○汪洋　黃大熹　莫桑梓

推進(jìn)國(guó)家層面協(xié)商民主法治化管理的原則與進(jìn)路

○汪洋黃大熹莫桑梓

摘要：國(guó)家生活層面的協(xié)商民主是社會(huì)主義民主政治的重要組成部分，其法治化管理程度關(guān)系到協(xié)商民主的深入發(fā)展水平。要積極穩(wěn)妥地推進(jìn)國(guó)家層面協(xié)商民主的法治化管理，進(jìn)一步完善社會(huì)主義協(xié)商民主制度，必須做到經(jīng)驗(yàn)理性與建構(gòu)理性的有機(jī)結(jié)合，統(tǒng)籌整體推進(jìn)和部分提升的辯證關(guān)系，厘清民族傳統(tǒng)和西方經(jīng)驗(yàn)的邏輯關(guān)聯(lián)，實(shí)現(xiàn)立法管理和全民守法的雙向互動(dòng)。在這些原則的基礎(chǔ)上，通過(guò)在立法協(xié)商、行政協(xié)商、政黨協(xié)商等環(huán)節(jié)加強(qiáng)法治化管理，整體推進(jìn)協(xié)商民主法治化管理水平。

關(guān)鍵詞：國(guó)家層面；協(xié)商民主；法治化管理

法治化管理是指通過(guò)嚴(yán)格的法律、法規(guī)和條例等對(duì)組織和個(gè)人的行為加以約束和規(guī)范，形成一種決策科學(xué)化、流程標(biāo)準(zhǔn)化、監(jiān)督制度化的管理模式。*張帆、吳大華、任忠臣：《國(guó)內(nèi)外社會(huì)法治化管理方略及借鑒》，《貴州師范學(xué)院學(xué)報(bào)》2011年第8期，第37頁(yè)。這種以法治為依托的管理模式，是我們國(guó)家治理體系現(xiàn)代化的客觀要求，是依法治國(guó)的題中要義，其在國(guó)家管理和政治生活中的作用不言而喻、不證自明。

社會(huì)主義協(xié)商民主是我們實(shí)現(xiàn)人民當(dāng)家作主和管理國(guó)家的重要方式，尤其是以政黨協(xié)商、政府協(xié)商、政協(xié)協(xié)商和人大協(xié)商等為主要渠道的國(guó)家生活層面的協(xié)商民主，是社會(huì)主義民主政治的重要組成部分，其法治化管理的程度關(guān)系到我國(guó)國(guó)家治理現(xiàn)代化的發(fā)展水平。因而，積極穩(wěn)妥地推進(jìn)國(guó)家層面協(xié)商民主法治化管理是當(dāng)前民主政治建設(shè)的重要任務(wù)之一。

一國(guó)家層面協(xié)商民主法治化的發(fā)展瓶頸

我國(guó)以人民政協(xié)等為主要形式的協(xié)商民主經(jīng)過(guò)多年的完善和發(fā)展，在制度化、規(guī)范化、程序化取得了一定的進(jìn)步，其法治化管理程度不斷提升。然而，協(xié)商民主“法制化”還不健全，尤其是“硬法”之治幾近空白，協(xié)商民主的法治化管理并沒(méi)有牢固根基。

“硬法”方面，關(guān)于社會(huì)主義協(xié)商民主的法律制度還很缺失。我國(guó)憲法僅在其序言中肯定了中國(guó)人民政治協(xié)商會(huì)議以及中國(guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的多黨合作和政治協(xié)商制度的歷史地位和重要作用，既沒(méi)有在憲法正文中安排專(zhuān)門(mén)條款對(duì)人民政協(xié)這一協(xié)商民主重要載體的性質(zhì)、職權(quán)、作用作明確表述，更沒(méi)有對(duì)協(xié)商民主的其他豐富內(nèi)容進(jìn)行闡述。并且，1954年政協(xié)組織法被政協(xié)章程取代后，我國(guó)就沒(méi)有一部關(guān)于政協(xié)的專(zhuān)門(mén)法律，這不可避免地導(dǎo)致政治協(xié)商過(guò)程中缺乏剛性約束，不利于協(xié)商民主優(yōu)勢(shì)發(fā)揮。不僅如此，作為我國(guó)的執(zhí)政黨，中共中央雖然明確指出要“研究制定協(xié)商民主建設(shè)黨內(nèi)法規(guī)”，但就目前的情況看，我們關(guān)于協(xié)商民主制度的黨內(nèi)法規(guī)也還需要經(jīng)歷一個(gè)從無(wú)到有的過(guò)程。這些情況都使得社會(huì)主義協(xié)商民主制度的功能發(fā)揮、結(jié)果落實(shí)缺乏硬性法制保證。

