陳　鵬， 祁占勇

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農(nóng)村義務(wù)教育的權(quán)利性危機(jī)及其法律保障

陳鵬， 祁占勇

【摘要】義務(wù)教育是國家依法統(tǒng)一實(shí)施、所有適齡兒童少年必須接受的教育，具有強(qiáng)制性、免費(fèi)性和普及性。中國新的《義務(wù)教育法》充分體現(xiàn)了權(quán)利本位、均衡發(fā)展、政府責(zé)任、平等受教育權(quán)等法治精神，有力地推動了中國義務(wù)教育事業(yè)的健康發(fā)展。然而，當(dāng)前中國農(nóng)村義務(wù)教育發(fā)展依然存在著農(nóng)村公共教育制度遭到較為嚴(yán)重的沖擊、以縣為主的管理體制促生地方政府的機(jī)會主義行為、就近入學(xué)原則沒有得以真正貫徹落實(shí)、家庭教育權(quán)的缺位不利于兒童身心健康發(fā)展等權(quán)利性危機(jī)?；诹x務(wù)教育均衡發(fā)展的戰(zhàn)略性目標(biāo)，破解農(nóng)村義務(wù)教育的權(quán)利性危機(jī)需要從政府決策過程中充分尊重村民的教育參與權(quán)、強(qiáng)化鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府和村委會在農(nóng)村義務(wù)教育發(fā)展中的責(zé)任、重視家庭教育在兒童受教育權(quán)實(shí)現(xiàn)過程中的基礎(chǔ)性作用、以教師均衡配置為著力點(diǎn)來優(yōu)化教育資源配置等方面著手。

【關(guān)鍵詞】義務(wù)教育法農(nóng)村義務(wù)教育權(quán)利性危機(jī)

義務(wù)教育是國家依法統(tǒng)一實(shí)施、所有適齡兒童少年必須接受的教育，具有強(qiáng)制性、免費(fèi)性和普及性，是教育工作的重中之重。2006年修訂的《義務(wù)教育法》第6條規(guī)定：“國務(wù)院和縣級以上地方人民政府應(yīng)當(dāng)合理配置教育資源，促進(jìn)義務(wù)教育均衡發(fā)展?！?010年頒布的《國家中長期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要(2010—2020年)》第9條進(jìn)一步指出，“均衡發(fā)展是義務(wù)教育的戰(zhàn)略性任務(wù)”，要“均衡配置教師、設(shè)備、圖書、校舍等資源”，“切實(shí)縮小校際差距”“加快縮小城鄉(xiāng)差距”“努力縮小區(qū)域差距”。而義務(wù)教育均衡發(fā)展能否如愿實(shí)現(xiàn)，其重點(diǎn)和難點(diǎn)在于農(nóng)村義務(wù)教育的均衡發(fā)展，沒有農(nóng)村義務(wù)教育均衡發(fā)展，義務(wù)教育均衡發(fā)展的戰(zhàn)略目標(biāo)就難以實(shí)現(xiàn)。因此，全面反思和檢討中國農(nóng)村義務(wù)教育均衡發(fā)展過程中的困境與問題，找尋破解農(nóng)村義務(wù)教育非均衡發(fā)展的法治之策就成為擺在教育決策者與研究者面前的重大課題。

一、中國義務(wù)教育法治的基本精神

隨著國家戰(zhàn)略的推進(jìn)，義務(wù)教育事業(yè)呈現(xiàn)出跨越式的發(fā)展勢頭，在鞏固和提高“兩基普九”的基礎(chǔ)上，向全面實(shí)現(xiàn)“雙高普九”邁進(jìn)。2006年全面修改的《義務(wù)教育法》突出體現(xiàn)了義務(wù)教育的權(quán)利性、統(tǒng)一性、公益性、免費(fèi)性、強(qiáng)制性和平等性等特征，為中國義務(wù)教育事業(yè)的發(fā)展奠定了堅實(shí)的法律基礎(chǔ)。

第一，在義務(wù)教育立法目的上，凸顯了權(quán)利本位的價值取向。新《義務(wù)教育法》第一條規(guī)定，“保障適齡兒童、少年接受義務(wù)教育的權(quán)利，保證義務(wù)教育的實(shí)施，提高全民族素質(zhì)?！边@是1986年《義務(wù)教育法》所沒有的，標(biāo)志著義務(wù)教育立法已由工具本位上升為權(quán)利本位，由國家利益本位轉(zhuǎn)變?yōu)楣駲?quán)利本位，是中國憲法規(guī)定的公民受教育基本權(quán)利在義務(wù)教育階段的具體體現(xiàn)，標(biāo)志著教育的人權(quán)地位在中國義務(wù)教育領(lǐng)域的真正確立。[1]為了維護(hù)適齡兒童和少年接受義務(wù)教育的權(quán)利，新《義務(wù)教育法》在義務(wù)教育免費(fèi)、管理體制、經(jīng)費(fèi)籌措機(jī)制、均衡發(fā)展問題等方面都作了詳細(xì)的規(guī)定。

