鄧研華

(貴州財經(jīng)大學 公共管理學院，貴州 貴陽 550005)

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從權(quán)力走向權(quán)利：預(yù)算改革的政治學分析

鄧研華

(貴州財經(jīng)大學 公共管理學院，貴州 貴陽 550005)

[摘要]公共預(yù)算本質(zhì)上是政治性的。公共預(yù)算作為現(xiàn)代國家治理的基本制度，是權(quán)利與權(quán)力博弈，乃至于利益爭奪的產(chǎn)物。代議民主制度是民眾出于對政府的財政活動進行監(jiān)督、控制的需要而逐步發(fā)展起來的。作為政治過程的核心以及政治體制改革的切入口，當前中國預(yù)算改革必須要重視公民權(quán)利的保護。然而，當前中國包括憲法在內(nèi)的法律在對公民的權(quán)利的保護方面存在一定的缺失，而隨著我國經(jīng)濟社會的高速發(fā)展、市場化程度的不斷提高，公民作為納稅人的權(quán)利意識在不斷增強，對財政預(yù)算這種公益性項目的關(guān)注也在不斷增多。由于權(quán)力對權(quán)力的制約乏力甚至會失效，那么，權(quán)利對權(quán)力的制約便應(yīng)成為一種很現(xiàn)實的選擇。與此同時，當前中國預(yù)算改革需要在尊重納稅人的財政預(yù)算權(quán)利，完善納稅人權(quán)利的保護機制等方面下功夫。

[關(guān)鍵詞]預(yù)算改革；權(quán)力； 權(quán)利；新公民運動

一、引言

就學科理論而言，權(quán)力、權(quán)利和利益都是政治學中的基本概念，而權(quán)力與權(quán)利歷來就是政治生活賴以運轉(zhuǎn)的兩個軸心，其最終目標都指向利益。對于權(quán)力的概念，學術(shù)界雖有不同的理解，但多數(shù)學者都認為“權(quán)力是它的保持者在任何基礎(chǔ)上強使其他個人屈從或者服從自己的意愿的能力?！盵1]實際上，所謂的權(quán)力就是指公共權(quán)力，也即國家(政府)權(quán)力。而權(quán)利是指“法律規(guī)定法律關(guān)系主體或享有權(quán)利的人，具有這樣行為或不這樣行為或要求他人這樣行為或不這樣行為的能力或資格?！盵2]實際上也就是個人權(quán)利或公民權(quán)利。由此，在政治世界中，權(quán)力與權(quán)利構(gòu)成了公與私之間的根本對立。但長期以來，政治學似乎給予權(quán)力更多的關(guān)注，把權(quán)力當作了政治學的核心概念。如馬克斯·韋伯認為：“政治是指分享權(quán)力或力求影響權(quán)力的分配?！盵3]拉斯韋爾也說：“政治涉及的是權(quán)力的形成和分配。”[4]而羅伯特·古丁等人認為政治是“權(quán)力的有限制的運用”[5]由此，當代美國著名的政治學者羅伯特·達爾總結(jié)道：“權(quán)力概念是政治分析的中心?！盵6]無疑，權(quán)力是一種最為重要的政治現(xiàn)象，權(quán)力的起源、權(quán)力的目標、如何規(guī)范政治權(quán)力、政治權(quán)力的制度安排理應(yīng)成為政治學研究的對象。然而必須要明白，政治學在研究權(quán)力的同時不能忽視對權(quán)利的關(guān)注。離開對權(quán)利的關(guān)注，必將使政治學對權(quán)力的研究失去道德支撐和規(guī)范的基礎(chǔ)。

事實上，從歷史的角度來看，(公民)權(quán)利的存在及其實現(xiàn)程度是人類政治文明程度的一個重要標志，人類政治文明的歷史就是一部擴張個人權(quán)利的歷史。權(quán)力與權(quán)利構(gòu)成政治生活世界的兩個支柱，共同支撐政治生活世界。另一方面，權(quán)力與權(quán)利絕非完全對立，而是呈現(xiàn)出一種相輔相成的關(guān)系。權(quán)力與權(quán)利的完美結(jié)合就實現(xiàn)了民主政治。政治學上的善就是正義，正義以公共利益為依歸，正義的前提是權(quán)利的存在，在沒有權(quán)利的地方，就沒有正義與非正義?？v觀歷史，有權(quán)利的時代，往往就是民主盛行的時代，也是權(quán)力合理運行的時代，權(quán)利的存在離不開民主，權(quán)力的合理運用也離不開民主。而在當今的中國，人們的權(quán)利觀念在不斷增強，權(quán)利話語在國家的經(jīng)濟、社會與政治生活中逐漸占據(jù)著支配性位置，當代中國政治學研究到了必須“認真對待權(quán)利”的時候了。

二、預(yù)算中的權(quán)力與權(quán)利：一種政治學的研究范式

自19世紀以來，現(xiàn)代公共預(yù)算就已成為現(xiàn)代國家治理的基本制度。事實上，預(yù)算反映著政府介入社會經(jīng)濟生活的范圍、規(guī)模和程度。如美國經(jīng)濟學家阿圖·?？怂固顾裕骸耙私馇宄胍鍪裁椿蛞呀?jīng)做了哪些工作，只要去看一看預(yù)算就可以搞清楚這一切。”[7]對于公共預(yù)算的政治本質(zhì)，美國著名學者、預(yù)算政治學的奠基人阿倫·威爾達夫斯基有著很深刻的認識：“預(yù)算就是政治……預(yù)算過程充滿了公共政策方面的權(quán)力斗爭?！盵8]而愛倫·魯賓指出：公共預(yù)算的實質(zhì)在于“配置稀缺資源”[9]，由此看來，公共預(yù)算從本質(zhì)上而言是政治性的，而權(quán)力與權(quán)利乃至利益的獲取歷來就是政治學研究的基本問題，那么，預(yù)算過程也必然就是權(quán)力與權(quán)利的博弈的過程乃至最終誰獲取利益的問題。

(一)權(quán)利、代議民主與現(xiàn)代公共預(yù)算制度的發(fā)展

現(xiàn)代預(yù)算制度其實就是權(quán)利與權(quán)力博弈，乃至于利益爭奪的產(chǎn)物。實際上，現(xiàn)代議會發(fā)端于英國，是社會公眾為了維護自身權(quán)利，限制國王征稅的權(quán)力，從而實現(xiàn)自身利益的一種工具。這以1215年《自由大憲章》的簽訂為開端，《自由大憲章》的意義就在于它確定了“非贊同，毋納稅”的原則。17世紀英國資產(chǎn)階級革命就源于英王查理一世未經(jīng)人民同意擅自征稅，違背了自由大憲章簽訂以來所確定的原則。而1688年的光榮革命更是具有劃時代的意義，因為它“開啟了議會至高無上的時代，議會從此就在國家的政治、經(jīng)濟事務(wù)中扮演著舉足輕重的角色，政府的財政收支完全被納入議會的控制、監(jiān)督之下?！盵10]

