陳柏峰，

中南財(cái)經(jīng)政法大學(xué) 法學(xué)院， 湖北 武漢

征地拆遷上訪(fǎng)的類(lèi)型與機(jī)理

陳柏峰，

中南財(cái)經(jīng)政法大學(xué) 法學(xué)院， 湖北 武漢

摘要：征地拆遷的上訪(fǎng)有相當(dāng)?shù)膹?fù)雜性，其機(jī)理需要結(jié)合上訪(fǎng)人的不同情況和動(dòng)機(jī)加以分析。受情感、生活習(xí)慣、家計(jì)模式或土地、房屋的特殊用途等多因素的影響，有人因反對(duì)征地拆遷而上訪(fǎng)或成為釘子戶(hù)，這以堅(jiān)持農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的老年人和適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)的“中農(nóng)”群體最為典型。征地拆遷過(guò)程中，征收面積、附著物和房屋的估價(jià)、補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)和配套措施、村組集體的分配方案、特殊群體權(quán)益都很容易成為上訪(fǎng)焦點(diǎn)。征地拆遷之后，政府在征地過(guò)程中的不法行為、后期履責(zé)不到位、補(bǔ)償信息傳播后導(dǎo)致的攀比、補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)不同導(dǎo)致的心理不平衡、當(dāng)事人生活不適應(yīng)等，又可能成為新的上訪(fǎng)焦點(diǎn)。征地拆遷上訪(fǎng)的應(yīng)對(duì)，需要從依法行政、村級(jí)民主、社會(huì)保障、就業(yè)培訓(xùn)、心理疏導(dǎo)等多方面著手，綜合治理。

關(guān)鍵詞：征地拆遷； 上訪(fǎng)； 釘子戶(hù)； 綜合治理

征地拆遷問(wèn)題的上訪(fǎng)是當(dāng)前社會(huì)的熱點(diǎn)問(wèn)題。根據(jù)媒體報(bào)道，目前上訪(fǎng)事件中，占比最大的類(lèi)型是因征地拆遷造成的*周芬棉：《征地拆遷成上訪(fǎng)事件中最大類(lèi)型 公共利益難界定》，載《法制日?qǐng)?bào)》 2010年8月19日。。一些統(tǒng)計(jì)顯示，征地拆遷導(dǎo)致的信訪(fǎng)達(dá)到了相當(dāng)高的比例*邢世偉：《國(guó)家信訪(fǎng)局公布40件涉農(nóng)事件：八成為征地拆遷》，載《新京報(bào)》2015年2月5日；《當(dāng)前征地拆遷引起群體上訪(fǎng)成因及對(duì)策》，http://jiangpu.pukou.gov.cn/jpdj/gjlj/201101/content_0107_54173.htm。。既有研究對(duì)征地拆遷上訪(fǎng)的認(rèn)識(shí)，主要涉及以下幾個(gè)方面：第一，認(rèn)為我國(guó)土地制度不合理，不允許農(nóng)村土地自由交易，限制甚至剝奪了農(nóng)民的土地權(quán)利，人為地造就了城鄉(xiāng)土地的二元結(jié)構(gòu)[1]。第二，認(rèn)為征地拆遷的上訪(fǎng)，是因?yàn)檎畬?duì)農(nóng)民的補(bǔ)償不足，農(nóng)民應(yīng)該分享足額的土地增值收益分配，因此征地拆遷應(yīng)該按照市場(chǎng)價(jià)格補(bǔ)償農(nóng)民[2]。第三，因法律制度不完善，尤其是法律對(duì)“公共利益”界定不清，導(dǎo)致政府以“公共利益”的名義濫用公權(quán)力強(qiáng)制拆遷，從而侵犯農(nóng)民權(quán)利[3]。第四，征地制度中信息的嚴(yán)重不對(duì)稱(chēng)，影響了公民和媒體對(duì)政府在強(qiáng)制拆遷中的暴力行為和權(quán)力濫用行為的判斷，從而導(dǎo)致被拆遷人的救濟(jì)都難以理性進(jìn)行[4]。

上述對(duì)征地拆遷上訪(fǎng)的認(rèn)識(shí)，雖從不同方面介入，但主要強(qiáng)調(diào)制度的視角?？傮w而言，還較為單一，未能深刻觸及現(xiàn)實(shí)中征地拆遷問(wèn)題的復(fù)雜性，尤其是對(duì)被征地拆遷戶(hù)的心態(tài)和動(dòng)機(jī)把握不足。全面認(rèn)識(shí)征地拆遷的上訪(fǎng)，需要將被征地拆遷戶(hù)所處的社會(huì)結(jié)構(gòu)和情景與他們的心態(tài)、動(dòng)機(jī)和行為結(jié)合起來(lái)。目前，社會(huì)群體之間出現(xiàn)了較大的分化，不同社會(huì)群體的訴求有了很大不同；即使在農(nóng)村或城市社區(qū)中，人們也有了很大的分化。不同社會(huì)群體、不同家庭乃至家庭中不同成員的訴求都可能有著不同，表現(xiàn)在征地拆遷上訪(fǎng)中，不同人的動(dòng)機(jī)和訴求都可能有很大不同。不同的上訪(fǎng)者的心態(tài)有所不同，有的是反對(duì)征地拆遷；有的并不反對(duì)，但希望通過(guò)上訪(fǎng)博弈來(lái)獲取更多的利益；有的則是征地拆遷后發(fā)生的心理不平衡、社會(huì)不適應(yīng)問(wèn)題。本研究將從上訪(fǎng)者的動(dòng)機(jī)切入，關(guān)注征地拆遷的過(guò)程及不同階段不同類(lèi)別上訪(fǎng)的性質(zhì)，深入分析征地拆遷上訪(fǎng)的機(jī)理。

一、反對(duì)征地拆遷的上訪(fǎng)