第二，在義務(wù)教育統(tǒng)一性方面，體現(xiàn)了義務(wù)教育均衡發(fā)展的指導(dǎo)思想。新《義務(wù)教育法》規(guī)定，凡具有中華人民共和國國籍的適齡兒童、少年，不分性別、民族、種族、家庭財產(chǎn)狀況、宗教信仰等，依法享有平等接受義務(wù)教育的權(quán)利。該法規(guī)定保障家庭經(jīng)濟(jì)困難的和殘疾的適齡兒童、少年接受義務(wù)教育并補(bǔ)助寄宿生生活費(fèi)，規(guī)定流動人口子女有平等接受義務(wù)教育權(quán)利，保障弱勢群體接受義務(wù)教育的權(quán)利。[2]新法首次確立了“均衡”的發(fā)展策略，涉及“均衡”的共有六條。如第6條規(guī)定促進(jìn)義務(wù)教育均衡發(fā)展，改善薄弱學(xué)校的辦學(xué)條件，保障農(nóng)村地區(qū)、民族地區(qū)實(shí)施義務(wù)教育;第8條規(guī)定對義務(wù)教育均衡發(fā)展?fàn)顩r等進(jìn)行督導(dǎo);第22條規(guī)定不得將學(xué)校分為重點(diǎn)、非重點(diǎn)學(xué)?；蛑攸c(diǎn)、非重點(diǎn)班;第32條規(guī)定政府教育行政部門應(yīng)當(dāng)均衡配置本行政區(qū)域內(nèi)學(xué)校師資力量。

第三，在義務(wù)教育公益性方面，強(qiáng)化了政府的責(zé)任。隨著社會文明的進(jìn)步和公民法制觀念的增強(qiáng)，人們越來越多地把受教育看成是一項普遍的公民權(quán)利，并要求國家主動承擔(dān)義務(wù)，積極作為。[3]國家必須在義務(wù)教育中擔(dān)當(dāng)起主要責(zé)任，否則就沒有家長送子女入學(xué)之義務(wù)，也沒有社會保障義務(wù)教育實(shí)施之義務(wù)，更無從談起受教育者接受義務(wù)教育之義務(wù)。2006年新的《義務(wù)教育法》在這一法制理念的指導(dǎo)下，更加詳細(xì)地規(guī)定了政府在實(shí)施義務(wù)中的責(zé)任。該法第2條指出：“實(shí)施義務(wù)教育，不收學(xué)費(fèi)、雜費(fèi)。國家建立義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)保障機(jī)制，保證義務(wù)教育制度實(shí)施?！绷x務(wù)教育是公益事業(yè)，不是產(chǎn)業(yè)，是公共產(chǎn)品而不是私人產(chǎn)品。新修訂的《義務(wù)教育法》不僅明確指出了義務(wù)教育的公益性質(zhì)，還為實(shí)現(xiàn)這一公益性事業(yè)目標(biāo)，對政府的行為作出了相應(yīng)的規(guī)范，明確了中央政府、地方各級人民政府對義務(wù)教育的責(zé)任。為了保障義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)投入，解決義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)短缺問題，該法第42條、第44條、第46條等具體規(guī)定了義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)投入的政策責(zé)任。

第四，在義務(wù)教育強(qiáng)制性、免費(fèi)性方面，體現(xiàn)了平等受教育權(quán)的基本理念。在強(qiáng)制性上，新《義務(wù)教育法》第58條要求政府或主管部門對怠于履行送學(xué)義務(wù)的家長進(jìn)行批評教育。結(jié)合1998年國家教育委員會發(fā)布的《教育行政處罰暫行實(shí)施辦法》，政府或其指定機(jī)構(gòu)有權(quán)對無正當(dāng)理由不送子女就學(xué)的家長處以罰款處罰。強(qiáng)制性還體現(xiàn)在要求各級政府承擔(dān)義務(wù)，實(shí)現(xiàn)義務(wù)教育的公益性。同時，新《義務(wù)教育法》規(guī)定義務(wù)教育不收學(xué)費(fèi)、雜費(fèi)，相對于1986年《義務(wù)教育法》僅僅免收學(xué)費(fèi)，是一大進(jìn)步。2006年，農(nóng)村義務(wù)教育實(shí)現(xiàn)全免費(fèi)。2008年國務(wù)院印發(fā)《關(guān)于做好免除城市義務(wù)教育階段學(xué)生學(xué)雜費(fèi)工作的通知》，提出“全部免除城市義務(wù)教育階段公辦學(xué)校學(xué)生學(xué)雜費(fèi)”。2008年秋，城市義務(wù)教育實(shí)現(xiàn)全免費(fèi)。2015年底，國務(wù)院印發(fā)《關(guān)于進(jìn)一步完善城鄉(xiāng)義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)保障機(jī)制的通知》，2017年將對城鄉(xiāng)義務(wù)教育學(xué)生全部實(shí)行“兩免一補(bǔ)”政策，即“免除學(xué)雜費(fèi)、免費(fèi)提供教科書和對家庭經(jīng)濟(jì)困難寄宿生補(bǔ)助生活費(fèi)”。中國義務(wù)教育的免費(fèi)性得到極大提升。

