì)疑。梳理并反思經(jīng)濟(jì)學(xué)界與法學(xué)界對“兩權(quán)分離”論爭的三個焦點，可以發(fā)現(xiàn)“兩權(quán)分離”有堅實的現(xiàn)實基礎(chǔ)；但是經(jīng)濟(jì)學(xué)界關(guān)于“兩權(quán)分離”之經(jīng)營權(quán)抵押和承包權(quán)歸屬于成員權(quán)的表述尚需修正，法學(xué)界部分學(xué)者對“兩權(quán)分離”適用范圍以及承包權(quán)的解讀亦應(yīng)矯正。簡言之，土地承包經(jīng)營權(quán)“兩權(quán)分離”既是對農(nóng)用地流轉(zhuǎn)實踐的一種發(fā)現(xiàn)、提煉，又是今后一段時期引領(lǐng)土地承包經(jīng)營權(quán)確權(quán)，土地承包關(guān)系“長久不變”，土地承包經(jīng)營權(quán)繼承、入股、擔(dān)保，乃至農(nóng)業(yè)經(jīng)營體系創(chuàng)新等諸項改革的發(fā)展主線。

土地承包經(jīng)營權(quán)； “兩權(quán)分離”； 承包權(quán)； 經(jīng)營權(quán)

經(jīng)濟(jì)學(xué)界最早提出的家庭承包之土地承包經(jīng)營權(quán)“兩權(quán)分離”，是指基于承包與經(jīng)營兩個因素、將土地承包經(jīng)營權(quán)分解為兩個獨立的權(quán)利：承包權(quán)與經(jīng)營權(quán)；承包人享有承包權(quán)，規(guī)模經(jīng)營主體享有經(jīng)營權(quán)以及以經(jīng)營權(quán)為客體的抵押權(quán)。在經(jīng)濟(jì)學(xué)界及國務(wù)院農(nóng)村工作部和國土資源部，支持土地承包經(jīng)營權(quán)“兩權(quán)分離”者甚多(韓俊，2013：5；陳錫文，2014：12；劉守英，2014：7)，而且“兩權(quán)分離”已經(jīng)以“穩(wěn)定農(nóng)戶承包權(quán)、放活土地經(jīng)營權(quán)”的表述，被寫進(jìn)2014年中央一號文件和2014年中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳頒發(fā)的《關(guān)于引導(dǎo)農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)有序流轉(zhuǎn)發(fā)展農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營的意見》，2015年中央一號文件亦要求“界定農(nóng)村土地集體所有權(quán)、農(nóng)戶承包權(quán)、土地經(jīng)營權(quán)之間的權(quán)利關(guān)系”。但是，在法學(xué)界，即使有學(xué)者肯認(rèn)承包權(quán)與經(jīng)營權(quán)分離(蔡立東、姜楠，2015：31；李國強(qiáng)，2015：184)，反對土地承包經(jīng)營權(quán)“兩權(quán)分離”者也不在少數(shù)(溫世揚(yáng)，2014：12；高圣平，2014a：155；丁關(guān)良、阮偉波，2009：8)。為了更好地推進(jìn)土地承包經(jīng)營權(quán)制度改革，理當(dāng)梳理經(jīng)濟(jì)學(xué)界與法學(xué)界關(guān)于土地承包經(jīng)營權(quán)“兩權(quán)分離”論爭的論據(jù)及焦點，并強(qiáng)化法學(xué)視角的透析與解讀，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)學(xué)學(xué)者、政府官員與法學(xué)學(xué)者之間的溝通乃至共識的達(dá)成。

一、 土地承包經(jīng)營權(quán)“兩權(quán)分離”：論爭的論據(jù)

(一) 支持“兩權(quán)分離”的論據(jù)

首先，“兩權(quán)分離”事實論。在土地承包經(jīng)營權(quán)未大規(guī)模流轉(zhuǎn)即主要是由承包人自己經(jīng)營的背景下，土地承包經(jīng)營權(quán)中的“兩權(quán)”是合而為一的。但是，隨著土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)規(guī)模的不斷擴(kuò)大，已經(jīng)形成“兩權(quán)分離”的客觀事實。“截至2013年6月底，全國流轉(zhuǎn)面積已占家庭承包耕地總面積的23.9%*根據(jù)最新統(tǒng)計數(shù)據(jù)，截至2015年年底，該比例已達(dá)33.3%。參見韓長賦：《土地“三權(quán)分置”是中國農(nóng)村改革的又一次重大創(chuàng)新》，載《光明日報》2016年1月26日，第001版。。其中轉(zhuǎn)包土地占流轉(zhuǎn)總面積的47.2%，出租占30.7%，股份合作占6.7%，轉(zhuǎn)讓占3.8%”(萬寶瑞，2014：4-5)。顯然，就普遍被視為發(fā)生“兩權(quán)分離”的轉(zhuǎn)包、出租的比例而言，已達(dá)流轉(zhuǎn)總面積的77.9%；如果再加上能否被視為發(fā)生“兩權(quán)分離”尚存爭議的股份合作，則高達(dá)84.6%。以至有專家認(rèn)為，“土地承包經(jīng)營權(quán)二次分離有強(qiáng)烈的社會訴求和深厚的實踐基礎(chǔ)”*參見王立彬：《農(nóng)村生產(chǎn)關(guān)系變革將釋放巨大改革紅利——國土資源部有關(guān)負(fù)責(zé)人談土地承包經(jīng)營權(quán)“再分離”》，載新華網(wǎng)，http://news.xinhuanet.com/politics/2013-12/29/c_118753978.htm。。

其次，經(jīng)營權(quán)抵押創(chuàng)新論。支持“兩權(quán)分離”的學(xué)者普遍認(rèn)為，承包權(quán)與經(jīng)營權(quán)分離并以經(jīng)營權(quán)抵押，“有望為解鎖農(nóng)地抵押困局創(chuàng)造最為關(guān)鍵的制度基礎(chǔ)。因為經(jīng)營者到期不能償還抵押債務(wù)，債權(quán)人也不能取得承包方的地位，只能是以土地經(jīng)營獲得的農(nóng)產(chǎn)品收入或地租收入優(yōu)先受償”(張紅宇，2014：12)，“農(nóng)民失去的也不過是幾年的收益，并不會威脅到他的承包權(quán)”(馮華、陳仁澤，2013：2)。顯然，上述觀點主張從土地承包經(jīng)營權(quán)分離出經(jīng)營權(quán)、并以經(jīng)營權(quán)而非土地承包經(jīng)營權(quán)為抵押客體，一旦債權(quán)到期債務(wù)人無法償還，也無須拍賣、變賣土地承包經(jīng)營權(quán)，而主要是通過收取土地流轉(zhuǎn)收益實現(xiàn)債權(quán)。這樣，既可以消除抵押可能導(dǎo)致農(nóng)民失地的擔(dān)心，又能恢復(fù)土地承包經(jīng)營權(quán)的擔(dān)保功能。由此可見，無論是從抵押客體還是從抵押權(quán)的實現(xiàn)方式看，經(jīng)營權(quán)抵押都不同于以土地承包經(jīng)營權(quán)抵押、通過拍賣或變賣土地承包經(jīng)營權(quán)實現(xiàn)抵押權(quán)的傳統(tǒng)觀點，故可將經(jīng)營權(quán)抵押視為農(nóng)地?fù)?dān)保創(chuàng)新論。

