湛 中 樂

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公民受教育權(quán)的制度保障
——兼析《義務(wù)教育法》的制定與實施

湛 中 樂

【摘要】公民受教育權(quán)作為憲法確認(rèn)的基本權(quán)利，不僅是個人對國家主張的主觀防御權(quán)，同時也是憲法的“基本價值決定”。這就要求國家建立各種相關(guān)制度、組織和程序以促進(jìn)公民受教育權(quán)的實現(xiàn)。《義務(wù)教育法》所建立起的義務(wù)教育制度正是對公民受教育權(quán)的制度保障，應(yīng)以此為核心考察《義務(wù)教育法》的制定與實施。30年間隨著義務(wù)教育制度的發(fā)展，中國公民在義務(wù)教育階段的受教育權(quán)已經(jīng)得到了最基本的尊重，未來義務(wù)教育制度的完善應(yīng)著力于均衡發(fā)展，以實現(xiàn)對公民受教育權(quán)的平等保護(hù)。

【關(guān)鍵詞】義務(wù)教育法受教育權(quán)制度保障

一、受教育權(quán)的性質(zhì)和保障路徑

眾所周知，受教育權(quán)是現(xiàn)代國家公民的基本權(quán)利，國家有義務(wù)發(fā)展教育事業(yè)，保障公民的受教育權(quán)。中國現(xiàn)行《憲法》第十九條規(guī)定，“國家發(fā)展社會主義的教育事業(yè)，提高全國人民的科學(xué)文化水平”，第四十六條規(guī)定，“中華人民共和國公民有受教育的權(quán)利和義務(wù)”，這些都說明了中國公民的受教育權(quán)具有憲法地位。事實上不僅是中國，世界上很多國家都把受教育權(quán)作為一項憲法權(quán)利予以確認(rèn)，根據(jù)《成文憲法的比較研究》一書，在當(dāng)時統(tǒng)計的142個國家的憲法中，規(guī)定了受教育權(quán)的有73個，占總數(shù)的51.4%。[1]可見，受教育權(quán)的重要性已經(jīng)在世界范圍內(nèi)得到承認(rèn)。然而，盡管各國在受教育權(quán)的憲法地位上已經(jīng)達(dá)成了某種程度的共識，但對于這項權(quán)利的性質(zhì)還存在不同的觀點，而權(quán)利的性質(zhì)和類型又會直接影響對權(quán)利保障方式的選擇，因此為了更深入地理解受教育權(quán)及其保障，有必要首先討論該權(quán)利的性質(zhì)和類型。下文將歷史地考察“受教育”是怎樣從一項義務(wù)發(fā)展為權(quán)利，以及“受教育權(quán)”基本權(quán)利的性質(zhì)是如何確立的。

哲學(xué)家杜勒魯奇有言：從起源中理解事物，就是從本質(zhì)上理解事物。為了避免抽象地談?wù)摍?quán)利的性質(zhì)和類型，我們有必要考察受教育權(quán)的起源和發(fā)展歷史。雖然教育的歷史幾乎與人類發(fā)展的歷史相伴，個人的受教育權(quán)卻是一個起源于歐洲的現(xiàn)代概念，現(xiàn)代世俗國家出現(xiàn)后，教育才被認(rèn)為是公共事務(wù)和國家責(zé)任。[2]5從16、17世紀(jì)起，立法開始關(guān)注教育，這些早期的立法一般不直接把受教育作為個人的一種權(quán)利，而強(qiáng)調(diào)教育的義務(wù)性和強(qiáng)制性。如早在1528年，德國的布施魏格地區(qū)就頒布學(xué)校法令，推行強(qiáng)制義務(wù)教育，此后德國各邦紛紛頒布學(xué)校法令強(qiáng)迫兒童入學(xué)，德國魏瑪1619年頒布的學(xué)校法令則被認(rèn)為是義務(wù)教育立法的濫觴。[3]在英國，普通法逐漸承認(rèn)父母具有撫育和保護(hù)子女及為子女提供成年生活所需的基礎(chǔ)教育的義務(wù)。在相當(dāng)長的歷史時期里，立法規(guī)定義務(wù)教育，主要強(qiáng)調(diào)家長送子女入學(xué)的義務(wù)，既不直接規(guī)定受教育者的權(quán)利，也不將其視為國家義務(wù)。[2]6如英國1870年頒布《初等教育法》、法國1881年頒布《初等教育法》、美國馬薩諸塞州1852年頒布強(qiáng)制義務(wù)教育法令、日本1886年頒布《小學(xué)校令》，都對義務(wù)教育進(jìn)行了規(guī)定，盡管并沒有直接將受教育權(quán)作為個人權(quán)利，但這些立法為此項權(quán)利在未來的確定與保障奠定了基礎(chǔ)。[4]