二、農(nóng)村義務(wù)教育發(fā)展面臨的權(quán)利性危機(jī)

雖然新《義務(wù)教育法》的頒布推進(jìn)了適齡兒童受教育權(quán)的保障，回歸了義務(wù)教育的權(quán)利本位，強(qiáng)化了國家義務(wù)教育的責(zé)任，但隨著義務(wù)教育管理體制的調(diào)整、新農(nóng)村建設(shè)的推進(jìn)、留守兒童教育問題的凸顯、進(jìn)城務(wù)工人員子女受教育權(quán)保障不力等問題的出現(xiàn)，義務(wù)教育尤其是農(nóng)村義務(wù)教育發(fā)展面臨著一系列權(quán)利性危機(jī)。

(一)農(nóng)村公共教育制度遭到了較為嚴(yán)重的沖擊

從人類的延續(xù)來看，農(nóng)村文明是城市文明的基礎(chǔ)，正如有學(xué)者所言：“在人與自然的關(guān)系上農(nóng)村文明是親近自然的，城市文明是疏離自然的；農(nóng)村人是尊重自然的，城市人是破壞自然的；農(nóng)村人認(rèn)為自然是有機(jī)的、相互聯(lián)系的、充滿生命的，城市人認(rèn)為自然是物質(zhì)的、客觀化的。在人類社會的關(guān)系上，農(nóng)村文明是接受差序的，既有差別又很有序，城市文明是強(qiáng)調(diào)平等無差別的；農(nóng)村是倫理本位的，城市是權(quán)力本位的；農(nóng)村是熟人社會，城市是陌生人社會；農(nóng)村是一個人情社會，城市是一個法理社會……農(nóng)村是以本土知識為基礎(chǔ)的，城市是以科學(xué)知識為基礎(chǔ)的；農(nóng)村物質(zhì)與文化生活貧乏，獨(dú)立思考的時間多，悠閑，城市物質(zhì)文化生活豐富，獨(dú)立思考的時間少，一天十分忙碌?！盵4]然而，在推進(jìn)義務(wù)教育均衡化發(fā)展過程中，為了加速農(nóng)村城鎮(zhèn)化建設(shè)步伐，中國農(nóng)村義務(wù)教育發(fā)展普遍采取了撤點(diǎn)并校的政策。這一政策導(dǎo)致的直接后果就是農(nóng)村教育制度的公共性受到了極大的沖擊，其主要體現(xiàn)為：(1)功利化，片面強(qiáng)調(diào)應(yīng)試教育而忽視了學(xué)生身心健康的全面發(fā)展；(2)學(xué)校、教師中仍然存在歧視、區(qū)別對待的現(xiàn)象；(3)公立學(xué)校教師責(zé)任感較弱，地方政府因中央權(quán)力下放而缺乏相應(yīng)監(jiān)管，責(zé)任感不強(qiáng)；(4)地方政府對于義務(wù)教育法的相關(guān)規(guī)定執(zhí)行力度較弱。[5]由于財政緊缺與撤點(diǎn)并校政策的施行，學(xué)校減少速度過快，且遠(yuǎn)快于適齡兒童減少的速度，從而導(dǎo)致輟學(xué)率不降反升。[6]在學(xué)校布局調(diào)整政策實(shí)施以前，基本村村有小學(xué)，學(xué)校也是村莊的教育文化中心，承擔(dān)重要的鄉(xiāng)村文化傳承功能。隨著撤點(diǎn)并校政策的推行，學(xué)校在鄉(xiāng)村文化建設(shè)中缺位，鄉(xiāng)村文化中心也隨之消失，寄宿制學(xué)校弱化了家庭和社區(qū)向?qū)W生傳承鄉(xiāng)村文化的作用。[7]長期形成的農(nóng)村公共教育制度也在政策調(diào)整中被消解。