在1789年法國爆發(fā)資產(chǎn)階級革命之前，實行代議民主制的英國國民的稅負其實是遠遠高于法國，但英國國民的“被剝削感”卻并不怎么重，反觀實行封建專制的舊制度的法國，雖然稅負相對較低，但國民卻有很強的“被剝削感”，并由此引發(fā)了激進的革命。而18世紀美國的獨立戰(zhàn)爭同樣是緣于殖民地人民稅負的痛苦感，“美國革命的理由一直是過分夸張地簡單：不受限制的權(quán)力永遠都是個人自由的威脅，而不列顛帝國政府卻一直在故意地、甚至還費了點兒力氣地解除那加諸權(quán)力之上的束縛。”[11]由此，1776年北美殖民地十三個州在費城簽訂了《獨立宣言》，宣言明確指出：英王“未經(jīng)人民同意而強行征稅”[12]，人民繳納了稅收卻沒享有代表權(quán)是暴政。

由此可以看出，代議民主制度是民眾出于對政府的財政活動進行監(jiān)督、控制的需要而逐步發(fā)展起來的，預(yù)算制度本身是民眾對(國王)政府的財政活動進行監(jiān)督和控制的法律規(guī)范。作為現(xiàn)代憲政國家的財政體系的核心制度，公共預(yù)算與生俱來就具有追求民主、法治等基本價值的天性，其目的就是保障和實現(xiàn)公眾的權(quán)利與利益。代議民主制是在現(xiàn)代意義的公共預(yù)算產(chǎn)生、發(fā)展的過程中逐步發(fā)展、完善起來的，而代議機構(gòu)本身就是民眾控制政府財政收入乃至支出行為的工具。正是預(yù)算制度孕育、造就了現(xiàn)代意義上的公共財政。

預(yù)算與代議民主制度兩者均系現(xiàn)代民主政治制度的濫觴，而且兩者互為表里，共同維護社會公眾的權(quán)利和利益。如果我們將代議民主制度看成是現(xiàn)代民主政治制度的基石，那么預(yù)算則是其奠基的肇因。由此，預(yù)算對于一個現(xiàn)代民主國家的國計民生而言就具有了實質(zhì)性意義。首先，自從有了代議民主制，預(yù)算的內(nèi)容就不再是單向、消極的租稅稅額的分攤，財政預(yù)算的重心已不僅僅是稅收收入，更多的是政府的支出，由此，預(yù)算將會給社會公眾的權(quán)利的實現(xiàn)、福利的保障、國民經(jīng)濟的繁榮乃至整個國家的福祉帶來極為深遠的影響。在一個現(xiàn)代民主國家，一個人從出生、成家立業(yè)直至死亡都與政府預(yù)算密切相關(guān)。其次，由于代議民主制度的建立與完善，在民主政體之下，單純的統(tǒng)治與被統(tǒng)治這種權(quán)力關(guān)系已不復(fù)存在，預(yù)算也不再是單向的財政資源繳納與索取，也不再是單純的租稅的分攤的問題，而更多應(yīng)該表現(xiàn)為一種“取之于民、用之于民”的雙向關(guān)系。然而，我們必須要明確的是，在西方國家民主政體之下的預(yù)算審議，其實遠非純粹的代議機構(gòu)與政府之間的政治博弈，更多地表現(xiàn)為不同的政治黨派、不同的利益集體乃至各種社會團體之間爭奪有限的、相對稀缺的財政資源、從而實現(xiàn)自身利益的競技場。從這種意義上而言，民意代表對預(yù)算進行審議，并不完全如通常所描述的那樣是為“為人民看緊荷包”，更確切地說是為各自所代表的所謂“民意”謀取福利。

(二)制約政府財政權(quán)力與權(quán)利話語在西方的興起

長期以來，西方政治學者乃至政治家們一直在思考、探尋國家的本質(zhì)是什么？什么樣的政府才是好的政府？怎么的政府體制才是良善的、最好的政府體制？對于這些問題，不同國度、不同時期的政治學者們可能會給出種種不同的答案，但多數(shù)學者都能認同這一答案：“好的政府體制就是‘一套能夠監(jiān)督權(quán)力，特別是要監(jiān)督君主或行政部門的權(quán)力’的體制。”[13]事實上，基于“人性本惡”的認知，西方人對政府(國家)的認識是出人意料的一致：政府(國家)就其本性而言是惡的，是“利維坦”。那么，如何來控制政府(國家)呢？

對這一問題，美國的開國元勛們有著尤其深刻的認識，并在政治制度設(shè)計上有著相對比較完善的規(guī)定。建國以后，美國的革命先驅(qū)們——無論是聯(lián)邦黨人還是反聯(lián)邦黨人，都對權(quán)力的本質(zhì)有著非常深刻的認識：“權(quán)力有一種自我擴張的天性，所以就應(yīng)該通過一定的措施，對其進行有效限制?！盵14]272“任何一個權(quán)力部門都要受到其他部門的有效監(jiān)督和限制，而不能任意僭越自己的權(quán)力范圍。”[14]274由此，聯(lián)邦黨人在進行憲法設(shè)計時特別看重財政預(yù)算權(quán)，并將這種權(quán)力賦予了代議機構(gòu)，而代議機關(guān)只要擁有掌握國庫的權(quán)力，即掌管“錢袋子”的權(quán)力這種最切實有效的武器，就可以將自身真正武裝起來，并可以采取有效的措施，糾正政府的偏差。與此同時，在對“建立國家的本質(zhì)目的是什么？”這一問題上。反聯(lián)邦黨人的認識尤為深刻：“一個國家的自由并非取決于有關(guān)政府架構(gòu)的設(shè)計…而是取決于對這些權(quán)力規(guī)定的限制，并在正義基礎(chǔ)上來建立這些限制?！盵15]126在此同時，“國家的目的是實現(xiàn)公民的權(quán)利和自由，而不是追求國家的光榮與偉大?！盵15]3由此，“保護個人權(quán)利是合法政府的目標所在?！盵15]25而要限制政府，保護公民權(quán)利，首先且必須就是要從限制政府的財政權(quán)力開始。如布坎南所言：“對統(tǒng)治者的控制，一直是通過對征稅權(quán)的約束來實現(xiàn)的?！盵16]