受教育權(quán)得以確立乃至成為憲法權(quán)利，是受到社會主義思潮和福利國家理念的影響。1919年魏瑪憲法專設(shè)一章規(guī)定，“教育及學(xué)校”，雖未明確提出“受教育權(quán)”，但在第145條規(guī)定，“受國民小學(xué)教育為國民普通義務(wù)。就學(xué)期限，至少八學(xué)年，次為完成學(xué)校至滿足十八歲為止，國民小學(xué)及完成學(xué)校之授課及教育用品，完全免費”，通過規(guī)定國家義務(wù)間接地肯定了受教育權(quán)。1936年蘇聯(lián)第一次在憲法中明確規(guī)定“公民有受教育的權(quán)利”。第二次世界大戰(zhàn)后，人權(quán)學(xué)說和人權(quán)運動得到新發(fā)展，受教育權(quán)也正是在此之后被各國普遍接受。1948年聯(lián)合國大會通過《世界人權(quán)宣言》明確規(guī)定，“人人都有受教育的權(quán)利，教育應(yīng)當(dāng)免費，至少在初級和基本階段應(yīng)如此”，至此受教育權(quán)開始被認(rèn)為是基本人權(quán)。1966年聯(lián)合國大會通過的《經(jīng)濟(jì)、社會和文化權(quán)利國際公約》重申了《世界人權(quán)宣言》對受教育權(quán)的規(guī)定并進(jìn)行了拓展和細(xì)化。受此影響，在第二次世界大戰(zhàn)后的制憲浪潮中，各國紛紛把受教育權(quán)作為一項憲法權(quán)利加以規(guī)定。如1946年公布的日本憲法在第26條規(guī)定,“全體國民，按照法律規(guī)定，都有依其能力所及接受同等教育的權(quán)利；全體國民，按照法律規(guī)定，都有使受其保護(hù)的子女接受普通教育的義務(wù)。義務(wù)教育免費”；法國1946年憲法序言中規(guī)定，“國家保障兒童和成人平等的受教育權(quán)、職業(yè)訓(xùn)練和文化權(quán)利，國家有責(zé)任組織免費的世俗的教育和授予學(xué)位”；中國的1954年憲法也在第94條規(guī)定,“中華人民共和國公民有受教育的權(quán)利。國家設(shè)立并且逐步擴(kuò)大各種學(xué)校和其他文化教育機(jī)關(guān)，以保證公民享受這種權(quán)利”。迄今，受教育權(quán)作為基本權(quán)利的地位已經(jīng)得到普遍確立。

考察其確立及“入憲”的歷史，可以看到公民受教育權(quán)帶有明顯的社會權(quán)色彩，或以法國學(xué)者瓦薩克“三代人權(quán)”的理論論之，受教育權(quán)屬于第二代人權(quán)。[5]有別于人身自由、精神自由和經(jīng)濟(jì)自由這樣以避免國家過度干預(yù)為核心的第一代人權(quán)，第二代人權(quán)以要求國家積極履行作為義務(wù)的社會權(quán)利為主。當(dāng)然，無論是消極權(quán)利與積極權(quán)利的二元論，還是第一代人權(quán)與第二代人權(quán)的區(qū)分，不同的權(quán)利類型并不是嚴(yán)格的非此即彼的關(guān)系。一方面如《權(quán)利的成本》一書中所論證的即使是生命權(quán)這樣傳統(tǒng)的“消極權(quán)利”，也需要政府采取積極行動予以保障；[6]另一方面即使是受教育權(quán)這樣典型的社會權(quán)利，也有作為不受任意干預(yù)的自由的一面。與區(qū)分不同權(quán)利類型的傳統(tǒng)憲法理論相比，德國基本權(quán)利教義學(xué)能夠為我們更深入地理解受教育權(quán)提供幫助。

德國基本權(quán)利教義學(xué)經(jīng)歷了從“價值與請求權(quán)體系”到“基本權(quán)利的功能體系”的發(fā)展。前者認(rèn)為基本權(quán)利構(gòu)成了一個法律邏輯上的請求權(quán)體系，在此體系下人權(quán)不再是宣示性的，而是直接針對國家的主觀公權(quán)利，公民據(jù)此可以向國家機(jī)關(guān)提出請求并且得到救濟(jì)；“請求權(quán)體系”尋求對基本權(quán)利完備無漏洞的保護(hù)，實際上是受到傳統(tǒng)法律思維特別是民法思維的影響而忽視了公法的特點?！盎緳?quán)利的功能體系”則對此進(jìn)行了匡正，不僅把基本權(quán)利看成個人的主觀權(quán)利，還把它作為在社會秩序中有重要功能的制度來理解。[7]以此來理解受教育權(quán)，則其不僅是主觀公權(quán)利，具有防御權(quán)功能和受益權(quán)功能;同時它也是客觀法，要求國家建立各種相關(guān)的制度、組織和程序，以保障公民受教育權(quán)的實現(xiàn)，甚至拓展權(quán)利的空間，促進(jìn)權(quán)利效力最大化。

考慮到受教育權(quán)作為基本權(quán)利有雙重性質(zhì)，對受教育權(quán)的保障也應(yīng)依不同的路徑展開。一方面，受教育權(quán)作為個人的主觀公權(quán)利，防御國家權(quán)力的侵犯。公民的受教育權(quán)在受到侵犯時可以獲得司法救濟(jì)，而由于中國尚未建立起憲法訴訟制度*盡管在著名的“憲法司法化第一案”——“齊玉苓訴陳曉琪等以侵犯姓名權(quán)的手段侵犯憲法保護(hù)的公民受教育的基本權(quán)利糾紛案”中最高人民法院在基本權(quán)利直接適用的問題上進(jìn)行了嘗試，但無論是“憲法訴訟”還是“憲法直接適用”都仍未在中國取得共識。，為受教育權(quán)提供司法救濟(jì)的主要是行政訴訟*1989年《行政訴訟法》在受案范圍的規(guī)定上，“行政機(jī)關(guān)侵犯其他人身權(quán)、財產(chǎn)權(quán)的”對權(quán)利的列舉過于封閉，忽視了包括受教育權(quán)在內(nèi)的其他權(quán)利，也落后于為受教育權(quán)提供救濟(jì)的司法實踐。1999年的《行政復(fù)議法》則在規(guī)定受案范圍的條款中納入了對“受教育權(quán)利”的保護(hù)。2014年《行政訴訟法》修正，采取了更為開放的立法方式，將受保護(hù)的權(quán)利范圍拓展到“人身權(quán)、財產(chǎn)權(quán)等合法權(quán)益”。對此處的“等”可以作合理的解釋，可以理解為包括“受教育權(quán)”等。。另一方面，受教育權(quán)的實現(xiàn)需要國家依據(jù)其在客觀法上的義務(wù)去創(chuàng)造條件和提供制度，在此則不再強(qiáng)調(diào)司法救濟(jì)，而強(qiáng)調(diào)立法的制度形成功能，通過發(fā)展和完善教育制度為受教育權(quán)的實現(xiàn)提供制度保障。

