張 冰

南非國(guó)家學(xué)生財(cái)政資助計(jì)劃的成效及挑戰(zhàn)*

張 冰6

為了促進(jìn)新南非高等教育的公平與民主，政府設(shè)立了向貧困學(xué)生提供貸款的國(guó)家學(xué)生財(cái)政資助計(jì)劃，并且不斷予以改革。自實(shí)施以來，該計(jì)劃取得了巨大的成效，顯著表現(xiàn)在：發(fā)放貸款的總量與資助學(xué)生數(shù)持續(xù)增長(zhǎng)，促進(jìn)高等教育機(jī)構(gòu)學(xué)生構(gòu)成的多樣性，鼓勵(lì)學(xué)生提高學(xué)術(shù)成績(jī)。但是不可避免地遇到了一些挑戰(zhàn)，如資金來源嚴(yán)重依賴政府撥款，缺口大，貸款回收率低，缺乏對(duì)中等收入水平學(xué)生的資助，人力資源短缺等。因此，南非國(guó)家學(xué)生財(cái)政資助計(jì)劃依然面臨著艱巨的任務(wù)。

南非高等教育；國(guó)家學(xué)生資助計(jì)劃；學(xué)生貸款

種族隔離時(shí)期，高等教育機(jī)構(gòu)中的絕大部分學(xué)生都是白人。隨著種族隔離政治制度的廢除，人們對(duì)提高弱勢(shì)族群的高等教育入學(xué)率呼聲甚高。然而，阻礙黑人學(xué)生進(jìn)入高校就讀的因素，除了政策上的不公平，經(jīng)濟(jì)因素也不可忽視，因?yàn)?0世紀(jì)80年代南非的高等教育具有“學(xué)生人數(shù)增多、學(xué)習(xí)成本上漲及政府撥款減少的特征”[1]。結(jié)果，許多黑人學(xué)生及家庭因無(wú)力支付大學(xué)學(xué)費(fèi)而錯(cuò)失接受高等教育的機(jī)會(huì)。為了幫助處于不利社會(huì)地位的學(xué)生接受和完成高等教育，必須向他們提供某種形式的財(cái)政資助。在這樣的背景下，1991年南非獨(dú)立發(fā)展信托基金（Independent Development Trust）成立了一個(gè)專門為貧困學(xué)生提供貸款的非盈利公司，即南非高等教育基金（Tertiary Education Fund of South Africa，以下簡(jiǎn)稱TEFSA），以資助有需要的學(xué)生。[2]1994年種族隔離統(tǒng)治結(jié)束后，該基金加強(qiáng)了與政府的合作。后根據(jù) 1999年通過的《國(guó)家學(xué)生財(cái)政資助法案》（National Student Financial Aid Scheme Act ,Act 56 of 1999以下簡(jiǎn)稱NSFAS），高等教育基金納入國(guó)家學(xué)生財(cái)政資助計(jì)劃，并于2000年開始正式運(yùn)行實(shí)施。自實(shí)施以來，南非國(guó)家學(xué)生財(cái)政資助計(jì)劃在推進(jìn)高等教育公平與民主，提高入學(xué)率和成功率方面發(fā)揮了積極作用，但仍然存在一些因素掣肘其規(guī)模的擴(kuò)大及可持續(xù)發(fā)展。