(二)以縣為主的管理體制促生了地方政府的機(jī)會主義行為

1986年的《義務(wù)教育法》確立了“地方負(fù)責(zé)、分級管理”的原則，在實(shí)踐中普遍采取“縣辦中學(xué)、鄉(xiāng)辦初中、村辦小學(xué)”的辦法。中國義務(wù)教育制度在《義務(wù)教育法》全面修改之前，實(shí)際形成了“以鄉(xiāng)鎮(zhèn)為主”的格局。[8]2001年，國務(wù)院發(fā)布《關(guān)于基礎(chǔ)教育改革與發(fā)展的決定》，提出“以縣為主”的管理體制，并在新《義務(wù)教育法》中作了進(jìn)一步規(guī)定，新法同時要求省級政府承擔(dān)“統(tǒng)籌責(zé)任”。在“以縣為主”的管理體制中，中央和省級政府對農(nóng)村義務(wù)教育只負(fù)有規(guī)劃、制定標(biāo)準(zhǔn)和督導(dǎo)的責(zé)任，地市級政府除了負(fù)有向特殊貧困地區(qū)的縣級政府實(shí)行轉(zhuǎn)移支付責(zé)任以外，基本上只發(fā)揮檢查和督導(dǎo)功能。[9]縣級財政面臨巨大的財政缺口，中國中央、省級和縣級政府財政收入比例與相應(yīng)的財政支出是一種明顯的倒置支出結(jié)構(gòu)，以經(jīng)濟(jì)較發(fā)達(dá)的山東省為例，其經(jīng)濟(jì)中等發(fā)達(dá)縣利津縣除了人頭工資之外，縣財政幾乎沒有其他可支配資金[10],甚至出現(xiàn)嚴(yán)重拖欠教師工資的情況[11]。鄉(xiāng)鎮(zhèn)在被弱化義務(wù)教育責(zé)任的同時，也失去了在學(xué)校設(shè)置方面的權(quán)力。由于部分縣域過大，資金需求較多，縣級政府難以滿足全部區(qū)域的教育資金需求，往往選擇幾所集中優(yōu)勢資源的重點(diǎn)學(xué)校進(jìn)行投資，而規(guī)模較小的學(xué)校往往難以獲得相應(yīng)的教育經(jīng)費(fèi)支持，造成了兩方面后果，一方面，村小、教學(xué)點(diǎn)大量撤并，另一方面，縣城、鎮(zhèn)出現(xiàn)人數(shù)過萬的“超級學(xué)校”。

(三)就近入學(xué)原則沒有得以真正貫徹落實(shí)

新《義務(wù)教育法》第12條規(guī)定“就近入學(xué)”。事實(shí)上，在新《義務(wù)教育法》頒布之前，為了提高教育質(zhì)量，實(shí)現(xiàn)教育資源優(yōu)化整合，2001年國務(wù)院頒布了《關(guān)于基礎(chǔ)教育改革與發(fā)展的決定》，該《決定》指出:“因地制宜調(diào)整農(nóng)村義務(wù)教育學(xué)校布局。按照小學(xué)就近入學(xué)、初中相對集中、優(yōu)化教育資源配置的原則，合理規(guī)劃和調(diào)整學(xué)校布局。農(nóng)村小學(xué)和教學(xué)點(diǎn)要在方便學(xué)生就近入學(xué)的前提下適當(dāng)合并，在交通不便的地區(qū)仍需保留必要的教學(xué)點(diǎn)，防止因布局調(diào)整造成學(xué)生輟學(xué)。學(xué)校布局調(diào)整要與危房改造、規(guī)范學(xué)制、城鎮(zhèn)化發(fā)展、移民搬遷等統(tǒng)籌規(guī)劃。調(diào)整后的校舍等資產(chǎn)要保證用于發(fā)展教育事業(yè)。在有需要又有條件的地方，可舉辦寄宿制學(xué)校?！彪S后，中國農(nóng)村地區(qū)進(jìn)行了大規(guī)模的、持久的、前所未有的學(xué)校布局調(diào)整，即撤點(diǎn)并校。由于《決定》以及教育部、國務(wù)院辦公廳的后續(xù)規(guī)范性文件中都沒有就如何實(shí)現(xiàn)“就近入學(xué)”規(guī)定明確的標(biāo)準(zhǔn)，導(dǎo)致學(xué)校減少速度過快。中國適齡兒童的數(shù)量的確在逐年減少，但學(xué)校減少的速度要遠(yuǎn)遠(yuǎn)快于適齡兒童減少的速度。1997—2009年，農(nóng)村小學(xué)在校生數(shù)量的減幅為30.17%，而學(xué)校數(shù)量(含教學(xué)點(diǎn))的減幅達(dá)到56.41%。[6]尤其是農(nóng)村中小學(xué)減少速度過快：1998—2007年間，全國共減少小學(xué)289 565所，平均每天減少79.33所；而農(nóng)村小學(xué)減少221 568所，平均每天減少60.70所，占全國小學(xué)校減少數(shù)的76.52%。[12]學(xué)生上學(xué)距離普遍變遠(yuǎn)，輟學(xué)率大幅提高。調(diào)查顯示，在所調(diào)查的700位小學(xué)生中，有412位學(xué)生上學(xué)距離變遠(yuǎn)，上學(xué)距離平均變遠(yuǎn)了9.19公里，總體學(xué)生上學(xué)距離平均變遠(yuǎn)了4. 05公里；在所調(diào)查的911位初中生中，有424位上學(xué)距離變遠(yuǎn)，平均變遠(yuǎn)了10. 83公里，總體學(xué)生上學(xué)距離平均變遠(yuǎn)了4.64公里。[13]上學(xué)距離遠(yuǎn)成為農(nóng)村孩子輟學(xué)的首要原因。[14]由于村莊學(xué)校凋敝，部分家長選擇送孩子到縣城或鄉(xiāng)鎮(zhèn)中心學(xué)校就讀，大大增加了家庭的教育負(fù)擔(dān)，另一部分學(xué)生則不得不進(jìn)寄宿制學(xué)校就讀。