“軟法”方面，我們現(xiàn)有的章程、報(bào)告、決定、意見(jiàn)、講話中關(guān)于協(xié)商民主制度的主體、內(nèi)容和程序等方面的規(guī)范并不清楚。例如，《中國(guó)人民政治協(xié)商會(huì)議章程》主要是對(duì)人民政協(xié)的組織機(jī)構(gòu)等方面進(jìn)行了規(guī)定，而對(duì)于人民政協(xié)的功能如何發(fā)揮的問(wèn)題缺乏明確的規(guī)定，對(duì)于政治協(xié)商程序的問(wèn)題更是只字未提。又如，以往黨的工作報(bào)告等文件中提到的“就經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展重大問(wèn)題和涉及群眾切身利益的實(shí)際問(wèn)題廣泛協(xié)商”，這些提法中什么是“重大問(wèn)題”，哪些又是“涉及群眾切身利益的實(shí)際問(wèn)題”，在相當(dāng)長(zhǎng)的時(shí)間里都沒(méi)有說(shuō)明，到底什么問(wèn)題需要協(xié)商就一直缺少統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)。這些問(wèn)題雖然在《中共中央關(guān)于加強(qiáng)社會(huì)主義協(xié)商民主建設(shè)的意見(jiàn)》中得以初步厘清，但尚未有意見(jiàn)的相關(guān)配套措施出臺(tái)，協(xié)商程序、協(xié)商結(jié)果運(yùn)用等方面仍然缺少硬性規(guī)定，協(xié)商程序要求不嚴(yán)、運(yùn)作效率低、相關(guān)信息公開(kāi)不夠等問(wèn)題，依然制約著協(xié)商民主發(fā)展水平的提升。

二推進(jìn)國(guó)家層面協(xié)商民主法治化管理的基本原則

要積極穩(wěn)妥地推進(jìn)國(guó)家層面協(xié)商民主的法治化管理進(jìn)程，進(jìn)一步完善社會(huì)主義協(xié)商民主制度，必須堅(jiān)持以下基本原則。

(一)做到經(jīng)驗(yàn)理性與建構(gòu)理性的有機(jī)結(jié)合

經(jīng)驗(yàn)理性主義者認(rèn)為，人的理性是十分有限的，人類(lèi)社會(huì)文明的發(fā)展是通過(guò)不斷地積累向前推進(jìn)的，而不是由智者預(yù)先規(guī)劃的，這是一種漸進(jìn)式的發(fā)展路徑。在他們這里，社會(huì)制度和法律規(guī)范都是基于經(jīng)驗(yàn)理性的產(chǎn)物，是不斷漸進(jìn)發(fā)展的。通過(guò)經(jīng)驗(yàn)主義也就是漸進(jìn)性路徑實(shí)現(xiàn)法治化，看重法律自發(fā)的演變趨勢(shì)，在這種路徑下，既有的法律制度應(yīng)當(dāng)被發(fā)展完善，而那些不成文法、約俗慣例等也可以通過(guò)立法程序形成正式的法律規(guī)范。建構(gòu)理性主義者則與經(jīng)驗(yàn)理性者恰恰相反，在他們看來(lái)，人的理性具有無(wú)限的力量，人類(lèi)社會(huì)文明的進(jìn)程是可以通過(guò)理性和智慧來(lái)規(guī)劃、設(shè)計(jì)的，這是一種近乎于對(duì)絕對(duì)真理的信仰。在他們看來(lái)，法律制度都應(yīng)當(dāng)是理性設(shè)計(jì)的產(chǎn)物，而與社會(huì)文明的積累并無(wú)關(guān)聯(lián)。通過(guò)建構(gòu)主義實(shí)現(xiàn)的法治化，強(qiáng)調(diào)法律是建構(gòu)理性的產(chǎn)物，制度當(dāng)然是可以重新設(shè)計(jì)和徹底改造的，這能夠降低法治化的時(shí)間成本，但毋庸置疑的，制度變革失敗的風(fēng)險(xiǎn)將難以得到有效控制。