基于此，當代西方資本主義國家在立憲的過程中都把財政制度作為權(quán)力分立的關(guān)鍵內(nèi)容寫進憲法，并將此權(quán)力賦予代議機構(gòu)。而之所以要這樣做的關(guān)鍵原因就是要限制政府的權(quán)力，從而有效地保護公民權(quán)利。實際上，在西方國家的法律中，人們很容易就可以找到“權(quán)利”的影子?；趯Α叭诵员緪骸钡恼J識，西方人從來就不認為在沒有制約的情況下，政府(國家)能夠恰當?shù)匦惺故种械臋?quán)力，同時，他們還認識到，相對于強大無比的政府(國家)權(quán)力，公民權(quán)利天然地就比較弱勢，由此，必須要對權(quán)力進行制約，而要對權(quán)力進行制約，用公民權(quán)利制約政府的權(quán)力是其中一種可取的選擇，另外一種方法就是將權(quán)力分屬于不同的政府部門，以權(quán)力制約權(quán)力，只有這樣才能保證權(quán)力不被濫用。實際上，在西方民主國家，強調(diào)不同權(quán)力部門之間的分立與制衡或者是以權(quán)利制約權(quán)力，這不只是西方近代以來啟蒙學者們的一種預(yù)見，實際上也在西方國家的政治實踐中被普遍應(yīng)用。但無論是以權(quán)力制約權(quán)力還是以權(quán)利制約權(quán)力，其根本目的都是要保障社會公眾的權(quán)利，由此可見，權(quán)利話語是自西方現(xiàn)代資本主義國家建立之初就在國家政治生活中占據(jù)著重要地位并發(fā)揮著重要的影響力，而在后來西方國家的政治實踐中，代議民主制的發(fā)展，現(xiàn)代民主體制的建構(gòu)，現(xiàn)代公共財政預(yù)算制度的不斷建設(shè)與完善，對權(quán)利的保護機制也不斷地得以完善。

(三)權(quán)利概念的興起與現(xiàn)代法治國家的構(gòu)建

我國的改革開放進程已經(jīng)持續(xù)30多年了，相對于政治領(lǐng)域的改革而言，在經(jīng)濟領(lǐng)域的改革無論是廣度還是深度上都已取得了重大的突破。對我國經(jīng)濟改革性質(zhì)的更好概括應(yīng)該是“從權(quán)力時代走向權(quán)利時代?！盵17]而經(jīng)濟方面的變革必然會引起社會及政治方面的深刻變化。事實上，相對于經(jīng)濟學意義上的帕累托最優(yōu)而言，權(quán)利本位之說更能深刻揭示我國經(jīng)濟、政治.社會變革的內(nèi)容和走向?！霸谖覀冞@個時代,讓更多的人獲享受多的權(quán)利”是“人類共同的理想”和“信念”,但它遠不只是一種理想、信念,而更“是一種社會事實。”[18]當前我國經(jīng)濟、社會正處于轉(zhuǎn)型的關(guān)鍵時期，在這一轉(zhuǎn)型的關(guān)鍵時期，要保證和諧有序的社會秩序，核心內(nèi)容就是要實現(xiàn)在社會中占支配地位的力量從權(quán)力轉(zhuǎn)變?yōu)闄?quán)利。而就當前的現(xiàn)實而言，“社會經(jīng)濟失序風險的主要根源是政府權(quán)力不斷膨脹和不受約束與政府職能嚴重錯位，其原因主要是政府的征稅權(quán)沒有受到立法制度的約束。另一個根源是權(quán)利失范?！盵19]事實上，當前我國政府、尤其是一些地方政府與地方政府官員的觀念仍未能發(fā)生根本性的轉(zhuǎn)變，傳統(tǒng)的管理觀念還根深蒂固地存在著，突出表現(xiàn)在還繼續(xù)延續(xù)家長式的管理方式與手段，地方政府與民爭利現(xiàn)象比較突出，如在征地拆遷過程中“‘哪個地方拆遷不死幾個人哪？’甚至成了某些官員的價值觀或口頭禪”[20]，其根源一方面在于現(xiàn)行的財政稅收體制本身存在一定的缺陷，另一方面官員的績效考核機制也存在一定的問題。在這兩方面因素的綜合影響下，地方政府在充當了經(jīng)濟建設(shè)型政府的角色的同時也在追求自身利益的最大化，也就充當了“掠奪型”政府的角色。

由此看來，要讓政府正確地運用權(quán)力，不能寄希望于政府的自我革命，要把政府關(guān)進籠子里，預(yù)算就是現(xiàn)成的而且是非常有效的籠子，現(xiàn)代公共預(yù)算的功能就在于通過法律的規(guī)范實施對政府權(quán)力的限制和約束，從而將政府行為納入法治化的軌道。通過預(yù)算法治化是促進政府財政行為法治化，是建設(shè)現(xiàn)代法治國家的基本途徑。而社會主義法治國家的建設(shè)必然是建構(gòu)在限制政府權(quán)力、保護公民權(quán)利的基礎(chǔ)上。在此背景下，以徐顯明教授為代表的法學學者提出現(xiàn)代法學應(yīng)該是權(quán)利之學，現(xiàn)代法治應(yīng)該以權(quán)利為本位。美國人在建國之初就提出：“對法律的尊重應(yīng)該是國家的政治宗教?！盵15]138那么，對財政預(yù)算法律的尊重同樣應(yīng)該成為一個國家的政治宗教。就當前我國的現(xiàn)實而言，財政預(yù)算相關(guān)方面的立法相對還比較滯后，尤其是公民權(quán)利的保護方面，無論是憲法還是其它的基本法律，都相對比較欠缺，遠遠不能滿足社會、經(jīng)濟發(fā)展的需要，因此，必須加大保護公民權(quán)利的財政立法力度，促進公民權(quán)利觀念的形成與發(fā)展，當然，這也是一項持續(xù)不斷的任務(wù)，必須要有持之不懈的態(tài)度，通過循序漸進的方式，對法律加以改進和完善，使之能適應(yīng)新形勢發(fā)展的需要。

