陳倩

（安徽大學(xué) 法學(xué)院，安徽 合肥 230601）

淺論我國的公眾行政參與

陳倩

（安徽大學(xué) 法學(xué)院，安徽 合肥 230601）

我國的行政參與制度自建國以來取得了很大的發(fā)展，但也存在程序不具體、法律保障不足和實(shí)踐操作困難等問題。為此，通過比較國內(nèi)外發(fā)達(dá)國家的行政參與制度，汲取經(jīng)驗(yàn)，結(jié)合我國國情，可以從立法為先、制度配套角度來完善我國的行政參與。

行政參與；民主法治；政府信息公開；聽證

行政過程中的公眾參與是一種民主方式，是公民實(shí)現(xiàn)知情權(quán)、管理權(quán)、議事權(quán)和參與權(quán)等權(quán)利的主要形式之一，公眾參與的發(fā)展彰顯了一個(gè)國家民主法治的進(jìn)程和實(shí)效。［1］黨的十八大報(bào)告明確要擴(kuò)大公民有序參與，維護(hù)公民的民主權(quán)利。

一、公眾行政參與的內(nèi)涵和法理基礎(chǔ)

隨著民主法治的不斷深入，人們參與政府的行政行為也越來越廣泛，政府提供更多的途徑和方式保障公民的行政參與，公民也越來越積極主動(dòng)地參與到政府的行政活動(dòng)中以維護(hù)和保障自身的合法權(quán)益不受侵犯。

（一）行政參與的內(nèi)涵

1.行政參與的概念

參與人通過表達(dá)意見和訴求參加到涉及自身權(quán)益的行政活動(dòng)中，維護(hù)正當(dāng)權(quán)益的行為。概念具體可歸納為三點(diǎn)：其一，行政參與發(fā)生在行政活動(dòng)中，而非平等主體間的民事活動(dòng)，也非刑事活動(dòng)；其二，參與人與行政行為之間存在利害關(guān)系；其三，參與方式為表達(dá)意見、建議和訴求。

2.行政參與的主體

合法權(quán)益將被或已被行政政策、命令損害的公民、法人或其他組織，參加到行政活動(dòng)之中，表達(dá)意見、建議和訴求，這是行政參與的主要過程。由此可知，參與的主體為利益可能或已經(jīng)受到損害的公民、法人或其他組織，本文稱之為公眾。

3.參與的方式，即參與人如何參加到行政活動(dòng)中

行政決策前，充分表達(dá)意愿。政府在作出決策之前，公眾可以通過建議、提案等方式提出涉及自身利益的問題，希望政府均衡各方利益，做出適當(dāng)?shù)男姓Q策。行政決策時(shí)，參與決策的制定過程。行政機(jī)關(guān)在做出決策過程中，要咨詢專家和相關(guān)人士，公示行政決策涉及的相關(guān)內(nèi)容，并通過聽證充分聽取公眾對決策的意見和建議，做出妥善適當(dāng)?shù)臎Q策。在行政執(zhí)行過程中，協(xié)助并配合行政機(jī)關(guān)。行政決策在執(zhí)行時(shí)，難免會(huì)受到少數(shù)人的不滿與阻撓，公眾要積極配合行政機(jī)關(guān)，協(xié)助行政人員完成決策實(shí)施。當(dāng)行政執(zhí)行不當(dāng)損害到個(gè)體利益時(shí)，行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)給予利害關(guān)系人陳述、申訴的機(jī)會(huì)，聽取他們的意見，若執(zhí)行行為確實(shí)違法，應(yīng)停止執(zhí)行，采取適當(dāng)?shù)难a(bǔ)救措施，并將處理結(jié)果和救濟(jì)途徑告知當(dāng)事人，給予其陳述申辯和救濟(jì)的機(jī)會(huì)。

（二）行政參與的法理基礎(chǔ)

