○廖小東　滕湘君

精準(zhǔn)扶貧的現(xiàn)實(shí)難題與方略要?jiǎng)?wù)

○廖小東滕湘君

摘要：實(shí)現(xiàn)2020年基本消除絕對(duì)貧困現(xiàn)象和基本實(shí)現(xiàn)全面小康目標(biāo)，精準(zhǔn)扶貧是一項(xiàng)國家重大舉措，習(xí)近平總書記赴湘西調(diào)研扶貧攻堅(jiān)時(shí)提出“實(shí)事求是、因地制宜、分類指導(dǎo)、精準(zhǔn)扶貧”。通過理論梳理，并選擇X縣個(gè)案，深入分析其貧困特質(zhì)和治理機(jī)制，論述當(dāng)前精準(zhǔn)扶貧中識(shí)別面臨兩難、幫扶內(nèi)在悖論、管理現(xiàn)實(shí)難題及考核指標(biāo)不一等困境。進(jìn)而提出對(duì)精準(zhǔn)識(shí)別、精準(zhǔn)幫扶、精準(zhǔn)管理和精準(zhǔn)考核進(jìn)行調(diào)整方略。

關(guān)鍵詞：精準(zhǔn)扶貧; 貧困特質(zhì)；治理機(jī)制；考核指標(biāo); 現(xiàn)實(shí)困境；方略要?jiǎng)?wù)

自1986年以來，消除農(nóng)村貧困一直為我黨和政府所重視，先后制定了影響深遠(yuǎn)的八七扶貧攻堅(jiān)計(jì)劃、《中國農(nóng)村扶貧開發(fā)綱要(2011-2020)》等行動(dòng)綱領(lǐng)。2013年11月，習(xí)近平總書記赴湘西調(diào)研扶貧攻堅(jiān)時(shí)提出“實(shí)事求是、因地制宜、分類指導(dǎo)、精準(zhǔn)扶貧”。李克強(qiáng)總理在2014年政府報(bào)告提出“決不讓貧困代代相傳”。精準(zhǔn)扶貧成為扶貧工作的主旋律。實(shí)現(xiàn)2020年基本消除絕對(duì)貧困現(xiàn)象和基本實(shí)現(xiàn)全面小康目標(biāo)，精準(zhǔn)扶貧是一項(xiàng)國家重大舉措，有待我們進(jìn)行深入的理論思考和實(shí)踐探索。

一精準(zhǔn)扶貧理論梳理

馬克思認(rèn)為資本主義制度是導(dǎo)致工人貧困的根本原因*馬克思：《資本論》(第一卷)，北京:人民出版社,2004年，第727-728 頁。。阿瑪?shù)賮啞ど岢隽巳说呢毨е饕悄芰ι巷@示出貧困而致*阿馬蒂亞·森：《以自由看待發(fā)展》，北京:中國人民大學(xué)出版社, 2002年，第85-87期。。Hirschman 認(rèn)為發(fā)達(dá)國家地區(qū)的發(fā)展或經(jīng)濟(jì)增長會(huì)影響發(fā)展中國家*Hirschman A.O.The strategy of Economic Development.New Haven：Yale university press, 1958，pp52-59.。Myrdal 提出東南亞反貧要從土地、教育、權(quán)利關(guān)系等方面入手*Myrdal G. A Critical Appraisal of the Concept and Theory of Underdevelopment.In Essayson Econometrics and Planning in Honor of P. C. Mahalano-bissiness, 1965, (8),pp28-43.。Sen 認(rèn)為能力缺失會(huì)導(dǎo)致貧困*Sen,Amartya.Poverty. An Ordinal Approach to Measurement [J]. Econometric.1976,44(2),pp 219-231.。聯(lián)合國認(rèn)為貧困人口受益必須靠制度。當(dāng)然還有Nurkse的貧困循環(huán)陷阱論、Nelson 低水平均衡陷阱理論、Schultz 的人力資本論等。

我國有關(guān)反貧困的關(guān)注主要體現(xiàn)在：第一、黨和領(lǐng)導(dǎo)人的關(guān)心，反貧困政策的制定。鄧小平的共同致富思想*鄧小平：《鄧小平文選(第三卷)》，北京:人民出版社，1993年，第111頁。。江澤民認(rèn)為要形成合力，多方面進(jìn)行扶貧*江澤民：《江澤民文選》，北京:人民出版社, 2006 年，第247-248頁。。胡錦濤的科學(xué)發(fā)展觀提出了開發(fā)式扶貧*胡錦濤：《以科學(xué)發(fā)展觀統(tǒng)領(lǐng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展全局努力推動(dòng)現(xiàn)代化建設(shè)又快又好地發(fā)展》, 《人民日?qǐng)?bào)》, 2005年2月12日。。政策方面有八七扶貧攻堅(jiān)計(jì)劃、中國農(nóng)村扶貧開發(fā)綱要(2011-2020)等。第二、貧困形成原因?？禃怨庹J(rèn)為自然資源的差異導(dǎo)致貧困*康曉光：《中國貧困與反貧困理論》，南寧: 廣西人民出版社,1995年，第1頁。。第三、反貧困措施。黃祖輝提出培育新型農(nóng)民，打造新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體，增加農(nóng)民收入*黃祖輝、俞寧：《新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體：現(xiàn)狀、約束與發(fā)展思路——以浙江省為例的分析》，《中國農(nóng)村經(jīng)濟(jì)》2010年第10期，第16-26頁。。汪三貴和Albert Park提出了如何瞄準(zhǔn)和評(píng)估貧困群體*汪三貴：《Albert Park.中國農(nóng)村貧困人口的估計(jì)與瞄準(zhǔn)問題》，《貴州社會(huì)科學(xué)》2010年第2期，第68-72頁。。