一、南非學(xué)生財(cái)政資助計(jì)劃的運(yùn)作與改革

（一）國(guó)家學(xué)生財(cái)政資助計(jì)劃的基本運(yùn)作

國(guó)家學(xué)生財(cái)政資助計(jì)劃為南非高教部下設(shè)機(jī)構(gòu)，其資金主要來源于南非政府，即高教部的撥款；與此同時(shí)，基礎(chǔ)教育與培訓(xùn)部、農(nóng)林漁業(yè)部、勞工部、社會(huì)發(fā)展部及東開普省等也會(huì)撥付一定的資金。一些高等院校也會(huì)向?qū)W生財(cái)政資助計(jì)劃提供一定資金用以資助學(xué)生貸款。來自私人部門及國(guó)際的捐贈(zèng)比例非常少，發(fā)揮作用也十分有限。另外，每年回收的學(xué)生貸款將會(huì)重新注入資金池再發(fā)放出去。該計(jì)劃的貸款對(duì)象包括就讀于南非公立高校、職業(yè)技術(shù)培訓(xùn)學(xué)院及國(guó)家高等教育院（National Institute for Higher Education）的家庭貧困生。從貸款流程來看，國(guó)家學(xué)生財(cái)政資助計(jì)劃首先根據(jù)各所大學(xué)的學(xué)費(fèi)水平以及學(xué)生中黑人、印度人及其他有色人種的人數(shù)所占比例向大學(xué)撥付一定數(shù)額的款項(xiàng)。其次，在滿足貸款條件的情況下，學(xué)生向所在大學(xué)的資助辦公室提供所需的材料和文件，由大學(xué)資助辦公室依據(jù)NSFAS制定的貸款資格條件和審查辦法，受理貸款申請(qǐng)和審核，對(duì)學(xué)生進(jìn)行家庭收入情況調(diào)查（means test），再次判定哪些學(xué)生可以獲得資助以及相應(yīng)的資助額。對(duì)于大學(xué)學(xué)生的資助額每年不超過 71800蘭特。[3]最后，學(xué)校再把相應(yīng)數(shù)目的資金發(fā)放給相應(yīng)的學(xué)生。

南非的學(xué)生貸款也采用按收入比例還款方式。當(dāng)學(xué)生畢業(yè)或退學(xué)后且年收入低于 30000蘭特時(shí)無(wú)需還款，而高于此標(biāo)準(zhǔn)后必須還款。還款比例根據(jù)學(xué)生的年收入水平呈線性變化，最少不低于3%。例如，當(dāng)學(xué)生年收入水平達(dá)到30000蘭特時(shí)，則每年需至少還款 900蘭特。當(dāng)畢業(yè)生年收入達(dá)到59600蘭特以上時(shí)，還款比例一律為8%，每年需還款4768蘭特。若中途收入降低至30000蘭特以下或失業(yè)，還款可以暫停，待重新就業(yè)或收入水平達(dá)到還款要求時(shí)，再繼續(xù)還款。

（二）國(guó)家學(xué)生財(cái)政資助計(jì)劃的改革

為改進(jìn)資助計(jì)劃的服務(wù)質(zhì)量，提升人才培養(yǎng)效率，南非高教部對(duì)該資助計(jì)劃在貸款利率、貸款與助學(xué)金的轉(zhuǎn)化及貸款方式上相繼進(jìn)行了一些改革。

起初，學(xué)生貸款利率一般為上一年居民消費(fèi)價(jià)格指數(shù)（CPI）加上2%，以保持資金的購(gòu)買力，同時(shí)也能抵消學(xué)生財(cái)政資助計(jì)劃?rùn)C(jī)構(gòu)的部分行政管理成本。[4]自2008 年4 月1 日起，學(xué)生貸款利率為南非國(guó)家儲(chǔ)備銀行每年4月1日發(fā)布的“回購(gòu)利率（repo rate）”的80%，并且利息從貸款發(fā)放當(dāng)年的4月1日起開始以復(fù)利方式計(jì)算。2011年 5月，高等教育和培訓(xùn)部部長(zhǎng)修訂了一些有關(guān)學(xué)生貸款利息的條款。據(jù)新條款規(guī)定，截至 2011年4月1日，對(duì)于正在和將要就讀于全日制公立高校的學(xué)生，貸款利息將從他們因畢業(yè)或退學(xué)等原因離校12個(gè)月后開始計(jì)收。[5]表1所示即為近7年來學(xué)生貸款的利率，可以看出其遠(yuǎn)低于一般商業(yè)貸款的利率水平。