1.自然正義原則

廣義上說，其是一種“自然的是非觀”，和“公正”等同。［2］狹義上，指每個(gè)公民都有陳述、被傾聽和為自己辯解的權(quán)利。自然正義作為“正義的底線”越來越被人們所認(rèn)同和遵循。在行政過程中，公眾參與就體現(xiàn)了“自然正義”，無論當(dāng)事人什么身份、地位，只要行政行為涉及其正當(dāng)合法的權(quán)益，其就有陳述、辯解和被傾聽的權(quán)利。因此，行政參與是自然正義原則在行政過程的直接體現(xiàn)，這也奠定了行政程序法中聽證、說明理由、信息公開等具體行政參與制度的法理基礎(chǔ)。

2.民主法治發(fā)展的需要

行政參與為現(xiàn)代民主法治建設(shè)的重要表現(xiàn)，人民當(dāng)家做主、管理國家和社會(huì)事務(wù)為民主法治理論的主要內(nèi)容。人民可以通過各種途徑管理國家與社會(huì)的各項(xiàng)事務(wù)，這也是《憲法》明確規(guī)定的內(nèi)容。由此可以看出，無論是根本法還是在我國的社會(huì)主義民主法治建設(shè)理論，都強(qiáng)調(diào)行政參與的重要性。

3.監(jiān)督行政機(jī)關(guān)的需要

行政機(jī)關(guān)與公民的關(guān)系具有兩面性，一方面，行政機(jī)關(guān)通過政策、命令指引并約束公民；另一方面，其權(quán)力來自于公民，公民有監(jiān)督行政機(jī)關(guān)的權(quán)利與義務(wù)。而在我國官本位傳統(tǒng)的影響下，行政機(jī)關(guān)高高在上，公民不敢也不知如何進(jìn)行監(jiān)督。在這種現(xiàn)實(shí)背景下，使公民參與到行政活動(dòng)中不僅有利于轉(zhuǎn)換根深蒂固的官本位思想，也有利于更好地監(jiān)督行政機(jī)關(guān)。

二、我國公眾行政參與的發(fā)展及其產(chǎn)生的問題

（一）我國公眾行政參與的現(xiàn)狀

憲法方面，人民可以以各種方式參與國家和社會(huì)事務(wù)的管理，在憲法層面肯定了公民參與的合法性。［3］

法律方面，國家通過立法確立聽證制度，公眾參與成為政府決策的法律規(guī)定程序；公眾選舉并監(jiān)督人民代表，承認(rèn)了公眾的參與權(quán)；公眾可通過控告、檢舉形式監(jiān)督國家機(jī)關(guān)工作人員；對參與的啟動(dòng)程序作了規(guī)定，肯定了行政參與的地位。

行政法規(guī)層面，《行政法規(guī)制定程序條例》《規(guī)章制定程序條例》《信訪條例》《城市房屋拆遷管理?xiàng)l例》等一系列法規(guī)對公眾參與進(jìn)行了規(guī)范，其他規(guī)范性文件也對其賦予了較多關(guān)注。

政策方面，國務(wù)院2004年的工作報(bào)告初次提出“完善公眾參與、專家論證和政府決策相結(jié)合的決策機(jī)制”，黨的十八大報(bào)告也強(qiáng)調(diào)拓寬公民的有序參與。

了解相關(guān)信息是參與的基礎(chǔ)，為保障公民獲取更多的政府信息，便于更好地參與，各級政府將信息通過各種途徑予以公開，如網(wǎng)站、微博、微信、電話熱線、廣播等。2008-2011年，主動(dòng)公開信息的省份共有31個(gè)，主動(dòng)公開的信息數(shù)達(dá)2885萬多條，其中，依照申請予以公開的達(dá)130多萬條。［4］由此可知，我國的政府信息公開呈現(xiàn)不斷透明化趨勢，也昭示著公眾參與蓬勃發(fā)展的態(tài)勢。

（二）我國公眾行政參與存在的問題分析

1.法律規(guī)定上，具體程序和法律保障不充分

（1）程序設(shè)計(jì)不詳細(xì)。程序規(guī)范越詳細(xì)，也更利于權(quán)利的保護(hù)。當(dāng)前的程序較為概括，操作性不強(qiáng)，行政參與容易浮于表面，難以發(fā)揮實(shí)質(zhì)性作用。比如很多法律法規(guī)都已規(guī)定聽證會(huì)，但聽證的具體步驟卻沒有詳細(xì)規(guī)定。［5］此外，行政參與的主持人和參加人如何確定？參與程序如何開展？對處理結(jié)果不滿意如何救濟(jì)等問題尚待解決。