二、通向權(quán)利保障的《義務(wù)教育法》：義務(wù)教育制度的變遷

前文已經(jīng)說明了請求權(quán)并非基本權(quán)利的全部內(nèi)涵，基本權(quán)利需要特定制度實現(xiàn)。特別是對受教育權(quán)而言，被作為基本權(quán)利載入憲法與該領(lǐng)域具體問題的解決仍有很大距離，其間需要立法進(jìn)行填補(bǔ)。中國現(xiàn)行《憲法》在第19條第2款規(guī)定，“國家舉辦各種學(xué)校，普及初等義務(wù)教育，發(fā)展中等教育、職業(yè)教育和高等教育，并且發(fā)展學(xué)前教育”，更通過規(guī)定國家義務(wù)的方式，要求國家為受教育權(quán)的實現(xiàn)提供制度保障。為此第六屆全國人民代表大會第四次會議于1986年4月12日根據(jù)憲法、教育法和中國的實際情況審議通過了《義務(wù)教育法》。圍繞《義務(wù)教育法》所建構(gòu)起來的義務(wù)教育制度正是對公民在義務(wù)教育階段的受教育權(quán)的制度保障?！笆芙逃龣?quán)的制度保障”不僅是《義務(wù)教育法》的核心，也是我們考察《義務(wù)教育法》的基本指標(biāo)。下文將通過梳理《義務(wù)教育法》的立法修法過程，剖析義務(wù)教育的制度安排，并以“受教育權(quán)的制度保障”為標(biāo)準(zhǔn)考察義務(wù)教育制度的變遷。

1986年《義務(wù)教育法》出臺，該法不僅是中國建國以來第一部義務(wù)教育方面的立法，在相當(dāng)長的時期內(nèi)也是中國在教育領(lǐng)域最重要的立法。*關(guān)于1986年《義務(wù)教育法》的立法背景和立法過程，參見洪柏江：《初等義務(wù)教育立法芻議》，載《法學(xué)》1983年第10期； 徐理明：《〈義務(wù)教育法〉是以法治教的新篇章》，載《政法論壇》1986年第3期；王雁飛：《談?wù)劻x務(wù)教育與義務(wù)教育法》，載《政法論壇》1986年第4期； 羅宏述：《義務(wù)教育立法芻議》，載《中國法學(xué)》1986年第5期。在此之前，由于“文化大革命”造成的動亂，教育事業(yè)受到極大摧殘，公民的受教育權(quán)得不到基本保障，國家也長期處在文化落后、人才缺乏的狀態(tài)。十一屆三中全會以后，改革開放撥亂反正，在基礎(chǔ)教育領(lǐng)域也進(jìn)行了反省和改革。1980年發(fā)布了《中共中央、國務(wù)院關(guān)于普及小學(xué)教育若干問題的決定》，把普及小學(xué)教育作為一項國家任務(wù)，并進(jìn)行了具體規(guī)劃。1982年《憲法》不僅沿襲了1954年《憲法》以來把受教育權(quán)規(guī)定為憲法權(quán)利的做法，還在第19條特別規(guī)定了“國家舉辦各種學(xué)校，普及初等義務(wù)教育”，把普及義務(wù)教育作為國家保障公民受教育權(quán)的手段。在此背景下，《義務(wù)教育法》于1986年出臺，這是新中國第一部義務(wù)教育立法，在義務(wù)教育的地位、方針、強(qiáng)制性、入學(xué)年齡和學(xué)制、管理體制、財務(wù)經(jīng)費、師資培養(yǎng)等方面作出了規(guī)定，并明確了義務(wù)教育階段免收學(xué)費。

1986年的《義務(wù)教育法》在歷史轉(zhuǎn)型時期出臺，有著鮮明的時代特點。一方面，這是中華人民共和國建國以來第一部義務(wù)教育法，具有開創(chuàng)性意義。該法對涉及義務(wù)教育各方面的重大原則問題進(jìn)行了規(guī)定，義務(wù)教育制度初步建立并在此基礎(chǔ)上不斷發(fā)展。另一方面，囿于時代條件，1986年的《義務(wù)教育法》也有明顯的局限性，存在工具導(dǎo)向、政策宣言傾向、過于概括等問題。針對1986年《義務(wù)教育法》的不足和實施過程中出現(xiàn)的問題，第十屆全國人大常委會第二十二次會議于2006年6月對其進(jìn)行了全面的修訂。

where n1 and n2 are the refractive index respectively at wavelength λ1 and λ2.