我們的社會(huì)主義民主政治建設(shè)面臨的任務(wù)重要而艱巨，不僅要發(fā)展完善現(xiàn)有的制度，還要在一些領(lǐng)域內(nèi)建章立制，國(guó)家層面協(xié)商民主法治化的推進(jìn)亦是如此。這是基于這種重要而艱巨的局面，我們推進(jìn)國(guó)家層面協(xié)商民主的法治化，要把經(jīng)驗(yàn)理性與構(gòu)建理性相結(jié)合，把注重“頂層設(shè)計(jì)”和“摸著石頭過(guò)河”結(jié)合起來(lái)，在黨和國(guó)家的主導(dǎo)和推動(dòng)下積極穩(wěn)妥地推進(jìn)。*錢(qián)大軍：《當(dāng)代中國(guó)法律體系構(gòu)建模式之探究》，《法商研究》2015年第2期，第4頁(yè)。一方面，對(duì)于目前我國(guó)協(xié)商民主實(shí)踐中好的做法，可以先通過(guò)規(guī)范性文件和指導(dǎo)性意見(jiàn)等進(jìn)行調(diào)整規(guī)范，條件成熟的，再及時(shí)通過(guò)立法程序加以確認(rèn)。另一方面，要直面民主政治建設(shè)中的突出、復(fù)雜問(wèn)題，有改革魄力，對(duì)于協(xié)商民主實(shí)踐中亟待解決的突出問(wèn)題，要敢于通過(guò)構(gòu)建理性進(jìn)行立法設(shè)計(jì)。這種將經(jīng)驗(yàn)理性和建構(gòu)理性相結(jié)合的協(xié)商民主法治化路線，既能避免協(xié)商民主制度變革可能引發(fā)的社會(huì)動(dòng)蕩和政治失序問(wèn)題，又能降低協(xié)商民主法治化的時(shí)間成本，保證協(xié)商民主法治化在健康的軌道上積極穩(wěn)妥地推進(jìn)。*王學(xué)儉、楊昌華：《中國(guó)特色社會(huì)主義協(xié)商民主法治化研究》，《社會(huì)主義研究》2015年第2期，第48-49頁(yè)。

(二)統(tǒng)籌整體推進(jìn)和部分提升的辯證關(guān)系

社會(huì)主義協(xié)商民主具有多層次的特點(diǎn)，不同層面的協(xié)商民主有著各自的特點(diǎn)，其法治化的任務(wù)必然不同，就要求因類(lèi)制宜，采取不同方法分別推進(jìn)。在國(guó)家生活層面推進(jìn)協(xié)商民主，與旨在完善“自我管理、自我服務(wù)、自我監(jiān)督”的社會(huì)層面協(xié)商民主有著截然不同的內(nèi)容和特征，就決定了其法治化的路徑也是有差異的。并且，我們?cè)趪?guó)家層面協(xié)商民主發(fā)展早、探索歷程較長(zhǎng)，在實(shí)踐中形成了一些好的經(jīng)驗(yàn)，其法治化的基礎(chǔ)也較好；而在社會(huì)層面開(kāi)展協(xié)商民主，我們才剛剛探索，其法治化也不可能一蹴而就。此外，國(guó)家層面協(xié)商民主也有不同的組成部分，不同協(xié)商民主渠道的法治化也不可能等量齊觀，要區(qū)別對(duì)待，分步推進(jìn)。