再次，保留承包權(quán)之農(nóng)民利益保護(hù)論。有學(xué)者提出，在“承包農(nóng)戶因擔(dān)心喪失土地承包權(quán)，只得將經(jīng)營權(quán)向熟識的人流轉(zhuǎn)，影響土地的經(jīng)營效率”的情況下，“對承包權(quán)與經(jīng)營權(quán)進(jìn)行政策上的分離，有利于承包戶將承包地放心地流轉(zhuǎn)”(劉守英，2014：7)?！稗r(nóng)戶對本集體土地的承包權(quán)，是他作為本集體經(jīng)濟(jì)組織成員權(quán)的體現(xiàn)。以土地的經(jīng)營權(quán)抵押、擔(dān)?；蛉牍桑词菇?jīng)營失利，農(nóng)戶也不會失去土地的承包權(quán)”(陳錫文，2014：12)。即認(rèn)為通過“兩權(quán)分離”，分割歸屬于集體成員的承包權(quán)與經(jīng)營主體的經(jīng)營權(quán)，不僅可以消除農(nóng)民“流轉(zhuǎn)承包地會失去承包權(quán)”的后顧之憂，促進(jìn)承包地流轉(zhuǎn)，而且可以明確規(guī)模經(jīng)營主體的經(jīng)營權(quán)，推進(jìn)農(nóng)業(yè)經(jīng)營體系創(chuàng)新，還可以激活土地承包經(jīng)營權(quán)的財產(chǎn)增值功能，保障承包人基于承包權(quán)享有流轉(zhuǎn)權(quán)、收益權(quán)、征收補(bǔ)償權(quán)及承包人之繼承人的繼承權(quán)，使承包人可以“帶地進(jìn)城”，增加其財產(chǎn)性收入。

(二) 反對“兩權(quán)分離”的論據(jù)

首先，土地承包經(jīng)營權(quán)作為一個完整的權(quán)利無法分解。有學(xué)者認(rèn)為，“土地承包經(jīng)營權(quán)是一個完整的民事權(quán)利，無法分解為承包權(quán)和經(jīng)營權(quán)；土地經(jīng)營權(quán)內(nèi)容也無法界定”(丁關(guān)良、阮偉波，2009：6)；“土地承包經(jīng)營權(quán)是單一的獨立的用益物權(quán)形態(tài)，不是承包權(quán)和經(jīng)營權(quán)兩者相加，并不存在所謂保留承包權(quán)、流轉(zhuǎn)經(jīng)營權(quán)之分離現(xiàn)象”(溫世揚(yáng)，2014：12)。還有學(xué)者認(rèn)為，“‘兩權(quán)分離’無法在法律上得以表達(dá)。流轉(zhuǎn)的是土地承包經(jīng)營權(quán)，而不是土地經(jīng)營權(quán)。轉(zhuǎn)讓的法律后果是原權(quán)利人喪失土地承包經(jīng)營權(quán)，認(rèn)為流轉(zhuǎn)的僅是土地經(jīng)營權(quán)，土地承包權(quán)仍由原農(nóng)戶享有的觀念，難以自圓其說”(高圣平，2014b：84)。由是觀之，上述論述將土地承包經(jīng)營權(quán)視為單一的、不可分割的權(quán)利；而且在未區(qū)分土地承包經(jīng)營權(quán)是債權(quán)性流轉(zhuǎn)還是物權(quán)性流轉(zhuǎn)的前提下，僅闡釋了以轉(zhuǎn)讓方式流轉(zhuǎn)情形下的“兩權(quán)分離”“難以自圓其說”。

其次，經(jīng)營權(quán)抵押缺乏法理根據(jù)。有學(xué)者指出，“不允許承包權(quán)只允許經(jīng)營權(quán)抵押，不僅無法理依據(jù)，而且債權(quán)性的租賃經(jīng)營權(quán)也不具備成為抵押權(quán)客體之條件”(陳小君，2014：11-12)。還有學(xué)者認(rèn)為，不允許土地承包經(jīng)營權(quán)抵押頗值商榷；土地承包經(jīng)營權(quán)抵押可以通過抵押權(quán)實現(xiàn)方式的創(chuàng)新避免農(nóng)民失地——“將土地承包經(jīng)營權(quán)轉(zhuǎn)包(或出租)給他人，以轉(zhuǎn)包收益來清償債務(wù)”(高圣平，2014a：155-156)。據(jù)此認(rèn)為，從土地承包經(jīng)營權(quán)分離出經(jīng)營權(quán)抵押，既違背法理又無太大必要。

再次，承包權(quán)屬于成員權(quán)，不因農(nóng)地流轉(zhuǎn)而喪失。有學(xué)者主張，“承包權(quán)是指農(nóng)戶承包土地的資格，是農(nóng)戶作為集體成員之一對集體土地享有的成員權(quán)，在法律上當(dāng)屬集體土地所有權(quán)的內(nèi)容，而不是土地承包經(jīng)營權(quán)的范疇”(高圣平，2014a：154)。農(nóng)戶保留承包權(quán)，“保留的是其集體經(jīng)濟(jì)組織成員身份，以期在下一輪農(nóng)地發(fā)包中獲得土地承包經(jīng)營權(quán)和其他因成員身份可以享有的權(quán)利。轉(zhuǎn)出方失去的僅為有期限的土地承包經(jīng)營權(quán)，而非其成員身份”(溫世揚(yáng)，2014：12)。由此可見，一些學(xué)者將承包權(quán)歸屬于成員權(quán)，并基于成員權(quán)是集體土地所有權(quán)而非土地承包經(jīng)營權(quán)的內(nèi)容，來論證從土地承包經(jīng)營權(quán)中分離出承包權(quán)缺乏法理根據(jù)；或者基于成員權(quán)不會因為土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)而當(dāng)然喪失、仍有權(quán)于下一輪土地發(fā)包時分享土地承包經(jīng)營權(quán)，來論證通過“兩權(quán)分離”刻意保留承包權(quán)沒有必要。

二、 土地承包經(jīng)營權(quán)“兩權(quán)分離”：論爭焦點之辨

據(jù)上，經(jīng)濟(jì)學(xué)界與法學(xué)界的論爭更多地體現(xiàn)在分析思路上的差異：經(jīng)濟(jì)學(xué)界主要從事實或?qū)嵺`切入，而法學(xué)界更多的是從法理或法規(guī)范入手。而且，支持者的三個論據(jù)與反對者的三個理由分別針鋒相對。