首先，1986年《義務(wù)教育法》把“發(fā)展基礎(chǔ)教育，促進(jìn)社會主義物質(zhì)文明和精神文明建設(shè)”作為立法目的，有明顯的工具本位傾向。這與文革時期教育事業(yè)遭到極大沖擊，教育工作落后的現(xiàn)實有關(guān)。由于對教育的長期忽視，20世紀(jì)80年代初期中國五年制小學(xué)尚未普及，新文盲大量產(chǎn)生，整個國家處于文化落后、人才缺乏的狀態(tài)。*參見《中共中央、國務(wù)院關(guān)于普及小學(xué)教育若干問題的決定》(中發(fā)[1980]84號),法律教育網(wǎng)，1980-12-03，http://www.chinalawedu.com/falvfaguiAg22598/368.shtml。在這種情況下，受教育權(quán)的保障根本無從談起，當(dāng)務(wù)之急是改變落后的教育面貌，實現(xiàn)就學(xué)機(jī)會的基本普及。其次，1986年的《義務(wù)教育法》有明顯的政策宣言傾向，該法與1980年發(fā)布的《中共中央、國務(wù)院關(guān)于普及小學(xué)教育若干問題的決定》、1985年發(fā)布的《中共中央關(guān)于教育體制改革的決定》中對義務(wù)教育的規(guī)定保持著連續(xù)性，主要關(guān)注原則方針，操作性較弱。如該法在第2條規(guī)定，“省、自治區(qū)、直轄市根據(jù)本地區(qū)的經(jīng)濟(jì)、文化發(fā)展?fàn)顩r，確定推行義務(wù)教育的步驟”，概括性地授權(quán)地方推行義務(wù)教育，對義務(wù)教育的國家責(zé)任、經(jīng)費保障機(jī)制等重要問題缺乏系統(tǒng)規(guī)定。這實際上是考慮到了中國不同地區(qū)經(jīng)濟(jì)文化發(fā)展水平差異較大，實施義務(wù)教育的步驟和普及程度要因地制宜，但也從側(cè)面反映了1986年《義務(wù)教育法》的工具本位傾向，忽視了對受教育權(quán)平等保護(hù)的問題。最后，受“宜粗不宜細(xì)”的立法觀念的影響，1986年的《義務(wù)教育法》在規(guī)定上較為概括。全法共計18條，且對原則、程序、法律責(zé)任沒有明確的區(qū)分，對于一部重要的單行法律而言，這樣無主題的構(gòu)成方式缺乏足夠的科學(xué)性和明確性。[8]同時，在具體內(nèi)容上，盡管隨后國務(wù)院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)國家教育委員會等部門《關(guān)于實施義務(wù)教育法若干問題意見的通知》，以規(guī)范性文件的形式對分地區(qū)、有步驟地實施義務(wù)教育作出了具體規(guī)劃，同時各地方也制訂了一批配套的地方性法規(guī)，但這種重心下移的做法容易忽視義務(wù)教育在全國范圍的統(tǒng)一性，造成地區(qū)之間、城鄉(xiāng)之間的差距過大。

針對1986年《義務(wù)教育法》的不足和在其實施過程中暴露出的問題，修訂義務(wù)教育法的呼聲越來越高。[9]2006年正值《義務(wù)教育法》出臺20周年，全國人民代表大會常務(wù)委員會第二十二次會議通過了新修訂的《義務(wù)教育法》，與舊法相比新法從立法目的、原則到內(nèi)容、結(jié)構(gòu)都有很大的進(jìn)步。其中最引人矚目的是新法在立法目的上由工具本位向權(quán)利本位轉(zhuǎn)變，使義務(wù)教育制度真正成為公民受教育權(quán)的制度保障。

2006年《義務(wù)教育法》第1條就開宗明義，“為了保障適齡兒童、少年接受義務(wù)教育的權(quán)利，保證義務(wù)教育的實施，提高全民族素質(zhì)，根據(jù)憲法和教育法，制定本法”，把公民的權(quán)利保障作為首要的立法目的。“保障適齡兒童、少年接受義務(wù)教育的權(quán)利”已經(jīng)清楚地表明了權(quán)利主體和國家保障義務(wù)，而國家如何采取措施以保障每個適齡兒童接受義務(wù)教育，作為一條主線貫穿于2006年《義務(wù)教育法》的始終。[10]以“公民受教育權(quán)的制度保障”為標(biāo)準(zhǔn)考察2006年《義務(wù)教育法》會發(fā)現(xiàn)新法通過落實義務(wù)教育的免費性，促進(jìn)發(fā)展的均衡性，確保義務(wù)履行中的強(qiáng)制性和可追責(zé)性，切實保障受教育權(quán)這一基本權(quán)利的實現(xiàn)。