我們強(qiáng)調(diào)不同層面協(xié)商民主的差異，并不是要否認(rèn)社會(huì)主義協(xié)商民主作為“一盤(pán)棋”的整體性。我們推進(jìn)國(guó)家層面協(xié)商民主的法治化，歸根結(jié)底是為了提升社會(huì)主義協(xié)商民主的水平。推進(jìn)國(guó)家層面協(xié)商民主的法治化，要納入到社會(huì)主義協(xié)商民主法治化的整體進(jìn)程，每走一步，都要考慮其對(duì)協(xié)商民主整體推進(jìn)過(guò)程的影響。一方面，相較于社會(huì)層面的協(xié)商民主，國(guó)家生活層面的協(xié)商民主相對(duì)成熟，其法治化的具體任務(wù)也相對(duì)明確。我們就要把在國(guó)家生活層面協(xié)商民主中那些一以貫之的好做法和業(yè)已成型的優(yōu)良制度規(guī)范，借鑒到社會(huì)層面協(xié)商民主中，并加以完善定型，實(shí)現(xiàn)制度化和法治化。另一方面，雖然起步較晚，但社會(huì)層面的協(xié)商民主在實(shí)踐中也有一些突破，取得了一定的成效，譬如說(shuō)，浙江省溫嶺的民主懇談會(huì)，其經(jīng)驗(yàn)完全可以運(yùn)用到我們政府協(xié)商中來(lái)。當(dāng)然，國(guó)家層面協(xié)商民主作為一個(gè)整體，其內(nèi)部的各種渠道也要做好銜接配合，真正實(shí)現(xiàn)優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)、相互借鑒，推進(jìn)國(guó)家層面協(xié)商民主法治化。

(三)厘清民族傳統(tǒng)和西方經(jīng)驗(yàn)的邏輯關(guān)聯(lián)

我們所說(shuō)的社會(huì)主義協(xié)商民主制度，與西方協(xié)商民主理論有著顯著差異。從發(fā)展軌跡上看，我們的協(xié)商民主有著更長(zhǎng)的實(shí)踐歷史，早在抗日戰(zhàn)爭(zhēng)時(shí)期，中國(guó)共產(chǎn)黨就通過(guò)“三三制”民主政權(quán)開(kāi)始了協(xié)商民主的探索與實(shí)踐，共和國(guó)成立后，我們更是積累了許多寶貴的經(jīng)驗(yàn)，已經(jīng)形成了一套相對(duì)穩(wěn)定的運(yùn)行機(jī)制。社會(huì)主義協(xié)商民主制度作為我們國(guó)家治理體系的重要內(nèi)容，其法治化進(jìn)程必須結(jié)合我們的社會(huì)結(jié)構(gòu)、歷史文化等方面的特點(diǎn)，絕不能照抄西方的理論和經(jīng)驗(yàn)，只有這樣，協(xié)商民主的法治化才能貼近我們民主政治的現(xiàn)實(shí)需要，體現(xiàn)社會(huì)主義中國(guó)的制度特點(diǎn)，更好地發(fā)揮協(xié)商民主推動(dòng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的作用。

我們強(qiáng)調(diào)從中國(guó)國(guó)情實(shí)際出發(fā)推進(jìn)協(xié)商民主法治化，絕不是排斥人類(lèi)文明共同成果。雖然中國(guó)古代也把“法”作為治國(guó)理政的方式，雖然我們有著廣泛的協(xié)商民主實(shí)踐，但作為特定的政治理論和概念，“法治”與“協(xié)商民主”都是舶來(lái)品。理論上，哈貝馬斯等學(xué)者對(duì)“協(xié)商民主”開(kāi)展了廣泛而系統(tǒng)的探討，有著詳實(shí)的理論成果。實(shí)踐中，西方國(guó)家也創(chuàng)造了不少具體的形式，值得我們借鑒。因而，我們?cè)谕七M(jìn)協(xié)商民主法治化的進(jìn)程中，既要從國(guó)情出發(fā)，發(fā)展完善我們既有的制度和法律，還要積極吸取西方理論和實(shí)踐中的有益成果。當(dāng)然，我們參考借鑒西方理論與實(shí)踐中合理成分的前提必然是揚(yáng)棄，切不能照抄照搬。