表1 2010-2016年南非回購(gòu)利率及學(xué)生貸款利率（%）

改革之前，南非學(xué)生貸款并不直接發(fā)放給學(xué)生個(gè)人，而是由國(guó)家學(xué)生財(cái)政資助計(jì)劃根據(jù)每所大學(xué)的學(xué)費(fèi)水平以及在校生中黑人、印度人及其他有色人種的比例統(tǒng)一撥付給高校。學(xué)生向所在高校提出貸款申請(qǐng)，院校對(duì)學(xué)生家庭收入情況進(jìn)行調(diào)查，最后根據(jù)調(diào)查結(jié)果決定是否為學(xué)生提供貸款以及貸款的額度。一般來說，學(xué)生貸款額每年不超過71800蘭特。2014年起，國(guó)家學(xué)生財(cái)政資助計(jì)劃進(jìn)行了調(diào)整，開始采取以學(xué)生為中心的模式（student-centered model）來發(fā)放貸款。在這種模式下，學(xué)生可以網(wǎng)上提交申請(qǐng)材料，貸款將直接發(fā)放到學(xué)生手中。此模式在六所大學(xué)和五所職業(yè)技術(shù)培訓(xùn)學(xué)院率先推行（見表2）。這種新型模式運(yùn)用了電子化、信息化、專業(yè)化的技術(shù)手段，使貸款發(fā)放主體和學(xué)生之間建立起了現(xiàn)代化的直接聯(lián)系，其優(yōu)勢(shì)體現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：（1）網(wǎng)上電子申請(qǐng)和簽署貸款協(xié)議的方式減少了人工填寫可能會(huì)出現(xiàn)的失誤以及降低了人工處理數(shù)百萬(wàn)份文件的工作量。（2）通過SbUX系統(tǒng)發(fā)放學(xué)生貸款和支付學(xué)生日常消費(fèi)，有助于追蹤學(xué)生的消費(fèi)習(xí)慣和趨勢(shì)，為制定更加合理的貸款發(fā)放方式和金額提供信息。（3）建立NSFAS和學(xué)生間的直接聯(lián)系，不需要經(jīng)過學(xué)校資助辦公室等第三方中間環(huán)節(jié)，能夠預(yù)防腐敗等不良現(xiàn)象。（4）向?qū)W生提供商品的定點(diǎn)商戶會(huì)向NSFAS交納一定的傭金，這些費(fèi)用可以成為NSFAS的收入。

表2 直接發(fā)放貸款的試點(diǎn)院校

同時(shí)，為了鼓勵(lì)學(xué)生學(xué)習(xí)，為國(guó)家和社會(huì)培養(yǎng)所需的人才，高教部也出臺(tái)了新的貸款與助學(xué)金轉(zhuǎn)化政策。根據(jù)該政策，部分學(xué)生貸款可直接轉(zhuǎn)化為免于償還的助學(xué)金。若學(xué)生通過了所有課程，則其貸款的 40%可以轉(zhuǎn)變?yōu)橹鷮W(xué)金；如果課程通過率為50%，則貸款的20%可以轉(zhuǎn)變成助學(xué)金。也有一些政府部門或私人部門指定給學(xué)習(xí)稀缺技能或滿足捐助者特別要求的學(xué)生全額助學(xué)金，但如果學(xué)生最后沒能達(dá)到要求，這些助學(xué)金又會(huì)轉(zhuǎn)變?yōu)樾枰獌斶€的學(xué)生貸款。[6]2011年，為了進(jìn)一步激勵(lì)大學(xué)生畢業(yè)后進(jìn)入勞動(dòng)力市場(chǎng)或繼續(xù)研究生課程的深造，祖馬總統(tǒng)又推出了一項(xiàng)新規(guī)定：獲得學(xué)生貸款的大學(xué)生如果能夠順利畢業(yè)，最后一學(xué)年的學(xué)生貸款可以全部轉(zhuǎn)化為助學(xué)金，無(wú)需償還。

二、南非學(xué)生財(cái)政資助計(jì)劃的成效

（一）發(fā)放貸款的總量與資助學(xué)生持續(xù)增長(zhǎng)

首先，從縱向上來看，自1999年正式實(shí)施南非學(xué)生財(cái)政資助計(jì)劃以來，學(xué)生貸款的資金總額以及受到資助的學(xué)生人數(shù)連年保持增長(zhǎng)。尤其是2010年以來，增長(zhǎng)速度更是達(dá)到了前所未有的規(guī)模，分別保持在年均44%和25%的水平（見表3）。就職業(yè)技術(shù)教育學(xué)院學(xué)生資助而言，同樣以2010年的資助人數(shù)為基準(zhǔn)，短短 4年后，受資助的學(xué)生人數(shù)增加了三倍多，年均增長(zhǎng)率達(dá)到 67%。其次，從橫向上來看，據(jù)南非高等教育部統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)顯示，2000年公立大學(xué)的學(xué)生數(shù)量是441504人，其中83251名學(xué)生得到了NSFAS的經(jīng)濟(jì)支持，占比約為19%。到了2013學(xué)年，大學(xué)的學(xué)生人數(shù)增加到753749名，而接受NSFAS資助的學(xué)生人數(shù)增加到194923名，占比超過25%。在2011學(xué)年和2014學(xué)年，職業(yè)技術(shù)學(xué)院的總?cè)雽W(xué)人數(shù)分別是347412名和645444名，受到資助的學(xué)生人數(shù)分別是114968名和228642名，保持在33%以上的受資助率。這些數(shù)據(jù)表明了在南非政府主導(dǎo)下的學(xué)生財(cái)政資助計(jì)劃以資助法案為依據(jù)，通過向符合條件的高校學(xué)生發(fā)放貸款，盡可能地?cái)U(kuò)大高等教育機(jī)會(huì)以滿足國(guó)家和民眾對(duì)高等教育的需求。