在義務(wù)教育的免費性問題上，無論是從聯(lián)合國《經(jīng)濟(jì)、社會和文化權(quán)利國際公約》的規(guī)定來看，還是從世界義務(wù)教育發(fā)展的實踐來看，義務(wù)教育應(yīng)為免費教育已成共識。各國對免費的范圍不盡一致，有的發(fā)達(dá)國家如加拿大和法國等，對義務(wù)教育實行“書包”教育，即家長僅需為接受義務(wù)教育的子女提供書包，其他費用一律由國家承擔(dān)，總的來說免除義務(wù)教育階段的學(xué)費和雜費已經(jīng)是世界通行做法。[11]中國1986年的《義務(wù)教育法》僅在第10條規(guī)定了“國家對接受義務(wù)教育的學(xué)生免收學(xué)費”，并沒有實現(xiàn)真正意義上的免費；而1992年通過的《義務(wù)教育法實施細(xì)則》更是在第17條明確規(guī)定“實施義務(wù)教育的學(xué)校可收取雜費”，以“雜費”為名義“搭車收費”、亂收費的現(xiàn)象屢見不鮮。2006年的《義務(wù)教育法》在第2條就明確規(guī)定，“實施義務(wù)教育，不收學(xué)費、雜費”，以實現(xiàn)真正免費的義務(wù)教育；同時規(guī)定，“國家建立義務(wù)教育經(jīng)費保障機(jī)制，保證義務(wù)教育制度實施”，并在第6章以九個條文的篇幅對“經(jīng)費保障”問題進(jìn)行了安排。

在促進(jìn)均衡發(fā)展的問題上，受經(jīng)濟(jì)文化發(fā)展水平和歷史原因的影響，中國不同地區(qū)之間、城鄉(xiāng)之間甚至不同學(xué)校之間，在義務(wù)教育的實現(xiàn)問題上有明顯的差距。特別是1986年《義務(wù)教育法》對省、自治區(qū)、直轄市推行義務(wù)教育進(jìn)行了概括性授權(quán)，實行地方負(fù)責(zé)、分級管理的體制，義務(wù)教育在全國范圍內(nèi)的統(tǒng)一性、均衡性沒有得到重視。2006年《義務(wù)教育法》特別提出了均衡發(fā)展的原則，在第六條規(guī)定，“國務(wù)院和縣級以上地方人民政府應(yīng)當(dāng)合理配置教育資源，促進(jìn)義務(wù)教育均衡發(fā)展，改善薄弱學(xué)校的辦學(xué)條件，并采取措施，保障農(nóng)村地區(qū)、民族地區(qū)實施義務(wù)教育，保障家庭經(jīng)濟(jì)困難的和殘疾的適齡兒童、少年接受義務(wù)教育”。在具體措施上，通過實施在學(xué)校建設(shè)、學(xué)生人均公用經(jīng)費等事項上設(shè)定國家標(biāo)準(zhǔn)來縮小地區(qū)差異；通過實施在師資、經(jīng)費上對農(nóng)村地區(qū)的傾斜性政策來縮小城鄉(xiāng)差距；通過禁止重點學(xué)校、非重點學(xué)校的區(qū)分以及鼓勵行政區(qū)域內(nèi)師資流動、加強(qiáng)對薄弱學(xué)校的建設(shè)來縮小校際之間的差距；同時還特別規(guī)定了對家庭經(jīng)濟(jì)困難的或殘疾的適齡兒童、少年的扶助政策，保障弱勢群體的受教育權(quán)。這些措施不僅能促進(jìn)受教育權(quán)真正落實，更有利于受教育權(quán)得到平等的保護(hù)。

在確保義務(wù)履行和責(zé)任機(jī)制上，考慮到無救濟(jì)則無權(quán)利，2006年《義務(wù)教育法》專章規(guī)定了法律責(zé)任問題，不僅地方政府發(fā)展義務(wù)教育的責(zé)任更加明確，監(jiān)督機(jī)制和追責(zé)機(jī)制也更加健全。該法在第1章到第6章分別規(guī)定了政府、學(xué)校、監(jiān)護(hù)人義務(wù)之后，在第7章專門對違反義務(wù)的行為以及其他違法行為設(shè)定法律責(zé)任。同時，《義務(wù)教育法》第8條規(guī)定了義務(wù)教育督導(dǎo)制度，第9條規(guī)定了重大事件行政部門負(fù)責(zé)人引咎辭職制度。這些明確具體的措施能夠促進(jìn)法律實施，為公民受教育權(quán)的實現(xiàn)提供程序、制度保障。

其后，2015年4月第十二屆全國人大常委會第十四次會議通過了對《義務(wù)教育法》第四十條的修正條款。將第四十條修改為“教科書價格由省、自治區(qū)、直轄市人民政府價格行政部門會同同級出版行政部門按照微利原則確定”。

三、《義務(wù)教育法》在權(quán)利保障上取得的成就

從1986年中華人民共和國第一部《義務(wù)教育法》出臺，迄今義務(wù)教育制度已經(jīng)經(jīng)歷了30年的發(fā)展。30年間，中國社會發(fā)生了深刻的變化，義務(wù)教育制度既是促成社會進(jìn)步的原因之一，其本身也要與時俱進(jìn)。因此，在了解《義務(wù)教育法》30年間不斷完善的歷程之外，還有必要考察法律實施的效果，其中已經(jīng)取得的成就為制度的發(fā)展奠定了基礎(chǔ)，而依然存在的問題則為制度的完善指明了方向。