(四)實(shí)現(xiàn)立法管理和全民守法的雙向互動(dòng)

推進(jìn)國(guó)家層面協(xié)商民主法治化，最基本的就是要制定規(guī)范協(xié)商民主運(yùn)行的相關(guān)制度，并且逐步實(shí)現(xiàn)立法管理，逐漸形成完備的協(xié)商民主制度體系和法律規(guī)范，通過(guò)法律途徑保障協(xié)商民主的正常開(kāi)展。沒(méi)有相關(guān)制度和法律的建構(gòu)，協(xié)商民主的法治化就沒(méi)有牢固根基，不可能實(shí)現(xiàn)。此外，還必須看到，我們今天主張的是推進(jìn)協(xié)商民主的“法治化”，而不是“法制化”，因此，其還有著更為深刻的內(nèi)涵，它還強(qiáng)調(diào)所制定出來(lái)的法律能在最大程度上被認(rèn)可和接受，也只有這樣，協(xié)商民主的法治化才具有實(shí)效意義。

也就是說(shuō)，我們推進(jìn)協(xié)商民主的法治化，必須實(shí)現(xiàn)立法與守法的雙向互動(dòng)。一方面，法治是良法之治，我們推進(jìn)協(xié)商民主法治化的前提是有良好的協(xié)商民主制度和法律，法律的合理性對(duì)公民是否守法有著重要的影響。公民所遵守的法律必須是正當(dāng)?shù)?，能夠得到公平公正?shí)施的，否則就不會(huì)被公民自覺(jué)遵守。另一方面，更為重要卻常常被忽視的，沒(méi)有良好的民主素質(zhì)和法治觀念，即使有良好的協(xié)商民主制度和法律，其在人們的執(zhí)行、行動(dòng)中也會(huì)走樣、變形，甚至面目全非。協(xié)商民主是需要科學(xué)的理念和正確的價(jià)值作為精神導(dǎo)向的?？梢哉f(shuō)，協(xié)商民主的深入發(fā)展離不開(kāi)民主法治文化的土壤，缺少了民主法治文化的協(xié)商民主就沒(méi)有靈魂，不具有可持續(xù)性，更無(wú)法促進(jìn)社會(huì)民主法治信仰的形成。我們要通過(guò)在全社會(huì)加強(qiáng)民主文化和法治文化建設(shè)，通過(guò)各種媒介和各種形式在全社會(huì)宣傳社會(huì)主義民主法治文化，來(lái)培育公民意識(shí)，增強(qiáng)公民對(duì)法律價(jià)值的認(rèn)同，促進(jìn)社會(huì)民主法治信仰的形成，實(shí)現(xiàn)協(xié)商民主的可持續(xù)發(fā)展。*李妍、梁東：《論協(xié)商民主的制度化法治化建設(shè)》，《科學(xué)社會(huì)主義》2015年第6期，第24頁(yè)。只有這樣，社會(huì)主義協(xié)商民主才能真正落在實(shí)處。

三國(guó)家層面協(xié)商民主法治化管理的突破進(jìn)路

社會(huì)主義協(xié)商民主制度是我國(guó)民主政治建設(shè)的特有優(yōu)勢(shì)，但國(guó)家層面協(xié)商民主的實(shí)現(xiàn)渠道還不完善，需要通過(guò)改革進(jìn)一步加強(qiáng)，尤其在這些協(xié)商民主渠道的法治化管理道路上，我們還任重道遠(yuǎn)。