（2）相關(guān)配套制度不完善。行政參與雖有憲法的規(guī)定，但如何保障參與順暢進(jìn)行，沒有完備的配套制度。比如信息公開，我國《政府信息公開條例》中很多規(guī)定與《國家保密法》不一致，因?yàn)榍罢邔儆谛姓ㄒ?guī)，若依照上位法優(yōu)先原則，將導(dǎo)致條例不能順利施行，無法實(shí)現(xiàn)信息的全面、充分、有效和透明。

（3）法律保障不足。［6］公眾參與到行政活動(dòng)中需要政府提供支持和引導(dǎo)，如果政府沒有切實(shí)履行保障公眾行政參與的職責(zé)，行政機(jī)關(guān)是否應(yīng)該承擔(dān)法律責(zé)任？關(guān)于這個(gè)方面，我國行政法沒有涉及，公眾難以通過法律手段追究其法律責(zé)任。

2.實(shí)踐中，公眾行使行政參與存在困難

（1）能否參與到行政活動(dòng)中存在障礙。實(shí)踐中，公眾能否參與到行政活動(dòng)中取決于行政人員，有些行政人員習(xí)慣封閉行政，公眾沒有參與的機(jī)會(huì)；有些喜歡開放行政，公眾參與存在可能。

（2）行政參與的表達(dá)存在不足。即使公眾能夠參加行政活動(dòng)，參與者有表達(dá)的機(jī)會(huì)，但很多時(shí)候也存在利益表達(dá)形式不豐富，渠道不暢通等問題，尤其是大部分農(nóng)民限于現(xiàn)代通信條件而很難表達(dá)自己的利益訴求。

（3）行政參與的結(jié)果不明確。雖然加入了參與的隊(duì)伍，發(fā)表了自己的觀點(diǎn)，但行政機(jī)關(guān)對此如何處理、該參與能否起到作用不得而知。很多時(shí)候行政機(jī)關(guān)沒有對公眾提出的意見做出合適的處理和反饋，更不用說如何進(jìn)行救濟(jì)了。

三、域外國家公眾行政參與之概覽

聽證是參與的重要窗口。英國最先確立了行政聽證制度，并于2000年頒布了《信息自由法案》，規(guī)定在全國范圍內(nèi)實(shí)行信息公開，民眾因此得以更有效地參與到行政過程中。參與理念已深入英國公眾之心，政府在作出任何一項(xiàng)重大決定時(shí)，不得不考慮他們的看法和主張，民權(quán)由此得到了較好的保護(hù)。聽證在美國也很受追捧，“未經(jīng)正當(dāng)法律程序，不得剝奪任何人的生命、自由或財(cái)產(chǎn)”。這既概括了美國正當(dāng)法律程序原則，也成為行政聽證的衍生源頭。當(dāng)前在美國，聽證制度已經(jīng)被廣泛應(yīng)用到立法、行政裁決、城市規(guī)劃、服務(wù)拆遷等社會(huì)公共領(lǐng)域。

行政公開也即政府信息公開，除聽證外，其在美國的公眾參與進(jìn)程中扮演了重要的角色。《隱私權(quán)法》要求關(guān)于公民自身的信息，行政機(jī)關(guān)對該公民應(yīng)無條件公開，而第三方則要受到限制，這就打消了公民對于個(gè)人隱私被政府隨意泄露的顧忌，彰顯出法律對公民行政參與權(quán)周全的保障。

在行政參與方面，大陸法系國家體現(xiàn)了較強(qiáng)的體系性和嚴(yán)密的邏輯性，重點(diǎn)保護(hù)公民程序參與權(quán)和知情權(quán)，構(gòu)建起了強(qiáng)大的行政參與體系。如德國《行政程序法》中關(guān)于行政機(jī)關(guān)的告知義務(wù)和行政相對人的聽審權(quán)、咨詢權(quán)、閱卷原則的規(guī)定，“如果參加人作了陳述，行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)聽取并且予以考慮，而且原則上必須在理由中予以說明”。［7］在信息公開的實(shí)施機(jī)關(guān)、范圍、程序、救濟(jì)等要素方面，日本《關(guān)于行政機(jī)關(guān)保有的信息公開的法律》最為明確而細(xì)致，清晰明確，便于操作。