首先，從義務(wù)教育普及度的角度看，無論是學(xué)生入學(xué)率還是升學(xué)率都有了明顯的提高。根據(jù)中國權(quán)威機(jī)構(gòu)的統(tǒng)計，全國小學(xué)學(xué)齡兒童入學(xué)率從1985年的95.9%上升到2014年的99.8%，小學(xué)升初中的升學(xué)率從1990年的74.6%上升到2014年的98%，初中升高中的升學(xué)率從1990年的40.6%上升到2014年的95.1%。*教育部：《2014年教育統(tǒng)計數(shù)據(jù)》，中華人民共和國教育部網(wǎng)，http://www.moe.gov.cn/s78/A03/moe_560/jytjsj_2014/。1994年發(fā)布的《中國教育改革和發(fā)展綱要》提出“基本普及義務(wù)教育，基本掃除青壯年文盲”的“雙基”目標(biāo)，到2010年全國2 856個縣(市、區(qū))全部實現(xiàn)“兩基”，全國“兩基”人口覆蓋率達(dá)到100%。*教育部：《2010年全國教育事業(yè)發(fā)展統(tǒng)計公報》，中華人民共和國教育部網(wǎng)，2012-03-21，http://www.moe.edu.cn/srcsite/A03/s180/moe_633/201203/t20120321_132634.html。

其次，師資培訓(xùn)和辦學(xué)條件在義務(wù)教育發(fā)展的30年間也有了顯著的進(jìn)步。1985年全國小學(xué)教師學(xué)歷合格率和初中教師學(xué)歷合格率分別是60.6%和27.5%，*全國人大教科文衛(wèi)委員會教研室編：《中國普及義務(wù)教育事業(yè)的實踐與經(jīng)驗》，第42頁，中國民主法制出版社1993年版。在這種教師文化業(yè)務(wù)素質(zhì)水平較低的情況下，義務(wù)教育的質(zhì)量很難得到保障。1986年《義務(wù)教育法》專門用兩條規(guī)定“加強(qiáng)和發(fā)展師范教育”“建立教師資格考核制度”“保障教師的合法權(quán)益”，以盡快形成適應(yīng)義務(wù)教育需要的師范教育體系，2006年《義務(wù)教育法》更是用專章規(guī)定了對教師權(quán)益的保障和教師管理的規(guī)范。截至2007年，全國小學(xué)、初中專任教師學(xué)歷合格率分別達(dá)到99.1%和97.2%，較之于《義務(wù)教育法》頒布之初有了極大的提升。*教育部：《國家教育督導(dǎo)報告2008》，中華人民共和國教育部網(wǎng)，2006-02-24，http://www.moe.gov.cn/s78/A11/moe_767/tnull_14037.html。在辦學(xué)條件上，1996年國家教委頒發(fā)《小學(xué)管理規(guī)程》，要求“小學(xué)應(yīng)具備符合規(guī)定標(biāo)準(zhǔn)的校舍、場地、設(shè)施、教學(xué)儀器、圖書資料”，對學(xué)校進(jìn)行規(guī)范化管理。1997年又頒發(fā)《中小學(xué)電化教育規(guī)程》，以促進(jìn)教學(xué)實施的現(xiàn)代化，為提高教學(xué)質(zhì)量提供物質(zhì)條件。

最后，1986年《義務(wù)教育法》的頒布標(biāo)志著中國義務(wù)教育事業(yè)進(jìn)入了在法律保障下規(guī)范發(fā)展的階段。30年間一個圍繞《義務(wù)教育法》的規(guī)范體系初步建立，教育法制不斷進(jìn)步。盡管1986年《義務(wù)教育法》的規(guī)定較為原則，但仍對義務(wù)教育法制格局的形成有奠基性意義。一方面，根據(jù)《義務(wù)教育法》第2條規(guī)定的“省、自治區(qū)、直轄市根據(jù)本地區(qū)的經(jīng)濟(jì)、文化發(fā)展?fàn)顩r，確定推行義務(wù)教育的步驟”，各省、自治區(qū)、直轄市人大和政府紛紛制定了適合本地區(qū)情況的地方性法規(guī)或規(guī)章，以確保義務(wù)教育的推行有法可依。另一方面，在全國層面先后出臺了《義務(wù)教育法實施細(xì)則》《教育督導(dǎo)暫行規(guī)定》《教育督導(dǎo)條例》《關(guān)于堅決制止中小學(xué)亂收費的規(guī)定》《教育法》《教師法》《教師資格條例》《民辦教育促進(jìn)法》等法律、行政法規(guī)及部門規(guī)章，從不同層面、不同角度保障義務(wù)教育事業(yè)的規(guī)范發(fā)展。

總之，在近30年間，中國的義務(wù)教育發(fā)展有了歷史性的突破，不僅如期完成了在中共中央十四大上提出的“到本世紀(jì)末基本普及九年義務(wù)教育”的目標(biāo)，還形成了一套較為完善的有關(guān)義務(wù)教育的法規(guī)體系，義務(wù)教育基本實現(xiàn)了依法、有序、穩(wěn)步發(fā)展。

四、《義務(wù)教育法》在權(quán)利保障上面臨的挑戰(zhàn)