學(xué)者通常容易關(guān)注被征地拆遷者對(duì)補(bǔ)償價(jià)格的不滿(mǎn)、對(duì)征地拆遷程序的異議，而較少關(guān)注征地拆遷對(duì)象的意愿和心態(tài)。對(duì)于多數(shù)征地拆遷戶(hù)而言，征地拆遷將使他們的財(cái)富增長(zhǎng)，他們顯然更在意從征地拆遷中獲取實(shí)際利益，因此其上訪(fǎng)(或做釘子戶(hù))主要是試圖獲取更多利益。然而，確實(shí)存在一些人，他們由于各種原因而不接受征地拆遷，其中最典型的有四種因素：第一，情感因素。相比從征地拆遷中獲取的實(shí)際利益，有的人更看重世世代代耕種的土地或祖?zhèn)飨聛?lái)的房屋，因?yàn)樵谕恋睾头课萆霞耐辛水?dāng)事人的情感。這種情感的背后，可能是對(duì)故去的親人的哀思，也可能是自己童年成長(zhǎng)的記憶，或者是在城市艱苦奮斗時(shí)可以回眸的“鄉(xiāng)愁”。正是由于情感因素的介入，使得當(dāng)事人不在意從征地拆遷中獲得的利益，因此反對(duì)征地拆遷。第二，生活習(xí)慣。征地拆遷不僅僅事關(guān)土地和房屋，還意味著生活模式的改變。在城中村和城郊村，土地征收和房屋拆遷后，人們可能需要搬進(jìn)政府統(tǒng)一規(guī)劃的小區(qū)，從而在居住和生活上實(shí)現(xiàn)城市化。城市小區(qū)雖然在基礎(chǔ)設(shè)施、環(huán)境衛(wèi)生等多方面明顯比村落社區(qū)更有優(yōu)勢(shì)。但居住和生活習(xí)慣的城市化，將意味著家庭不再有庭院，而只有建筑“森林”中的一個(gè)“鳥(niǎo)籠子”，進(jìn)出家門(mén)不再“腳踏實(shí)地”，而需要爬樓梯；也可能意味著老年人再不能隨意搭建一所簡(jiǎn)便的房子居住，而必須擠在單元房里，這可能導(dǎo)致新的家庭矛盾。一些老年人對(duì)生活習(xí)慣改變的“恐懼”尤其嚴(yán)重，這可能導(dǎo)致他們成為征地拆遷的“釘子戶(hù)”。第三，家計(jì)模式。征地拆遷不僅僅意味著家庭生活模式的變化，還伴隨著家計(jì)模式的變化。被征地拆遷戶(hù)雖然可以得到一筆不菲的補(bǔ)償，但將不能再?gòu)耐恋厣汐@得收入，收入范圍將大幅縮減；如果不能在城市里實(shí)現(xiàn)就業(yè)，就會(huì)進(jìn)入失業(yè)狀態(tài)，尤其對(duì)于中老年人而言，從農(nóng)業(yè)中轉(zhuǎn)移出來(lái)在城市獲得體面工作，這種機(jī)會(huì)很小。進(jìn)入城市生活也不能再如在農(nóng)村那樣養(yǎng)殖家禽、種植蔬菜來(lái)補(bǔ)貼生活，生活成本將大大增高。這些影響家計(jì)模式變化的因素，都將成為人們反對(duì)征地拆遷的重要因素。第四，特殊用途。由于土地或房屋用做特殊用途，征收或拆遷后很難找到合適的替代對(duì)象，這意味著將改變土地或房屋使用人的生產(chǎn)生活，或使他們已經(jīng)獲得的某種利益受損。例如，一塊土地上建有一個(gè)經(jīng)營(yíng)頗好的磚瓦廠(chǎng)，土地征收將使其預(yù)期經(jīng)營(yíng)利益受損，而且很難迅速找到另一塊土地并立即投產(chǎn)。在商業(yè)經(jīng)營(yíng)中，人口流動(dòng)大意味著商業(yè)機(jī)會(huì)多，長(zhǎng)時(shí)期在固定位置的經(jīng)營(yíng)也會(huì)積累顧客的熟悉程度和認(rèn)可程度，房屋拆遷后并不容易找到新的經(jīng)營(yíng)場(chǎng)所，即使找到合適的經(jīng)營(yíng)場(chǎng)所，也會(huì)使過(guò)去經(jīng)營(yíng)積累起來(lái)的客戶(hù)和聲譽(yù)不能為新的經(jīng)營(yíng)帶來(lái)利益。

上述幾個(gè)方面的因素，有時(shí)單獨(dú)成為當(dāng)事人反對(duì)拆遷的原因，有時(shí)同時(shí)出現(xiàn)。出現(xiàn)的因素越多，當(dāng)事人反對(duì)拆遷的強(qiáng)度可能就越強(qiáng)，就越有動(dòng)力上訪(fǎng)或成為征地拆遷的“釘子戶(hù)”。從現(xiàn)實(shí)來(lái)看，堅(jiān)持農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的老年人、適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)的“中農(nóng)”，這兩個(gè)人群特別容易成為反對(duì)征地拆遷的上訪(fǎng)人。

第一，堅(jiān)持農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的老年人。目前在中國(guó)大部分農(nóng)村地區(qū)，占主導(dǎo)地位的家庭再生產(chǎn)模式是“以代際分工為基礎(chǔ)的半工半耕結(jié)構(gòu)”[5]。一個(gè)三代人的家庭，往往是年輕子女外出務(wù)工經(jīng)商，獲得務(wù)工收入；年齡大的父母留村務(wù)農(nóng)，獲得務(wù)農(nóng)收入，并負(fù)責(zé)養(yǎng)育孫子輩。這個(gè)家庭就可以同時(shí)獲得務(wù)工和務(wù)農(nóng)的兩筆收入，而且家庭的養(yǎng)老和撫育在農(nóng)村完成，生活費(fèi)用遠(yuǎn)比城市低。即使有些家庭在城市里購(gòu)買(mǎi)了住房，但是城市住房往往只是在春節(jié)期間才住很短一段時(shí)間，很少真正居住在城市。這種家庭再生產(chǎn)模式下，“半工半耕”中的“耕”主要是由老年人完成的，因此，這種耕種模式實(shí)際上是“老年人農(nóng)業(yè)”。

“老年人農(nóng)業(yè)”的主體是五十多歲、六十多歲甚至七十多歲的老年人，他們年齡較大，在城市里幾乎找不到合適的工作崗位，但在農(nóng)村耕種土地既有熱情，也有體力。目前農(nóng)村耕作機(jī)械化程度不斷提高，體力要求下降，在平原地區(qū)尤其如此，農(nóng)業(yè)耕作的幾乎每個(gè)環(huán)節(jié)都可以用機(jī)械來(lái)替代人力；農(nóng)業(yè)勞作時(shí)間也大幅度縮短，所謂“三個(gè)月種田，三個(gè)月過(guò)年，半年農(nóng)閑”。老年人耕種不到10畝的土地，完全可以應(yīng)付，一年可以有1萬(wàn)元左右的農(nóng)業(yè)收入。家庭吃的糧食主要來(lái)自土地，蔬菜供給也主要來(lái)自土地，同時(shí)還可以附帶養(yǎng)雞、鴨，肉、蛋的供給也可以部分自給，生活成本因此很低。如果沒(méi)有農(nóng)業(yè)就業(yè)的途徑，數(shù)以?xún)|計(jì)的老年農(nóng)民將無(wú)事可做，他們的生活成本將大大攀升，生活幸福感大大下降。

一旦面臨征地拆遷，這些老年人從內(nèi)心是拒斥的，尤其是對(duì)那些仍然年富力強(qiáng)的老農(nóng)而言。大面積的征地拆遷意味著生產(chǎn)方式、生活方式的全方位改變，他們將失去土地，失去就業(yè)，需要適應(yīng)新的生活習(xí)慣，面對(duì)陡然攀升的生活成本，這種情況下，征地拆遷將面臨巨大的阻力，尤其是如果這些老年人在家庭內(nèi)部能完全掌握主導(dǎo)權(quán)，他們將成為政府非常難以對(duì)付的“釘子戶(hù)”或上訪(fǎng)戶(hù)*王麗惠對(duì)此有較為詳細(xì)的分析，參見(jiàn)王麗惠：《為什么發(fā)生征地拆遷糾紛》，《法律和社會(huì)科學(xué)》(第10卷)，北京：法律出版社2012年版。。他們年齡大，充當(dāng)釘子戶(hù)時(shí)有“技術(shù)”優(yōu)勢(shì)，他們也有空余時(shí)間去上訪(fǎng)。

第二，適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)的“中農(nóng)”群體。在農(nóng)村也有一些身強(qiáng)力壯、全家在家從事耕作的農(nóng)民，他們構(gòu)成了所謂的“中農(nóng)”群體[6]。這個(gè)群體，由于各種原因，并不外出務(wù)工，而是在家務(wù)農(nóng)，除了耕種自己家庭的土地之外，還流轉(zhuǎn)了進(jìn)城務(wù)工的親朋好友的土地，從而實(shí)現(xiàn)了“適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)”。他們自己家庭一般擁有10畝左右的土地，加上流轉(zhuǎn)得來(lái)的，可能有20畝以上的土地。他們?nèi)娜鈴氖罗r(nóng)業(yè)耕作，因此有動(dòng)力改進(jìn)農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施，購(gòu)置中大型農(nóng)機(jī)具。他們所購(gòu)置的農(nóng)機(jī)具不但為自己耕種方便，還可以為鄰居提供收費(fèi)服務(wù)。數(shù)十畝農(nóng)田上的收入，加上副業(yè)收入，中農(nóng)家庭一年也可以有不低于外出務(wù)工家庭的收入。