(一) “兩權(quán)”是否已經(jīng)或者能否分離

“兩權(quán)”是否已經(jīng)或者能否分離，可以從土地承包經(jīng)營權(quán)債權(quán)性流轉(zhuǎn)和物權(quán)性流轉(zhuǎn)兩個方面予以考察。

首先，基于債權(quán)性流轉(zhuǎn)的辨析。土地承包經(jīng)營權(quán)主要以轉(zhuǎn)包、出租方式大規(guī)模流轉(zhuǎn)，是客觀事實，而且這些流轉(zhuǎn)方式已經(jīng)被《農(nóng)村土地承包法》和《物權(quán)法》肯定，亦為十八屆三中全會大力提倡。顯然，于土地承包經(jīng)營權(quán)發(fā)生債權(quán)性流轉(zhuǎn)時，土地承包經(jīng)營權(quán)已經(jīng)分離出相對獨立的經(jīng)營權(quán)——不僅有土地承包經(jīng)營權(quán)轉(zhuǎn)包、出租的統(tǒng)計數(shù)據(jù)予以支持，而且亦有土地經(jīng)營權(quán)證頒發(fā)之實踐予以佐證。2014年8月筆者在安徽小崗村調(diào)研時，已經(jīng)見到縣政府為承包地流入方頒發(fā)的土地經(jīng)營權(quán)證。土地經(jīng)營權(quán)證與土地承包經(jīng)營權(quán)證并存，并分別頒發(fā)給不同主體——經(jīng)營人和承包人，足見土地經(jīng)營權(quán)與土地承包權(quán)分離的事實。反對者主張土地承包經(jīng)營權(quán)中的承包權(quán)與經(jīng)營權(quán)無法分離，與事實相違。當(dāng)然，所謂的“兩權(quán)分離”并非新現(xiàn)象，實質(zhì)上僅僅是對土地承包經(jīng)營權(quán)債權(quán)性流轉(zhuǎn)發(fā)展到一定規(guī)模之后的一種概括。

其次，基于物權(quán)性流轉(zhuǎn)的辨析。就“兩權(quán)分離”的目的之一即農(nóng)民通過保留承包權(quán)，仍享有承包地的流轉(zhuǎn)收益權(quán)和征收補(bǔ)償權(quán)(實質(zhì)上是不喪失承包地提供的社會保障)而言，“兩權(quán)分離”應(yīng)僅僅適用于土地承包經(jīng)營權(quán)債權(quán)性流轉(zhuǎn)；物權(quán)性流轉(zhuǎn)是土地承包經(jīng)營權(quán)整體轉(zhuǎn)讓，無法分置出承包權(quán)和經(jīng)營權(quán)。因此，不能以土地承包經(jīng)營權(quán)轉(zhuǎn)讓發(fā)生的喪失土地承包經(jīng)營權(quán)的法律后果，來否認(rèn)“兩權(quán)分離”。

據(jù)上，“兩權(quán)分離”之經(jīng)營權(quán)的法律性質(zhì)已經(jīng)清晰，當(dāng)然應(yīng)屬債權(quán)?！皟蓹?quán)分離”并非創(chuàng)新，更非在土地承包經(jīng)營權(quán)上創(chuàng)設(shè)權(quán)利用益物權(quán)。而且，土地承包經(jīng)營權(quán)轉(zhuǎn)包與出租形成之“兩權(quán)分離”的過程，直接適用《農(nóng)村土地承包法》、《物權(quán)法》、《農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)管理辦法》等現(xiàn)有規(guī)定即可。既然土地承包經(jīng)營權(quán)轉(zhuǎn)包和出租后，流入方享有的權(quán)利是明確的、可以界定的，那么經(jīng)營權(quán)亦應(yīng)能夠界定。

(二) 經(jīng)營權(quán)抵押的創(chuàng)新是否科學(xué)

“兩權(quán)分離”的支持者將經(jīng)營權(quán)抵押的創(chuàng)新作為一個有力論據(jù)，而反對者則認(rèn)為經(jīng)營權(quán)抵押的創(chuàng)新缺乏法理根據(jù)，由此引發(fā)的焦點是以經(jīng)營權(quán)抵押是否科學(xué)。

無論是《國務(wù)院開展農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)抵押貸款試點》(國辦發(fā)〔2014〕17號)中“推廣以承包土地收益權(quán)等為標(biāo)的的新型抵押擔(dān)保方式”的規(guī)定，還是學(xué)界將經(jīng)營權(quán)作為抵押客體的主張，均不甚科學(xué)。理由是：(1)債權(quán)性土地收益權(quán)和經(jīng)營權(quán)不宜作為抵押客體——目前大陸法系普遍不允許債權(quán)成為抵押客體只能作為質(zhì)押客體。(2)將經(jīng)營權(quán)作為抵押客體的表述，是不準(zhǔn)確的。因為實踐中往往是以土地承包經(jīng)營權(quán)之債權(quán)性流轉(zhuǎn)收益權(quán)為擔(dān)?？腕w，采取的債權(quán)實現(xiàn)方式也并非拍賣、變賣經(jīng)營權(quán)，而僅僅是收取土地承包經(jīng)營權(quán)債權(quán)性流轉(zhuǎn)收益。因此，經(jīng)營權(quán)抵押的提出，雖然兼顧了土地承包經(jīng)營權(quán)的特殊性，但是并不能恰如其分地反映并服務(wù)于土地承包經(jīng)營權(quán)擔(dān)保。

此外，主張“直接以土地承包經(jīng)營權(quán)為抵押客體、再創(chuàng)新抵押權(quán)實現(xiàn)方式”，即如果抵押債權(quán)到期，不是以作為抵押標(biāo)的的土地承包經(jīng)營權(quán)的變價款、而是以強(qiáng)制收取土地承包經(jīng)營權(quán)之債權(quán)性流轉(zhuǎn)收益的方式實現(xiàn)債權(quán)，也不科學(xué)。因為這種抵押權(quán)實現(xiàn)方式的創(chuàng)新，實際上是對土地承包經(jīng)營權(quán)使用價值而非交換價值的支配；由此，不僅僭越了用益物權(quán)與擔(dān)保物權(quán)之間的界線，而且模糊了二元權(quán)利擔(dān)保體系下權(quán)利抵押與權(quán)利質(zhì)押之應(yīng)然差異——權(quán)利抵押的客體不能是債權(quán)，而權(quán)利質(zhì)押的客體可以為債權(quán)。由是觀之，應(yīng)當(dāng)慎提經(jīng)營權(quán)抵押，更不宜將債權(quán)性經(jīng)營權(quán)抵押寫進(jìn)法律文本。