國外關(guān)于精準(zhǔn)扶貧成果不多，而國內(nèi)的精準(zhǔn)扶貧主要體現(xiàn)：第一、黨和政府的高度重視，國家政策的大力支持。2013年11月，習(xí)近平總書記提出精準(zhǔn)扶貧。隨后中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)《關(guān)于創(chuàng)新機(jī)制扎實(shí)推進(jìn)農(nóng)村扶貧開發(fā)工作的意見》的通知，部署了精準(zhǔn)扶貧。國務(wù)院扶貧辦《建立精準(zhǔn)扶貧工作機(jī)制實(shí)施方案》。李克強(qiáng)總理將精準(zhǔn)扶貧納入2014年和 2015年政府工作報(bào)告。后來習(xí)總書記又多次強(qiáng)調(diào)精準(zhǔn)脫貧。黨的十八屆五中全會(huì)提出，農(nóng)村貧困人口要實(shí)現(xiàn)脫貧。第二、新聞媒體對(duì)精準(zhǔn)扶貧的經(jīng)驗(yàn)報(bào)道。第三、王思鐵闡釋了精準(zhǔn)扶貧*王思鐵：《淺談精準(zhǔn)扶貧》[EB/OL].http://www.scfpyin.gov.cn/show.aspx?id=25213, 2014-05-07。。第四、精準(zhǔn)識(shí)別方法。鄧維杰的貧困村分類法等*鄧維杰：《精準(zhǔn)扶貧的難點(diǎn)、對(duì)策與路徑選擇》，《農(nóng)村經(jīng)濟(jì)》2014年第6期，第78-81頁。。第五、汪三貴和郭子豪指出完善精準(zhǔn)識(shí)別機(jī)制、完善精準(zhǔn)扶貧考核機(jī)制、探索和建立貧困戶的受益機(jī)制*汪三貴、郭子豪：《論中國的精準(zhǔn)扶貧》，《貴州社會(huì)科學(xué)》 2015年第5期，第148-150頁。。第六、精準(zhǔn)扶貧路徑。何得桂、黨國英認(rèn)為移民搬遷是連片地區(qū)精準(zhǔn)扶貧有效路徑*何得桂、黨國英：《移民搬遷：集中連片特困地區(qū)精準(zhǔn)扶貧的有效實(shí)現(xiàn)路徑——以陜南避災(zāi)移民搬遷工程為例》，《黨政研究》2015年第5期，第116-122頁。。和紅認(rèn)為加大農(nóng)村養(yǎng)老資金投入，化解貧困農(nóng)村資金不足*和紅：《福建農(nóng)村社會(huì)化養(yǎng)老服務(wù)的模式、機(jī)制及其適應(yīng)性研究》，《華僑大學(xué)學(xué)報(bào)(哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版)》2014年第4期，第134-140頁。。

二貧困治理典例剖析

X縣地處武陵山脈中段，總面積1754.6平方公里，其中山地194萬畝、耕地22.8萬畝，轄16個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)196個(gè)行政村10個(gè)社區(qū)?？?cè)丝?1.12萬人，其中以土家族、苗族為主的少數(shù)民族人口占78.6%，農(nóng)業(yè)人口為26.9萬人，農(nóng)業(yè)人口占86.44%；貧困人口為8.53萬人，農(nóng)村貧困發(fā)生率為31.71%。X縣是武陵山片區(qū)重點(diǎn)縣之一，是國家第一批確定的革命老區(qū)縣，是“老、少、邊、窮、庫、山”區(qū)縣，也是X縣所在省省長的扶貧聯(lián)系點(diǎn)。1986年，X縣被確定為國家扶貧開發(fā)重點(diǎn)縣，1994年，被確定為國家第一批革命老區(qū)縣、國家八七扶貧攻堅(jiān)縣。

(一)貧困特質(zhì)

1、貧困面廣人多。根據(jù)國家制定的扶貧標(biāo)準(zhǔn)，X縣目前還有8.53萬農(nóng)村貧困人口，農(nóng)村貧困發(fā)生率達(dá)31.71%。中高海拔地區(qū)貧困人口1.5萬戶6.88萬人，移民庫區(qū)貧困人口0.17戶0.87萬人，低海拔地區(qū)產(chǎn)業(yè)空白村貧困人口0.16萬戶0.78萬人。海拔800米以上高寒山區(qū)57個(gè)村0.3萬戶1萬人的貧困問題尤為突出，生存條件極差，生活水平很低。