三、認真對待權(quán)利：中國公共預(yù)算改革的發(fā)展方向

要使人們有尊嚴地幸福地生活，涉及到如何處理國家權(quán)力與公民權(quán)利的關(guān)系問題。然而，就當前的中國而言，社會矛盾沖突不斷加劇，群體性維權(quán)抗爭事件數(shù)量逐年上升是一個不爭的事實，基于此，政府公權(quán)力與公民權(quán)利之間的內(nèi)在緊張關(guān)系已經(jīng)成了中國當下必須面對和亟待解決的現(xiàn)實問題。推進和深化我國財政預(yù)算制度改革的呼聲很高，在中國社會已形成一種共識，而且在這方面的改革已實施多年了，然而，隨著財政預(yù)算改革的不斷發(fā)展，人們深刻地認識到，預(yù)算改革的重點與難點其實是與政治體制本身密切相關(guān)的，而政治體制改革又嚴重落后于現(xiàn)實社會發(fā)展的需要。如前所述，西方民主國家的政治實踐表明，民主政體的生成其實就是伴隨著現(xiàn)代公共預(yù)算制度而產(chǎn)生的。作為政治過程的核心以及政治體制改革的切入口，當前中國預(yù)算改革必須要在公民權(quán)利的尊重和保護方面下功夫，然而，如何在制度設(shè)計上使預(yù)算有效地體現(xiàn)出理性選擇原則成為當前中國預(yù)算制度改革的最大難題。

(一)制約權(quán)力：中國國家治理現(xiàn)代化的必然要求

中共十八屆三中全會提出要“推進國家治理體系與治理能力的現(xiàn)代化”，財政在國家治理過程中發(fā)揮著基礎(chǔ)性作用，良善的財政制度也是實現(xiàn)國家長治久安的制度保障。要實現(xiàn)良善、有效的國家治理，把握到國家治理的核心問題，就必須要回到對根本性問題，也即所謂的“元問題”的思考，也就是如何才能有效地對(政府)權(quán)力進行制約以及對(公民)權(quán)利進行保護這樣一個“‘一體兩面’的問題?！盵21]也就是說，怎樣才能在對公共權(quán)力進行有效的制約的同時有效地維護公民權(quán)利是當前中國必須解決的問題，而且這也是創(chuàng)新國家治理理論的根本出發(fā)點和落腳點，由此，必須切實實現(xiàn)科學、民主與依法執(zhí)政方式，真正樹立起“權(quán)力來源于人民，最終還是要為人民服務(wù)”的權(quán)力觀。在此同時，現(xiàn)代化的國家治理必然要求政府“把權(quán)利看成是公民身份的‘集裝箱’，以此來確定公民自由的內(nèi)容與范圍,規(guī)范政府自身權(quán)力的范圍與活動空間，這也是現(xiàn)代政府獲取自身政治合法性的必然路徑”[22]這也就是說，“常態(tài)的國家治理需要收縮政府權(quán)能的邊界,需要尊重公民正當?shù)睦姹磉_和民主參與要求。”[23]這也就是說，現(xiàn)代意義上的政府應(yīng)該是一個“有能力的有限政府”，有能力就是政府要有所作為，而不是完全意義上的“弱政府”，在此同時，政府是一個權(quán)力有邊界，而且權(quán)力受到約束的有限政府。長期以來，中國財政預(yù)算制度的剛性嚴重不足，預(yù)算不夠透明，甚至成為了一筆筆糊涂賬，這就為腐敗和不公正支出留下很大的空間。建立公開透明的預(yù)算制度及全口徑預(yù)算實際上就是要約束、限制政府的權(quán)力，實現(xiàn)向有限、責任政府的邁進。道理很簡單，預(yù)算就是要解決政府怎么掙錢、花錢的問題，這實際上就是一個國家最大的政治。

美國學者沃倫說：“預(yù)算乃行政機構(gòu)的生命之源”[24]，然而，預(yù)算的意義不僅如此，從歷史的角度來看，財政問題歷來就被看成是治國安邦的大事。財政治理的水平，從基礎(chǔ)層面決定了國家治理的水平。中國歷史上的幾次重大變法都肇始于財政問題，財政方面的變革同樣也是變法的重要內(nèi)容。正如熊彼特所指出的那樣，財政是分析社會問題的最佳出發(fā)點。事實上，“財政制度安排體現(xiàn)并承載著國家與納稅人、政府與社會、政府與市場等基本關(guān)系?！盵25]公共財政本身就是一種對社會財富進行公開、公平、合理分配的機制，誠然，作為一種公平與效率的融合機制，“財政在國家治理中發(fā)揮基礎(chǔ)性作用?！盵26]而預(yù)算正是通過改變一個國家籌集、分配以及使用資金的方式，改變著整個國家的治理結(jié)構(gòu)，并進而塑造出一種嶄新的國家與人民、國家與社會的關(guān)系。

然而，就當前中國的現(xiàn)實情況而言，權(quán)力的失范，尤其是政府權(quán)力的失范是制約國家治理能力現(xiàn)代化的深層原因。由此，制約權(quán)力尤其是政府過大的財政權(quán)力是當前中國政治體制改革必須要面對的問題。如李煒光教授所言：“在國家所有權(quán)力當中，支配財政資源的權(quán)力是核心和實質(zhì)的權(quán)力?！盵27]2如果能通過法律制度對政府的財政權(quán)力進行剛性制約，那么幾乎就能將所有的政府權(quán)力都關(guān)進籠子里。改革開放以后，我國的社會、經(jīng)濟結(jié)構(gòu)發(fā)生了很大的變化，稅收收入占整個國家財政收入的比例已遠遠超過50%，從財政國家的角度來看，中國已經(jīng)是一個典型的稅收國家。那么，要控制政府，就必須從限制政府的征稅權(quán)與財政支出權(quán)兩方面入手。

1.控制政府首先要限制政府的征稅權(quán)

美聯(lián)邦最高法院首席大法官約翰·馬歇爾曾經(jīng)說過：“征稅的權(quán)力是事關(guān)毀滅的權(quán)力”，這實際上是預(yù)示，如果政府征稅的權(quán)力不受到控制，不但納稅人的權(quán)利得不到保障，而且征稅權(quán)力還會不斷擴張，最終可能會導致全社會的混亂與腐敗?！柏敹愂巧鐣拿鞯那缬瓯?，是隱藏在大部分重大歷史事件——國家的繁榮與貧窮、起義與革命、自由與奴役，以及大部分戰(zhàn)爭——背后的自明之理?！盵28]依照大憲章的經(jīng)驗，預(yù)算制度毫無例外是一個現(xiàn)代國家進行制度設(shè)計的“元”規(guī)則，只有通過財政立憲的方式，給政府財政權(quán)力設(shè)定界限，才能真正有效地制約住政府的權(quán)力。由此，“我們需要發(fā)現(xiàn)那些握有權(quán)柄的人要做什么……他們會何時以及怎樣利用手中的權(quán)力攫取來自生產(chǎn)和貿(mào)易中的大部分收益?他們這樣做又有什么法理依據(jù)?”[29]實際上，“發(fā)達國家的憲政歷程在很大程度上均是圍繞著國家權(quán)力和公民納稅—即公權(quán)與私權(quán)之間的張力——這一主軸而展開的。人類社會的政治史其實就是一個不斷與權(quán)力進行斗爭的產(chǎn)物?！盵30]