在農(nóng)村社會保障水平低下、城鄉(xiāng)收入差距較大且難以在短期內(nèi)實現(xiàn)更好調(diào)控效果的前提下，肯定并暫時維持土地承包經(jīng)營權(quán)的社會功能，可以彌補(bǔ)政府公共調(diào)節(jié)之不足，實現(xiàn)城鄉(xiāng)共享改革發(fā)展成果乃至實質(zhì)公平正義。因此，當(dāng)前還不宜放任因土地承包經(jīng)營權(quán)直接抵押可能導(dǎo)致的農(nóng)民失地；而且在經(jīng)營權(quán)抵押的創(chuàng)新和土地承包經(jīng)營權(quán)直接抵押之實現(xiàn)方式的創(chuàng)新均不甚科學(xué)的情況下，若激活土地承包經(jīng)營權(quán)的擔(dān)保功能，尚需另辟蹊徑。

(三) 承包權(quán)與成員權(quán)的關(guān)系

無論是“兩權(quán)分離”的支持者還是反對者，大多認(rèn)為承包權(quán)可歸屬于成員權(quán)。但經(jīng)濟(jì)學(xué)界認(rèn)為承包權(quán)是從土地承包經(jīng)營權(quán)中分離的“兩權(quán)”之一、不分離出承包權(quán)的承包地流轉(zhuǎn)可能損害農(nóng)民利益，而法學(xué)界部分學(xué)者主張承包地的流轉(zhuǎn)不會導(dǎo)致農(nóng)民喪失承包權(quán)，甚至土地承包經(jīng)營權(quán)根本不包括成員權(quán)性質(zhì)的承包權(quán)、更談不上從土地承包經(jīng)營權(quán)分離出承包權(quán)。顯然，論爭焦點在于對承包權(quán)的不同理解，即混淆了作為成員權(quán)內(nèi)容之一的土地承包權(quán)(實質(zhì)上是承包資格)與土地承包經(jīng)營權(quán)“兩權(quán)”分離中的承包權(quán)——由此也引申出承包權(quán)在兩種場合下的不同含義。就土地承包經(jīng)營權(quán)的法構(gòu)造及“兩權(quán)分離”的目的而言，“兩權(quán)分離”中的承包權(quán)不宜歸入成員權(quán)，更非作為成員權(quán)內(nèi)容之一的土地承包權(quán)即承包資格。

首先，不宜將“兩權(quán)分離”中的承包權(quán)歸屬于成員權(quán)。成員權(quán)雖然包括集體成員承包集體土地的資格，但是成員權(quán)只是土地承包經(jīng)營權(quán)產(chǎn)生的前提，土地承包經(jīng)營權(quán)作為用益物權(quán)一旦產(chǎn)生即獨立于成員權(quán)。如，轉(zhuǎn)讓土地承包經(jīng)營權(quán)后，承包人并不喪失成員權(quán)，仍然可以參加下輪土地承包、有權(quán)分享集體紅利。再如，土地承包經(jīng)營權(quán)可以轉(zhuǎn)讓甚至可以轉(zhuǎn)讓給非本集體成員，可以繼承尤其是“不宜將本集體經(jīng)濟(jì)組織以外的人排除在繼承人之外”(劉凱湘，2014：27)，都說明基于成員權(quán)產(chǎn)生的土地承包經(jīng)營權(quán)自產(chǎn)生時起便脫離了成員權(quán)，否則具有身份屬性其不僅不能轉(zhuǎn)讓、繼承，且受讓人和繼承人更不能是非本集體成員。既然土地承包經(jīng)營權(quán)不具有身份屬性，那么將“兩權(quán)分離”中的承包權(quán)歸屬于成員權(quán)便缺乏根據(jù)。

其次，“兩權(quán)分離”中承包權(quán)的內(nèi)容不同于成員權(quán)。成員權(quán)既包括承包農(nóng)用地請求權(quán)、分配宅基地請求權(quán)、分享集體收益等自益權(quán)，也包括集體事務(wù)提議權(quán)、表決權(quán)、監(jiān)督權(quán)、代表訴訟權(quán)等共益權(quán)。而“兩權(quán)分離”中的承包權(quán)主要包括流轉(zhuǎn)收益權(quán)、征地補(bǔ)償分配權(quán)*基于土地承包經(jīng)營權(quán)的用益物權(quán)屬性根據(jù)《物權(quán)法》第121條分享的補(bǔ)償，并非農(nóng)民集體組織對所有集體成員平均分配土地補(bǔ)償費時所分享的份額。、繼承權(quán)、擔(dān)保權(quán)(以債權(quán)性流轉(zhuǎn)收益權(quán)為客體的質(zhì)押)、轉(zhuǎn)讓權(quán)、流轉(zhuǎn)合同管理權(quán)等。顯然，從權(quán)利內(nèi)容上分析，“兩權(quán)分離”中的承包權(quán)既不同于農(nóng)民集體成員的成員權(quán)，也不同于作為成員權(quán)內(nèi)容之一的土地承包權(quán)即承包資格。

再次，不喪失成員權(quán)并不意味著不會喪失土地承包經(jīng)營權(quán)。“兩權(quán)分離”中保留承包權(quán)以避免農(nóng)民不失地，并非是擔(dān)心土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)后，流出方無權(quán)再參與下一輪土地承包；主要是擔(dān)心土地承包經(jīng)營權(quán)發(fā)生物權(quán)性流轉(zhuǎn)后，至下輪承包期間不再享有土地承包經(jīng)營權(quán)，不能再享有基于承包權(quán)的流轉(zhuǎn)收益權(quán)、征地補(bǔ)償權(quán)、繼承權(quán)、擔(dān)保權(quán)等。在土地承包關(guān)系“長久不變”的語境下——主導(dǎo)政策制定的部分官員已經(jīng)建議“承包期要延長為70年”(葉興慶，2014：10)，土地承包經(jīng)營權(quán)發(fā)生物權(quán)性流轉(zhuǎn)會導(dǎo)致農(nóng)民在更長的時間內(nèi)失地。僅就現(xiàn)有30年承包關(guān)系到期如何處置而言，根據(jù)學(xué)界“可自動延續(xù)”(陳小君，2014：13)甚至“應(yīng)當(dāng)自動續(xù)期”(朱廣新，2014：37)的主張，在本輪承包期間已經(jīng)轉(zhuǎn)讓土地承包經(jīng)營權(quán)的承包人，雖然不喪失成員權(quán)，但是不僅在本輪承包到期前失地，而且在下輪承包期內(nèi)依然失地——如果下輪承包期延長為70年，會在未來70年內(nèi)繼續(xù)失地。

三、 土地承包經(jīng)營權(quán)“兩權(quán)分離”：立法回應(yīng)

(一) 土地承包經(jīng)營權(quán)“兩權(quán)分離”的重述

據(jù)上，就“兩權(quán)分離”的論爭而言，經(jīng)濟(jì)學(xué)界提出的“兩權(quán)分離”雖有現(xiàn)實基礎(chǔ)，但一些提法尚需修正；法學(xué)界對“兩權(quán)分離”的質(zhì)疑雖存在一定誤讀，但亦不乏警醒之言。