(四)家庭教育權(quán)的缺位不利于兒童身心健康發(fā)展

家長教育權(quán)是國家教育權(quán)和社會教育權(quán)的起點(diǎn)和基礎(chǔ)。在荷馬時代，培養(yǎng)阿喀琉斯成為演說家、實(shí)干家的雙重訓(xùn)練的明確責(zé)任寄托在父親身上。[15]斯巴達(dá)和雅典男孩在七歲之前，均由母親、保姆進(jìn)行教育。[16]農(nóng)村學(xué)校布局調(diào)整造成家校距離過大，無論是學(xué)生早出晚歸或者寄宿，都會使學(xué)生的家庭生活時間、內(nèi)容大為減少，造成家庭教育缺失。小學(xué)生的道德發(fā)展處在前習(xí)俗水平和習(xí)俗水平。這個時期的兒童道德成長主要是通過觀察與模仿，內(nèi)化自己父母的道德規(guī)則為主。家校距離的延長，減少了與父母深入交流的機(jī)會。長時間脫離父母的視野，父母的道德監(jiān)控機(jī)制被削弱，極易產(chǎn)生道德失范的問題。[17]家人的親情感染和關(guān)懷呵護(hù)因?qū)W校的撤并被剝奪，農(nóng)村學(xué)生的正常情感需求得不到滿足，容易產(chǎn)生不良情緒，嚴(yán)重的甚至產(chǎn)生心理疾病。由于家校距離邊變遠(yuǎn)、教師調(diào)整，家長和教師需要重新認(rèn)識，聯(lián)系也逐漸減少。學(xué)校規(guī)模與班級規(guī)模的擴(kuò)大，既給學(xué)生的學(xué)習(xí)、生活、交往增加了困難，也給教師和管理人員增加了極大的精神壓力。學(xué)校和教師管理手段和教育方式變得粗放、簡單，往往會傷害那些得不到關(guān)注的學(xué)生的心靈。

三、破解農(nóng)村義務(wù)教育權(quán)利性危機(jī)的法律之思

21世紀(jì)是一個走向權(quán)利的時代，社會高度法制化。對個人來說，教育是使其在社會上立身處世、發(fā)達(dá)自身的資本；而對于國家來說，教育作為一項基礎(chǔ)事業(yè)，可以增強(qiáng)國家的國力，促進(jìn)國家的經(jīng)濟(jì)、社會、文化的發(fā)展。義務(wù)教育從本質(zhì)上來說是人為之人的基本權(quán)利，農(nóng)村義務(wù)教育的發(fā)展不僅關(guān)系著農(nóng)村公民受教育權(quán)的實(shí)現(xiàn)，更維系著農(nóng)村文化的興衰繁榮。因此，我們必須以法治思維與法治方式來破解農(nóng)村義務(wù)教育面臨的權(quán)利性危機(jī)。

(一)政府決策過程中要充分尊重村民的教育參與權(quán)