2、基礎(chǔ)設(shè)施落后。X縣地處武陵山脈腹地，其農(nóng)業(yè)生產(chǎn)、交通、信息、技術(shù)等條件相當(dāng)落后，生態(tài)相當(dāng)脆弱，在很大程度上制約了現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的發(fā)展，農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)單一，抵御和化解自然災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)的能力比較弱，農(nóng)業(yè)人均旱澇保收面積僅0.24畝，農(nóng)業(yè)創(chuàng)收低下。因缺乏資金，建設(shè)特色優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)依然滯后，在發(fā)展有機(jī)農(nóng)業(yè)和無公害農(nóng)業(yè)方面規(guī)模小，標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)程度低下。全縣基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)不足，管理方式粗放，市場拓展能力較弱。目前尚有30戶以下213個(gè)自然村寨未通公路；3萬余農(nóng)戶13萬人安全飲水困難，分別占全縣總戶數(shù)的51%、總?cè)藬?shù)的52%；1.3萬戶農(nóng)村危房需要改造。

3、農(nóng)民素質(zhì)偏低。X縣農(nóng)村普遍是空巢村，留守人員屬于“993861”部隊(duì)，其體力不足，以及年齡問題，再加上“種田辛苦”“種田不值錢”的思想影響，大部分人員滿足“種糧為吃飯，養(yǎng)豬為過年，養(yǎng)雞養(yǎng)鴨掙點(diǎn)油鹽錢”這種狀況，不想做、不愿做，使得全村大部分農(nóng)地荒毀。留守人員文化素質(zhì)很偏低，更是X縣駐村人員的共性。

4、市場信息閉塞。X縣196個(gè)行政村，生產(chǎn)要素市場發(fā)展尚不健全而且還很落后，全縣專業(yè)化合作組織或協(xié)會(huì)僅有93家，而且較松散、單一、規(guī)模小，X縣農(nóng)村農(nóng)戶大都滿足于當(dāng)前家庭式生產(chǎn)經(jīng)營模式，市場信息及其閉塞。種什么？種多少？銷哪里？銷多少？在信息獲取方面極不對(duì)稱，是靠經(jīng)驗(yàn)，憑直覺，聽別人傳達(dá)，憑這些方式獲得的信息到時(shí)候已經(jīng)嚴(yán)重滯后，會(huì)錯(cuò)過有利的時(shí)機(jī)，不能有效捕捉有價(jià)值的市場信息。經(jīng)營意識(shí)落后，產(chǎn)業(yè)選擇與市場行情難對(duì)接，往往是“種出的不賺錢，賺錢的沒有種”。

(二)治理機(jī)制

1、形勢與趨向。X縣自上世紀(jì)80年代中期來，扶貧工作取得了一定的成績。但因扶貧項(xiàng)目均屬于粗放“漫灌”，針對(duì)性不強(qiáng)，扶貧效果不是很好，原因在于當(dāng)時(shí)更多的是在“扶農(nóng)”而不是“扶貧”。進(jìn)入21世紀(jì)，貧困出現(xiàn)了新的特點(diǎn)，相對(duì)貧困不斷增多，原有的扶貧機(jī)制已經(jīng)不適應(yīng)新的形勢。X縣為打贏全面建設(shè)小康這場攻堅(jiān)戰(zhàn)，進(jìn)一步完善和補(bǔ)充了扶貧機(jī)制，結(jié)合精準(zhǔn)扶貧的要求，將錢和政策用到了“根”上，也就是將錢和政策給誰用、怎么用、用得怎么樣等落到了實(shí)處，整個(gè)扶貧體現(xiàn)出“精準(zhǔn)度”趨向。

2、策略與效果

(1) 識(shí)別靶向。自全省貧困人口識(shí)別和建檔立卡工作動(dòng)員會(huì)以來，X縣扶貧開發(fā)辦召開黨組會(huì)議認(rèn)真研究和領(lǐng)會(huì)會(huì)議精神，縣委、縣政府給予高度重視，成立了扶貧領(lǐng)導(dǎo)小組、制定了扶貧實(shí)施方案，如《X縣關(guān)于落實(shí)精準(zhǔn)扶貧機(jī)制減少貧困人口實(shí)施意見》。分配下達(dá)了各鄉(xiāng)鎮(zhèn)貧困人口指標(biāo)，在全縣召開了貧困人口識(shí)別和建檔立卡動(dòng)員會(huì)和培訓(xùn)會(huì)，將工作流程和任務(wù)下發(fā)到了各個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)，制定了分片區(qū)跟蹤檢查方案。現(xiàn)階段，各鄉(xiāng)鎮(zhèn)已完成鄉(xiāng)(鎮(zhèn))、村兩級(jí)貧困人口識(shí)別公示，現(xiàn)在正進(jìn)行建檔立卡工作。此次工作共識(shí)別出貧困人口8.53萬人，其中扶貧人數(shù)43461人，扶貧低保人數(shù)23287人，低保人數(shù)16252人，五保人數(shù)2300人。