在土地承包經(jīng)營權(quán)仍具有社會保障功能、一定程度上還扮演著社會穩(wěn)定器的角色，城鄉(xiāng)收入差距較大、農(nóng)民進(jìn)城成本高企，特別是實現(xiàn)入城農(nóng)民的安居樂業(yè)更需增加農(nóng)民財產(chǎn)性收入等諸多因素的影響下，承包人對于流轉(zhuǎn)特別是物權(quán)性流轉(zhuǎn)土地承包經(jīng)營權(quán)仍有諸多顧慮。因此，基于土地承包經(jīng)營權(quán)以轉(zhuǎn)包、出租方式流轉(zhuǎn)的比例遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于以轉(zhuǎn)讓方式流轉(zhuǎn)，以及土地承包經(jīng)營權(quán)入股往往表現(xiàn)出債權(quán)性流轉(zhuǎn)的事實，將土地承包經(jīng)營權(quán)債權(quán)性流轉(zhuǎn)后流入方享有的權(quán)利概括為經(jīng)營權(quán)，將流出方享有的剩余權(quán)利提煉為承包權(quán)，實際上是在土地承包經(jīng)營權(quán)大規(guī)模流轉(zhuǎn)以及農(nóng)業(yè)經(jīng)營體系創(chuàng)新的背景下，根據(jù)實踐經(jīng)驗對土地承包經(jīng)營權(quán)權(quán)能進(jìn)行的再分解。有學(xué)者指出，農(nóng)地立法應(yīng)“在價值取向上以自由為目標(biāo)、以平等為基礎(chǔ)、以秩序為前提、以效率為手段，最終實現(xiàn)公平”(耿卓，2014：98)。顯然，土地承包經(jīng)營權(quán)“兩權(quán)分離”中的承包權(quán)重在保障農(nóng)民的平等權(quán)與社會秩序，而經(jīng)營權(quán)則旨在追求土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的自由與土地經(jīng)營的效率；“兩權(quán)分離”有助于在兼顧自由、平等、秩序和效率的基礎(chǔ)上，實現(xiàn)最終的實質(zhì)公平正義。

盡管承包權(quán)與經(jīng)營權(quán)分離，就承包權(quán)或經(jīng)營權(quán)的名稱而言，可能并非十分嚴(yán)謹(jǐn)，但是只要正確理解“兩權(quán)分離”僅適用于土地承包經(jīng)營權(quán)債權(quán)性流轉(zhuǎn)、“兩權(quán)分離”中的承包權(quán)只是土地承包經(jīng)營權(quán)分置出經(jīng)營權(quán)后剩余權(quán)利的簡稱——應(yīng)具有用益物權(quán)屬性，并將“兩權(quán)分離”置于土地承包關(guān)系“長久不變”的改革趨勢中，才能避免誤讀甚至否定“兩權(quán)分離”。當(dāng)然，肯認(rèn)并重述“兩權(quán)分離”也要理清承包權(quán)與成員權(quán)的關(guān)系：首先要區(qū)分兩種場合下不同含義的承包權(quán)，“兩權(quán)分離”中的承包權(quán)既不能簡單歸屬于農(nóng)民集體成員的成員權(quán)，也不能等同于作為成員權(quán)內(nèi)容之一的土地承包權(quán)即承包資格；其次應(yīng)當(dāng)明晰分離出承包權(quán)的目的不是要剝離土地承包經(jīng)營權(quán)的身份性——因土地承包經(jīng)營權(quán)不具有身份性也無法分置出成員權(quán)性承包權(quán)，而是在農(nóng)民社會保障不足的當(dāng)下，要保留承包人基于承包權(quán)可持續(xù)獲取的經(jīng)濟(jì)利益，從而實現(xiàn)承包地對承包人的保障功能。

(二) “兩權(quán)分離”視野下土地承包經(jīng)營權(quán)的系統(tǒng)改造

綜觀中央政策文件關(guān)于土地承包經(jīng)營權(quán)改革的論述，可以發(fā)現(xiàn)“兩權(quán)分離”已經(jīng)成為土地承包經(jīng)營權(quán)改革發(fā)展的主線。首先，推進(jìn)土地承包經(jīng)營權(quán)確權(quán)頒證和承包關(guān)系“長久不變”，可以為促進(jìn)土地承包經(jīng)營權(quán)長期債權(quán)性流轉(zhuǎn)奠定基礎(chǔ)；其次，允許土地承包經(jīng)營權(quán)繼承則是土地承包關(guān)系“長久不變”的必然要求；最后，賦予土地承包經(jīng)營權(quán)入股權(quán)、擔(dān)保權(quán)，創(chuàng)新農(nóng)業(yè)經(jīng)營體系宜繼續(xù)貫徹“兩權(quán)分離”的思路。

1.土地承包經(jīng)營權(quán)登記及其效力

《農(nóng)村土地承包法》和《物權(quán)法》均不要求土地承包經(jīng)營權(quán)設(shè)立以登記為生效要件。但是，在土地承包關(guān)系“長久不變”以及土地承包經(jīng)營權(quán)長期流轉(zhuǎn)(尤其是允許工商資本下鄉(xiāng)參與流轉(zhuǎn))的背景下，土地承包經(jīng)營權(quán)無需登記亦可產(chǎn)生公示效果的熟人社會的社會根基已經(jīng)改變。而且，在諸多地方已經(jīng)對土地經(jīng)營權(quán)登記頒證、經(jīng)營權(quán)證又具有公示證明等功能的情形下，作為其母權(quán)的土地承包經(jīng)營權(quán)尚未登記，或者會加大經(jīng)營權(quán)證頒發(fā)前的核查成本，或者會加劇糾紛的復(fù)雜性。因此，在大力推進(jìn)土地承包經(jīng)營權(quán)確權(quán)頒證以及《不動產(chǎn)登記暫行條例》已經(jīng)規(guī)范土地承包經(jīng)營權(quán)登記的基礎(chǔ)上，應(yīng)當(dāng)借編纂《民法典》之機(jī)，修改相關(guān)規(guī)定，要求土地承包經(jīng)營權(quán)設(shè)立與變動采取登記生效主義。

2.土地承包關(guān)系“長久不變”的實現(xiàn)形式

提倡土地承包經(jīng)營權(quán)長期流轉(zhuǎn)，需要土地承包關(guān)系“長久不變”；在城鎮(zhèn)化率不斷提高的趨勢下，土地承包關(guān)系“長久不變”也會進(jìn)一步強(qiáng)化“兩權(quán)分離”?！伴L久不變”的實現(xiàn)形式主要涉及兩個問題：一是土地承包關(guān)系“長久不變”后還要不要有個期限？如果有期限，那么多長合適？二是如何與本輪承包相銜接，即承包關(guān)系到期是重新發(fā)包土地還是自動續(xù)期？對于第一個問題既有建議不要期限限制的，也有建議延長為70年或保持30年不變的。就土地承包經(jīng)營權(quán)為用益物權(quán)而言，最好是有期限限制，以契合他物權(quán)為有期限物權(quán)的特征。至于期限的長短與第二個問題直接相關(guān)：如果承包關(guān)系到期重新發(fā)包土地，保持30年更合適——可以避免重新發(fā)包成為待地人群難以企及的期盼；如果承包關(guān)系到期自動續(xù)期，即在不考慮調(diào)整承包地的情況下，那么70年更便于土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)與農(nóng)業(yè)經(jīng)營體系創(chuàng)新。