村民是農(nóng)村事務(wù)的當(dāng)事人，是農(nóng)村生產(chǎn)生活各種事務(wù)的實(shí)際承擔(dān)者。政府的農(nóng)村義務(wù)教育政策直接影響著農(nóng)村的生產(chǎn)文化建設(shè)和村民的受教育權(quán)益，有關(guān)農(nóng)村義務(wù)教育的決策需要充分尊重村民的意見，強(qiáng)化村民的教育參與權(quán)。“村委會代表公民行使公民教育參與權(quán)，通過公共對話影響政府決策，通過社會權(quán)力的行使約束國家教育權(quán)的正當(dāng)使，使公共政策更能反映民意，以保證教育資源的合理分配，維護(hù)公民的受教育平等權(quán)?！盵18]從村民教育決策的權(quán)力來說，也要求村民參與農(nóng)村義務(wù)教育決策，如《義務(wù)教育法》第5條規(guī)定，“社會組織和個人應(yīng)當(dāng)為適齡兒童、少年接受義務(wù)教育創(chuàng)造良好的環(huán)境”，《義務(wù)教育法》第9條規(guī)定，“任何社會組織或者個人有權(quán)對違反本法的行為向有關(guān)國家機(jī)關(guān)提出檢舉或者控告”。保證政府決策中村民的教育參與權(quán)，一是要充分尊重村民的教育選擇權(quán)。教育選擇權(quán)既是一種自由權(quán)也是一種參與權(quán)。如“當(dāng)就近入學(xué)權(quán)和享受優(yōu)質(zhì)教育資源的機(jī)會平等權(quán)發(fā)生沖突時，必須由兒童及其家長決定何種權(quán)利優(yōu)先，而非政府代替兒童和家長做決定”[19]，這種選擇本身就實(shí)現(xiàn)了對教育活動的參與。二是要重視村民的教育參與決策權(quán)。教育決策是形成教育活動規(guī)則的活動，直接影響著教育活動的前進(jìn)方向和發(fā)展目標(biāo)，也影響著各相關(guān)主體的教育權(quán)益分配，這就要求農(nóng)村義務(wù)教育政策決策要通過建立科學(xué)的調(diào)查研究機(jī)制、健全教育聽證會制度、創(chuàng)新教育政策研討機(jī)制等方式，充分研究村民的教育發(fā)展意見和建議，積極吸納村民參與教育決策。三是重視村民的教育建議權(quán)。教育建議權(quán)是村民不定期發(fā)現(xiàn)教育問題并反映教育問題的一種方式，是糾正政策實(shí)施偏差、發(fā)現(xiàn)政策問題的重要方式。村民教育建議權(quán)建設(shè)就是要強(qiáng)化政策宣傳，讓村民認(rèn)識到教育建議權(quán)的存在性和重要性，通過村民教育建議實(shí)施機(jī)制、反饋機(jī)制、采納獎勵機(jī)制等方式，強(qiáng)化公民實(shí)施教育建議的積極性。四是尊重村民的教育監(jiān)督權(quán)。教育監(jiān)督權(quán)是保護(hù)自身利益的一種權(quán)力形式，只有充分的教育監(jiān)督權(quán)，才能使政府產(chǎn)生畏懼心理而不損害村民自身的教育利益。“在農(nóng)村義務(wù)教育領(lǐng)域‘有法不依、執(zhí)法不嚴(yán)、違法不究’的現(xiàn)象依然大量存在,地方政府在財政支出方面的行為不規(guī)范,挪用、擠占、壓縮教育經(jīng)費(fèi)的現(xiàn)象時有發(fā)生?！盵20]強(qiáng)化村民教育監(jiān)督權(quán)，既是村民監(jiān)督政府政策實(shí)施行為的重要體現(xiàn)，也是維護(hù)自身利益的有力武器。同時，也要規(guī)范政府行為，讓政府合理合法合規(guī)實(shí)施政策，強(qiáng)化有限政府和服務(wù)政府的意識，重視和尊重村民的教育監(jiān)督權(quán)力。

(二)強(qiáng)化鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府和村委會在農(nóng)村義務(wù)教育發(fā)展中的責(zé)任

新修訂的《義務(wù)教育法》的最大進(jìn)步之一就是更加明確了各級政府的責(zé)任與義務(wù)。新《義務(wù)教育法》提出，義務(wù)教育“實(shí)行國務(wù)院領(lǐng)導(dǎo)，省、自治區(qū)、直轄市人民政府統(tǒng)籌規(guī)劃實(shí)施，縣級人民政府為主管理的體制?？h級以上人民政府教育行政部門具體負(fù)責(zé)義務(wù)教育實(shí)施工作；縣級以上人民政府其他有關(guān)部門在各自的職責(zé)范圍內(nèi)負(fù)責(zé)義務(wù)教育實(shí)施工作”。這種規(guī)定明確了縣級人民政府在義務(wù)教育中的主體責(zé)任，但是弱化了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府和村委會的教育責(zé)任與義務(wù)，沒有充分激發(fā)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府和村委會在農(nóng)村義務(wù)教育發(fā)展中的作用?！笆聦?shí)上，鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級政府在學(xué)校管理、督促適齡兒童少年入學(xué)、學(xué)校校舍維護(hù)與改造、改善學(xué)?；巨k學(xué)條件、協(xié)調(diào)學(xué)校與社區(qū)關(guān)系等方面，與縣一級政府相比具有獨(dú)特的優(yōu)勢”[21]，這就要求在現(xiàn)行義務(wù)教育管理制中采取措施強(qiáng)化鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府和村委會在農(nóng)村義務(wù)教育發(fā)展中的責(zé)任。一是要強(qiáng)化鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府和村委會在農(nóng)村義務(wù)教育發(fā)展中的投資責(zé)任。從現(xiàn)實(shí)狀況來看，隨著縣域經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府和村委會具備一定的財政基礎(chǔ)，有能力承擔(dān)起農(nóng)村教育發(fā)展中的投資責(zé)任。有學(xué)者特別強(qiáng)調(diào)義務(wù)教育投資中要增加縣級政府之外主體的投資責(zé)任，“特別是西部貧困地區(qū)的某些投入領(lǐng)域需要進(jìn)一步擴(kuò)大分離的程度，增加辦學(xué)主體一級政府之外的其他層級政府投入的標(biāo)準(zhǔn)和額度”[20]。因此，改革現(xiàn)有投資體制，增加鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府和村委會在農(nóng)村義務(wù)教育中的投資比例；增加鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府和村委會中的教育事業(yè)費(fèi)用，強(qiáng)化兩者開展教育活動；健全鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府和村委會的其他教育投資渠道，促進(jìn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府和村委會定期和不定期向農(nóng)村義務(wù)教育進(jìn)行投資。二是要強(qiáng)化鄉(xiāng)政鎮(zhèn)政府和村委會在農(nóng)村義務(wù)教育發(fā)展中的指導(dǎo)責(zé)任。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府和村委會是中國社會管理中的最基層組織，這類組織能夠深刻理解農(nóng)村學(xué)校對農(nóng)村發(fā)展的作用與意義，了解農(nóng)村家長及學(xué)生的教育發(fā)展需求等。因此，在重視縣級政府作用的基礎(chǔ)上，要著重強(qiáng)化鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府和村委會的教育指導(dǎo)責(zé)任，把農(nóng)村教育發(fā)展與鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府和村委會的工作業(yè)績相掛鉤；重視鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的教育指導(dǎo)主體責(zé)任，形成鄉(xiāng)域內(nèi)的教育指導(dǎo)和發(fā)展組織體系，率先推進(jìn)鄉(xiāng)域內(nèi)農(nóng)村教育的協(xié)調(diào)發(fā)展；強(qiáng)化村委會對農(nóng)村義務(wù)教育發(fā)展問題的幫扶解決機(jī)制，形成村委會積極發(fā)現(xiàn)問題并積極解決問題的良好氛圍。三是強(qiáng)化鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府和村委會在農(nóng)村義務(wù)教育發(fā)展中的監(jiān)督責(zé)任，這有利于切實(shí)發(fā)揮管理部門的監(jiān)督保障作用。要繼續(xù)發(fā)揮原有教育體制中鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府對農(nóng)村學(xué)校的定期和不定期檢查機(jī)制，建立鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府向縣級政府的教育發(fā)展報告機(jī)制；要充分發(fā)揮村委會深入農(nóng)村社會、密切接觸農(nóng)村學(xué)校的地域優(yōu)勢，通過獎勵和追責(zé)制度建設(shè)，激發(fā)村委會監(jiān)督的積極性和責(zé)任意識。