(2) “私人訂制”。根據(jù)X縣具體實(shí)際情況，X縣委、縣政府將B鄉(xiāng)夯沙村、梯子村和呂洞村定為精準(zhǔn)扶貧試點(diǎn)點(diǎn)，縣扶貧開發(fā)辦制定了“一點(diǎn)一區(qū)帶全縣”的戰(zhàn)略，一點(diǎn)：在A鄉(xiāng)米溪村探索黃金茶產(chǎn)業(yè)扶貧示范園建設(shè)；一區(qū)：在B鄉(xiāng)夯沙村、梯子村和呂洞村探索旅游扶貧示范區(qū)建設(shè)。工作上通過采取以點(diǎn)帶面推動(dòng)精準(zhǔn)扶貧，采取了直接幫扶、委托幫扶和股份制幫扶相結(jié)合的新步伐，走產(chǎn)業(yè)與扶貧相結(jié)合的路子，探索“企業(yè)+合作社+基地+能人大戶+貧困戶”扶貧模式，理順合作社與企業(yè)、村支兩委和貧困戶關(guān)系，建立健全利益分配和貧困戶參與監(jiān)督機(jī)制，算精確投入與產(chǎn)業(yè)這一筆賬，探索處一條可復(fù)制、可持續(xù)、可操作的脫貧致富成功模式。

(3) 因地制宜。通過對(duì)高寒山區(qū)C鎮(zhèn)、呂洞山區(qū)B鄉(xiāng)和一般地區(qū)的D鎮(zhèn)調(diào)研發(fā)現(xiàn)，各鄉(xiāng)鎮(zhèn)開展的貧困人口識(shí)別工作成效不一樣。D鎮(zhèn)嚴(yán)格按照“戶主申請(qǐng)、村民小組提名、村民代表評(píng)議和表決、村委會(huì)審查、鎮(zhèn)政府審核、縣扶貧辦復(fù)核、縣人民政府審批”的程序開展工作，圓滿的完成了貧困人口識(shí)別。B鄉(xiāng)嚴(yán)格按照程序要求一步一步實(shí)施，擴(kuò)大宣傳，動(dòng)員到戶，做到家喻戶曉，部分村采取召開全村村民大會(huì)直接評(píng)議，做到貧困人口識(shí)別公開公平公正。C鎮(zhèn)因鎮(zhèn)情復(fù)雜，貧困人口識(shí)別工作進(jìn)展相對(duì)較慢，該鎮(zhèn)黨委政府積極采取措施，逐步化解各項(xiàng)矛盾，完成了貧困人口識(shí)別。

(4) 制度考核。X縣成立了扶貧工作領(lǐng)導(dǎo)小組，由縣委書記任組長，縣長及分管扶貧工作的副縣長任副組長，縣扶貧、民政、財(cái)政、統(tǒng)計(jì)、農(nóng)調(diào)、經(jīng)管等部門負(fù)責(zé)人為成員。扶貧領(lǐng)導(dǎo)工作小組每年定期或不定期專題聽取有關(guān)精準(zhǔn)扶貧的工作匯報(bào)，扶貧辦建立“月調(diào)度、季通報(bào)”工作機(jī)制。扶貧領(lǐng)導(dǎo)小組及扶貧辦負(fù)責(zé)制定年度扶貧方案、實(shí)施細(xì)則和扶貧檢查以及項(xiàng)目規(guī)劃等；對(duì)扶貧職能部門進(jìn)行了明確分工。X縣推行“縣級(jí)領(lǐng)導(dǎo)包鄉(xiāng)鎮(zhèn)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)班子成員包片、駐村干部包村、村五大主干包組、組干部包戶”的責(zé)任制，將任務(wù)詳細(xì)分解到鄉(xiāng)鎮(zhèn)、到村組、到戶到人，并明確幫扶責(zé)任人。縣委、縣政府把扶貧工作完成情況納入了“四文明建設(shè)”目標(biāo)考核之中，對(duì)沒有按要求完成各階段任務(wù)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)及相關(guān)干部，年終取消其評(píng)先評(píng)優(yōu)資格。

三現(xiàn)實(shí)難題形成困境

(一)精準(zhǔn)識(shí)別面臨“兩難”

1．認(rèn)識(shí)難統(tǒng)一。通過本次調(diào)研我們發(fā)現(xiàn)，在實(shí)施宣傳時(shí)，由于各村寨外出務(wù)工的年輕人多，很多村子都是空巢村,有的家里幾乎沒有人住,即使部分家庭有人住,都是一些老幼婦孺,使得政策宣傳結(jié)果沒有完全到位。各鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委、政府對(duì)精準(zhǔn)識(shí)別貧困人口認(rèn)識(shí)不統(tǒng)一，對(duì)精準(zhǔn)識(shí)別政策吃不透，只好采取不同工作方法，導(dǎo)致精準(zhǔn)識(shí)別工作進(jìn)展不平衡。同時(shí)還發(fā)現(xiàn),在精準(zhǔn)識(shí)別工作中，部分群眾存在一種排斥心態(tài)，即低保與貧困帽子不能同時(shí)帶，吃低保不能進(jìn)行貧困登記。有部分村在實(shí)施過程中，村級(jí)班子怕得罪人，主動(dòng)放棄評(píng)議資格，這樣與廣泛爭取意見相矛盾，有違實(shí)事求是、公平公正公開的原則。