承包關(guān)系到期，承包地應(yīng)當(dāng)重新發(fā)包還是自動續(xù)期？關(guān)鍵又歸結(jié)為是否要調(diào)整承包地，對此學(xué)界一直爭論不休。從保障新增待地人群分享集體土地的角度看，顯然重新發(fā)包更有利于回歸集體土地對所有集體成員提供保障之集體所有制的本質(zhì)屬性；但是，從促進(jìn)規(guī)模化、現(xiàn)代化農(nóng)業(yè)經(jīng)營體系的形成，提高農(nóng)業(yè)生產(chǎn)力的角度看，又不應(yīng)讓重新發(fā)包影響土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)和規(guī)模經(jīng)營主體的經(jīng)營規(guī)劃。在農(nóng)民對農(nóng)地保障的依賴程度已經(jīng)下降、更重視農(nóng)業(yè)規(guī)模化經(jīng)營效率的政策選擇下，基于《農(nóng)村土地承包法》嚴(yán)格限制調(diào)整以及承包關(guān)系“長久不變”政策的出臺，應(yīng)傾向于自動續(xù)期。而且，就目前土地承包經(jīng)營權(quán)已經(jīng)大規(guī)模流轉(zhuǎn)且會加快流轉(zhuǎn)的事實而言，為了保障農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)營主體經(jīng)營的穩(wěn)定性，采取到期后自動續(xù)期的方式更為簡單妥善——盡管有流轉(zhuǎn)事實倒逼自動續(xù)期之嫌。

當(dāng)然，隨著整村或整組土地承包經(jīng)營權(quán)“反租倒包”到村民委員會、村集體經(jīng)濟(jì)組織，或者入股到社區(qū)股份合作社的發(fā)展，乃至于部分地區(qū)農(nóng)用地確權(quán)確股不確地之承包方式的創(chuàng)新，已經(jīng)為既不影響規(guī)模經(jīng)營主體經(jīng)營的穩(wěn)定性，又可通過承包權(quán)利的“賬面”調(diào)整、保障新增待地人群分享集體土地利益提供了便利。因此，“長久不變”的實現(xiàn)形式可以是：在本輪承包到期后，承包關(guān)系自動續(xù)期為70年；但是在不影響農(nóng)地流入方規(guī)模經(jīng)營的前提下，允許集體成員經(jīng)民主議定決議是否對承包權(quán)利進(jìn)行“賬面”調(diào)整。

3.土地承包經(jīng)營權(quán)繼承方式之選擇

允許土地承包經(jīng)營權(quán)繼承，不僅可以進(jìn)一步強(qiáng)化土地承包經(jīng)營權(quán)的財產(chǎn)屬性，而且在承包權(quán)與經(jīng)營權(quán)分離的情況下，還會增加承包權(quán)的權(quán)能，彰顯承包人保留承包權(quán)的重要性。至于土地承包經(jīng)營權(quán)的繼承方式，有學(xué)者基于避免承包地碎片化的考慮，建議“從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營或?qū)儆谵r(nóng)業(yè)人口的繼承人，可以優(yōu)先分得農(nóng)地使用權(quán)；……繼承人均為非從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營或非農(nóng)業(yè)人口的，在繼承農(nóng)地使用權(quán)后一年內(nèi)，應(yīng)將農(nóng)地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓給從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營者”(梁慧星，2004：264)。還有學(xué)者建議，“把初始分配時平等賦予集體內(nèi)部單個成員的承包地面積視為‘最小耕作單位’。當(dāng)?shù)谝豁樜焕^承人的數(shù)量超過可繼承的‘最小耕作單位’土地數(shù)量時，首先由具備農(nóng)戶內(nèi)部成員身份的繼承人享有最優(yōu)先的繼承資格；……最后才輪到集體以外的從事農(nóng)業(yè)經(jīng)營的繼承人”(汪洋，2014：147-148)。

如果上述建議在農(nóng)用地普遍由承包人或繼承人自己經(jīng)營的年代具有一定合理性的話，那么在土地承包經(jīng)營權(quán)已經(jīng)發(fā)生大規(guī)模流轉(zhuǎn)，而且提倡農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)營的背景下，上述限制土地承包經(jīng)營權(quán)繼承方式的規(guī)定值得商榷。首先，“繼承人均為非從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營或非農(nóng)業(yè)人口的，要求其轉(zhuǎn)讓土地承包經(jīng)營權(quán)”，有干預(yù)過度之嫌——限制了繼承人以轉(zhuǎn)包、租賃等方式流轉(zhuǎn)的選擇；而且，也與《國務(wù)院關(guān)于進(jìn)一步推進(jìn)戶籍制度改革的意見》(國發(fā)〔2014〕25號)中“不得以退出土地承包經(jīng)營權(quán)作為農(nóng)民進(jìn)城落戶的條件”的政策存在沖突。其次，在家庭承包分散經(jīng)營已呈現(xiàn)規(guī)模過小之弊端的情況下，“最小耕作單位”并非農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的合適單位，以此為標(biāo)準(zhǔn)限定土地承包經(jīng)營權(quán)繼承人的順位，并不能防止農(nóng)用地細(xì)碎化或者無法實現(xiàn)農(nóng)業(yè)經(jīng)營規(guī)模優(yōu)化。再次，如果被繼承的土地承包經(jīng)營權(quán)已經(jīng)“兩權(quán)分離”，那么各繼承人應(yīng)當(dāng)維持經(jīng)營權(quán)現(xiàn)狀只享受承包權(quán)，根本無須擔(dān)心會因為繼承而導(dǎo)致農(nóng)用地經(jīng)營的細(xì)碎化。顯然，土地承包經(jīng)營權(quán)的具體繼承方式不宜由法律限定。土地承包經(jīng)營權(quán)之繼承權(quán)的充實，會進(jìn)一步促進(jìn)“兩權(quán)分離”，而“兩權(quán)分離”也為平等繼承土地承包(經(jīng)營)權(quán)提供了便利。