(三)重視家庭教育在兒童受教育權(quán)實(shí)現(xiàn)過程中的基礎(chǔ)性作用

家庭教育在兒童成長過程中具有塑造性格、增強(qiáng)歸屬感與安全感、獲得親情感、形成人生觀等獨(dú)特的價值，其作用是學(xué)校教育、社會教育等無法比擬和替代的。因此，農(nóng)村義務(wù)教育發(fā)展中要重視家庭教育在兒童受教育權(quán)實(shí)現(xiàn)過程中的基礎(chǔ)性作用。一是農(nóng)村義務(wù)學(xué)校布局要有利于兒童的家庭教育。農(nóng)村學(xué)校撤點(diǎn)并校雖然節(jié)省了辦學(xué)的經(jīng)濟(jì)成本，但是嚴(yán)重割裂了兒童與家庭的親情關(guān)系，損害了兒童的家庭受教育權(quán)，導(dǎo)致兒童的身心健康受到傷害。農(nóng)村義務(wù)學(xué)校布局不能從辦學(xué)的經(jīng)濟(jì)成本去認(rèn)識，要從有利于實(shí)現(xiàn)兒童家庭教育的角度去認(rèn)識，只有讓兒童充分接收到家庭教育，兒童的身心發(fā)展才能更加健康，這樣才能真正實(shí)現(xiàn)教育的本質(zhì)意義。二是強(qiáng)化家庭教育對農(nóng)村義務(wù)教育的補(bǔ)充作用。隨著學(xué)校教育系統(tǒng)的完善和學(xué)校教育功能的不斷拓展，家庭教育的作用逐漸被弱化。事實(shí)上，我們要強(qiáng)化學(xué)校教育機(jī)構(gòu)、家庭及管理者對家庭教育重要性的認(rèn)識，認(rèn)識到家庭教育是兒童教育不可缺少的部分，通過建立學(xué)校教育機(jī)構(gòu)與家庭教育的協(xié)調(diào)機(jī)制，有效協(xié)調(diào)和有機(jī)組合學(xué)校教育與家庭教育活動，形成學(xué)校教育與家庭教育活動相互補(bǔ)充、相互統(tǒng)一的教育教學(xué)機(jī)制。三是把家庭教育權(quán)放在兒童教育的核心地位?！凹议L教育權(quán)是國家教育權(quán)的起點(diǎn)和基礎(chǔ)……國家教育權(quán)應(yīng)服從于家長教育權(quán)”[19]，家庭教育權(quán)的基礎(chǔ)地位是天然形成的，是在血緣關(guān)系上建立的，維系著兒童的情感，是兒童健康成長的關(guān)鍵要素。要使家庭教育回歸兒童教育的核心地位，就必須扭轉(zhuǎn)原有教育中用國家教育權(quán)力統(tǒng)籌一切教育權(quán)力的現(xiàn)象，以兒童家庭教育權(quán)實(shí)施為核心，統(tǒng)籌安排教育權(quán)力關(guān)系，形成一套系統(tǒng)的權(quán)力序列。通過推進(jìn)《家庭教育法》制定、修改《未成年人保護(hù)法》、修訂《義務(wù)教育法》等形式，進(jìn)行法律制度建設(shè)，明確規(guī)定兒童教育中家庭教育的基礎(chǔ)地位和核心作用，保障家庭教育權(quán)的實(shí)施不受其他權(quán)利的干擾和侵害。