(一)立法協(xié)商的法治化管理

法律是否具備合法性和有效性取決于法律是否嚴(yán)格依照民主程序來(lái)制定，法律活力的激發(fā)有賴于公眾的深入?yún)⑴c。*朱前星、李洋森：《社會(huì)整合視域的我國(guó)法治行政問(wèn)題與策論》，《華僑大學(xué)學(xué)報(bào)(哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版)》2015年第5期，第86頁(yè)。通過(guò)民主協(xié)商使社會(huì)各方參與立法過(guò)程，廣開(kāi)言路，完善利益表達(dá)機(jī)制，是民主監(jiān)督的客觀要求，也是完善立法體制的必由之路。2015年修正的《立法法》，完善了立法論證、聽(tīng)證等制度，規(guī)定法律草案及其起草、修改的說(shuō)明等一般應(yīng)當(dāng)向社會(huì)公布征求意見(jiàn)，還規(guī)定了法律、法規(guī)、規(guī)章統(tǒng)一的信息刊載平臺(tái)，這些“開(kāi)門(mén)立法”的做法都是協(xié)商民主在人大立法中的體現(xiàn)。但是，修法巨大成果背后的缺失也是顯而易見(jiàn)的，立法協(xié)商機(jī)制還有待進(jìn)一步完善，關(guān)于立法中什么情況需要協(xié)商的法條表述，“可以”太多，“應(yīng)當(dāng)”太少。按照這種規(guī)定，是否需要聽(tīng)證和征求意見(jiàn)顯得過(guò)于隨意，使得立法論證、聽(tīng)證制度可能流于形式。

改革完善立法協(xié)商機(jī)制，必須進(jìn)一步完善立法聽(tīng)證制度，制定立法聽(tīng)證規(guī)則，逐步實(shí)現(xiàn)“全聽(tīng)證”，做到除非經(jīng)委員長(zhǎng)會(huì)議決定不聽(tīng)證的，法律的制定和修改都必須經(jīng)過(guò)聽(tīng)證，行政法規(guī)、地方法規(guī)和規(guī)章的制定和修改也要參照?qǐng)?zhí)行。并且，立法協(xié)商程序不應(yīng)止于開(kāi)聽(tīng)證會(huì)，還要探索立法辯論制度，因?yàn)槁?tīng)證會(huì)只是聽(tīng)取意見(jiàn)，但當(dāng)法律的制定和修改存在重大意見(jiàn)分歧或者涉及利益關(guān)系重大調(diào)整時(shí)，如果僅限于聽(tīng)取意見(jiàn)，顯然會(huì)制約“開(kāi)門(mén)立法”效用的發(fā)揮，只有經(jīng)過(guò)各方充分辯論，才能保證科學(xué)民主立法。當(dāng)然，我們推進(jìn)立法協(xié)商的基本原則是將尊重立法權(quán)與保障協(xié)商建議權(quán)結(jié)合起來(lái)，充分發(fā)揮協(xié)商民主與票決民主各自的功能，確保人民代表大會(huì)及其常委會(huì)行使立法權(quán)不受干擾。

(二)行政協(xié)商的法治化管理

政府決策關(guān)系到人民最關(guān)心最直接最現(xiàn)實(shí)的利益問(wèn)題，加強(qiáng)政府協(xié)商，是科學(xué)民主依法決策的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，也是我們推進(jìn)協(xié)商民主的當(dāng)然選擇。*陳家剛：《協(xié)商民主與國(guó)家治理》，北京：中央編譯出版社，2014年，第37頁(yè)。事實(shí)上，協(xié)商民主長(zhǎng)期存在于我們政府工作當(dāng)中，專(zhuān)家咨詢、社會(huì)公示、政務(wù)信息公開(kāi)等方面的制度規(guī)范已經(jīng)比較完善。近些年，又有各種各樣的聽(tīng)證會(huì)、民主懇談會(huì)等新的形式興起，豐富了政府協(xié)商的實(shí)踐。但現(xiàn)實(shí)中，政府協(xié)商的現(xiàn)狀依然不盡如人意，其實(shí)施得不到民眾信任，究其原因，主要是民眾無(wú)法對(duì)政府協(xié)商效果進(jìn)行有效監(jiān)督和評(píng)價(jià)。以聽(tīng)證會(huì)為例，“聽(tīng)證專(zhuān)業(yè)戶”等現(xiàn)象層出不窮，價(jià)格聽(tīng)證會(huì)“逢聽(tīng)必漲”，聽(tīng)證會(huì)的公信力受到民眾質(zhì)疑。這些問(wèn)題的出現(xiàn)都與政府協(xié)商缺乏法律制度規(guī)范，法治化程度不高大有關(guān)聯(lián)。