憲法依其本質(zhì)不是一個封閉的法典，而應(yīng)該將其理解為對個人和社會秩序的一些特殊保障。[7]憲法中的基本權(quán)利也往往不同于私法權(quán)利，我們很多時候面對的并不是權(quán)利有無的問題，而是權(quán)利實現(xiàn)程度的問題。考察《義務(wù)教育法》對受教育權(quán)的保障也應(yīng)從此立場出發(fā)，既不能滿足于已經(jīng)取得的成就，也不能因仍有改進(jìn)必要就否定之前的工作。伴隨《義務(wù)教育法》的實施，中國公民受教育權(quán)的保障制度不斷健全，特別是隨著九年義務(wù)教育的逐漸普及，可以認(rèn)為在最基本的程度上中國公民的受教育權(quán)得到了尊重。但權(quán)利保障之路沒有盡頭，《義務(wù)教育法》的實施與完善也應(yīng)通往這樣一條權(quán)利保障之路。隨著社會經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，九年義務(wù)教育在全國范圍內(nèi)得到普及，保障基本就學(xué)機(jī)會已經(jīng)不再是我們面臨的主要挑戰(zhàn)，但一些新的社會問題開始浮現(xiàn)。如近些年來出現(xiàn)的義務(wù)教育階段“在家上學(xué)”的現(xiàn)象，這是《義務(wù)教育法》制定時未曾考慮的問題，其合法性引起廣泛爭議。[12]綜合考慮少年兒童的受教育權(quán)、家長的教育權(quán)利和義務(wù)與國家提供教育機(jī)會的義務(wù)，應(yīng)對《義務(wù)教育法》中的入學(xué)采取廣義理解，即“進(jìn)入義務(wù)教育內(nèi)容的學(xué)習(xí)過程”，以尊重家長以個性化方式保障子女受教育權(quán)的活動。[13]同時也要完善相關(guān)法律法規(guī)，將“在家上學(xué)”納入政府規(guī)制之中。在未來，《義務(wù)教育法》的實施應(yīng)該及時回應(yīng)這種新的社會問題，而目前我們面對的最為棘手的問題是義務(wù)教育均衡發(fā)展的挑戰(zhàn)。

首先，隨著經(jīng)濟(jì)社會變遷，人口流動和人口遷徙日益頻繁，農(nóng)民進(jìn)城務(wù)工成為越來越不容忽視的社會現(xiàn)象，然而其子弟在義務(wù)教育階段的受教育權(quán)卻很難得到充分的保障。有數(shù)據(jù)表明，2014年全國義務(wù)教育階段在校生中進(jìn)城務(wù)工人員隨遷子女共1 294.73萬人，農(nóng)村留守兒童共2 075.42萬人*教育部：《2014年全國教育事業(yè)發(fā)展統(tǒng)計公報》，中華人民共和國教育部網(wǎng)，2015-07-30，http://www.moe.edu.cn/srcsite/A03/s180/moe_633/201508/t20150811_199589.html。，如果考慮到農(nóng)民工數(shù)量還在不斷增加，這個數(shù)字還將更加驚人。這是《義務(wù)教育法》最初制定時難以預(yù)料到的現(xiàn)實，2006年《義務(wù)教育法》修改考慮到這樣的現(xiàn)實，在第12條第2款規(guī)定，“父母或者其他法定監(jiān)護(hù)人在非戶籍所在地工作或者居住的適齡兒童、少年，在其父母或者其他法定監(jiān)護(hù)人工作或者居住地接受義務(wù)教育的，當(dāng)?shù)厝嗣裾畱?yīng)當(dāng)為其提供平等接受義務(wù)教育的條件。具體辦法由省、自治區(qū)、直轄市規(guī)定”，試圖為進(jìn)城務(wù)工人員的子女入學(xué)創(chuàng)造條件。

然而，《義務(wù)教育法》雖將制定具體辦法保障隨遷子女入學(xué)權(quán)和受教育權(quán)的義務(wù)加諸地方政府，對地方政府履行義務(wù)的情況卻缺乏監(jiān)督，沒有考慮地方政府會出于自利動機(jī)疏于權(quán)利保障，甚至為隨遷子女受教育權(quán)的實現(xiàn)設(shè)置限制。以北京為例，2012年北京市教委發(fā)布《2012年義務(wù)教育階段入學(xué)工作的意見》，規(guī)定非本市戶籍學(xué)生的借讀條件，即所謂的“五證齊全”，嚴(yán)格的審批制度事實上已經(jīng)成為隨遷子女入學(xué)的障礙而非《義務(wù)教育法》所規(guī)定的“平等接受義務(wù)教育的條件”。究其原因，除了地區(qū)、城鄉(xiāng)發(fā)展不平衡這樣深層次的問題之外，以流入地縣級政府財政為主的流動兒童義務(wù)教育經(jīng)費制度也制約了權(quán)利平等保護(hù)的實現(xiàn)。目前，中央和地方政府對義務(wù)教育經(jīng)費的預(yù)算及撥付是根據(jù)兒童戶籍所在地進(jìn)行，經(jīng)費轉(zhuǎn)移支付渠道不暢造成流入地政府財政負(fù)擔(dān)過重；另一方面，流入地政府怠于承擔(dān)流動兒童義務(wù)教育經(jīng)費也不會受到追究。[14]這樣的制度安排與其說在為隨遷子女受教育權(quán)的實現(xiàn)提供條件，不如說是設(shè)置了障礙。

在隨遷子女入學(xué)的問題上，民辦學(xué)校如一些農(nóng)民工子弟學(xué)校曾作為公立學(xué)校的有益補(bǔ)充，為隨遷子女提供更多的就學(xué)機(jī)會。但民辦學(xué)校本身還面臨很多困局，如“合理回報”的性質(zhì)不明、民辦學(xué)校學(xué)生未能獲得與公立學(xué)校學(xué)生平等的待遇等。*張春蕾：《“兩免一補(bǔ)”難普照 河北16所民辦學(xué)校遭歧視》，搜狐新聞網(wǎng)，2008-07-27，http://news.sohu.com/20080727/n258404570.shtml。對此，正在醞釀修改的《民辦教育促進(jìn)法》試圖通過分類管理改革解決“合理回報”困局，促進(jìn)民辦學(xué)校發(fā)展。[15]與此同時,2015年國務(wù)院頒布的《關(guān)于進(jìn)一步完善城鄉(xiāng)義務(wù)教育經(jīng)費保障機(jī)制的通知》決定整合統(tǒng)一的城鄉(xiāng)義務(wù)教育經(jīng)費保障機(jī)制，統(tǒng)一城鄉(xiāng)義務(wù)教育“兩免一補(bǔ)”政策(即免雜費、免書本費、逐步補(bǔ)助寄宿生生活費的政策)，這一決策將惠及民辦學(xué)校。推動民辦學(xué)校的發(fā)展能夠為解決隨遷子女入學(xué)提供更多的選擇。