中農(nóng)群體家庭的生產(chǎn)和生活與土地的關(guān)系極為緊密，正因此，他們是村莊中最關(guān)心公益的人，是村莊公共建設(shè)的主導(dǎo)者，是村莊組織系統(tǒng)中的主干，是村莊政治生活中的活躍分子。正是由于中農(nóng)群體的存在，在農(nóng)村人、財(cái)、物持續(xù)外流的背景下，農(nóng)村可以保持社會(huì)穩(wěn)定。這個(gè)群體農(nóng)民的生活談不上特別富有，卻也十分殷實(shí)。一旦土地征收，中農(nóng)階層直接受到?jīng)_擊，他們流轉(zhuǎn)得到的土地將會(huì)減少甚至完全失去，他們的生產(chǎn)、生活方式都將無(wú)法持續(xù)。減少了土地，他們就不能獲得足夠的農(nóng)業(yè)收入，完全的小農(nóng)兼業(yè)的生產(chǎn)將不能維持家庭開(kāi)支的需要；土地征收可能破壞原有的水利、道路等基礎(chǔ)設(shè)施體系，為其耕作帶來(lái)種種不便。這些都可能倒逼他們進(jìn)一步放棄土地，而成為打工洪流中的一員。當(dāng)他們面臨自己的承包地被征收時(shí)，可能持有更加激烈的反對(duì)態(tài)度。中農(nóng)群體的家庭生產(chǎn)、生活情況使他們很容易成為上訪(fǎng)的積極分子或“釘子戶(hù)”的中堅(jiān)分子；在既有村莊組織系統(tǒng)中主干成員的身份和社會(huì)資本，有助于促使他們成為群體性上訪(fǎng)的組織者和主導(dǎo)者。

反對(duì)拆遷的“釘子戶(hù)”(或上訪(fǎng)戶(hù))往往發(fā)生在征地拆遷實(shí)際進(jìn)行之前，個(gè)別情況下發(fā)生在征地拆遷初期。他們?cè)谏显L(fǎng)過(guò)程中可能表現(xiàn)出各種各樣的訴求，要求更多的利益補(bǔ)償，要求解決工作，等等。雖然當(dāng)事人的一些訴求可能在政策內(nèi)通過(guò)照顧或補(bǔ)償來(lái)加以解決，但在多數(shù)情況下，當(dāng)事人所要求的更多的利益補(bǔ)償，往往缺乏法定的依據(jù)，當(dāng)事人的很多訴求，其實(shí)是很難在政策和法律框架下得以滿(mǎn)足的。例如當(dāng)事人“鄉(xiāng)愁”式的情感訴求、就業(yè)問(wèn)題。當(dāng)然，更多的利益補(bǔ)償，可能削弱前述因素對(duì)當(dāng)事人上訪(fǎng)態(tài)度的影響。上訪(fǎng)人如果堅(jiān)持法律和政策外的訴求，上訪(fǎng)事項(xiàng)的解決將變得非常棘手。上訪(fǎng)訴求也許是值得同情的、可以理解的，但也僅僅只能同情和理解，政策和法律對(duì)之無(wú)能為力；要能滿(mǎn)足，除非不征地、不拆遷，這卻是不可能的，因?yàn)槌鞘谢?、現(xiàn)代化的大潮不可阻擋。這種悖論，也許是在現(xiàn)代化過(guò)程中必須直面的一種宿命。

二、征地拆遷過(guò)程中的上訪(fǎng)

雖然確實(shí)有人不愿意被征地拆遷，但對(duì)于多數(shù)人而言，盼征地、盼拆遷則是普遍的心態(tài)。有個(gè)頗有意味的案子：河南靈寶的王帥曾因在網(wǎng)上反映家鄉(xiāng)土地非法征收而被囚，后經(jīng)媒體曝光后被釋放，當(dāng)?shù)毓I(yè)項(xiàng)目中止下馬，被征的土地退還給了農(nóng)民。令人吃驚的是，此后王帥不敢回家，家人在當(dāng)?shù)匾彩艿綌骋暎迕褚蛩麛圏S了工業(yè)項(xiàng)目，斷絕了征地補(bǔ)償而憤怒*石破：《王帥網(wǎng)貼舉報(bào)征地后：家人被敵視》，http://news.qq.com/a/20090727/000325.htm.。因?yàn)橥恋匾坏┍徽魇?，農(nóng)民可以立即得到一筆巨款，它是從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的收入的數(shù)倍甚至數(shù)十倍；土地轉(zhuǎn)為非農(nóng)用途，還可以帶來(lái)非農(nóng)就業(yè)機(jī)會(huì)，以及房屋出租、零售、餐飲等商業(yè)機(jī)會(huì)；尤其是在大城市郊區(qū)，征地拆遷往往使農(nóng)民暴富，而且住房、社保、工作等也能得到解決，這遠(yuǎn)好于從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)。盡管如此，征地拆遷戶(hù)往往在征地拆遷的初期就開(kāi)始了上訪(fǎng)(或做釘子戶(hù))的歷程。上訪(fǎng)所針對(duì)的事項(xiàng)，一般主要針對(duì)以下幾個(gè)方面。

第一，被征土地的面積。征地補(bǔ)償?shù)墨@得首先與被征土地的面積相關(guān)。這看起來(lái)較為明確，在實(shí)踐中卻很容易成為有爭(zhēng)議的事項(xiàng)。首先是土地承包合同上登記的面積與土地實(shí)際面積存在差異，原因是存在“黑地”，即為了避免稅費(fèi)負(fù)擔(dān)而由農(nóng)民或集體所隱匿的土地面積?！昂诘亍睆墓胖两穸即嬖赱7][8][9]。土地征收時(shí)農(nóng)民往往上訪(fǎng)要求重新丈量土地，將那些過(guò)去隱瞞的“黑地”面積納入補(bǔ)償范圍。其次是使用衛(wèi)星遙感技術(shù)測(cè)量的征地面積與用手工方式測(cè)量的各家各戶(hù)征地面積的總和并不一致。因?yàn)橐坏┲匦聹y(cè)量，各種狡黠的手段都會(huì)被農(nóng)民用上：收買(mǎi)村干部在測(cè)量時(shí)“偏心”，在測(cè)量現(xiàn)場(chǎng)耍潑、放狠話(huà)逼迫村干部就范[10]。從個(gè)人立場(chǎng)出發(fā)，村干部也犯不著那么“較真”，最終的結(jié)果一定是手工測(cè)量總面積溢出遙感測(cè)量面積。在面積測(cè)量過(guò)程中自感“吃虧”的村民，通常會(huì)找上級(jí)政府上訪(fǎng)，政府也無(wú)可奈何，往往只能在其他方面給予補(bǔ)償和“安慰”；或者說(shuō)，這些村民可能以土地面積作為“由頭”來(lái)要挾政府另外給予一些補(bǔ)償或達(dá)到其他訴求。

第二，地上附著物和拆遷房屋的估價(jià)。地上附著物和房屋是征地拆遷中補(bǔ)償?shù)闹匾獊?lái)源，一般按照重置價(jià)格估價(jià)補(bǔ)償。這是非常容易引起爭(zhēng)議的環(huán)節(jié)，因?yàn)楣纼r(jià)的標(biāo)準(zhǔn)化與差異化的補(bǔ)償訴求之間存在著根深蒂固的矛盾[11]。估價(jià)有時(shí)由政府委托的公司進(jìn)行，更多時(shí)候由政府自己制定標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行補(bǔ)償。例如，一般樹(shù)木按照粗細(xì)程度進(jìn)行補(bǔ)償，果樹(shù)要按幼樹(shù)還是投產(chǎn)樹(shù)進(jìn)行補(bǔ)償，投產(chǎn)樹(shù)還分幼果期、盛果期還是衰果期等。這種定性其實(shí)有相當(dāng)大的主觀性，很難有絕對(duì)的量化標(biāo)準(zhǔn)，一棵果樹(shù)到底是否屬于盛果期，很難說(shuō)是絕對(duì)的。村民對(duì)政府工作人員的定性不滿(mǎn)意，就很容易觸發(fā)糾紛、導(dǎo)致上訪(fǎng)。