然而，在中國的語境中，稅收卻更多地被看成是政府籌集財政收入的工具?，F(xiàn)代國家所謂現(xiàn)代性的重要特質(zhì)之一，就是稅收的非隨意性，而且是法定的。反觀中國，長期以來，我國一直在強調(diào)稅收的“三性”，即強制性、無償性和固定性，除此以外，在中國似乎很多部門都可以增加稅種、調(diào)高稅率。與此同時，我國政府一直在強調(diào)“要推進更加積極的財政稅收政策”。政府想在哪方面征稅，征多少通常情況下都能做到。事實上，政府的財政收入在 20 多年中一直以遠高于GDP的增長速度在增長，到2015年政府財政收入已高達15.22萬億元。然而，如李煒光所指出的那樣，稅收的功能不能僅限于征收數(shù)額的最大化，有效率的稅制不一定就是合理的稅制，其合理性更多的是在于它是否能夠體現(xiàn)公平正義的原則。

客觀地說，當前中國的財政稅收體制還是一種典型的權(quán)力主導型財稅體制，然而必須要承認的是，如同政治體制改革一樣，財政體制改革同樣也進入到了深水期。在此背景下，進一步推進和深化財政體制改革不僅需要政治智慧，同樣也需要政治魄力，更需要政治責任心。就當前中國的現(xiàn)實而言，財稅體制改革首先要做而且必須要做的就是實現(xiàn)征稅權(quán)向全國人大的回歸，也就是說，推出新稅種與提高稅率的權(quán)力只能由全國人大擁有，而不能如現(xiàn)在這樣，不僅是中央政府、中央各部委如財政部、稅務(wù)總局，甚至是地方的行政部門都有征稅的權(quán)力。實際上，近些年來人民要求人大終止授權(quán)政府制定稅收法律的呼聲在不斷高漲。在2013年的全國人大會議上，趙冬苓聯(lián)名31位代表提交的、要求終止授權(quán)國務(wù)院制定稅收相關(guān)法律的行為的議案，引起代表們的普遍關(guān)注，同樣在社會上也引起了強烈的共鳴，這一議案在網(wǎng)絡(luò)上也被網(wǎng)友一致評為“2013年最有含金量的議案”。

2.控制政府其次要限制政府的財政支出權(quán)

雖然我國憲法明確規(guī)定：“一切權(quán)力屬于人民”，然而，在現(xiàn)實生活中，當人們在談?wù)撠斦黧w時，通常情況下只強調(diào)國家或政府是財政的主體，將注意力主要集中于如何在政府之間劃分財權(quán)，常常忽視了人民的主體地位。在實踐中，財政資金的支配權(quán)通常是由行政事業(yè)單位的一把手和分管財政資金的領(lǐng)導掌握著。領(lǐng)導是否批準成為了財政支出與否的基本依據(jù)。在這樣一種財政支出權(quán)集中在少數(shù)人手中的管理體制之下，“一切權(quán)力屬于人民”的規(guī)定就變得空泛而缺乏實質(zhì)性內(nèi)容。有這樣一個真實的故事:國內(nèi)的一家媒體做了一個電視直播節(jié)目，請一位中國市長與一名美國市長進行交流。中方市長向美國市長發(fā)出邀請，希望其來中國訪問。然而，美國市長解釋說由于年度預(yù)算在年初就已經(jīng)由市議會確定，而年度預(yù)算中并沒有出訪中國的經(jīng)費，因此無法成行。而我們的這位中國市長卻底氣十足地說:“你來吧，一切訪問經(jīng)費由我方承擔！”從這樣一句在中國看似再尋常不過的話中折射出了中國政府在公共財政預(yù)算支出過程中比較普遍地存在的一個問題就是政府官員在財政支出上的任性，“權(quán)力財政”的影子還時不時地顯現(xiàn)出來。然而，在“權(quán)力財政”之下，該由誰來為保障納稅人的權(quán)利負責，又該由誰來向納稅人給個說法呢？

20世紀80年代初，鄧小平在會見美國國會眾議院議長Tipo’Neill時，向他提出來一個問題：“總統(tǒng)也得找你們要他的錢？” 這一提問實際上揭示了以下幾個方面的問題，首先，在一個民主法治國家，管理“錢袋子”的權(quán)力，應(yīng)該由代表人民的議會來執(zhí)掌；其次，政府在法定的期限內(nèi)可以支配的財政資源的數(shù)額必須是有限的，而且是要為事先確定的目標服務(wù)的；再次，財政預(yù)算的整個過程，無論是收入還是支出，都要受到議會以及整個社會的嚴格控制與監(jiān)督?！岸愂帐沁B接政府與人民的紐帶”，然而，就中國的現(xiàn)實而言，仍然還有一些學者乃至官員還在利用自己的地位、名望專門為政府的變相攫取公共財政資源的行為進行辯護,如此一來，連接政府與人民的紐帶變得很脆弱也就不足為奇了。

(二)認真對待權(quán)利：從西方話語到中國語境

認真對待權(quán)利以及如何認真地對待權(quán)利在西方國家的政治生活中一直占據(jù)著重要的地位。如前所述，西方國家代議民主制度就是在如何限制政府(國王)的財政權(quán)力和保護人民的財權(quán)的過程中逐步完善和發(fā)展起來的。時至今日，權(quán)利話語在西方民主國家的政治生活中仍占據(jù)著舉足輕重的地位。美國學者路易·亨金就明確指出：“我們的時代是權(quán)利的時代”[31]；耶林說：“為權(quán)利而斗爭是一種權(quán)利人對自己的義務(wù)”[32]12；德沃金也說：“權(quán)利是法律的道德權(quán)威所在，是人們對法律有信心的理由。權(quán)利可以防止政府和政府官員將制定、實施和運用法律用于自私或者不正當?shù)哪康摹盵33]31，“如果政府不認真對待權(quán)利，那么它也不能夠認真地對待法律。”[33]273