4.農(nóng)地入股合作社的制度解析

學(xué)界對入股的法律性質(zhì)是物權(quán)性流轉(zhuǎn)還是債權(quán)性流轉(zhuǎn)尚存諸多爭議。就實踐特征而言，土地承包經(jīng)營權(quán)入股實際上遵循了“兩權(quán)分離”的邏輯，呈現(xiàn)出的是土地承包經(jīng)營權(quán)債權(quán)性流轉(zhuǎn)。理由有：(1)《江蘇省農(nóng)民專業(yè)合作社條例》等諸多規(guī)范性文件規(guī)定入股的僅僅是承包地的經(jīng)營權(quán)或預(yù)期收益，合作社終止時承包地要退回原承包農(nóng)戶。顯然，土地承包經(jīng)營權(quán)入股并非將土地承包經(jīng)營權(quán)整體讓渡給規(guī)模經(jīng)營主體，而是通過債權(quán)性流轉(zhuǎn)為規(guī)模經(jīng)營主體創(chuàng)設(shè)經(jīng)營權(quán)。(2)實踐中，土地承包經(jīng)營權(quán)入股往往采取“固定保底收入+浮動分紅”的利益分配方式；2016年中央一號文件，也鼓勵采取“保底收益+按股分紅”的利益分配方式。由是觀之，具有租金性質(zhì)的“固定保底收入”，亦使入股在一定程度上表現(xiàn)出租賃即債權(quán)性流轉(zhuǎn)的屬性。(3)即使合作社經(jīng)營虧損，也只能以入股者的其他財產(chǎn)或土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)收益承擔(dān)責(zé)任，而不能將土地承包經(jīng)營權(quán)納入破產(chǎn)財產(chǎn)，使入股的土地承包經(jīng)營權(quán)類似于《企業(yè)破產(chǎn)法》中可以行使撤銷權(quán)的租賃財產(chǎn)。由此可見，土地承包經(jīng)營權(quán)入股實際上是使規(guī)模經(jīng)營主體取得經(jīng)營權(quán)，承包人仍保留承包權(quán)。土地承包經(jīng)營權(quán)入股可以分解為兩個階段：一是通過土地承包經(jīng)營權(quán)債權(quán)性流轉(zhuǎn)創(chuàng)設(shè)經(jīng)營權(quán)，二是將經(jīng)營權(quán)出資于規(guī)模經(jīng)營主體，這兩個階段使入股兼具出租與出資雙重屬性。而且從整體上看，土地承包經(jīng)營權(quán)入股應(yīng)當(dāng)是土地承包經(jīng)營權(quán)的債權(quán)性流轉(zhuǎn)；所謂土地經(jīng)營權(quán)入股的表述，只能反映土地承包經(jīng)營權(quán)入股的第二個階段，卻無法揭示土地承包經(jīng)營權(quán)入股的第一個階段即經(jīng)營權(quán)的產(chǎn)生。

惟有按照“兩權(quán)分離”的思路，才能合理解析土地承包經(jīng)營權(quán)入股實踐中的下列制度：(1)出資制度。即是以土地承包經(jīng)營權(quán)債權(quán)性流轉(zhuǎn)產(chǎn)生的經(jīng)營權(quán)而非土地承包經(jīng)營權(quán)整體入股。(2)股權(quán)設(shè)置。土地承包經(jīng)營權(quán)股獲得的固定保底收入，因為需要納入經(jīng)營費用，不同于從凈利潤支付的優(yōu)先股股息，所以土地承包經(jīng)營權(quán)股不宜被設(shè)置為優(yōu)先股。(3)利益分配。固定保底收入實際上是基于土地承包經(jīng)營權(quán)入股之雙重屬性中的租賃屬性產(chǎn)生的交易的對價，而浮動分紅則是將租賃屬性視為一種特殊惠顧的惠顧返還。(4)組織屬性與立法模式。基于土地承包經(jīng)營權(quán)入股之債權(quán)性流轉(zhuǎn)的法律性質(zhì)與“固定保底收入+浮動分紅”的利益分配方式，將土地承包經(jīng)營權(quán)入股之雙重屬性中的租賃屬性視為一種特殊的惠顧，使土地承包經(jīng)營權(quán)入股的合作社契合了合作社惠顧返還的本質(zhì)規(guī)定性，使土地承包經(jīng)營權(quán)入股的合作社納入省級《農(nóng)民專業(yè)合作社條例》乃至修訂后的《農(nóng)民專業(yè)合作社法》具有了正當(dāng)性。

5.農(nóng)地?fù)?dān)保方式的選擇與規(guī)則設(shè)計

激活土地承包經(jīng)營權(quán)擔(dān)保功能的具體方式，應(yīng)按照“兩權(quán)分離”的改革路徑，宜修正為土地承包經(jīng)營權(quán)之債權(quán)性流轉(zhuǎn)收益權(quán)質(zhì)押(高海，2012：115)，并以“收取土地承包經(jīng)營權(quán)債權(quán)性流轉(zhuǎn)收益”為質(zhì)權(quán)實現(xiàn)方式。理由是：(1)債權(quán)性流轉(zhuǎn)收益權(quán)系債權(quán)，根據(jù)權(quán)利抵押與權(quán)利質(zhì)押的應(yīng)然差異，只能采取質(zhì)押的擔(dān)保方式。而且，可以在不違反《擔(dān)保法》、《物權(quán)法》禁止耕地抵押之現(xiàn)行規(guī)定的前提下，直接將債權(quán)性流轉(zhuǎn)收益權(quán)質(zhì)押納入《物權(quán)法》第223條“應(yīng)收帳款可以質(zhì)押”的名下，使其獲得《物權(quán)法》上的明確法律依據(jù)。(2)債權(quán)性流轉(zhuǎn)收益權(quán)質(zhì)押仍然是對收益權(quán)交換價值的支配，可以避免以土地承包經(jīng)營權(quán)為抵押客體、以“收取土地承包經(jīng)營權(quán)債權(quán)性流轉(zhuǎn)收益”為抵押權(quán)實現(xiàn)方式之土地承包經(jīng)營權(quán)抵押，“對擔(dān)保物權(quán)支配標(biāo)的物交換價值”之基本法理的違背。(3)十八屆三中全會《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》(簡稱《決定》)提出“賦予土地承包經(jīng)營權(quán)抵押、擔(dān)保權(quán)能”。既然《決定》將抵押與擔(dān)保并列表述，顯然在抵押之外，亦不排斥質(zhì)押等擔(dān)保方式。事實上，諸多地方已經(jīng)開始了以質(zhì)押命名的實踐，如2011年湖北省襄陽市《農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)質(zhì)押貸款辦法(試行)》等。由此可見，土地承包經(jīng)營權(quán)之債權(quán)性流轉(zhuǎn)收益權(quán)質(zhì)押的存在，既闡釋了《決定》將擔(dān)保與抵押并列規(guī)定的現(xiàn)實意義又是對擔(dān)保權(quán)能的具體化。當(dāng)然，在“兩權(quán)分離”思路的指導(dǎo)下，既要從宏觀上構(gòu)建農(nóng)地金融、合作金融與政策性金融“三位一體化”的嫁接機(jī)制完善質(zhì)押權(quán)人，又要從質(zhì)押人和質(zhì)押標(biāo)的范圍、質(zhì)押標(biāo)的價值的確定、貸款期限的限制、質(zhì)押公示方法、質(zhì)權(quán)實現(xiàn)方式等微觀方面，對土地承包經(jīng)營權(quán)之收益權(quán)質(zhì)押進(jìn)行系統(tǒng)構(gòu)建。