（二）促進(jìn)高等教育機(jī)構(gòu)學(xué)生構(gòu)成的多樣性

雖然南非的種族隔離統(tǒng)治早在1994年已經(jīng)結(jié)束，但它對(duì)社會(huì)生活及教育領(lǐng)域等方面的影響依然存在。據(jù)統(tǒng)計(jì)，占全國(guó)人口9%的白人在高等教育入學(xué)率上達(dá)到了 54.7%，而占據(jù)全國(guó)人口 80%比重的黑人中，僅有16.5%接受過高等教育[7]，這反映了南非的高等教育依然面臨著黑人學(xué)生代表性不足、比例不協(xié)調(diào)的問題。除此之外，高校學(xué)生中的男女性別比例也不平衡，女性處于相對(duì)弱勢(shì)地位。而在NSFAS的貸款對(duì)象中，處于弱勢(shì)地位的黑人及女性一直占據(jù)相當(dāng)大的比例。它在增加黑人學(xué)生和女性學(xué)生的入學(xué)人數(shù)，提高黑人和女性在高等教育階段入學(xué)率方面發(fā)揮了積極的作用。據(jù)學(xué)者杰克遜的研究表明，1993年至1999年，非白人學(xué)生在高等教育中所占比重實(shí)現(xiàn)了由 56%到73%的顯著提高，這一進(jìn)步與學(xué)生財(cái)政資助計(jì)劃的努力密切相關(guān)，因?yàn)橥谫Y助的40多萬(wàn)學(xué)生中，99%是非白人學(xué)生。[4]2013年的又一項(xiàng)統(tǒng)計(jì)表明，高等教育機(jī)構(gòu)中黑人學(xué)生比率已達(dá)70.1%，并且黑人學(xué)生是NSFAS的最大受益群體，占據(jù)了當(dāng)年受資助學(xué)生的 87%。按性別劃分，女生獲貸比例為53.3%，男生為46.7%，女性高于男性6.6個(gè)百分點(diǎn)。[8]2014年，接受NSFAS資助的學(xué)生中，92%是黑人學(xué)生，5%是有色人種，1%是印度裔，而白人占比僅2%。[9]由此可以看出，NSFAS使處于不利地位的黑人和女性有機(jī)會(huì)接受高等教育，有助于改善高校里不合理的生源結(jié)構(gòu)，充分促進(jìn)學(xué)生群體構(gòu)成的多樣性和代表性。

表3 2009-2014年資助學(xué)生人數(shù)（單位：人）

（三）鼓勵(lì)學(xué)生提高學(xué)術(shù)成績(jī)

南非政府為了激勵(lì)學(xué)生學(xué)習(xí)和提高畢業(yè)率，頒布了一系列將學(xué)生貸款轉(zhuǎn)化為助學(xué)金的政策規(guī)定，主要內(nèi)容已在上一部分作簡(jiǎn)要闡述。這些政策是否與提高學(xué)生學(xué)習(xí)成績(jī)和鼓勵(lì)學(xué)生盡早畢業(yè)直接相關(guān)，尚不能得出肯定的結(jié)論。但是有研究顯示，接受NSFAS資助的學(xué)生在學(xué)業(yè)方面有較好的表現(xiàn)。NSFAS每年的年度報(bào)告都會(huì)統(tǒng)計(jì)接受資助學(xué)生的課程通過率。這表明NSFAS對(duì)申請(qǐng)并獲得貸款學(xué)生的學(xué)術(shù)成績(jī)十分重視，既把它作為一個(gè)能否給予貸款資格的重要評(píng)判標(biāo)準(zhǔn)，又注重實(shí)行學(xué)生財(cái)政資助計(jì)劃的有效性。由表 4可知，2010-2014年接受資助學(xué)生的課程通過率連續(xù)保持在 75%左右。雖然這個(gè)通過率并不直接與畢業(yè)率相關(guān)，但它反映了NSFAS資助的學(xué)生在學(xué)業(yè)上表現(xiàn)較好，具有如期畢業(yè)的潛力。另外，斯坦凌布什大學(xué)的一個(gè)研究小組在跟蹤研究了五組學(xué)生后發(fā)現(xiàn)，接受NSFAS支持的學(xué)生在9年后更具有競(jìng)爭(zhēng)力，比不接受資助的學(xué)生輟學(xué)率更低，并且在規(guī)定時(shí)間內(nèi)順利畢業(yè)的成功率更高。[10]因此，NSFAS在提高學(xué)生學(xué)習(xí)的積極性和畢業(yè)率方面也能發(fā)揮一定的作用。