2．量化難把度。X縣初始將精準(zhǔn)識(shí)別對(duì)象鎖定在農(nóng)村家庭主要?jiǎng)趧?dòng)力在60歲以下、有勞動(dòng)能力和致富愿望、處于扶貧標(biāo)準(zhǔn)線以下的扶貧戶。根據(jù)扶貧標(biāo)準(zhǔn)線，人均純收入低于2300元以下的農(nóng)民應(yīng)為貧困戶。然而，在具體實(shí)施操作過程中，這一標(biāo)準(zhǔn)的量化和界定很難把控，原因在于除農(nóng)戶收入難把控外，特別由村評(píng)議小組議定貧困戶時(shí)，大部分情況都是取決部分村干部的述議，由于干群關(guān)系不一樣，對(duì)處于同一標(biāo)準(zhǔn)的農(nóng)戶，難以做到公平評(píng)議，致使部分農(nóng)戶無法評(píng)上。同樣，因家族勢力的不同，勢力強(qiáng)大的一方往往評(píng)上扶貧對(duì)象的要多，而勢力比較弱的一方，一部分相對(duì)貧困的農(nóng)戶沒有評(píng)上，導(dǎo)致政策不公平。

(二)精準(zhǔn)幫扶內(nèi)在悖論

1．銜接不同步。2009年，X縣著手實(shí)施“兩項(xiàng)制度”有效銜接工作，資金要求“打卡到戶”。現(xiàn)在實(shí)施的精準(zhǔn)扶貧改革試點(diǎn)卻只能用于產(chǎn)業(yè)開發(fā)，委托公司運(yùn)作或參與基地建設(shè)，最后以分紅、利潤或生產(chǎn)資料等形式間接獲得，這有悖于“打卡到戶”的原則，監(jiān)管部門會(huì)認(rèn)為這是違規(guī)使用資金。同時(shí)由于政策不明朗，扶貧部門對(duì)扶貧龍頭企業(yè)的扶持力度不大，也不敢大膽扶持。

2．任重不堪負(fù)。按照一戶一卡、一戶一策、干部結(jié)對(duì)幫扶的精準(zhǔn)扶貧要求，X縣有2.1萬戶、8.53萬貧困人口，需要建立相應(yīng)建檔立卡數(shù)為2.1萬，制定幫扶措施6.3萬條以上，干部結(jié)對(duì)幫扶8.53萬人，不僅工作量大，任務(wù)繁重，再加上X縣現(xiàn)有的人力、物力、財(cái)力非常有限，在8.35萬人面前精準(zhǔn)扶貧任重道遠(yuǎn)。如果實(shí)施產(chǎn)業(yè)扶貧到戶，既要針對(duì)農(nóng)戶的需求以及農(nóng)戶所掌握的技能來幫助他選準(zhǔn)產(chǎn)業(yè)，這種產(chǎn)業(yè)的適應(yīng)性如何暫不考慮，還要幫助農(nóng)戶找相應(yīng)的企業(yè)對(duì)接，而X縣本來就是國家扶貧縣，工業(yè)落后，企業(yè)大部分效益不好或倒閉，在尋找對(duì)接的企業(yè)方面困難很大，而且還要監(jiān)督對(duì)接企業(yè)對(duì)產(chǎn)業(yè)是否履行承諾，這顯然給扶貧工作加大了工作量，更給扶貧工作帶來了難度。另外，由于農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)一般生產(chǎn)周期長、風(fēng)險(xiǎn)大、利潤低，加上X縣偏僻閉塞，市場體系發(fā)育不成熟，市場信息嚴(yán)重滯后，同時(shí)農(nóng)業(yè)屬于粗放式發(fā)展產(chǎn)業(yè)，抗市場風(fēng)險(xiǎn)能力弱，再加上相應(yīng)監(jiān)管體系不健全，一旦市場或企業(yè)出現(xiàn)問題，就會(huì)引起較大矛盾，反倒加速激發(fā)矛盾。

(三)精準(zhǔn)管理現(xiàn)實(shí)難題

1．動(dòng)態(tài)制控。根據(jù)X縣精準(zhǔn)扶貧的要求，扶貧時(shí)候要扶到根上，只有這樣才能使貧困戶及時(shí)真正脫貧。貧困戶脫貧了就不再是國家扶貧對(duì)象了，必須退出扶貧的隊(duì)列。這是國家實(shí)施動(dòng)態(tài)管理的要求。國家建立精準(zhǔn)扶貧退出機(jī)制目的就是脫貧一戶退出一戶。然而扶貧過程中存在諸多不確定因素，貧困戶是否真正從根本上脫貧很難界定，一戶一策對(duì)量化管理帶來了很大的難度。如果在扶貧過程中退貧把握不當(dāng)、不準(zhǔn)，極有可能激發(fā)群眾矛盾。