對(duì)房屋的估價(jià)更難使村民滿(mǎn)意，盡管房屋估價(jià)有更為明確的標(biāo)準(zhǔn)。從結(jié)構(gòu)上說(shuō)，房屋分為鋼混、磚混、磚木等多種結(jié)構(gòu)。從裝修上說(shuō)，那就更為復(fù)雜，室外、室內(nèi)都可能有不同裝修，墻面、地面裝飾也可以有較大區(qū)別，室內(nèi)門(mén)窗也會(huì)有不同標(biāo)準(zhǔn)。以地面裝飾為例，可以有油漆、地板磚、木地板、石材地板等多類(lèi)，每類(lèi)又可以有非常懸殊的等級(jí)差別。因此，看起來(lái)差不多的房屋，可能因?yàn)檠b修不同而有較大的估價(jià)差別。房屋往往包含了主人多年來(lái)大量的極具個(gè)體偏好的成本和精力投入，以至于附著了諸多特殊的感情因素，可以有大量需要特殊補(bǔ)償?shù)睦碛?。但是，頻繁的征地拆遷，政府需要面對(duì)成千上萬(wàn)的房主，很難一一滿(mǎn)足房主的訴求，只能按照某種標(biāo)準(zhǔn)同質(zhì)化地處理。政府所能做的是，盡量細(xì)化這些標(biāo)準(zhǔn)，但標(biāo)準(zhǔn)無(wú)論如何細(xì)化，在房主的個(gè)性面前都可能顯得粗糙。因此，房屋的估價(jià)是最容易引起糾紛的環(huán)節(jié)，事實(shí)上也誘發(fā)了大量的上訪(fǎng)。

經(jīng)營(yíng)用房的估價(jià)尤其容易引起爭(zhēng)議。由于經(jīng)營(yíng)用房往往具有特色，拆遷補(bǔ)償按照一般的標(biāo)準(zhǔn)，房主往往很難接受，因此很容易成為釘子戶(hù)或上訪(fǎng)戶(hù)。其核心在于，政府在進(jìn)行拆遷評(píng)估時(shí)，很難將拆遷戶(hù)的一些事實(shí)利益或預(yù)期利益考慮在內(nèi)，而拆遷戶(hù)又很難接受政府“大而化之”的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)。例如，同一排商業(yè)用房，細(xì)微的位置差異可能導(dǎo)致在實(shí)際經(jīng)營(yíng)中存在顯著的利益差異，而補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)很難對(duì)之進(jìn)行精確區(qū)別。再如，沿街的“門(mén)面房”，事實(shí)上被用做商業(yè)用途，房主長(zhǎng)期以來(lái)享有“非法”卻事實(shí)上無(wú)人干涉的利益，因此拆遷時(shí)就會(huì)要求按照商業(yè)用途得到補(bǔ)償。實(shí)際上，這些房屋及其宅基地，在土地管理所和房屋管理所登記的性質(zhì)都是居住用地、居住用房，而不是商業(yè)用地、商業(yè)用房。因此，門(mén)面房房主的額外要求在政策上并沒(méi)有依據(jù)。從利益的角度出發(fā)，地方政府也很難松動(dòng)而給予更多的補(bǔ)償。

第三，征地拆遷的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)和配套措施。征地補(bǔ)償?shù)膬r(jià)格標(biāo)準(zhǔn)與被征地拆遷農(nóng)民的利益直接相關(guān)。征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)在《土地管理法》中有所規(guī)定，但只是標(biāo)準(zhǔn)的一般性規(guī)定，真正落實(shí)到計(jì)算補(bǔ)償費(fèi)時(shí)，各省、市、自治區(qū)都有具體規(guī)定，市縣一級(jí)也可能出臺(tái)更為具體補(bǔ)償規(guī)定，甚至可能針對(duì)某一次具體的征地拆遷而出臺(tái)補(bǔ)償方案。被征地拆遷者常常對(duì)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)不滿(mǎn)，一方面，原因在于基層政府利用信息不對(duì)稱(chēng)降低征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，或者“克扣”補(bǔ)償款。筆者曾在湖北某鄉(xiāng)鎮(zhèn)調(diào)研時(shí)看到一份不完整的征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的文件，其中的過(guò)渡安置費(fèi)一項(xiàng)是手寫(xiě)添加的，拆遷獎(jiǎng)勵(lì)一項(xiàng)被手寫(xiě)修改，而且，文件第二頁(yè)最下方項(xiàng)目?jī)?nèi)容并未結(jié)束，第三頁(yè)卻寫(xiě)著“此頁(yè)無(wú)正文”。因此有理由懷疑鎮(zhèn)政府變相降低了拆遷標(biāo)準(zhǔn)。另一方面，被征地拆遷戶(hù)對(duì)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)不滿(mǎn)，主要因?yàn)樗麄冇兄煌谋容^對(duì)象。一是將補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)與市場(chǎng)價(jià)格比較，認(rèn)為市場(chǎng)地價(jià)或房?jī)r(jià)遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)。這種比較在學(xué)理上缺乏依據(jù)，卻有著實(shí)在的心理沖擊力。因?yàn)橥恋赜猛镜母淖兩婕巴恋氐摹鞍l(fā)展”，而我國(guó)的土地發(fā)展權(quán)實(shí)際上是國(guó)有的[12]。盡管如此，看到自己的財(cái)產(chǎn)被強(qiáng)征后“高價(jià)出賣(mài)”，不平衡的心理就很容易產(chǎn)生。二是將補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)與鄰近的或媒體上所能見(jiàn)到的大城市的補(bǔ)償價(jià)格比較，從而指責(zé)政府補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)過(guò)低。北京、上海、廣州、鄭州這些大城市，征地拆遷制造了大量的千萬(wàn)富翁，媒體常有報(bào)道；現(xiàn)實(shí)中大城市輻射范圍內(nèi)的縣市，人們對(duì)大城市征地補(bǔ)償?shù)母邇r(jià)格往往有所耳聞。例如，葛店是處于武漢與鄂州之間的農(nóng)村地區(qū)，因其緊靠武漢光谷地區(qū)，近年來(lái)地價(jià)不斷上漲，高于鄂州城郊地價(jià)，但土地征收的價(jià)格卻只能按鄂州遠(yuǎn)郊農(nóng)村土地征收的價(jià)格補(bǔ)償，這導(dǎo)致當(dāng)?shù)剞r(nóng)民普遍不滿(mǎn)。

征地拆遷的配套措施也是征地拆遷戶(hù)上訪(fǎng)的主要訴求，包括征地拆遷之后的土地調(diào)整問(wèn)題、還建問(wèn)題、停業(yè)補(bǔ)償問(wèn)題、過(guò)渡房問(wèn)題以及還建后的水、電、路等問(wèn)題。這些問(wèn)題與被征地拆遷戶(hù)的利益僅僅相關(guān)，受到的關(guān)注程度也非常高，甚至常常被當(dāng)做要挾政府、抵制拆遷的條件。這類(lèi)問(wèn)題的解決也往往較為困難，尤其是還建問(wèn)題，因?yàn)樯婕懊總€(gè)拆遷戶(hù)的個(gè)性化要求而不好解決。地方政府限于財(cái)力和實(shí)際困難，拖延解決一些問(wèn)題，甚至哄騙征地拆遷戶(hù)的情形也不少見(jiàn)。

