鄧超

摘 要：調(diào)解相對于訴訟而言更靈活、更溫和，本文構想構建社會化多元調(diào)解前置機制，將一定類型案件納入訴前強制調(diào)解，發(fā)揮調(diào)解過濾器的功能，降低糾紛進入訴訟的比率，達到穩(wěn)定社會的效果。

關鍵詞：訴前調(diào)解；機制構建；基層社會治理

一、調(diào)解前置程序的定義

調(diào)解是我國法文化的重要資源，是中華法系的基本標志之一，被稱為“東方經(jīng)驗”，我國現(xiàn)行的調(diào)解制度體系主要由司法調(diào)解、人民調(diào)解、行政調(diào)解為主體構成。調(diào)解作為一種糾紛解決方法，不僅具有基本的化解矛盾平息紛爭的功能，還具有社會治理的功能。通過司法調(diào)解確實化解了很多矛盾，然而隨著社會價值的多元化、社會結構的分散化、社會關系的契約化以及當事人主體意識的覺醒，有限的司法資源已不堪日益膨脹的糾紛帶來的重負，全國各地法院都面臨案多人少的困局。破解法院“案多人少”的矛盾，要從“案多”與“人少”兩個角度來應對。一是破解案多的矛盾，通過分流的方式，由全社會共同承擔糾紛化解的職責，實現(xiàn)法院受案數(shù)的降低，二是破解法官人少的矛盾，通過吸納全社會的調(diào)解資源共同參與解決糾紛，實現(xiàn)人員的增加。筆者理解調(diào)解前置的實質(zhì)是糾紛在法院立案前必須先經(jīng)過調(diào)解，必須即為強制。雖言為強制，但是20多年來，為適應社會變革的需要，司法部門不懈努力進行了各種改革試點，特定類型案件需先進行調(diào)解通過實踐已得到當事人的理解，實踐結果也得到了當事人的認可。構建訴前調(diào)解也即調(diào)解前置程序的時機已經(jīng)成熟，只有將大量簡易糾紛引至訴訟外解決，才能保證優(yōu)質(zhì)稀缺的司法資源真正用在訴訟外程序無法解決的案件上。

二、適用調(diào)解前置案件類型

根據(jù)《最高人民法院關于適用簡易程序?qū)徖砻袷掳讣娜舾梢?guī)定》第十四條的規(guī)定，離婚糾紛、婚約財產(chǎn)糾紛、離婚后財產(chǎn)糾紛、離婚后損害責任糾紛、夫妻財產(chǎn)約定糾紛、同居關系糾紛、分家析產(chǎn)糾紛、收養(yǎng)糾紛、監(jiān)護糾紛、繼承糾紛、扶養(yǎng)糾紛、撫養(yǎng)糾紛、贍養(yǎng)糾紛、宅基地糾紛、相鄰糾紛、勞務合同糾紛、道路交通事故損壞賠償糾紛、未涉及刑事案件的生命權、健康權、身體權糾紛這些傳統(tǒng)類型的案件，因進入訴訟程序后調(diào)解始終貫穿其中，已經(jīng)有很好的調(diào)解意識基礎，在將其列入訴前調(diào)解機制后，當事人易于接受，調(diào)解員容易開展工作，可以說，傳統(tǒng)類型案件仍會是調(diào)解前置的重點。尤其是家事糾紛案件，雙方的矛盾往往比較尖銳，而這急遽的沖突卻來源于血緣關系。在解決這類矛盾時應采用使雙方對抗較少的方式。我國民事司法領域進行的一系列改革是從職權主義向當事人主義過渡，在改革的過程中忽略了家事糾紛與一般財產(chǎn)糾紛的區(qū)別，完全按照當事人主義訴訟模式制定了同樣的程序與規(guī)則，使得家事糾紛的當事人在法庭上的對抗情緒增強。而家事糾紛調(diào)解前置的作用體現(xiàn)在以非對抗的方式解決糾紛，能夠彌補訴訟程序忽視心理疏導、情感修復不足的缺點，有助于恢復社會關系，預防家事糾紛演變?yōu)樾淌掳讣?/p>

三、社會化多元調(diào)解前置機制的基本路徑

整合社會各方調(diào)解資源，建立全方位、多層次的社會化多元大調(diào)解體系并健全訴調(diào)對接機制，是一項綜合性的系統(tǒng)工程，需要地方黨委牽頭、領導、通過政府組織建立。政府、法院、司法局應當密切與各社會組織的溝通聯(lián)系，推動調(diào)解前置平臺的建立，可從以下各方面開展工作：

（一）政府在財政預算中應預留調(diào)解經(jīng)費，制定調(diào)解津貼的標準，對調(diào)解案件類型進行疑難復雜、簡單快速、成功、未成功的區(qū)分，在經(jīng)費的計算上突出難易有別；筆者建議疑難復雜、人數(shù)眾多、社會影響大的案件，調(diào)解一件津貼為800元-1500元，調(diào)解成功的再增加500元，簡易糾紛調(diào)解一件津貼為200元-400元，調(diào)解成功的再增加200元，在此基礎上，人民法院對協(xié)議進行司法確認的，每件加100元；