長期以來，我國憲法以及其它基本法律在對權(quán)力缺少制約的同時，對公民權(quán)利卻有過多的干預(yù)與限制，以至于形成了本末倒置的局面。改革開放30多年來，雖然人民已經(jīng)成為事實上的納稅人，但人民作為納稅人的權(quán)利卻因過分、過多地強調(diào)“國家利益至上”而一直被湮沒，乃至于蜷縮于政府征稅權(quán)力之腳。基于此，李煒光教授指出：“在一個不尊重納稅人權(quán)利的社會里，不可能造就自覺守法的納稅人來。”[27]281而北京大學教授王建國2013年3月在一次重要會議上指出：中國經(jīng)濟的發(fā)展是以對民權(quán)的剝奪為制度基礎(chǔ)的。政府可以不經(jīng)民眾同意而征稅，以高稅收來維持投資，而城鎮(zhèn)化同樣是以對產(chǎn)權(quán)侵犯為基礎(chǔ)的。然而，隨著市場經(jīng)濟不斷發(fā)展，民主法治進程的逐步推進，這種局面必將發(fā)生改變。學者魯楠也指出：“中國一定會走進權(quán)利社會，無論是普通公民還是政府都需要有這個心理準備?！盵34]“在我們這個時代,讓更多的人獲享受多的權(quán)利”是“人類共同的理想”和“信念”,但它遠不止是一種理想、信念,而更“是一種社會事實。”[35]事實上，改革開放30多年來，人們在物質(zhì)上不斷富足起來，而在權(quán)利上卻仍然處于貧困狀態(tài)。然而這種狀態(tài)不可能長期存續(xù)下去，由此，權(quán)力能不能及時、充分、真誠地與權(quán)利進行對話是中國社會能否順利轉(zhuǎn)型的關(guān)鍵所在，中國人的命運乃至中國社會轉(zhuǎn)型的前景如何都與此密切相關(guān)。而要切實保護公民的權(quán)利，尤其是財政預(yù)算權(quán)利，我國預(yù)算改革應(yīng)著重從以下兩個方面入手：

1.立法的缺失與納稅人權(quán)利保護機制的完善

眾所周知，憲政的精神就是“權(quán)利至上”。而從公民社會的視角分析，權(quán)力敬畏權(quán)利，理應(yīng)成為法治社會的準則和政府行為的規(guī)范。然而，長期以來，“我國立法側(cè)重于對政府的政策指引，而不是公民權(quán)利的確認與保障?！盵36]就我國現(xiàn)行憲法和基本法律而言，對于納稅人及納稅人權(quán)利等概念都欠個說法，對公民(納稅人)權(quán)利的保護存在缺失。

從現(xiàn)代國家的現(xiàn)實與發(fā)展趨勢來看，作為國家的根本大法的憲法所要調(diào)整的核心法權(quán)關(guān)系是社會、公民權(quán)利與國家(政府)權(quán)力之間的關(guān)系。美國憲法學家特雷索里尼曾說：“憲法有雙重功能，即授予權(quán)力并限制權(quán)力?！盵37]而英國的憲法學家戴雪指出：憲法“不是個人權(quán)利的淵源，而是個人權(quán)利的表現(xiàn)?！盵38]然而，就我國憲法而言，正如有學者指出的那樣：“中國憲法有國家權(quán)力本位傾向，因而不利于保護公民權(quán)利，結(jié)果是有憲法而無憲政?！盵39]然而“憲法擁有權(quán)威的關(guān)鍵不在于公民是否服從它，恰恰在于政府自身是否服從它?！盵40]客觀地說，憲法與憲政的功能并不在于偏向張揚公民權(quán)利與自由，或者過度支持國家權(quán)力，而在于明確公正地界定二者之間的關(guān)系，為兩者提供公平博弈的根本法則?！霸谥袊蔚默F(xiàn)實中，國家權(quán)力過于強大，公民權(quán)利存在缺失為批評者提供了論據(jù)?！瓚椪哪繕耸墙⒁粋€有效的、負責的、公正的、保護個人基本權(quán)利的政治和法律體系?！盵41]23“在我國，一個公認的事實是，國家實際擁有的權(quán)力太大，而其承擔的責任又有待加強，特別是在保護公民權(quán)利方面所體現(xiàn)的國家權(quán)力的公共性不足。與這種狀態(tài)相對應(yīng)，在實踐中‘義務(wù)優(yōu)先’的做法，導致了公民權(quán)利與義務(wù)的不對稱?！盵41]3事實上，在我國現(xiàn)行憲法里，對于公民作為納稅人應(yīng)當享有哪些權(quán)利并沒有明確的規(guī)定。只有第56條指出公民有依照法律納稅的義務(wù)。這實際上是表明國家(政府)向納稅人征稅有了法理上依據(jù)，這也就明確了納稅人向國家納稅是一種義務(wù)，然而對于公民作為納稅人應(yīng)享有哪些權(quán)利卻沒有明確規(guī)定。

同樣，作為我國經(jīng)濟憲法的預(yù)算法，長期以來，其宗旨一直是強調(diào)要在財政預(yù)算法律關(guān)系中突出行政主體的主導性、支配性地位，而公民作為納稅人應(yīng)有的預(yù)算主體地位卻常常被忽略了。但必須要明白：“在民主與人權(quán)成為憲法重要價值的今天，個人絕對不得成為國家任務(wù)和目標的犧牲品，而應(yīng)是國家一切活動的目的?！盵42]此次預(yù)算法的修改歷經(jīng)十年，經(jīng)過了多輪博弈，雖然2014年新修訂的預(yù)算法在預(yù)算宗旨方面有了比較大的進步，不再過多地強調(diào)預(yù)算的工具性價值，但在公民作為納稅人應(yīng)有預(yù)算主體地位方面的規(guī)定仍然存在很大的缺失。