表4 2010-2014年學(xué)生課程通過率（%）

三、南非學(xué)生財(cái)政資助計(jì)劃的挑戰(zhàn)

（一）資金來源嚴(yán)重依賴政府撥款，缺口大

NSFAS既有專門的法律保障，又有各個(gè)相關(guān)政府部門的大力支持，為其資金能夠保持連年增長(zhǎng)提供了堅(jiān)強(qiáng)的后盾。具體來看，撥款一般來自南非高等教育和培訓(xùn)部、基礎(chǔ)教育部、農(nóng)林漁部、國(guó)防部國(guó)家技能基金會(huì)、社會(huì)發(fā)展部、東開普省政府、農(nóng)業(yè)部門教育培訓(xùn)局、銀行部門教育培訓(xùn)局、建筑教育培訓(xùn)局等部門教育培訓(xùn)基金會(huì)、地方政府的部門教育和培訓(xùn)局、礦業(yè)資格局以及其他捐贈(zèng)者等。尤其是來自高等教育部的撥款對(duì)NSFAS連年不斷的支持發(fā)揮了舉足輕重的作用。以表5中的2014年收入來源為例，在不包含貸款回收額的情況下，通過政府撥款和大學(xué)撥款以及私人部門捐助等方式共籌集到約87.7億蘭特，其中，僅高等教育與培訓(xùn)部的撥款就貢獻(xiàn)了68.7%的資金。總體來看，南非各個(gè)政府部門撥款占總收入的比例達(dá)到 94%。而同樣是高等教育的重要受益方——私人部門，卻只貢獻(xiàn)了0.1%的力量。這些表明NSFAS資金的來源形式較為單一，嚴(yán)重依賴南非政府部門的撥款。雖然政府非常重視和支持高等教育事業(yè)，既表明了決心也付出了行動(dòng)，但也應(yīng)該注意到一種潛在的風(fēng)險(xiǎn)：來自政府部門的撥款是否一定是可持續(xù)的收入來源。尤其是近幾年南非經(jīng)濟(jì)發(fā)展面臨著增速放緩和通貨膨脹等問題，對(duì)學(xué)生財(cái)政資助計(jì)劃的撥款在增長(zhǎng)趨勢(shì)和速度上是否能與高等教育機(jī)構(gòu)入學(xué)人數(shù)以及學(xué)生入讀高等教育機(jī)構(gòu)花費(fèi)成本的增長(zhǎng)速度保持一致，也是值得關(guān)注的重大問題。

表5 2014年NSFAS學(xué)生貸款收入來源（千蘭特）

NSFAS用于發(fā)放學(xué)生貸款的資金雖然一直保持增長(zhǎng)態(tài)勢(shì)，但依然難以滿足廣大學(xué)生的需求。2010年資助計(jì)劃的一份報(bào)告估計(jì)，高等教育機(jī)構(gòu)的學(xué)生中貧困學(xué)生的比例達(dá)到 25%，也就是說至少 25%的學(xué)生都需要資助計(jì)劃的經(jīng)濟(jì)支持，最高可達(dá)到40%。[11]在1996年，只有68.1%的申請(qǐng)者成功申請(qǐng)并收到NSFAS貸款，2003年，這一比率增加到 74.8%。高等教育與培訓(xùn)部的最新統(tǒng)計(jì)表明，2014年未能成功得到資助的申請(qǐng)者比例達(dá)到18.7%，而且那些即使獲得資助的學(xué)生中有很多人得到的資助金額也只夠支付部分教育開支。[12]如果從個(gè)體院校來看，有些院校的情況更加不容樂觀。以金山大學(xué)為例，2015學(xué)年共有22568名學(xué)生申請(qǐng)助學(xué)貸款，但只有2090名學(xué)生最終成功獲得資助，其中包括新生330名。[13]也就是說，該校學(xué)生貸款的最終成功發(fā)放率只有10.1%。雖然金山大學(xué)有可能因?yàn)樽陨淼目紤]和招生標(biāo)準(zhǔn)等導(dǎo)致學(xué)生受資助率低的情況，不具有普遍性，但從中可以看出NSFAS的資助金額依然存在較大缺口，難以滿足廣大高校學(xué)生的需求。