綜上，很多國家都非常重視發(fā)展和保障公眾的民主參與。放眼它們的行政參與，可以發(fā)現(xiàn)三個(gè)共同之處：其一，聽證是公眾參與行政中較為普遍和較具代表性的方式；其二，行政參與主體中，最積極活躍的是民間組織；其三，行政方式日益多樣化，由強(qiáng)制性向非強(qiáng)制性轉(zhuǎn)變，如行政合同、行政指導(dǎo)得到越來越多的關(guān)注和運(yùn)用。

四、完善我國公眾行政參與之構(gòu)想

（一）立法為先

1.加強(qiáng)行政參與的程序立法

針對公眾參與程序不具體問題，可以借鑒日本的做法，在法律法規(guī)中對行政參與的主體、步驟、方式和責(zé)任制度等權(quán)利義務(wù)內(nèi)容作出細(xì)致規(guī)定，如對聽證的基本原則、形式、程序、參加人的權(quán)利義務(wù)和效力等作出細(xì)化，并注意與上位法的銜接，使聽證制度更加全面完備。

2.建立法律責(zé)任制度

行政參與要真正落到實(shí)處，可以借鑒德國的做法，明確政府的義務(wù)及法律責(zé)任。政府信息公開義務(wù)、參與人資格確認(rèn)義務(wù)、意見反饋義務(wù)等是非常重要的，行政機(jī)關(guān)是否依法履行義務(wù)直接影響參與的效果。因此，法律應(yīng)當(dāng)明確規(guī)定行政主體不履行、不完全履行公眾參與義務(wù)的法律責(zé)任，并嚴(yán)格依法執(zhí)行。

（二）制度配套

1.加大政府信息公開的力度

信息是參與的“眼睛”，開放的信息是有效參與的前提。［8］只有充分了解了相關(guān)信息，參與人才能在現(xiàn)有信息的基礎(chǔ)上整合信息、匯聚觀點(diǎn)，這既有利于參與的順利進(jìn)行，也有利于公眾的參與能真正發(fā)揮其效果。［9］因此，想要更好地建設(shè)行政參與制度，可以學(xué)習(xí)英美國家的信息公開制度，加大政府信息公開力度，使公民能獲取更全面更廣泛充分的信息，便于更主動(dòng)便利地行使行政參與權(quán)利。

2．拓寬參與的廣度和深度

其一，豐富參與的各種形式。構(gòu)建多樣化的社會(huì)利益表達(dá)載體，充分利用網(wǎng)絡(luò)媒介，對現(xiàn)有的論證會(huì)、座談會(huì)和聽證會(huì)形式不斷細(xì)化、完善，并創(chuàng)新電視、廣播、信件等傳統(tǒng)媒介，兩方面齊頭并進(jìn)，豐富行政參與的途徑，保障公眾的知情權(quán)和參與權(quán)。其二，注重參與的實(shí)質(zhì)性效果。行政參與與其他領(lǐng)域的參與不同之處在于其參加的是公權(quán)力機(jī)關(guān)的活動(dòng)，公眾表達(dá)方式、范圍和程度方面有限，參與人與行政機(jī)關(guān)彼此的信任度不高，［10］在實(shí)踐中容易演化成“共唱一臺戲”的現(xiàn)象。行政參與是促進(jìn)民主、建設(shè)法治的重要舉措，權(quán)力機(jī)關(guān)與參加人對行政參與都應(yīng)樹立正確的意識，并認(rèn)真對待和發(fā)揮參與的實(shí)質(zhì)性作用，不能只為“演戲”。