6.農(nóng)地流轉(zhuǎn)的多種經(jīng)營模式之創(chuàng)新

《決定》提出“家庭經(jīng)營、集體經(jīng)營、合作經(jīng)營、企業(yè)經(jīng)營”等多種農(nóng)用地經(jīng)營模式。除合作經(jīng)營主要通過土地承包經(jīng)營權(quán)入股形成之外，就家庭經(jīng)營與企業(yè)經(jīng)營取得農(nóng)用地的流轉(zhuǎn)方式而言，應(yīng)主要指轉(zhuǎn)包、租賃，不宜包括入股。因為土地承包經(jīng)營權(quán)入股，不僅被一些學(xué)者視為是物權(quán)性流轉(zhuǎn)，而且優(yōu)先股制度也難以詮釋入股實踐中普遍采取的“固定保底收入+浮動分紅”式利益分配規(guī)則——優(yōu)先股股息的支付以有可分配盈余為前提，而保底收入之保底則意味著無論有無可分配盈余均須支付。顯然，家庭經(jīng)營與企業(yè)經(jīng)營主要通過土地承包經(jīng)營權(quán)轉(zhuǎn)包、租賃取得農(nóng)用地，契合并貫徹了土地承包經(jīng)營權(quán)“兩權(quán)分離”。

集體經(jīng)營農(nóng)用地實踐中主要有兩種模式：一是通過土地承包經(jīng)營權(quán)反租倒包由集體經(jīng)濟(jì)組織統(tǒng)一經(jīng)營，或者通過土地承包經(jīng)營權(quán)入股到社區(qū)股份合作社經(jīng)營；二是通過將未分包到戶的集體土地按股量化，組建社區(qū)股份合作社經(jīng)營。兩種形式中，第一種形式之反租倒包更體現(xiàn)并貫徹了“兩權(quán)分離”。由是觀之，在新的歷史條件下，鑒于反租倒包在促進(jìn)規(guī)模經(jīng)營、增加農(nóng)民收入、改善農(nóng)民集體公共服務(wù)等方面的優(yōu)越性，應(yīng)當(dāng)重新反思《中共中央關(guān)于做好農(nóng)戶承包地使用權(quán)流轉(zhuǎn)工作的通知》(中發(fā)[2001]18號)和2008年中央一號文件中“制止鄉(xiāng)、村組織‘反租倒包’”的規(guī)定，宜肯定承包人自愿基礎(chǔ)上的反租倒包。

四、 結(jié)　語

對經(jīng)濟(jì)學(xué)界提出的土地承包經(jīng)營權(quán)“兩權(quán)分離”，應(yīng)在慎思法學(xué)界論爭基礎(chǔ)上，進(jìn)行準(zhǔn)確解讀及修正。土地承包經(jīng)營權(quán)“兩權(quán)分離”既是對農(nóng)用地流轉(zhuǎn)實踐的一種發(fā)現(xiàn)，也是貫穿土地承包經(jīng)營權(quán)確權(quán)，土地承包經(jīng)營權(quán)繼承、入股、擔(dān)保，乃至農(nóng)業(yè)經(jīng)營體系創(chuàng)新等改革的發(fā)展主線。通過法律邏輯有效處理土地承包經(jīng)營權(quán)中承包權(quán)與經(jīng)營權(quán)分離這一事實，有利于在農(nóng)地改革中提煉符合社會實際的法律規(guī)則。

[1]蔡立東、姜楠(2015).承包權(quán)與經(jīng)營權(quán)分置的法構(gòu)造.法學(xué)研究,3.

[2]陳小君(2014).我國農(nóng)村土地法律制度變革的思路與框架——十八屆三中全會《決定》相關(guān)內(nèi)容解讀.法學(xué)研究,4.

[3]陳錫文(2014).關(guān)于解決“三農(nóng)”問題的幾點考慮——學(xué)習(xí)《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》.中共黨史研究,1.

[4]丁關(guān)良、阮偉波(2009).農(nóng)村集體土地產(chǎn)權(quán)“三權(quán)分離”論駁斥——以土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)中“保留(土地)承包權(quán)、轉(zhuǎn)移土地經(jīng)營權(quán)(土地使用權(quán))”觀點為例.山東農(nóng)業(yè)大學(xué)學(xué)報(社會科學(xué)版),4.

[5]馮華、陳仁澤(2013).農(nóng)村土地制度改革，底線不能突破——專訪中央農(nóng)村工作領(lǐng)導(dǎo)小組副組長、辦公室主任陳錫文.人民日報,2013-12-05.

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[7]高圣平(2014a).農(nóng)地金融化的法律困境及出路.中國社會科學(xué),8.

[8]高圣平(2014b).新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營體系下農(nóng)地產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)的法律邏輯.法學(xué)研究,4.

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[10] 韓俊(2013).中國“三農(nóng)”問題的癥結(jié)與政策展望.中國農(nóng)村經(jīng)濟(jì),1.

[11] 李國強(qiáng)(2015).論農(nóng)地流轉(zhuǎn)中“三權(quán)分置”的法律關(guān)系.法律科學(xué),6.

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[15] 汪洋(2014).土地承包經(jīng)營權(quán)繼承問題研究——對現(xiàn)行規(guī)范的法構(gòu)造闡釋與法政策考量.清華法學(xué),4.

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[19] 張紅宇(2014).三權(quán)分離、多元經(jīng)營與制度創(chuàng)新——我國農(nóng)地制度創(chuàng)新的一個基本框架與現(xiàn)實關(guān)注.南方農(nóng)業(yè),2.

[20] 朱廣新(2014).論土地承包經(jīng)營權(quán)的主體、期限和繼承.吉林大學(xué)社會科學(xué)學(xué)報,4.

■責(zé)任編輯：李媛

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“The Separation of Two Rights” of the Right to Land Contractual Management: Debate and Legislative Response

GaoHai

(Anhui University of Finance& Economics)

Some legal scholars still doubt “the separation of two rights” of the right to land contractual management which was initially proposed by economists.Through neatening and rethinking three considerable controversies on “the separation of two rights” in economics and law,it can be found that the theory of “the separation of two rights” has solid practical foundation.However,the opinion should be modified that the management right of “the separation of two rights” can be mortgaged and the contractual right should belong to the member right.Meanwhile,the viewpoint of some legal scholars on the application scope of “the separation of two rights” and the interpretation of the contractual right should be corrected.In short,the theory of “the separation of two rights” of the right to land contractual management is not only the discovery and refinementof the practice of agricultural land circulation,but also is the main future direction which guides the agricultural land reform,such as the confirmation of the right to land contractual management,the longtime unchanged of land contractual relationship,the inheritance,shareholding,and guarantee of the right to land contractual management,and the innovation of the agricultural management system.

right to land contractual management; separation of two rights; contractual right; management right

10.14086/j.cnki.wujss.2016.06.014

國家社會科學(xué)基金一般項目(14BFX084)

■作者地址：高海，安徽財經(jīng)大學(xué)法學(xué)院；安徽 蚌埠 233030。Email: gaohai411@163.com。