（二）在司法局成立多元調(diào)解前置辦公室，由司法局工作人員擔任負責人，連同法院訴訟服務中心工作人員、政府法制辦工作人員擬定出申請調(diào)解書、調(diào)解告知書、模板式調(diào)解筆錄、調(diào)解協(xié)議、終止調(diào)解書、卷宗裝訂順序、卷宗歸檔管理辦法，由各調(diào)解委員會統(tǒng)一適用。各調(diào)解委員會調(diào)解的案件必須形成卷宗，報該辦公室存檔，辦公室對案件進行核實后，依照政府制定的津貼對照案件情況，核算津貼后報政府財政部門，財政部門審核后發(fā)放津貼；

（三）根據(jù)《中華人民共和國人民調(diào)解法》的規(guī)定，村級人民調(diào)解員來源于村民，由村民會議推選出本村德高望重、公道正派、善于聯(lián)系群眾，具備一定法律知識的村民擔任人民調(diào)解員，但隨著農(nóng)村大量村民外出務工，農(nóng)村人員結構發(fā)生重大變化的情況下，現(xiàn)任的調(diào)解員多是退休的村干部、老黨員，這一類人的調(diào)解經(jīng)驗豐富，但精力、腦力已逐步減退，急需年富力強的中青年補充到調(diào)解員隊伍中。但調(diào)解員無固定收入，很難吸引人才。且村民大會的召開并非易事，對人民調(diào)解員的推選和補選急需出臺明確的辦法。筆者建議在人口達到一定規(guī)模的村居根據(jù)人口數(shù)量設置相應的專職村（居）級人民調(diào)解員職位，配備辦公室、桌椅、電腦、打印復印設備、車輛，由鎮(zhèn)級財政配備基本薪酬?；鶎尤嗣穹ㄔ簯ㄆ跒檎{(diào)解員進行法律知識、寫作知識的指導培訓，在培訓時應當結合實際，加強對相鄰關系、土地承包、勞動合同、侵權責任、建筑施工方面法律知識及處理方式的講解；

（四）指導各街道、居委會、社區(qū)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村委會建立運作有序的人民調(diào)解委員會，形成從村到鎮(zhèn)到縣市調(diào)解組織的縱向覆蓋；

（五）積極與人力資源和社會保障局、消費者協(xié)會、工商局、衛(wèi)生局、安監(jiān)局、交警支隊、婦聯(lián)、殘聯(lián)等單位建立密切的工作聯(lián)系，指導其建立行業(yè)調(diào)解委員會，形成調(diào)解組織的橫向聯(lián)合；

（六）法院、司法局在每個自然村（居）聘請德高萬眾的村民作為訴訟聯(lián)絡員，訴訟聯(lián)絡員負責了解本村的矛盾，排查各類隱患、協(xié)助法院送達文書、協(xié)助法庭、司法所處理糾紛。在村民發(fā)生矛盾后引導其到村鎮(zhèn)調(diào)解委員會進行調(diào)解，訴訟聯(lián)絡員參與調(diào)解的，調(diào)解委員會應形成臺賬，報多元調(diào)解前置辦公室，法院及司法局根據(jù)案件難易程度，對調(diào)解員給予每件100元-300元的補貼，該經(jīng)費由法院、司法局各承擔一半。

四、調(diào)解前置是基層社會治理的有效方式

多方參與的調(diào)解前置機制使得社會治理的主體不再限于政府，解紛主體不再限于法院。訴前調(diào)解組織天然的群眾性，切合了社會管理創(chuàng)新中自我管理、自我服務的思想。訴前調(diào)解機制的實際運作也并非一個機構能夠操作，在解決糾紛、排查矛盾的過程中往往需要司法局、信訪部門、法院、檢察院、公安局廣泛參與，才能形成化解矛盾的合力。調(diào)解采用的勸說、感化、教育、引導等相對溫和的方式，讓當事人平等協(xié)商，消除對立、緩和矛盾，避免了行政行為所帶來的抵觸情緒。雖然訴前調(diào)解不是萬能的，但較之訴訟程序有著自愿、便捷、不僵化社會關系的優(yōu)點，較之行政行為有著迅速、靈活、平等的優(yōu)點。各調(diào)解組織在實現(xiàn)調(diào)解職能的過程中，能有針對性的對各種矛盾糾紛進行預防、調(diào)處、把矛盾解決在爆發(fā)前，避免糾紛擴大，能實現(xiàn)社會治理所要達到的效果。

[參考文獻]

[1]沈恒斌著.多元化糾紛解決機制原理與實務.廈門大學出版社，2005.

[2]范愉著.非訴訟糾紛解決機制.中國人民大學出版社，2000.

（作者單位：福泉市人民法院，貴州 福泉 550500）