第四，征地補(bǔ)償在村組集體內(nèi)部的分配。目前，征地補(bǔ)償在村組集體內(nèi)部有多種不同的分配方式，典型的有“占誰(shuí)補(bǔ)誰(shuí)”與“平均分配”兩種方式?！罢颊l(shuí)補(bǔ)誰(shuí)”就是補(bǔ)償直接發(fā)給征收地塊的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)人?，F(xiàn)有的土地占有方式，是“二輪延包”時(shí)確立下來(lái)的，當(dāng)時(shí)稅費(fèi)負(fù)擔(dān)重，很多農(nóng)民撂荒外出，而一些在村農(nóng)民則順勢(shì)承包了這些土地，從而導(dǎo)致現(xiàn)有土地占有關(guān)系的不平衡，一旦涉及征收補(bǔ)償?shù)木薮罄?，過(guò)去撂荒的農(nóng)民回村堅(jiān)持土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)，上訪(fǎng)要求享有征地補(bǔ)償，從而導(dǎo)致不少矛盾。在土地占有關(guān)系已經(jīng)較為不均的情形下，征地補(bǔ)償采取“占誰(shuí)補(bǔ)誰(shuí)”的辦法就會(huì)產(chǎn)生多包地農(nóng)民多得補(bǔ)償，導(dǎo)致農(nóng)民的心理不平衡?！捌骄峙洹本褪钦鞯匮a(bǔ)償由全村或全組按照土地面積、人口數(shù)量等因素平均分配，然后在集體范圍內(nèi)通過(guò)土地調(diào)整來(lái)補(bǔ)足失地農(nóng)民的土地。這種分配方式在承包期內(nèi)保留了農(nóng)民土地的承包權(quán)和補(bǔ)償權(quán)，征地補(bǔ)償費(fèi)始終做到平均分配。但此法與現(xiàn)行“穩(wěn)定承包經(jīng)營(yíng)權(quán)”的法律和政策有所矛盾，一旦有村民上訪(fǎng)，地方政府就會(huì)比較被動(dòng)。

此外，征地補(bǔ)償在村組集體與村民之間的分配也很容易引發(fā)上訪(fǎng)。這有兩種情形，一是目前很多地方，征地只向農(nóng)民發(fā)安置補(bǔ)助費(fèi)，土地補(bǔ)償費(fèi)則由集體專(zhuān)戶(hù)存儲(chǔ)，以用于農(nóng)民社保安置。這種辦法有其優(yōu)點(diǎn)，因?yàn)橐淮涡园l(fā)給農(nóng)民所有補(bǔ)償金，農(nóng)民可能很快將錢(qián)花光，由于缺乏保障，生活發(fā)生困難，最后還是找政府上訪(fǎng)。如果能管好征地補(bǔ)償資金，并立即啟動(dòng)農(nóng)民社保程序，可以做到失地后即能獲得社會(huì)保障。但是，如果社保程序的啟動(dòng)滯后于土地補(bǔ)償費(fèi)的發(fā)放，就很容易引發(fā)農(nóng)民質(zhì)疑，他們可能要求將所有補(bǔ)償分到農(nóng)戶(hù)。二是一些未能承包確權(quán)到農(nóng)戶(hù)的土地(如集體占有的機(jī)動(dòng)地、四荒地)被征收后，征地補(bǔ)償往往存儲(chǔ)在集體專(zhuān)戶(hù)中，一些農(nóng)民擔(dān)心村干部侵占這些資金，從而上訪(fǎng)要求將所有補(bǔ)償分到農(nóng)戶(hù)。

第五，特殊群體的權(quán)益。征地拆遷補(bǔ)償中，外來(lái)戶(hù)、遷出戶(hù)、外嫁女等特殊群體的利益訴求，是上訪(fǎng)的另一重要來(lái)源。遷出戶(hù)長(zhǎng)期限流轉(zhuǎn)甚至“賣(mài)絕”了土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)，出賣(mài)了房屋，得知土地被征收回村堅(jiān)持土地權(quán)益；外嫁女以在娘家時(shí)的土地承包權(quán)為基礎(chǔ)主張分享征地補(bǔ)償；已經(jīng)從外地遷入數(shù)年，手持土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)證的“外來(lái)戶(hù)”，其參與分享征地補(bǔ)償?shù)馁Y格卻受到質(zhì)疑。這些都是對(duì)立雙方可能同時(shí)上訪(fǎng)、地方政府難以應(yīng)對(duì)的事務(wù)。例如外來(lái)戶(hù)問(wèn)題，其矛盾的焦點(diǎn)是“外來(lái)戶(hù)”是否應(yīng)該獲得征地補(bǔ)償，其實(shí)質(zhì)在于外來(lái)戶(hù)是否享有村組集體成員權(quán)。對(duì)此，外來(lái)戶(hù)和本地戶(hù)的認(rèn)知直接沖突。外來(lái)戶(hù)以戶(hù)籍和土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)為集體成員權(quán)的基礎(chǔ)，本地戶(hù)則以“祖業(yè)”觀念和集體化時(shí)代的勞動(dòng)付出為依據(jù)否定外來(lái)戶(hù)的集體成員權(quán)。外來(lái)戶(hù)的主張有國(guó)家法律制度的支持，本地戶(hù)的認(rèn)知因人多勢(shì)眾而在地方社會(huì)實(shí)踐中有效[13]。特殊群體權(quán)益的上訪(fǎng)，雖然只是征地補(bǔ)償在村莊內(nèi)的分配問(wèn)題，地方政府卻難以回避，處理不好將會(huì)將矛頭引向自身。

上述不同方面的上訪(fǎng)訴求，有著共同的特征，這些上訪(fǎng)發(fā)生在征地拆遷過(guò)程之中，上訪(fǎng)的層級(jí)通常不高，當(dāng)事人主要是想通過(guò)上訪(fǎng)與地方政府協(xié)商，以獲取更多的利益；這些上訪(fǎng)訴求有些涉及法律的貫徹和落實(shí)，有些則是法律未能詳細(xì)規(guī)定的；這些訴求有的直接針對(duì)地方政府，有的只是村莊內(nèi)部的事情。受制于各方面的因素，總是不斷有難以處理的問(wèn)題，甚至一些問(wèn)題還導(dǎo)致矛盾激化。任何環(huán)節(jié)處理不好，都會(huì)成為地方政府的問(wèn)題。

三、征地拆遷之后的上訪(fǎng)

反對(duì)征地拆遷的問(wèn)題和征地拆遷過(guò)程中的問(wèn)題，大多數(shù)可以通過(guò)說(shuō)服、適當(dāng)增加補(bǔ)償、動(dòng)員社會(huì)關(guān)系解決等策略來(lái)解決。但這些策略并不是萬(wàn)能的，一些問(wèn)題難以達(dá)成一致，而問(wèn)題的協(xié)商不可能永遠(yuǎn)拖著，政府需要速戰(zhàn)速?zèng)Q，但又不能滿(mǎn)足上訪(fǎng)人的要求。在此情況下，多數(shù)地方政府可能采取非法方式進(jìn)行強(qiáng)制拆遷，這種方式無(wú)疑會(huì)為拆遷之后的上訪(fǎng)埋下伏筆。征地拆遷后，當(dāng)事人不但會(huì)就反對(duì)拆遷和拆遷過(guò)程中的問(wèn)題上訪(fǎng)，還會(huì)就拆遷行為本身上訪(fǎng)。也就是說(shuō)，征地拆遷之后的上訪(fǎng)，與征地拆遷的實(shí)際運(yùn)作模式緊密相關(guān)。

從制度上講，征地拆遷屬于土地一級(jí)開(kāi)發(fā)過(guò)程中的一個(gè)環(huán)節(jié)。土地一級(jí)開(kāi)發(fā)，就是政府或其授權(quán)委托的企業(yè)，對(duì)特定的城市國(guó)有土地或鄉(xiāng)村集體土地進(jìn)行統(tǒng)一的征收、拆遷、安置、補(bǔ)償，并進(jìn)行適當(dāng)?shù)氖姓涮自O(shè)施建設(shè)，使該地塊達(dá)到特定的建設(shè)條件，成為“熟地”。土地二級(jí)開(kāi)發(fā)，就是熟地在二級(jí)市場(chǎng)上的有償出讓或轉(zhuǎn)讓?zhuān)追Q(chēng)“招拍掛”(招標(biāo)、拍賣(mài)、掛牌)。不過(guò)，這種制度上規(guī)定的土地開(kāi)發(fā)模式，僅僅容易在土地交易活躍、供給小于需求的賣(mài)方市場(chǎng)實(shí)行，在大城市尚可能采取這種開(kāi)發(fā)模式，在小城市則存在諸多困難。在小城市，土地交易市場(chǎng)往往是買(mǎi)方市場(chǎng)，縣市政府千方百計(jì)吸引投資，其對(duì)價(jià)往往就是土地和稅收優(yōu)惠。土地優(yōu)惠主要不僅表現(xiàn)為地價(jià)低，還表現(xiàn)為地塊具有可選擇性，現(xiàn)實(shí)情況往往是投資方先看上某地塊，地方政府再幫其征收、拆遷，吸引其前來(lái)投資。這種運(yùn)作模式下，政府在企業(yè)正式投產(chǎn)前，沒(méi)有任何稅收收益，還要先行支付巨大的成本，包括基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的投入、開(kāi)發(fā)項(xiàng)目組人員的工資和辦公經(jīng)費(fèi)、征地補(bǔ)償費(fèi)用等。因此，政府往往會(huì)盡量壓低征地拆遷補(bǔ)償價(jià)格，尤其是中西部財(cái)政不寬裕的情況下。