提升政府協(xié)商的水平，就必須用立法規(guī)范政府協(xié)商，用法律來(lái)保障政府協(xié)商程序和效果。但這并不是說(shuō)，我們要單獨(dú)制定一部政府協(xié)商法，我們應(yīng)當(dāng)充分利用寶貴的立法資源，通過(guò)借助其他法律來(lái)規(guī)范政府協(xié)商。近年來(lái)，我國(guó)陸續(xù)制定、修改了《行政處罰法》《行政復(fù)議法》《行政許可法》等一系列法律，我們關(guān)于聽(tīng)證制度的規(guī)定就散見(jiàn)于這些法律當(dāng)中，但社會(huì)上強(qiáng)烈呼吁的“行政程序法”遲遲沒(méi)有出臺(tái)，將來(lái)我們制定“行政程序法”時(shí)，應(yīng)當(dāng)把我國(guó)政府管理實(shí)踐中業(yè)已成形的協(xié)商民主形式通過(guò)這部法律予以確認(rèn)，對(duì)政府管理事項(xiàng)的協(xié)商程序、保障機(jī)制等作出明確的規(guī)定，加以規(guī)范。再者，我們還應(yīng)當(dāng)將政府協(xié)商與其他形式的協(xié)商民主結(jié)合起來(lái)，通過(guò)制定相關(guān)法律規(guī)范，建立政府決策前主動(dòng)邀請(qǐng)人大代表、政協(xié)委員進(jìn)行協(xié)商的機(jī)制，使政府職能部門(mén)與對(duì)應(yīng)人大各專(zhuān)門(mén)委員會(huì)、政協(xié)各界別活動(dòng)組開(kāi)展經(jīng)常性的協(xié)商，提升政府科學(xué)民主決策水平。此外，根據(jù)現(xiàn)實(shí)中存在的民眾參與度不足問(wèn)題，我們還應(yīng)當(dāng)特別注重民眾法治精神的培育，培養(yǎng)公民精神和權(quán)利意識(shí)，鼓勵(lì)民眾參與到政府協(xié)商活動(dòng)當(dāng)中，這對(duì)提升政府協(xié)商的效果也有重要作用。

(三)政黨協(xié)商的法治化管理

中國(guó)人民政治協(xié)商會(huì)議是中國(guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的多黨合作與政治協(xié)商的主要載體，毫無(wú)疑問(wèn)，人民政協(xié)制度是我國(guó)協(xié)商民主最為重要的制度，不僅憲法肯定了其不可比擬的重要作用，在政治實(shí)踐中，政協(xié)還同人大被并稱為“兩會(huì)”，其崇高的政治地位也是無(wú)可辯駁的。與社會(huì)主義協(xié)商民主的其他渠道相比，人民政協(xié)起步早，發(fā)展程度也較高，其代表性廣、包容性強(qiáng)、合作性真等特點(diǎn)是其他協(xié)商形式所無(wú)法比擬的優(yōu)勢(shì)。因而，完善人民政協(xié)制度對(duì)于發(fā)展社會(huì)主義協(xié)商民主具有不可替代的作用，加強(qiáng)人民政協(xié)法治建設(shè)的作用也是不言而喻。