此外，我國稅收相關(guān)法律即《中華人民共和國稅收征收管理法》雖歷經(jīng)多次修訂，卻一直只是強調(diào)稅收的征收管理工具性價值，對公民(納稅人)權(quán)利卻語焉不詳。然而，現(xiàn)代意義的稅法同樣應(yīng)該是一部保護納稅人權(quán)利之法，而不能被看成只是稅務(wù)機關(guān)強化征管的工具，也就是所謂的“征稅之法”，從其本質(zhì)意義上來說，“稅法應(yīng)該是保障納稅者基本權(quán)利的，旨在對抗征稅權(quán)濫用的‘權(quán)利之法’”[43]。當前我國的稅法，即《中華人民共和國稅收征收管理法》(2015年修訂)，從文本上來看還是停留在稅務(wù)機關(guān)的“權(quán)力之法”的層面上，是“管理”之法，而公民作為納稅人只是片面的“義務(wù)人”，承擔了納稅義務(wù)卻不享有權(quán)利，這顯然是與稅法本意背道而馳的。而2009年國家稅務(wù)總局頒布的《關(guān)于納稅人權(quán)利與義務(wù)的公告》雖然對公民在履行納稅義務(wù)的過程中所享有的權(quán)利做了一些規(guī)定，但還是存在很大的缺陷，即只規(guī)定了納稅人的實體權(quán)利與公民在納稅階段所享有的程序性權(quán)利，但對于公民作為納稅人在財政支出階段應(yīng)享有的權(quán)利卻沒做任何的說明。也就是說，沒有明確指出納稅人在稅收的使用上應(yīng)享有哪些權(quán)利，由此就不能保證稅收真正“用之于民”。就此而言，這肯定不是一個完整的權(quán)利體系。而克洛克指出：“租稅倘非出于公共福利需要者，即不得征收，如果征收，則不能認為是正當?shù)淖舛悺！盵44]國家征稅正當性的依據(jù)就是“用之于民”，“如果稅收不能‘用之于民’，國家則無權(quán)‘取之于民’”[45]。稅收從本質(zhì)上來說公民與政府就財產(chǎn)分割所簽訂的一個契約，政府之所以能夠剝奪公民的一部分財產(chǎn)權(quán)，其前提是要為公民提供公共產(chǎn)品與服務(wù)。公民之所以同意納稅，其原因并不在于政府天然就具有課稅的權(quán)力，而是在于公民保護自身利益的需要。這也就是說，納稅人之所以要犧牲自己的一部分財產(chǎn)權(quán)利，從而支撐起整個國家權(quán)力體系，其根本目的就是要國家在解決市場失效所帶來的問題的同時保證公共支出根本目的是滿足公共需求，并正視納稅人權(quán)利在財政預(yù)算中處于弱勢地位這一客觀現(xiàn)實，切實保護公民作為納稅人的權(quán)利。在一個民主法治國家，納稅人絕不應(yīng)只是純粹“納稅義務(wù)人”，從本質(zhì)上而言應(yīng)是真正意義上的權(quán)利主體。由此，公民作為納稅人必須從純粹的與稅款征收有關(guān)的身份意義上跳離出來，以一個政治人的身份為維護自身的權(quán)利而斗爭，并進而努力拓展自身政治活動的空間。由此，中國人需要自己的“權(quán)利法案”。隨著我國改革開放進程的不斷深入，公民的權(quán)利意識也在不斷增長，制定一部《納稅人權(quán)益保護法》的必要性越來越強，其呼聲也日趨高漲,由此，無論是一般民眾還是學者都認為我國稅法應(yīng)切實實現(xiàn)從“征稅之法”到納稅人的“權(quán)利保障之法”的轉(zhuǎn)變,這是我國現(xiàn)實的經(jīng)濟社會轉(zhuǎn)型的需要，也是建設(shè)社會主義法治國家的必然要求。

2.新公民運動的興起與納稅人權(quán)利意識的覺醒

隨著我國經(jīng)濟社會的高速發(fā)展、市場化程度的不斷提高，納稅人的權(quán)利意識也日漸增強。1999年，倫理學者肖雪慧寫了《納稅人，說出你的權(quán)利》一文，她在文中指出：在中國納稅人權(quán)利的缺失，來源于納稅人意識的缺失。1999年8月，《南風窗》發(fā)表該文的一部分，標題為《人民為何納稅》，但還是采取了審慎的態(tài)度，還是沒有敢提“權(quán)利”兩字，在此之后，關(guān)注此事的媒體和個人越來越多，但即便如此，當時還是有人難以接受這種觀點，“權(quán)利”二字仍被看成是一種禁忌。全國政協(xié)委員喻權(quán)域就跳了出來駁斥這種觀點，并撰文斥其為資產(chǎn)階級的、過時了的“洋垃圾”。實際上，在上個世紀90年代，可能有很多人如喻權(quán)域一樣，認為“是納稅人養(yǎng)活了政府”這樣一種說法違背了事實真相，既搞錯了時代，也搞錯了國度。

2006年4月，湖南省常寧市農(nóng)民蔣石林以普通納稅人的身份，狀告“財政局超預(yù)算、超編購買豪車”。這看似平常的一起民告官事件，實際上卻“打開了一扇公民直接監(jiān)督政府的窗戶”[46]。而正是由于這扇窗戶的開啟，預(yù)示著納稅人意識的覺醒和權(quán)利的凸顯。在這樣一場由普通納稅人發(fā)起的對財政管家的公益訴訟中，人民能夠清晰地聽到“一個法治社會進程中權(quán)利撞擊權(quán)力的破冰之響?！比欢?，不能回避的一個事實是，在那時乃至當今的中國，普通公民對稅收的概念了解不多，中國青年報曾經(jīng)做過一項民調(diào)表明有87.7%納稅人對權(quán)益知之甚少。

2014年1月，李娜在獲得澳網(wǎng)女單冠軍后，湖北省政府在其回鄉(xiāng)時送給她的見面禮是80萬的獎金。包括人民網(wǎng)、中國青年網(wǎng)等許多媒體就質(zhì)疑該獎勵的合理性，并指出“政府獎勵李娜80萬有違公共財政倫理”。還有媒體對此評論道：“政府支配稅款的權(quán)力應(yīng)依法行使，至少是不能太隨意，還應(yīng)看看民意的臉色?！盵47]有網(wǎng)站對此進行民意調(diào)查，超過60%以上的被訪對象明確表示，“用公共財政的錢去獎勵似有不妥”。深圳律師龐琨提出申請，希望湖北官方能公開獎金的法律依據(jù)、資金來源與審批流程。湖北省政府給出的答復(fù)是：獎勵李娜80萬符合政策，是按照2013年全運會標準獎勵。更有人指出：人大作為“行政給付”的把關(guān)者，是否真正有效地行使了對財政資金支出進行監(jiān)督的權(quán)力。由此可以看出，李娜被獎勵一方面緣于中國體育拜金慣性，但更關(guān)鍵的問題在于人大對政府的公共財政支出權(quán)力監(jiān)督和制約的缺失，由此，納稅人權(quán)利自然也就無法得到保障。