3.完善參與的操作性制度

首先，保持通道順暢。為確保行政參與的路徑通暢，除了保證充分的信息公開之外，在參與之前，相應(yīng)機(jī)關(guān)應(yīng)做好行政參與的宣傳工作，制定完備的策劃、預(yù)算、應(yīng)急方案，并做好各方面人員的確認(rèn)、組織、協(xié)調(diào)。參與固然不能流于形式，但完備的操作性制度也是必不可少的。其次，尊重公眾的表達(dá)權(quán)。公眾能夠順利進(jìn)入行政參與是前提，公眾充分自由地發(fā)達(dá)意見、傾訴合法合理的訴求則是參與的關(guān)鍵。對于公眾的意見、建議和訴求，相應(yīng)的行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)將其記錄在案，并組織相關(guān)專家、學(xué)者對此答疑解惑，促進(jìn)參與的高質(zhì)量進(jìn)行。最后，收集和接受公眾的建議、意見應(yīng)當(dāng)成為權(quán)力機(jī)關(guān)的法定義務(wù)和日常基本工作，長此以往，行政機(jī)關(guān)工作人員便會(huì)養(yǎng)成這個(gè)“好習(xí)慣”，這不僅有助于行政參與的深入開展，也能夠提升行政機(jī)關(guān)的“親民性”，促進(jìn)“官民互信”。

4.建立反饋制度

公眾基于維護(hù)民主法治和自身權(quán)益的角度加入行政決策中，這是寶貴的政治理想和舉動(dòng)，行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)慎重處理并將處理結(jié)果反饋給參加人，這是對公眾參與的交代，也是對行政參與實(shí)效的回應(yīng)。因此，政府應(yīng)當(dāng)及時(shí)公開參與的進(jìn)程，并公布公眾的建議、意見和對此的處理結(jié)果。對于公眾意見、建議和訴求，應(yīng)當(dāng)組織相關(guān)部門、邀請有關(guān)的專家和學(xué)者出席論證會(huì)，論證其是否具有可取性和可操作性。論證會(huì)涉及利害關(guān)系人的，應(yīng)通知其參與。論證決定不采取的，要及時(shí)公示和告知相關(guān)參與人，并告知其不采取的具體理由；若其對論證結(jié)果存在異議，可以要求相關(guān)機(jī)關(guān)解釋說明。最后，組織行政參與的機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)按期公開參與的處理結(jié)果和實(shí)效，并做好存檔，以備公眾查詢。

［1］姜明安.行政法與行政訴訟法［M］.北京：法律出版社，2006.

［2］［英］威廉·韋德.行政法［M］.楚建，譯.北京：中國大百科全書出版社，1997：94.

［3］姜明安.公眾參與與行政法治［J］.中國法學(xué)，2004，（2）：29.

［4］周英峰.讓“陽光”照亮行政權(quán)力——2011年全國政務(wù)公開與政務(wù)服務(wù)工作綜述［N］.新華社，2012-02-29（3）.

［5］楊海坤，章志遠(yuǎn).中國行政法原論［M］.北京：中國人民大學(xué)出版社，2007：220.

［6］蔡定劍.中國公眾參與的問題與前景［J］.民主與法治，2010，（5）：26-29.

［7］林紀(jì)東.各國行政程序法比較研究［M］.臺灣：行政院研究發(fā)展考核委員會(huì)，1979：168.

［8］蘇玲.記者親歷“信息不公開”［N］.南方周末，2008-07-10（5）.

［9］蘇永通.實(shí)施信息公開新法遭遇開頭難［N］.南方周末，2008-07-10（5）.

［10］江必新，李春燕.公眾參與趨勢對行政法和行政法學(xué)的挑戰(zhàn)［J］.中國法學(xué)，2005，（6）：50-56.

Analysis on the Public Adm inistrative Participation in China

Chen Qian
（AnhuiUniversity，Hefei，Anhui，230601）

The administrative participation system hasmade great progress since the foundation of the PRC，but there are still some problems，such as the non-specific procedure，the lack of legal protection and the difficulty of practical operation.Hence，by comparing the domestic and foreign developed countries'administrative participation systems，learning from the experience，and combingwith Chinese national conditions，this paper puts forward to that the administrative participation can be improved from theaspectsof the legislation priority and the system support to improve theadministrative participation in China.

administrative participation；democracy and the rule of law；government information disclosure；public hearing

D912.1

A

1671-2862（2016）04-0040-04

2016-09-11

陳倩，女，安徽六安人，安徽大學(xué)法學(xué)院碩士研究生，研究方向：憲法學(xué)與行政法學(xué)。