（二）貸款回收率降低

在一些研究者看來，學(xué)生財(cái)政資助計(jì)劃的貸款回收成果良好，但這種情況僅限于2010年以前。從1999-2010年，貸款回收額保持連續(xù)增長(zhǎng)態(tài)勢(shì)，甚至達(dá)到學(xué)生貸款總額的26%的水平。[14]這些回收的貸款會(huì)重新注入到發(fā)放學(xué)生貸款的資金池中，有效補(bǔ)充NSFAS的收入來源。如果NSFAS每年能回收5億蘭特，以生均貸款額度71000蘭特來計(jì)算，那么每年就能多資助7000名學(xué)生接受高等教育。[15]2010年以后，南非加大了對(duì)NSFAS支持的力度，資金撥款更加充足，甚至學(xué)生資助總額的增長(zhǎng)率可以高達(dá) 50%以上。然而，通過對(duì)NSFAS2011-2015的年度報(bào)告進(jìn)行分析可以看出，五年間貸款學(xué)生的還款率從35%下降到12%，導(dǎo)致貸款回收額下降了 61%。如表 6所示，雖然2010-2013年間的貸款回收額也在逐年增加，但在資助總額中所占的比重越來越小。從2014年開始，貸款回收額急劇降低，貢獻(xiàn)率也逐步縮小。

貸款回收額大幅度減少的原因主要來自四個(gè)方面：第一，在2010年之前，根據(jù)1999年通過的資助法案第23條規(guī)定，NSFAS在學(xué)生畢業(yè)就業(yè)后無(wú)需和貸款學(xué)生協(xié)商，通過扣押令直接從雇主手中扣除學(xué)生的工資實(shí)行強(qiáng)制性還款，而這種行為實(shí)際上違背了2005年頒布的《國(guó)家信貸法》相關(guān)條令。NSFAS作為一個(gè)公共實(shí)體，必須遵守國(guó)家信貸監(jiān)管的相關(guān)規(guī)定，不得僭越法律，否則會(huì)失去公信力。于是，在修改了此條款內(nèi)容后，NSFAS必須與貸款學(xué)生本人協(xié)商一致后，方可通過扣除工資的方式來收回貸款。因此，來自法律方面的壓力影響了學(xué)生貸款的回收。第二，南非高等教育輟學(xué)率高，在規(guī)定的學(xué)制時(shí)間內(nèi)畢業(yè)率低，加之難以對(duì)離校學(xué)生的信息保持追蹤制約了貸款的回收。第三，NSFAS為了激勵(lì)學(xué)生學(xué)習(xí)，制定了一些將學(xué)生貸款轉(zhuǎn)化為助學(xué)金的政策。例如，一個(gè)接受三年制高等教育的學(xué)生，每年收到 30000蘭特的資助，成功通過前兩年的學(xué)習(xí)，并能夠在最后一年順利畢業(yè)，他最終需要償還的貸款額僅為 36000蘭特。這些意味著一個(gè)學(xué)生如果能在最短時(shí)間內(nèi)畢業(yè)，那么 60%的學(xué)生貸款最終都轉(zhuǎn)化成了助學(xué)金，只有 40%需要償還。第四，學(xué)生貸款的償還只和學(xué)生本人產(chǎn)生聯(lián)系，與學(xué)生家庭無(wú)關(guān)，學(xué)生父母沒有替學(xué)生償還貸款的責(zé)任和義務(wù)。如果學(xué)生畢業(yè)后年收入水平一直維持在 30000蘭特以下，或?qū)W生不幸罹患?xì)埣玻ㄓ凶C明材料）或死亡，這筆貸款則最終銷除，不再回收。這些因素都導(dǎo)致了學(xué)生貸款回收不力，降低了資金來源的可持續(xù)性。