既然權(quán)力(人大)對權(quán)力(政府)的制約在中國會在很大程度上流于形式、乏力甚至是失效，那么，權(quán)利對權(quán)力的制約理應(yīng)成為很現(xiàn)實的一項選擇。耶林曾經(jīng)指出：“主張權(quán)利是公民對社會應(yīng)盡的義務(wù)”[32]25。毫無疑問，主張財政預(yù)算權(quán)利同樣也是每個公民對社會應(yīng)盡的義務(wù)。可以設(shè)想一下，如果社會上的每一個人都抱著“搭便車”的念頭，對預(yù)算權(quán)利這樣一種公共領(lǐng)域的權(quán)利采取觀望的態(tài)度，寄希望于他人的努力而改變現(xiàn)狀，而自己樂于坐享其成，那么就會出現(xiàn)所謂的“公地悲劇”，公民的財政預(yù)算權(quán)利將一直只能停留于“紙面上的權(quán)利”。人們必須要明白：“權(quán)利享有的來之不易……權(quán)利是靠一點一滴的努力爭取來的，而不能靠政府恩賜，更不能寄望于法律的自動生效?！盵48]預(yù)算民主乃至民主政治建設(shè)需要普通人平凡而堅韌的努力。如韋森教授所言：“只有國人的‘納稅人權(quán)利意識’覺醒了，中國的憲政民主政治的建設(shè)才能真正開始?！盵49]

由此，就當前的中國而言，人們所呼喚的“新啟蒙”運動，其首要任務(wù)就是要喚醒國民的“納稅人權(quán)利意識”。事實上，正是由于這些平凡而普通的人以及社會上一些學者多年來堅韌的努力，中國的法治才有了希望。如今，“納稅人權(quán)利”這樣的概念再也無法被遮蔽在公眾的視野之外，有越來越多的人深刻地認識到，“稅”是與每個人的生活密切相關(guān)的，并由此引發(fā)了人們對于公民權(quán)利的關(guān)注，從某種意義而言，關(guān)于公民權(quán)利的討論也逐漸成為一種趨勢。

四、結(jié)語

公共預(yù)算之所以被看成是現(xiàn)代意義上的預(yù)算，其原因一方面在于它能夠?qū)φ畽?quán)力進行有效的制約，另一方面還在于通過現(xiàn)代財政預(yù)算可能在很大程度上提高國家的財政資源的汲取能力，并進而提升這個國家的治理能力。實際上，民主制度之下的公共預(yù)算可以使政府在最大程度上獲取公眾的支持，從而實現(xiàn)自身的合法性。歷時十年的《預(yù)算法》修改終于在2104年告一段落，本輪《預(yù)算法》修改雖然取得了一定的成績，無論是預(yù)算宗旨還是權(quán)力的分配與配置以及強調(diào)人大的預(yù)算權(quán)力及明確預(yù)算公開與公民權(quán)利的保障方面都有比較大的進步，但還是如一些學者所指出的那樣，存在一些后續(xù)問題。公共預(yù)算的本質(zhì)是政治性的，政治的實質(zhì)就是權(quán)力、權(quán)利與利益之爭。作為新一輪財稅體制改革的“先行軍”，預(yù)算改革絕不只是臺面上所表現(xiàn)出來的法律文本的修改問題，其背后就是錯綜復(fù)雜的權(quán)力的博弈問題，而這一切就是國家機關(guān)各部門的利益之爭，當然這一切權(quán)力與利益之爭與公民的權(quán)利與利益是密不可分的。

現(xiàn)代公共預(yù)算就其本質(zhì)而言是“管理政府的工具”，也就是要對政府收支行為進行規(guī)范、控制和監(jiān)督，從而實現(xiàn)社會公眾的利益公共需要的最大化。然而，長期以來，我國政府把預(yù)算看作是政府管理別人的工具，雖然在本輪預(yù)算法修改中最終從立法宗旨上有了很大的改變，但就隨后政府頒布的《預(yù)算法實施條例》(征求意見稿)來看，正如許多學者所指出的那樣，明顯存在定位不準、“玄機條款”甚多，甚至是架空《預(yù)算法》的現(xiàn)象，由此看來，中國預(yù)算改革不能寄希望于政府的自我革命。如果我們不是對現(xiàn)實視而不見的“鴕鳥”，就會承認要實現(xiàn)預(yù)算管理的規(guī)范化與理性化在現(xiàn)實中的確“難度極大”。要從根本上改變這種局面，一方面需要加強法制建設(shè)，從制度上完善財政預(yù)算管理與監(jiān)督機制，另一方面也需要廣大社會公眾的參與，公民的納稅人意識不僅關(guān)系著經(jīng)濟發(fā)展，更關(guān)系著政治文明和制度文明的建設(shè)。預(yù)算從本質(zhì)上來說具有強烈的政治性，預(yù)算制度改革同樣屬于政治體制改革的重要內(nèi)容。誠然，“預(yù)算改革進程的順利與否不僅僅取決于預(yù)算體制本身的內(nèi)在化改善，而是必須與內(nèi)嵌于其中的財稅體制總體改革和國家治理現(xiàn)代化的協(xié)調(diào)推進?！盵50]這也就是說，“中國公共預(yù)算改革發(fā)展最終要受到中國改革開放以及現(xiàn)代化進程，甚至還有中國傳統(tǒng)的政治文化等各方面因素的影響。”[51]然而，無論是財稅體制總體改革還是國家治理現(xiàn)代化建設(shè)，乃至于固有的傳統(tǒng)的政治文化、行政觀念與權(quán)力運行體制的轉(zhuǎn)變，都不可能在短期內(nèi)一蹴而就，中國的預(yù)算改革仍然還有很長的路要走。

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[責任編輯：張文光]

[收稿日期]2016-01-07 [基金項目] 貴州省軟科學項目(黔科合LH字[2014]7270 號)；貴州財經(jīng)大學引進人才科研項目

[作者簡介] 鄧研華 (1975- ) 男，湖南邵陽人，貴州財經(jīng)大學公共管理學院講師，博士，主要從事財政預(yù)算與地方治理研究。

[中圖分類號]D 993.5

[文獻標志碼]A

[文章編號]1004-1710(2016)03-0059-10

From Power to Right: A Political Analysis of Budget Reform

DENG Yan-hua

(College of Public Administration, Guizhou University of Finance and Economics, Guiyang 550005, China)

Abstract：A public budget is of politics in nature, which, as the basic system of modern national governance, results from the game of power and right, and even the competition of interests. Representative democracy gradually evolves from the demands of the public for supervising and controlling the financial activities of the government. As the core of the political process and the entry into the reform of political system, the current reform of China’s budget must highlight the protection of the citizens’ rights. However, the current laws of China, including the constitution, to some extent, are lack in the protection of the citizen’s rights. With the rapid development of China’s economy and society as well as the continual improvement of marketization, the citizens, as taxpayers, are acquiring more awareness of their rights, increasingly gaining more focus on financial budget as a kind of public program. As the constraint of power on power is weak and even useless, it hence becomes a realistic choice. Meantime, China’s budget reform is currently suggested to respect the taxpayers’ rights of financial budget, improve the protective system of taxpayers’ rights.

Key words：budget reform; power; right; new citizens’ movement