對(duì)于地方政府而言，這種項(xiàng)目開(kāi)發(fā)和征地拆遷的運(yùn)作模式存在兩個(gè)方面的風(fēng)險(xiǎn)，一是無(wú)法按時(shí)完成征地拆遷任務(wù)，從而導(dǎo)致對(duì)招商企業(yè)的違約賠償，甚至導(dǎo)致所招商的企業(yè)放棄項(xiàng)目；二是按時(shí)向招商企業(yè)交付土地，但企業(yè)不能按時(shí)投產(chǎn)*不能按時(shí)投產(chǎn)的原因很多，有的投資商資金周轉(zhuǎn)出現(xiàn)問(wèn)題，有的投資商并不想發(fā)展實(shí)業(yè)，只是利用地方政府的廉價(jià)土地來(lái)囤積土地，從事租賃或以之從銀行抵押貸款。。在這兩種情況下，地方政府的前期努力都將付諸東流，不能按預(yù)期獲得稅收收入，從而使得前期支付的巨大成本無(wú)法收回。在招商引資過(guò)程中，地方政府與開(kāi)發(fā)商也存在博弈，為了在博弈中占據(jù)優(yōu)勢(shì)地位，地方政府需要盡快交付土地。因此，在時(shí)間緊迫有限、不可能與農(nóng)民不斷協(xié)商下去的情形下，政府可能采取強(qiáng)制拆遷措施。

從制度上說(shuō)，政府應(yīng)當(dāng)向法院申請(qǐng)強(qiáng)制拆遷，但強(qiáng)制拆遷有著嚴(yán)格的實(shí)體和程序要求，《最高人民法院關(guān)于辦理申請(qǐng)人民法院強(qiáng)制執(zhí)行國(guó)有土地上房屋征收補(bǔ)償決定案件若干問(wèn)題的規(guī)定》明確規(guī)定，申請(qǐng)強(qiáng)拆，需要提交諸多材料：(1)征收補(bǔ)償決定及相關(guān)證據(jù)和所依據(jù)的規(guī)范性文件；(2)征收補(bǔ)償決定送達(dá)憑證、催告情況及房屋被征收人、直接利害關(guān)系人的意見(jiàn)；(3)社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估材料；(4)申請(qǐng)強(qiáng)制執(zhí)行的房屋狀況；(5)被執(zhí)行人的姓名或者名稱(chēng)、住址及與強(qiáng)制執(zhí)行相關(guān)的財(cái)產(chǎn)狀況等具體情況；(6)法律、行政法規(guī)規(guī)定應(yīng)當(dāng)提交的其他材料。這些材料的提供，費(fèi)時(shí)費(fèi)力，而且法院必須考慮社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)以及被執(zhí)行人的具體情況，結(jié)果可能是駁回地方政府的申請(qǐng)。

更常見(jiàn)的辦法是，地方政府采取各種邊緣或非法手段進(jìn)行強(qiáng)制拆遷，這種拆遷往往以恐嚇和暴力為基礎(chǔ)。恐嚇和暴力方法的使用，常常并不是由地方政府干部親自實(shí)施的，而是將非法強(qiáng)制拆遷的業(yè)務(wù)承包或委托給開(kāi)發(fā)商或拆遷公司，最后一般是由社會(huì)上的“混混”具體操辦的*“混混”在社會(huì)中的行為，具體可參見(jiàn)陳柏峰：《鄉(xiāng)村江湖：兩湖平原“混混”研究》，北京：中國(guó)政法大學(xué)出版社2011年版。。因?yàn)樵邳h政體系內(nèi)部，需要講政治原則，需要依法行政，社會(huì)輿論和群眾可以對(duì)政府行為進(jìn)行監(jiān)督。對(duì)于政府干部而言，親自運(yùn)用恐嚇和暴力手段，必然遭到抵制，拆遷戶(hù)和上訪(fǎng)戶(hù)很容易啟動(dòng)監(jiān)督程序，使政府干部在黨政系統(tǒng)內(nèi)遭到懲罰，導(dǎo)致其政治前途和工作崗位受到影響。社會(huì)上的“混混”運(yùn)用恐嚇和暴力手段則不同，拆遷戶(hù)和上訪(fǎng)戶(hù)對(duì)他們的檢舉、揭發(fā)，不但可能收集不到足夠的證據(jù)，還可能遭遇不明不白的報(bào)復(fù)，因此多數(shù)人對(duì)“混混”會(huì)采取隱忍的態(tài)度?！盎旎臁鄙孀悴疬w，對(duì)多數(shù)“釘子戶(hù)”都可以構(gòu)成強(qiáng)制，讓他們接受拆遷方案。對(duì)于那些口頭威脅不奏效者，“混混”可能會(huì)采取兩種方式。第一，用“奇特”方式恐嚇、逼迫拆遷戶(hù)撤離房屋，接受拆遷方案。筆者在江西某縣調(diào)研時(shí)，一戶(hù)老人不愿意拆遷，有“混混”連續(xù)一個(gè)星期每天晚上深夜到老人窗口放恐怖音樂(lè)，老人最終不堪騷擾而同意搬遷；在湖北某縣調(diào)研時(shí)，有“混混”特意買(mǎi)來(lái)多條無(wú)毒的蛇，隔三差五放一條蛇到某拆遷“釘子戶(hù)”家中，拆遷戶(hù)最終也因害怕而搬離房屋。第二，直接使用暴力手段，拆除拆遷戶(hù)的房子。筆者在湖北某區(qū)調(diào)研時(shí)獲知，“混混”開(kāi)辦的拆遷公司，用挖掘機(jī)在拆遷戶(hù)的墻角慢慢挖，“挖得你膽戰(zhàn)心驚”，逼迫他們同意拆除房子。筆者在山西某縣調(diào)研中曾聽(tīng)說(shuō)，有拆遷戶(hù)外出辦事，兩天后回家時(shí)房屋已經(jīng)被拆除。媒體上也曾多次報(bào)道過(guò)類(lèi)似的新聞*戈亞敏：《因拆遷補(bǔ)償積怨 趁主人外出擅自拆房損失被訴》，http://hn.rednet.cn/c/2014/07/08/3398212.html；張雨辰：《女子外出旅游房子變廢墟 事發(fā)一月仍不知誰(shuí)拆的》，http://www.aihami.com/a/dangjian/zugong/85326.html；姜烽烜：《信陽(yáng)老夫妻外出房子被拆 門(mén)樓內(nèi)過(guò)春節(jié)》，http://henan.sina.com.cn/xy/news/z/2014-02-26/1712-4899.html。。

這種方式雖然拆除了房屋，有效推進(jìn)了征地拆遷項(xiàng)目的進(jìn)展，但拆遷戶(hù)往往積累下了很大的“氣”，從拆遷之日起開(kāi)始了上訪(fǎng)之路。他們雖然恐懼“混混”，但不一定害怕政府，因此會(huì)上訪(fǎng)，其訴求點(diǎn)不限于拆遷之前協(xié)商過(guò)程的補(bǔ)償訴求，還會(huì)對(duì)拆遷過(guò)程中的遭遇提出新的訴求。地方政府通過(guò)開(kāi)發(fā)商、拆遷公司、“混混”達(dá)到了推進(jìn)項(xiàng)目的目的，但拆遷戶(hù)針對(duì)其灰色和非法行為的上訪(fǎng)卻會(huì)成為日后治理中的棘手問(wèn)題。