表6 2010-2015年學(xué)生貸款回收額的貢獻(xiàn)率

（三）缺乏對(duì)中等收入水平學(xué)生的資助

根據(jù)國(guó)家學(xué)生財(cái)政資助計(jì)劃，來自年收入在12萬(wàn)蘭特以下的低收入家庭的學(xué)生享有優(yōu)先資助資格。結(jié)果，年收入水平在12萬(wàn)蘭特至40萬(wàn)蘭特之間的學(xué)生基本不能得到資助。這些學(xué)生的父母可能是收入水平較低的中產(chǎn)階層，從事普通工薪職位或基層公共服務(wù)工作，如一般公司職員、警察、教師、護(hù)士等；或者家庭子女較多，無(wú)法支付多個(gè)孩子的教育支出，以及單親家庭的孩子等。他們既沒有申請(qǐng)助學(xué)貸款的貧困資格，又無(wú)力支付連年上漲的大學(xué)學(xué)費(fèi)。尤其是在國(guó)家財(cái)政對(duì)高等教育機(jī)構(gòu)補(bǔ)貼減少、高校依賴大學(xué)學(xué)費(fèi)作為第二收入來源的背景下，正是這些“被忽視”的學(xué)生在面臨大學(xué)學(xué)費(fèi)連續(xù)上漲時(shí)大力反對(duì)并積極推進(jìn)學(xué)生運(yùn)動(dòng)。[16]因此，在南非當(dāng)前的社會(huì)經(jīng)濟(jì)條件下，之前采用的家庭經(jīng)濟(jì)情況調(diào)查（means test）方式已經(jīng)難以繼續(xù)客觀地反映和衡量學(xué)生及家庭的經(jīng)濟(jì)水平及償還能力。國(guó)家學(xué)生財(cái)政資助計(jì)劃要在重新審查和評(píng)估的前提下，綜合考慮不同收入水平及情況特殊家庭所能提供給學(xué)生經(jīng)濟(jì)支持的價(jià)值量，然后制定出針對(duì)貧困學(xué)生和中等收入水平的學(xué)生的不同貸款和資助辦法，保證NSFAS惠及更多學(xué)生，從而促進(jìn)學(xué)生接受高等教育的公平性和廣泛性。在2015年的年度報(bào)告中，NSFAS已經(jīng)接受部長(zhǎng)級(jí)學(xué)生資助審查委員會(huì)的指令，著手調(diào)研這一情況以求盡快得出解決此問題的計(jì)劃和方案。

（四）學(xué)生財(cái)政資助計(jì)劃內(nèi)部人力資源短缺

NSFAS作為一個(gè)獨(dú)立的公共實(shí)體，是一個(gè)需要向南非高等教育與培訓(xùn)部匯報(bào)工作的機(jī)構(gòu)，其組織架構(gòu)包括NSFAS董事會(huì)及下設(shè)的五個(gè)執(zhí)行部門：執(zhí)行委員會(huì)、運(yùn)營(yíng)委員會(huì)、財(cái)政委員會(huì)、信息技術(shù)委員會(huì)和公司服務(wù)委員會(huì)。NSFAS的2014/2015年度報(bào)告清晰地闡述了本年度的戰(zhàn)略目標(biāo)，并對(duì)完成情況進(jìn)行了評(píng)估。其中，21.4%的目標(biāo)完全實(shí)現(xiàn)，64.3%的目標(biāo)部分實(shí)現(xiàn)，還有14.3%的目標(biāo)未能實(shí)現(xiàn)。[5]給出的解釋原因中多次提到因?yàn)槟稠?xiàng)職位的空缺導(dǎo)致影響了工作效率或工作無(wú)法開展。在人力資源部門的專項(xiàng)報(bào)告中，雖然總體員工人數(shù)在增加，但所有已設(shè)工作崗位中依然有著23%的空缺率。其中，已經(jīng)具備應(yīng)有技能的員工空缺率最高，達(dá)到36%；即便是只能達(dá)到半技能化的員工，也面臨著15%的空缺。如今，隨著2013年以學(xué)生為中心資助模式的籌劃、實(shí)施和推廣，NSFAS自身也需要加強(qiáng)服務(wù)質(zhì)量和服務(wù)效率。機(jī)構(gòu)內(nèi)部人力資源短缺，不僅影響了機(jī)構(gòu)自身的運(yùn)作，也影響著申請(qǐng)財(cái)政資助計(jì)劃的高校學(xué)生能否有效地受到資助或解決其它相關(guān)業(yè)務(wù)問題。因此，NSFAS要在增加員工數(shù)量和提高員工技能方面并舉，把自身建設(shè)成一個(gè)合格有效的機(jī)構(gòu)。