(四)以教師均衡配置為著力點(diǎn)來優(yōu)化教育資源配置

“教師均衡配置是義務(wù)教育均衡發(fā)展的關(guān)鍵，沒有教師的均衡配置，即便是有一流的教育教學(xué)設(shè)施、設(shè)備，充足的教育經(jīng)費(fèi)，義務(wù)教育的均衡發(fā)展也不可能實(shí)現(xiàn)?！盵22]農(nóng)村義務(wù)教育資源的優(yōu)化配置需要從教師資源的均衡配置著手，通過均衡配置教師來實(shí)現(xiàn)優(yōu)質(zhì)教育資源的優(yōu)化配置。一是要理順政府配置教師資源的法理關(guān)系。中國現(xiàn)行教師資源配置體系中存在著不順暢的法理關(guān)系，即政府是否有權(quán)配置教師資源的問題?！叭绻^續(xù)維系《教師法》中教師是‘履行教育教學(xué)職責(zé)的專業(yè)人員’的定位，政府就沒有權(quán)力剝奪學(xué)校聘任教師的權(quán)力，也沒有充分法律依據(jù)對教師在所轄區(qū)域進(jìn)行強(qiáng)制性的交流，限制教師作為專業(yè)人員自由選擇學(xué)校的權(quán)利。”[22]從這種邏輯體系來看，政府對以專業(yè)人員定位的教師沒有充分的支配權(quán)，政府對教師資源的配置存在著法理關(guān)系的不順暢。政府要加強(qiáng)對教師資源的配置，首要問題就是政府能否配置教師資源的法理關(guān)系，這需要從教師的法律身份、教師工作性質(zhì)、教育教學(xué)權(quán)等方面進(jìn)行法理闡述，對政府與教師關(guān)系要從法律規(guī)定、政府行政許可等方面進(jìn)行制度規(guī)定。二是要建立科學(xué)理性的法律規(guī)范。在政府配置教師資源的過程中，城市教師到農(nóng)村支教制度面臨一系列問題，如“目標(biāo)錯位”“價值失真”“形式單一”等[23]?！拔覀冃枰硇缘摹⒂残缘姆芍贫葋斫y(tǒng)一約束和規(guī)范，因而有必要由國務(wù)院出臺有關(guān)義務(wù)教育教師定期流動制度加以規(guī)范和調(diào)整?！盵1]這就要系統(tǒng)調(diào)查研究教師資源均衡配置中存在的問題和困境，制定出更加科學(xué)理性的教師資源均衡配置政策，扭轉(zhuǎn)現(xiàn)有政策偏差，同時，要系統(tǒng)設(shè)計教師資源均衡配置制度，建立選拔、流動、獎懲、監(jiān)督、服務(wù)等相配套的制度體系，綜合發(fā)揮制度的整體效用。三是要強(qiáng)化激勵機(jī)制的建設(shè)。教師的專業(yè)性特點(diǎn)，決定了教師資源均衡配置需要滿足和尊重教師的意愿，只有滿足和尊重教師的意愿，教師才能夠真正發(fā)揮積極主動作用、盡職盡責(zé)地完成好教育教學(xué)工作，否則，教師的工作積極性就得不到發(fā)揮，教育教學(xué)效果就會受到嚴(yán)重?fù)p害。這就需要從精神建設(shè)和物質(zhì)建設(shè)兩方面來建立教師激勵機(jī)制。精神激勵機(jī)制要重視專業(yè)權(quán)威和人格尊重，注重榮譽(yù)獎勵；物質(zhì)激勵機(jī)制要重視生活需求和工作需求，注重工作貢獻(xiàn)與物質(zhì)獎勵的匹配關(guān)系等。

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【責(zé)任編輯：王建平；實(shí)習(xí)編輯：楊孟葳】

【基金項目】國家社會科學(xué)基金教育學(xué)項目“中小學(xué)法治教育的針對性與實(shí)效性研究”(BBA150014)

【收稿日期】2016-04-20

【中圖分類號】G522.3;D922.16

【文獻(xiàn)標(biāo)識碼】A

【文章編號】1000-5455(2016)03-0069-06

(作者簡介:陳鵬，陜西富平人，陜西師范大學(xué)教育學(xué)院院長、教授、博士生導(dǎo)師;祁占勇，寧夏彭陽人，教育學(xué)博士，陜西師范大學(xué)教育學(xué)院教授。)