首先，要進(jìn)一步明確人民政協(xié)的法律地位。我國(guó)《憲法》的序言部分肯定了人民政協(xié)過(guò)去和將來(lái)的重要作用，但憲法的規(guī)定卻僅限于此，對(duì)人民政協(xié)的法律地位和職能定位，僅源于《人民政協(xié)章程》的規(guī)定和我們政治實(shí)踐的總結(jié)，根本沒(méi)有憲法和法律的明確規(guī)定，也就是說(shuō)，人民政協(xié)職能的履行根本就沒(méi)有國(guó)家強(qiáng)制力保障，這與其崇高的政治地位是不符的，其作用的發(fā)揮也必將受到制約。因而，推進(jìn)協(xié)商民主法治化的當(dāng)務(wù)之急，就是在憲法上進(jìn)一步明確人民政協(xié)的法律地位，鞏固提升人民政協(xié)作為協(xié)商民主重要渠道的合法性基礎(chǔ)。其次，要制定明確、規(guī)范的《政協(xié)組織法》。雖然，我們協(xié)商民主問(wèn)題整體立法的條件還不成熟，但可以考慮先行制定《政協(xié)組織法》，這是因?yàn)?，我們不僅在歷史上有過(guò)這樣一部法律，而且現(xiàn)在也有制定這部法律的現(xiàn)實(shí)需要和客觀條件。尤其是我們本身就有著體系完備的《政協(xié)章程》和在實(shí)際操作中比較穩(wěn)固的形式與程序，中共中央又相繼出臺(tái)了幾部指導(dǎo)性意見(jiàn)，政協(xié)全國(guó)委員會(huì)和地方各級(jí)委員會(huì)在改革發(fā)展中也形成了許多較為成熟的工作條例和工作規(guī)則，這都為《政協(xié)組織法》的制定提供了豐富素材。最后，要構(gòu)建科學(xué)合理完整的政協(xié)規(guī)程。基于協(xié)商民主與投票民主的不同特點(diǎn)，程序?qū)f(xié)商民主有著特殊的意義，只有在程序公正的前提下，協(xié)商民主才能起到達(dá)成各方共識(shí)的功能，這就要求我們?cè)诩訌?qiáng)人民政協(xié)法制建設(shè)的進(jìn)程中，務(wù)必要重視建立完善有關(guān)協(xié)商程序的規(guī)定，完善政治協(xié)商的內(nèi)容、形式和程序。尤其是要強(qiáng)化協(xié)商結(jié)果反饋和運(yùn)用機(jī)制，明確黨委、政府以及政協(xié)、民主黨派在協(xié)商活動(dòng)中承擔(dān)的職責(zé)，建立人民政協(xié)參政議政、民主協(xié)商的考核指標(biāo)體系，還要重視政治協(xié)商的民主監(jiān)督程序，明確監(jiān)督的形式、內(nèi)容，落實(shí)有關(guān)部門(mén)對(duì)監(jiān)督意見(jiàn)的辦理和反饋情況等。通過(guò)完善政治協(xié)商程序，形成制度規(guī)范，克服政治協(xié)商容易流于主觀和隨意的缺陷，逐步改變“想?yún)f(xié)商就協(xié)商、不想?yún)f(xié)商就不協(xié)商，協(xié)商歸協(xié)商、決策歸決策”的不良局面。

【責(zé)任編輯南橋】

The Principle and Approach of Promoting the LegalizedManagement of Deliberative Democracy at the National Level

WANG Yang，HUANG Da-xi, MO Sang-zi

Abstract：Deliberative democracy at the national level is a crucial part of socialist democracy.Its degree of legalized management concerns its degree of development.A certain amount of actions must be taken to make the deliberative democracy at the national level achieve higher level of legalized management and improve the system itself.These actions include organic combining experience reason and construction reason，overall planning the dialectical relation between advancing on the whole and fractions，clarifying the logical relevance between national tradition and western experiences，realizing mutual communications between legislative management and the whole people law-abiding.Based on these important principles，we could improve the level of deliberative democracy’s legalized management by strengthening legalized management in processes like litigation consultation，administration consultation and parties’ consultation.

Key words：national level；deliberative democracy；legalized management

收稿日期：2016-05-24

作者簡(jiǎn)介：汪洋，湖南大學(xué)法學(xué)院博士研究生；黃大熹，湖南大學(xué)法學(xué)院教授、博士生導(dǎo)師；莫桑梓，湖南大學(xué)法學(xué)院博士研究生(湖南 長(zhǎng)沙 410082)。

基金項(xiàng)目：湖南省研究生科研創(chuàng)新項(xiàng)目“國(guó)家治理體系現(xiàn)代化與法治建設(shè)研究“(CX2015B104)；國(guó)家社會(huì)科學(xué)基金項(xiàng)目“人大代表‘網(wǎng)絡(luò)問(wèn)政’研究”(12BZZ011)。

中圖分類(lèi)號(hào)：D920.0；D621

文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A

文章編號(hào)：1006-1398(2016)03-0074-06