征地拆遷之后，地方政府履行相關(guān)責(zé)任不到位，也可能導(dǎo)致征地拆遷戶(hù)上訪(fǎng)。例如，由于受規(guī)劃選址、建設(shè)項(xiàng)目報(bào)批、資金等方面原因影響，異地安置的進(jìn)度趕不上拆遷的速度， 邊拆遷邊安置、先安置后拆遷難以保障到位，或者拆遷后遲遲得不到安置，不得不長(zhǎng)期租房居住。這種拆遷戶(hù)很容易成為上訪(fǎng)戶(hù)。

此外，征地拆遷之后的上訪(fǎng)，還有一些與政府責(zé)任相關(guān)度不高，由于當(dāng)事人方面的原因，而新增加的訴求點(diǎn)：第一，補(bǔ)償信息傳播后導(dǎo)致的攀比。在征地拆遷談判中，起初會(huì)有一小批要價(jià)高的“釘子戶(hù)’，這些人是逐漸被地方政府“開(kāi)口子”擊破的，政府一般采取暗箱操作的辦法。在此過(guò)程中，對(duì)拆遷戶(hù)會(huì)許以一些利益，幫助拆遷戶(hù)變相得到更多補(bǔ)償，例如丈量土地、房屋面積時(shí)多計(jì)算一些，衡量房屋及附屬物的新舊、結(jié)構(gòu)時(shí)往高檔靠。政府與“釘子戶(hù)”的談判是“背靠背”的，具體“開(kāi)口子”的做法當(dāng)時(shí)處于保密狀態(tài)，協(xié)商內(nèi)容當(dāng)時(shí)是不公開(kāi)的。然而，天下沒(méi)有不透風(fēng)的墻，隨著征地拆遷過(guò)程的結(jié)束，各家各戶(hù)補(bǔ)償情況的信息逐漸傳播開(kāi)來(lái)，同村村民、街坊鄰居逐漸知道了當(dāng)初“背靠背”談判的內(nèi)容。這必然在村民之間引起攀比，于是就會(huì)有村民拿自己的情況與別人對(duì)比，從而覺(jué)得自己吃了虧，因此找政府上訪(fǎng)要求“補(bǔ)貼”。第二，補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)不同導(dǎo)致的心理不平衡。我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)多年來(lái)保持良好發(fā)展態(tài)勢(shì)，征地規(guī)模一直處于高位，征地拆遷補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)穩(wěn)步提高。在很多地方，每?jī)扇昃蜁?huì)提高一次征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)。這有助于維護(hù)農(nóng)民權(quán)益，但新舊政策和法規(guī)交替存在時(shí)間分界，容易造成不同時(shí)間段土地征收補(bǔ)償存在差距，較早征地拆遷的農(nóng)民認(rèn)為分配不均而產(chǎn)生心理不平衡從而上訪(fǎng)。此外，不同項(xiàng)目的征地拆遷的政策依據(jù)可能有所不同，如鐵路、公路和城市公用事業(yè)等非經(jīng)營(yíng)性項(xiàng)目建設(shè)征地拆遷與經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地適用不同的政策，涉及相關(guān)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)有所不同，補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)較低的征地農(nóng)民也容易因心理不平衡而上訪(fǎng)。第三，生活不適應(yīng)導(dǎo)致的新沖突。農(nóng)民失去土地后，由于自身文化、年齡、技能等方面的原因，就業(yè)機(jī)會(huì)較少，出現(xiàn)生活不適應(yīng)，他們轉(zhuǎn)而認(rèn)為政府當(dāng)時(shí)支付的補(bǔ)償費(fèi)用偏低，因此進(jìn)一步上訪(fǎng)要求更多的補(bǔ)償；也有農(nóng)民征地拆遷后，被迫脫離村莊式的生活，不得不進(jìn)入城市小區(qū)生活，各種生活成本增加，生活方式不適應(yīng)，因此上訪(fǎng)要求更多的補(bǔ)償；甚至還有農(nóng)民拿到大筆補(bǔ)償款后賭博、吸毒花光，生活沒(méi)有著落，而上訪(fǎng)要求政府負(fù)責(zé)。

總的來(lái)說(shuō)，征地拆遷之后的上訪(fǎng)，包括多種情形，有本來(lái)就反對(duì)拆遷，之前阻攔無(wú)效，征地拆遷之后繼續(xù)上訪(fǎng)的；有征地過(guò)程中協(xié)商失敗后，繼續(xù)通過(guò)上訪(fǎng)進(jìn)一步協(xié)商的；有針對(duì)征地拆遷過(guò)程中，政府的違法違規(guī)行為的；也有針對(duì)征地拆遷后，政府責(zé)任履行不到位的；還有征地拆遷后，種種原因?qū)е庐?dāng)事人心理不平衡、生活不適應(yīng)的。

四、征地拆遷上訪(fǎng)的應(yīng)對(duì)

征地拆遷的上訪(fǎng)，有著各種不同的類(lèi)型和訴求，在征地拆遷的不同進(jìn)行階段上訪(fǎng)的訴求有著不同的側(cè)重點(diǎn)。這些訴求既有符合法律和政策的，也有法律和政策框架內(nèi)難以解決的；既有政府的原因，也有當(dāng)事人自身的原因，還有生活環(huán)境變化方面的原因；既有直接針對(duì)政府不合法行為的，也有向政府“圖賴(lài)”的。因此，用侵權(quán)—維權(quán)的視角解釋征地拆遷的上訪(fǎng)是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的。從不同類(lèi)別上訪(fǎng)的性質(zhì)與機(jī)理切入，本文已經(jīng)充分展示了征地拆遷上訪(fǎng)的復(fù)雜性。征地拆遷過(guò)程中雖然可能存在粗暴的侵權(quán)行為，需要依法維權(quán)；但也存在柔性的協(xié)商空間，其中農(nóng)民的上訪(fǎng)行為并非一定是維權(quán)，各種各樣的訴求可能被包裝成維權(quán)。因此，應(yīng)對(duì)征地拆遷上訪(fǎng)，僅僅強(qiáng)調(diào)保護(hù)農(nóng)民權(quán)利也是不夠的，需要從多方面著手綜合治理。而之所以各種其他訴求被包裝成維權(quán)，也因?yàn)檫@些訴求的話(huà)語(yǔ)在社會(huì)中的影響不大，合法性不足，因此就很有必要強(qiáng)調(diào)這些訴求的重要性，這也是多方面綜合治理的基礎(chǔ)。

第一，從具體層面強(qiáng)調(diào)依法行政。征地拆遷的上訪(fǎng)中，確實(shí)存在地方政府不依法行政，侵犯征地拆遷戶(hù)利益的情形，因此強(qiáng)調(diào)依法行政有著重要的實(shí)際意義。不僅應(yīng)該從抽象層面加以強(qiáng)調(diào)，還應(yīng)當(dāng)在具體層面強(qiáng)調(diào)地方政府必須通過(guò)積極作為的方式來(lái)保護(hù)農(nóng)民權(quán)益。尤其需要強(qiáng)調(diào)，地方政府應(yīng)依法監(jiān)控征地拆遷中承擔(dān)相關(guān)業(yè)務(wù)的開(kāi)發(fā)商或拆遷公司，防止他們胡作非為，杜絕地方政府干部借助社會(huì)第三方來(lái)侵害拆遷戶(hù)權(quán)益。應(yīng)該通過(guò)制度約束，來(lái)使那些胡作非為、侵害拆遷戶(hù)利益的開(kāi)發(fā)商或拆遷公司為自己的行為付出代價(jià)，讓那些直接侵害拆遷戶(hù)利益的“混混”依法受到打擊，讓那些漠視、放任甚至鼓勵(lì)社會(huì)第三方侵害征地拆遷戶(hù)利益的地方政府干部受到黨紀(jì)國(guó)法的懲罰，從而真正保障征地拆遷戶(hù)利益。