此外，另一個反映義務(wù)教育階段受教育權(quán)平等保障方面問題的是備受熱議的“擇校費”“學(xué)區(qū)房”問題，而“巨額擇校費”和“天價學(xué)區(qū)房”背后是教育資源的配置不均衡。與隨遷子女入學(xué)權(quán)問題相比，特定地域內(nèi)校際的教育資源差異過大并不是新問題。回顧中國教育發(fā)展歷程，國家一方面開辦各種學(xué)校為公眾提供基本的教育機(jī)會，一方面把有限的優(yōu)質(zhì)資源投放到少數(shù)重點學(xué)校，巨大的校際差異使“擇?！眴栴}長期存在。[16]雖然2006年《義務(wù)教育法》明確規(guī)定，“不得將學(xué)校分為重點學(xué)校和非重點學(xué)校。學(xué)校不得分設(shè)重點班和非重點班”，但這并不能掩蓋不同學(xué)校辦學(xué)資源上的鴻溝。事實上，真正要解決的不是“擇?！眴栴}而是教育資源的不均衡，以通過義務(wù)教育的均衡發(fā)展，實現(xiàn)公民受教育權(quán)的平等保障。盡管“均衡發(fā)展”的理念已經(jīng)在2006年《義務(wù)教育法》中得到體現(xiàn)，如類似“改善薄弱學(xué)校的辦學(xué)條件”、經(jīng)費要“向農(nóng)村地區(qū)學(xué)校和薄弱學(xué)校傾斜”等規(guī)定。但這些概括性規(guī)定操作性不強(qiáng)，有必要通過更為具體的制度使之成為現(xiàn)實。如在師資的均衡發(fā)展上，可以借鑒日本、韓國等國家的做法，以法規(guī)形式確定教師定期流動的義務(wù)，并明確流動程序、范圍和期限，取代現(xiàn)在依靠教師覺悟或骨干教師巡回授課的軟性制度。[10]

總之，隨著義務(wù)教育法律體系的初步形成，憲法所規(guī)定的公民的受教育權(quán)在義務(wù)教育階段已經(jīng)有了最低限度的保障，但受教育權(quán)的平等實現(xiàn)仍然任重而道遠(yuǎn)，未來義務(wù)教育法的實施應(yīng)該向更均衡的方向發(fā)展，以實現(xiàn)對基本權(quán)利的平等保障。

五、小結(jié)

至此，我們回顧了《義務(wù)教育法》在30年間制定與修改的歷程，并以“公民受教育權(quán)的制度保障”為標(biāo)準(zhǔn)對《義務(wù)教育法》的實施情況進(jìn)行了考察，既肯定了其實施以來取得的巨大成就，也指出了它目前遭遇的問題及未來面對的挑戰(zhàn)。權(quán)利的實現(xiàn)從來不是一蹴而就的，制度的確立和完善更非一日之功。從1986年頒布施行到現(xiàn)在，《義務(wù)教育法》已經(jīng)經(jīng)過2006年的重新修訂和2015年對個別條文的修正。最初只有較為概括的18個條款，迄今《義務(wù)教育法》不僅在條文上更加充實、立法結(jié)構(gòu)上更加嚴(yán)謹(jǐn)，同時在立法精神上也更加科學(xué)。

《義務(wù)教育法》制定與修改的歷程也正是中國義務(wù)教育制度建立與完善的歷程。該法奠定了中國義務(wù)教育制度的基礎(chǔ)，經(jīng)過30年的發(fā)展，中國義務(wù)教育的法律保障體系已經(jīng)基本形成。以憲法的“受教育權(quán)”條款及“教育”條款為指導(dǎo)，以《義務(wù)教育法》為核心，以《教育法》《民辦教育促進(jìn)法》《未成年人保護(hù)法》等法律的相關(guān)條款為補(bǔ)充，一個涉及不同領(lǐng)域、涵蓋不同層次的規(guī)范體系正在為公民受教育權(quán)的實現(xiàn)提供法律保障。在未來，《義務(wù)教育法》的實施應(yīng)更著力于均衡發(fā)展，以實現(xiàn)對公民受教育權(quán)的平等保護(hù)。我們相信權(quán)利保障之路沒有盡頭，《義務(wù)教育法》的落實和完善都仍在路上。(北京大學(xué)法學(xué)院2015級博士研究生尹婷協(xié)助作者收集與整理了相關(guān)資料，特此致謝。)

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【責(zé)任編輯：王建平；實習(xí)編輯：楊孟葳】

【收稿日期】2016-04-12

【中圖分類號】D922.16; G522.3

【文獻(xiàn)標(biāo)識碼】A

【文章編號】1000-5455(2016)03-0056-07

(作者簡介:湛中樂，湖南汨羅人，法學(xué)博士，北京大學(xué)法學(xué)院教授、博士生導(dǎo)師。)

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