2．見效遲滯。農(nóng)業(yè)是一個(gè)附加值比較低的產(chǎn)業(yè)，不僅生產(chǎn)周期長，而且利潤低，加上農(nóng)戶獲取市場信息能力比較弱，面臨很大的風(fēng)險(xiǎn)，在實(shí)施產(chǎn)業(yè)扶貧時(shí)，有些產(chǎn)業(yè)至少需要3年才能見效，有的甚至更長。另外，在整個(gè)精準(zhǔn)幫扶中，還存在精準(zhǔn)脫貧人口數(shù)與扶貧考核指標(biāo)的矛盾。如：當(dāng)前X縣減少貧困人口數(shù)為1.33萬人，假設(shè)X縣采取幫扶貧困戶發(fā)展產(chǎn)業(yè)的人數(shù)為6000人，由于產(chǎn)業(yè)見效慢、周期長，那么這6000人在一年內(nèi)脫貧可能性低，而根據(jù)考核要求，這6000人就要退出系統(tǒng)，來年不能得到幫扶，這樣就會(huì)降低扶貧效果。

3．特困無解。X縣五保戶和部分低保戶以及一部分大病戶等，因缺乏技術(shù)或自身身體、觀念等其他因素的影響，發(fā)展生產(chǎn)難以為繼，特別是五保戶和低保戶多靠民政部門的救濟(jì)，其他收入少。而大病戶因常年生病吃藥藥費(fèi)高，開銷大，加上身體虛弱無法從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，收入就有所減少，對(duì)于這部分群體從根本上脫貧幾乎是不可能的。還有一些超生戶因子女多，又無外援資助，子女尚在撫養(yǎng)期，而精準(zhǔn)扶貧時(shí)又未被列入扶貧對(duì)象，隨著子女的成長，負(fù)擔(dān)越來越重，讓他們脫貧致富很有難度。

(四)精準(zhǔn)考核指標(biāo)不一

幸福的家庭都一樣，不幸的家庭卻各有不同。貧困的農(nóng)戶其導(dǎo)因千差萬別，脫貧方面也就千差萬別。從時(shí)間上看有的貧困戶很短時(shí)間內(nèi)就脫貧了，而有的貧困戶要幾年才能脫貧。從幫扶方式來看，不同的貧困戶需求不一樣，有的需要資金，有的需要項(xiàng)目等，這對(duì)精準(zhǔn)脫貧如何進(jìn)行考核帶來一定的困惑。而精準(zhǔn)考核又是精準(zhǔn)扶貧必不可少的一個(gè)環(huán)節(jié)，只有精準(zhǔn)考核，才能有效化解扶貧異化的發(fā)生，因此，在精準(zhǔn)扶貧具體過程中，如何對(duì)貧困戶脫貧致富進(jìn)行認(rèn)定是考核重點(diǎn)，如何量化考核指標(biāo)是考核難點(diǎn)。

四精準(zhǔn)扶貧方略要?jiǎng)?wù)

精準(zhǔn)扶貧是一項(xiàng)復(fù)雜的民生工程，其成敗關(guān)系到2020年全面建成小康社會(huì)目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。因此，在實(shí)踐精準(zhǔn)扶貧工作過程中，需要把握好精準(zhǔn)扶貧的精準(zhǔn)識(shí)別、精準(zhǔn)幫扶、精準(zhǔn)管理、精準(zhǔn)考核。

(一)精準(zhǔn)識(shí)別

1．建章立制，按程序進(jìn)行識(shí)別。充分利用各種宣傳載體，加強(qiáng)宣傳發(fā)動(dòng)，做到逐戶宣傳，使政策家喻戶曉，戶戶申報(bào)。要實(shí)事求是開展貧困人口識(shí)別，對(duì)群眾多解釋，對(duì)政策多宣傳，做好精準(zhǔn)識(shí)別公平公正公開，消除群眾顧慮，讓群眾客觀真實(shí)反應(yīng)自己情況，要大家意識(shí)到申請(qǐng)扶貧是自己的權(quán)利。

2．提高和細(xì)化鑒定標(biāo)準(zhǔn)，規(guī)范鑒定程序。一方面，進(jìn)一步提高和細(xì)化鑒定標(biāo)準(zhǔn)，對(duì)貧困人口對(duì)象結(jié)合當(dāng)?shù)貙?shí)際，標(biāo)準(zhǔn)要體現(xiàn)出收入、心理、權(quán)利、發(fā)展能力等多個(gè)維度，既要有物質(zhì)層面的，又要有精神層面的，不能只按收入論。另一方面，鑒定評(píng)議時(shí)要程序化，要堅(jiān)持公開公平公正。為避免村干部從中作梗，扶貧組應(yīng)單獨(dú)找人談話摸底，了解貧困戶基本情況，聽取他們的看法。村評(píng)議小組評(píng)議時(shí)，要實(shí)事求是，不能拉幫派，不能搞宗族關(guān)系，要對(duì)貧困戶逐戶評(píng)議，并進(jìn)行表決，將表決結(jié)果單獨(dú)反饋給貧困戶，看看他們是否有異議，鼓勵(lì)他們提出異議，及時(shí)公示結(jié)果。另外，擴(kuò)大扶貧識(shí)別范圍。這主要是要克服規(guī)模排斥，農(nóng)村很多超生戶，正因?yàn)槌?，顯得貧困，在精準(zhǔn)扶貧中要把這部分人納入。同時(shí)對(duì)外出打工的，要電話形式通知，聽取他們的意見，爭取他們感受到國家的關(guān)懷和溫暖，為他們未來返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)做好鋪墊。