第二，完善村級(jí)民主管理和民主協(xié)商機(jī)制。征地拆遷的很多上訪(fǎng)，雖然是向地方政府訴求，但問(wèn)題的癥結(jié)還是在村莊內(nèi)部，需要在村莊內(nèi)部加以解決，也只有從村莊內(nèi)部加以解決，上訪(fǎng)矛盾才能真正化解。有的上訪(fǎng)針對(duì)村干部在征地補(bǔ)償款管理上的問(wèn)題，在征地補(bǔ)償款分配時(shí)行使權(quán)力不當(dāng)，甚至存在貪污腐敗現(xiàn)象，這需要村級(jí)民主加以有效監(jiān)督。村莊社會(huì)的熟悉程度高，信息較為透明，村莊民主管理機(jī)制若能有效運(yùn)轉(zhuǎn)，可以發(fā)揮很大的監(jiān)督作用。有的上訪(fǎng)針對(duì)征地補(bǔ)償在村組集體內(nèi)部的分配方案，或者涉及外來(lái)戶(hù)、遷出戶(hù)、外嫁女等特殊群體的利益，這需要通過(guò)村莊內(nèi)部的協(xié)商民主機(jī)制來(lái)加以解決。不同群體的利益訴求在某種程度上都有其合理性，政府從外部介入支持某一方、反對(duì)另一方都很難真正解決問(wèn)題，需要通過(guò)廣泛的協(xié)商來(lái)縮小分歧，綜合考慮法律、政策和村組情況解決問(wèn)題。村莊內(nèi)部的諸多問(wèn)題，通過(guò)村莊民主協(xié)商、民主管理、民主監(jiān)督機(jī)制加以解決，是成本低、收效長(zhǎng)遠(yuǎn)的辦法，就是所謂的從源頭處解決糾紛。

第三，完善征地拆遷農(nóng)民的社會(huì)保障制度。目前的征地拆遷補(bǔ)償制度，較少考慮到征地拆遷戶(hù)的就業(yè)與發(fā)展已從農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)到了非農(nóng)產(chǎn)業(yè)，從村莊轉(zhuǎn)移到的城市社區(qū)，各種生活成本增大，因此需要建立城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的社會(huì)保障制度?？梢钥紤]建立專(zhuān)門(mén)的社會(huì)保障基金，其資金來(lái)源包括部分土地補(bǔ)償安置費(fèi)用、土地征收的部分增值收益、政府社會(huì)保障基金等，用于失地拆遷農(nóng)民的就業(yè)、養(yǎng)老、醫(yī)療、生活保障及疾病救助、困難補(bǔ)助等，保障征地拆遷戶(hù)生有依靠、老有所養(yǎng)、病有所醫(yī)。社會(huì)保障制度良好運(yùn)轉(zhuǎn)，解決征地拆遷戶(hù)生活中的實(shí)際困難，那些因生活困難和社會(huì)不適應(yīng)而發(fā)生的上訪(fǎng)就會(huì)減少。

第四，加強(qiáng)征地拆遷農(nóng)民的就業(yè)培訓(xùn)和社會(huì)服務(wù)。征地拆遷農(nóng)民如果能夠順利融入新的工作和生活環(huán)境，他們的種種心理不平衡、社會(huì)不適應(yīng)就會(huì)減少，相關(guān)上訪(fǎng)也會(huì)相應(yīng)減少。地方政府可以積極創(chuàng)造條件，有針對(duì)性地為征地拆遷農(nóng)民開(kāi)發(fā)就業(yè)崗位；也可以提供就業(yè)培訓(xùn)，積極拓展勞務(wù)輸出，緩解就業(yè)市場(chǎng)的供需矛盾；還可以鼓勵(lì)和支持它們通過(guò)自主創(chuàng)業(yè)來(lái)實(shí)現(xiàn)就業(yè)，并在政策、稅收、貸款等方面給予一定優(yōu)惠。心理不平衡、社會(huì)不適應(yīng)導(dǎo)致的上訪(fǎng)矛盾，不一定要針對(duì)矛盾本身予以解決，通過(guò)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展來(lái)解決問(wèn)題不失為更高層面的一種思路，也是一種從根本上解決上訪(fǎng)矛盾的方法。

第五，強(qiáng)化社會(huì)工作和心理疏導(dǎo)機(jī)制。社會(huì)適應(yīng)和心理不平衡導(dǎo)致的上訪(fǎng)，其實(shí)是當(dāng)事人的個(gè)體問(wèn)題，與政府行為并無(wú)太大的關(guān)系，但也是征地拆遷后生活環(huán)境變化導(dǎo)致的。這些問(wèn)題很難在政策和法律框架下解決，需要發(fā)展社會(huì)工作機(jī)制，發(fā)揮心理疏導(dǎo)功能，著力于解決當(dāng)事人的心理問(wèn)題。心理疏導(dǎo)功能本應(yīng)該由社會(huì)工作機(jī)制來(lái)承擔(dān)，由于中國(guó)目前還較為缺乏社會(huì)工作機(jī)制，諸多這方面的問(wèn)題進(jìn)入了信訪(fǎng)制度渠道。背負(fù)了倫理責(zé)任和體制壓力的信訪(fǎng)系統(tǒng)，無(wú)法從制度上調(diào)和上訪(fǎng)人心理問(wèn)題與國(guó)家法治之間的張力，從而陷入了對(duì)上訪(fǎng)的應(yīng)付中，客觀上承擔(dān)了心理疏導(dǎo)和干預(yù)的功能[14]。從長(zhǎng)遠(yuǎn)來(lái)看，將心理疏導(dǎo)功能從信訪(fǎng)制度中剝離出去，既符合發(fā)展的需要，也有利于上訪(fǎng)問(wèn)題的解決。如此，可以逐漸將上訪(fǎng)針對(duì)的現(xiàn)實(shí)問(wèn)題納入信訪(fǎng)渠道和法治軌道，將心理不平衡、社會(huì)不適應(yīng)等問(wèn)題納入社會(huì)工作機(jī)制中。

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責(zé)任編輯胡章成

Types and Mechanism of Land Expropriation and Demolishing

CHEN Bai-feng

(LawSchool,ZhongnanUniversityofEconomicsandLaw,Wuhan430074,China)

Abstract:There is considerable complexity in the appealing to the higher authorities for help in Land expropriation, which should be analyzed according to different motivation of people who try to appeal. Some of those regarded as agriculture-oriented farmers or middle-management-scale middle peasants, have refused to allow their homes to be demolished and become “nail households” due to different kinds of reasons such as feeling, lifestyle, family livelihood model or special profit usage of the house. During the land expropriation and demolishing, these kinds of reasons like land expropriation areas, compensation standard, supporting measures，allocation of village formation collective and rights of special groups will easily soon become the main topic in appeal. After the government finishes the land expropriation and demolishing, the government’s illegal action and discharge of the duty，the unrealistic comparison which caused by the communication of information，the psychological imbalance of different compensation standards and the difficulties of life will become the new topics because of which that people appeal. The solution to solve the appealing for land expropriation and demolishing should be comprehensive with administration in accordance with law, democracy in village, work-oriented education and psychological counseling.

Key words:land expropriation and demolishing； appealing to the higher authorities for help； the“nailed down”household； comprehensive treatment

作者簡(jiǎn)介：陳柏峰，社會(huì)學(xué)博士，中南財(cái)經(jīng)政法大學(xué)法學(xué)院教授、博士生導(dǎo)師，研究方向?yàn)榉ɡ韺W(xué)、法社會(huì)學(xué)、鄉(xiāng)村治理。

基金項(xiàng)目：霍英東教育基金基礎(chǔ)性研究項(xiàng)目(131088)；中國(guó)博士后科學(xué)基金特別資助項(xiàng)目(2012M521667)

收稿日期：2015-10-07

中圖分類(lèi)號(hào)：F301.22

文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A

文章編號(hào)：1671-7023(2016)01-0025-09