四、結(jié)語(yǔ)

現(xiàn)代社會(huì)中，實(shí)現(xiàn)高等教育公平化及大眾化既是教育自身發(fā)展的需要，也是推進(jìn)社會(huì)公平的重要途徑和表現(xiàn)。在此過程中，政府在高教領(lǐng)域?qū)嵤┕交?，運(yùn)用財(cái)政、立法、行政等手段，積極發(fā)揮自身在資源調(diào)配中的重要角色，成為現(xiàn)代政府提升弱勢(shì)群體社會(huì)地位、推進(jìn)社會(huì)正義進(jìn)而實(shí)現(xiàn)國(guó)家和諧發(fā)展的有效工具。國(guó)家學(xué)生財(cái)政資助計(jì)劃就是南非政府促進(jìn)高等教育公平政策的一個(gè)重要組成部分，鮮明地反映了面對(duì)由種族隔離造成的白人和黑人之間不平等的社會(huì)地位、貧富懸殊、教育權(quán)利兩級(jí)分化等社會(huì)經(jīng)濟(jì)問題時(shí)，南非政府充分重視為弱勢(shì)群體提供公平的教育機(jī)會(huì)，以努力促進(jìn)社會(huì)流動(dòng)，消弭過往的社會(huì)裂痕。

從直觀數(shù)字來看，自1991年至2014/2015年，NSFAS及其前身共發(fā)放了超過500億蘭特的學(xué)生貸款，資助了逾 150萬(wàn)學(xué)生進(jìn)入高校學(xué)習(xí)。它所帶來的直接和間接社會(huì)經(jīng)濟(jì)效益難以預(yù)估又不容小覷。作為發(fā)展中國(guó)家相對(duì)成功的學(xué)生貸款案例，它在服務(wù)貧困學(xué)生、順應(yīng)國(guó)家發(fā)展要求方面所取得的成效和進(jìn)展引人注目，其經(jīng)驗(yàn)值得借鑒。但是，作為新南非高等教育公平化改革的重要實(shí)踐機(jī)構(gòu)，NSFAS依然會(huì)面臨一些發(fā)展中國(guó)家常見的問題，如資金不足、政策不完善、人才缺乏等。若要實(shí)現(xiàn)“2030年前高等教育入學(xué)率達(dá)到25%”的目標(biāo)，以及在打破南非社會(huì)在貧困、失業(yè)和不公平這一惡性循環(huán)中發(fā)揮重要作用，NSFAS依然面臨著艱巨的任務(wù)。尤其是在當(dāng)前南非大學(xué)生抗議學(xué)費(fèi)上漲，發(fā)起“Fees Must Fall”（學(xué)費(fèi)必須下降），運(yùn)動(dòng)，嚴(yán)重影響大學(xué)教學(xué)秩序甚至社會(huì)治安的情況下，NSFAS也應(yīng)該配合和支持高等教育與培訓(xùn)部做出積極的回應(yīng)，尋找出既能鞏固已有成果又能應(yīng)對(duì)棘手挑戰(zhàn)的可行之道。

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Achievements and Challenges of South African National Student Financial Aid Scheme

ZHANG Bing

To promote justice and democracy in higher education, the new South African government set up National Student Financial Aid Scheme which offers student loans to deprived students and according reforms have been made. Since its formal implementation, National Student Financial Aid Scheme of South Africa has gained great achievements: it increased both the total amount of loans and funded students; improved the diversity of students enrolled in higher education institutions and students’ academic level. However, it’s also confronted with some challenges: funding resource relies on government grants heavily with a large gap; loan recovery rate is low; middle-income students are underfunded and human resources are deficient. Therefore, National Student Financial Aid Scheme of South Africa still faces arduous work.

south african higher education; national student financial aid scheme; student loan

G519

A

2095-6762(2016)06-0029-08

（責(zé)任編輯 于小艷）

2016-10-29

張冰，浙江師范大學(xué)非洲研究院碩士研究生（浙江金華，321004）

* 本文系浙江省高校人文社會(huì)科學(xué)重點(diǎn)研究基地教育學(xué)一級(jí)學(xué)科基地課題“非州高等教育史”（項(xiàng)目編號(hào)：ZJJYX201208）研究成果。