(二)精準(zhǔn)幫扶

精確確定幫扶方式是精準(zhǔn)扶貧的關(guān)鍵，貧困人口的脫貧效果就看幫扶內(nèi)容。貧困人口的致貧因素很多，既有主觀的，又有客觀的，具備多樣性和差異性等特點(diǎn)，扶貧不能照搬照套。因此貧困人口識(shí)別出來以后，要因地制宜，一戶一策，對(duì)癥下藥：

1．探索幫扶新模式。一是探索多形式資金到戶。產(chǎn)業(yè)扶貧到戶時(shí)候，農(nóng)戶的產(chǎn)品銷往何處？必須要有農(nóng)業(yè)企業(yè)掛鉤，“龍頭企業(yè)(+農(nóng)民專業(yè)合作社)+基地+農(nóng)戶”的模式是比較理想的。這種模式既可以使農(nóng)產(chǎn)品得到加工、轉(zhuǎn)化、增值，又可以使農(nóng)戶增收，從而化解了市場風(fēng)險(xiǎn)。企業(yè)在收購扶持對(duì)象的產(chǎn)品時(shí)候，資金到戶形式可以靈活，但要得到農(nóng)戶認(rèn)可。在此過程中，龍頭企業(yè)要為基地墊資，政府還要加大對(duì)龍頭企業(yè)的資金投入的貼息扶持力度，鼓勵(lì)龍頭企業(yè)進(jìn)行技改。二是到戶資金可以用作反擔(dān)保資金。扶貧過程中，因部分地方需要投入大量基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和生產(chǎn)資料，到戶資金就顯得不足，缺口較大。扶貧對(duì)象戶因無東西抵押和擔(dān)保，要從金融機(jī)構(gòu)貸到款幾乎很難，這個(gè)時(shí)候扶貧企業(yè)可為他們提供擔(dān)保，但企業(yè)又面臨一定的風(fēng)險(xiǎn)。因此在精準(zhǔn)扶貧制度設(shè)計(jì)時(shí)候，可考慮到戶資金作為反擔(dān)保資金使用。三是兜底與救助。在精準(zhǔn)扶貧過程中，對(duì)那些大病或五保或身體缺陷無法自立的等實(shí)行兜底，由政府埋單。對(duì)一些家人常年在外打工，只有留守老人在家的，可以動(dòng)員到敬老院居住生活，費(fèi)用由政府埋單。

2．形成扶貧多方合力。根據(jù)扶貧的需要，結(jié)合各鄉(xiāng)鎮(zhèn)的實(shí)際情況，鄉(xiāng)鎮(zhèn)扶貧需要一個(gè)專門扶貧陣地，專門設(shè)置扶貧編制，專人專管，明確專人責(zé)權(quán)利，專門負(fù)責(zé)精準(zhǔn)扶貧相關(guān)事務(wù)，以確保精準(zhǔn)扶貧成為新常態(tài)，使精準(zhǔn)扶貧保持連續(xù)性。同時(shí)要凝聚合力，多方聯(lián)動(dòng)。為了切實(shí)取得反貧困的勝利，確立了扶貧工作要堅(jiān)持“各司其職、各表其功”原則，進(jìn)一步整合專項(xiàng)扶貧、行業(yè)扶貧、社會(huì)扶貧三大資源，使扶貧各部門力量充分結(jié)合起來，相互聯(lián)動(dòng)、相互配合、相互補(bǔ)充、互為支撐，形成一股強(qiáng)大的扶貧合力。三是加大統(tǒng)籌安排力度。根據(jù)扶貧的實(shí)際需要，加大統(tǒng)籌安排力度，要做到“渠道不亂，用途不變，統(tǒng)籌使用”。進(jìn)一步優(yōu)化城鄉(xiāng)公共資源配置，使其均衡化，統(tǒng)一項(xiàng)目規(guī)劃，統(tǒng)籌資金安排，要讓資金用到實(shí)處。

(三)精準(zhǔn)管理

一是完善農(nóng)戶信息管理平臺(tái)建設(shè)。通過精準(zhǔn)扶貧識(shí)別后，應(yīng)把貧困人口的識(shí)別建卡情況納入此平臺(tái)建設(shè)，對(duì)其實(shí)行動(dòng)態(tài)管理。進(jìn)一步完善“進(jìn)退”機(jī)制，真正使“假貧困者”無處藏身，“已脫貧者”及時(shí)退出，真正達(dá)到精準(zhǔn)扶貧的目的。這樣才能滿足“真貧困者”和“返貧困者”的脫貧需要，才能對(duì)癥下藥，才能采取行之有效的幫扶。二是構(gòu)建精準(zhǔn)管理的量化指標(biāo)。農(nóng)戶貧困的導(dǎo)因千差萬別，在進(jìn)行量化指標(biāo)構(gòu)建時(shí)要因人而異，這給精準(zhǔn)扶貧的量化帶來了一定的難度。但管理離不開量化指標(biāo)，精準(zhǔn)扶貧要體現(xiàn)出精準(zhǔn)扶貧和脫貧，必須要有一套量化指標(biāo)進(jìn)行考核，不然很難把握精準(zhǔn)二字。在建立精準(zhǔn)扶貧指標(biāo)時(shí)，須考慮指標(biāo)設(shè)置的合理性、科學(xué)性和規(guī)范性以及可操作性。三是跟蹤精準(zhǔn)扶貧措施。扶貧過程中措施不一定完全對(duì)路，也許會(huì)因貧困人口的實(shí)際情況導(dǎo)致扶貧措施與地方知識(shí)和習(xí)俗發(fā)生碰撞，這需要對(duì)其進(jìn)行跟蹤和調(diào)整。對(duì)那些難以脫貧的低保戶、五保戶、大病戶以及子女長期外出的老人等，除了兜底政策外，還可以制定多形式的幫扶措施，讓他們安度晚年，精神上也有慰籍。

(四)精準(zhǔn)考核

只有精準(zhǔn)識(shí)別，才有精準(zhǔn)考核。一旦精準(zhǔn)識(shí)別發(fā)生偏差，精準(zhǔn)考核就會(huì)失真，必然會(huì)出現(xiàn)精準(zhǔn)扶貧效果大打折扣的現(xiàn)象，這也是目前精準(zhǔn)考核有待改進(jìn)的地方。因此,一要成立扶貧效果巡視組，定期或不定期私下對(duì)農(nóng)戶進(jìn)行走訪，對(duì)扶貧情況進(jìn)行調(diào)查。二要設(shè)立責(zé)任制，扶貧人員與扶貧對(duì)象要簽定責(zé)任狀，扶貧結(jié)果要扶貧對(duì)象簽字認(rèn)可。三要轉(zhuǎn)變考核重點(diǎn)。由于經(jīng)濟(jì)發(fā)展情況不能完全說明扶貧對(duì)象是否脫貧，因此必須完成將注重考核GDP向注重考核減少貧困人口數(shù)方面轉(zhuǎn)變。四要合理設(shè)置考核指標(biāo)。設(shè)置量化考核指標(biāo)時(shí)，要把識(shí)別情況是否精準(zhǔn)納入其中一個(gè)必不可少的指標(biāo)，若識(shí)別有誤，后續(xù)考核取消，并予以處罰。在精準(zhǔn)識(shí)別的基礎(chǔ)上，其他指標(biāo)要結(jié)合扶貧對(duì)象和具體的幫扶方式以及脫貧的進(jìn)度而定，不能只注重?cái)?shù)字的考核，更要注重是否真脫貧的考核。另外，還要注重是否發(fā)生返貧，一旦有此現(xiàn)象發(fā)生，要追究扶貧人員的責(zé)任。五要建立懲戒制度。在精準(zhǔn)識(shí)別和幫扶管理過程出現(xiàn)不精準(zhǔn)，出現(xiàn)異化現(xiàn)象，必須追究扶貧人員和扶貧對(duì)象的責(zé)任，從嚴(yán)懲處。

【責(zé)任編輯南橋】

The Realistic Problem and Priority Strategy of Accurate Anti-poverty

LIAO Xiao-dong，TENG Xiang-jun

Abstract：Because the absolute poverty will be eliminated and the basic goal of a comprehensive well-off will be realized basically before 2020, Accurate Anti-poverty is proposed to be a major national initiative. When surveying in Xiangxi autonomous prefecture, President Xi Jinping put forward the “seeking truth from facts, adusting measures to local conditions, classification guidance, accurate anti-poverty”. Through theoretical analysis and selecting X county as a case, this paper analyzes the characteristics of poverty and governance mechanism. It finds that the accurate recognition has got into a dilemma, helping has fallen into a paradox, management is difficult，and valuation index is incompatible. Finally, this paper puts forward the priority strategies including the accurate identification, accurate helping, accurate assessment and accurate management.

Key words：accurate anti-poverty; poverty traits; governance mechanism; evaluation index; dilemma; priority strategy

收稿日期：2016-03-18

作者簡介：廖小東(1972-)，男，貴州公共管理學(xué)院教授，政治學(xué)博士(貴州 貴陽550025)，主要研究方向：公共行政與地方政府治理；滕湘君(1975-)，女，貴州財(cái)經(jīng)大學(xué)公共管理學(xué)院碩士研究生，主要研究方向：公共行政與地方政府治理。

基金項(xiàng)目：國家社會(huì)科學(xué)基金項(xiàng)目(15BZZ017)；貴州省社會(huì)科學(xué)規(guī)劃課題(14GZYB15)；貴州省教育廳高校人文社科碩士點(diǎn)項(xiàng)目(16SSD021)

中圖分類號(hào)：D632.1

文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A

文章編號(hào)：1006-1398(2016)02-0048-07