趙　玄，高大應(yīng)

（北京大學(xué)，北京100871）

?

章程時(shí)代公立高校領(lǐng)導(dǎo)體制的新樣態(tài)①

趙玄，高大應(yīng)

（北京大學(xué)，北京100871）

摘要：我國(guó)公立高校的治理已經(jīng)步入章程時(shí)代，黨委領(lǐng)導(dǎo)下的校長(zhǎng)負(fù)責(zé)制作為常態(tài)的領(lǐng)導(dǎo)體制，領(lǐng)導(dǎo)權(quán)、決策權(quán)和監(jiān)督權(quán)統(tǒng)歸于黨委行使，校長(zhǎng)的行政權(quán)演變?yōu)閳?zhí)行權(quán)。新樣態(tài)的領(lǐng)導(dǎo)體制，引入董事會(huì)、監(jiān)事會(huì)或坐實(shí)黨政聯(lián)席會(huì)，適度剝離黨委的決策權(quán)和監(jiān)督權(quán)，使行政權(quán)得以強(qiáng)化，從而讓各治理機(jī)構(gòu)保有最擅長(zhǎng)的權(quán)力。隨著教育改革的持續(xù)深入，新樣態(tài)會(huì)成為新常態(tài)并規(guī)范于章程之上。

關(guān)鍵詞：章程；公立高校；領(lǐng)導(dǎo)體制；校長(zhǎng)負(fù)責(zé)制

一、引言

截至2015年6月26日，經(jīng)教育部核準(zhǔn)的大學(xué)章程達(dá)到84份。84份大學(xué)章程的核準(zhǔn)，不僅意味著84所高校正式告別無章辦學(xué)的歷史，更宣告了公立高校章程時(shí)代的來臨，是我國(guó)新一輪高等教育改革和現(xiàn)代大學(xué)制度建設(shè)的重要制度成果。［1］反過來，實(shí)施章程則會(huì)進(jìn)一步深化高等教育改革和推進(jìn)現(xiàn)代大學(xué)制度的完善。根據(jù)《國(guó)家中長(zhǎng)期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要（2010-2020年）》（以下簡(jiǎn)稱《綱要》）的相關(guān)要求，完善中國(guó)特色現(xiàn)代大學(xué)制度就是要完善高校治理結(jié)構(gòu)。可以說，大學(xué)的治理結(jié)構(gòu)就是現(xiàn)代大學(xué)制度的本質(zhì)與核心，是聯(lián)系大學(xué)內(nèi)部以及外部各利害關(guān)系人的正式的和非正式關(guān)系的制度安排。［2］這種制度安排的實(shí)定化和規(guī)范化最終要通過章程加以體現(xiàn)。治理結(jié)構(gòu)最為重要的部分是高校的領(lǐng)導(dǎo)體制，也是章程著墨最多之處。依照《中華人民共和國(guó)高等教育法》（以下簡(jiǎn)稱《高等教育法》）第39條的規(guī)定，公立高校領(lǐng)導(dǎo)體制為學(xué)校黨委領(lǐng)導(dǎo)下的校長(zhǎng)負(fù)責(zé)制。同時(shí)，《綱要》亦明確要求進(jìn)行現(xiàn)代大學(xué)制度改革試點(diǎn)，在對(duì)黨委領(lǐng)導(dǎo)下的校長(zhǎng)負(fù)責(zé)制“堅(jiān)持”的同時(shí)加以“完善”，探索學(xué)校理事會(huì)或董事會(huì)、學(xué)術(shù)委員會(huì)發(fā)揮積極作用的機(jī)制。加之，高校依法享有辦學(xué)自主權(quán)，其章程在規(guī)范自身領(lǐng)導(dǎo)體制時(shí)就可有所突破。

從教育部和各省教育行政主管部門核準(zhǔn)的章程來看，雖絕大多數(shù)章程在治理結(jié)構(gòu)尤其是領(lǐng)導(dǎo)體制上未能進(jìn)行創(chuàng)新設(shè)計(jì)，以致千校一面；但仍不乏些許“另類”點(diǎn)綴其間，令人耳目一新。如教育部核準(zhǔn)的《暨南大學(xué)章程》和廣東省教育廳核準(zhǔn)的《汕頭大學(xué)章程》就是最好例證。其中，前者是教育部核準(zhǔn)的84份章程中唯一一部未寫學(xué)校實(shí)行“黨委領(lǐng)導(dǎo)下的校長(zhǎng)負(fù)責(zé)制”的，后者則將“學(xué)校實(shí)行校長(zhǎng)負(fù)責(zé)制”和“董事會(huì)是學(xué)校最高決策機(jī)構(gòu)”寫實(shí)，二者分別經(jīng)教育部和地方教育廳核準(zhǔn)，在一定程度上說明了中央和地方對(duì)此種調(diào)整的肯定，至少是默許。此外，2011年由深圳市地方立法《南方科技大學(xué)管理暫行辦法》（以下簡(jiǎn)稱《南科大辦法》）而設(shè)立的南方科技大學(xué)，已于2015年5月原則通過了本校章程，［3］從而將行政規(guī)章對(duì)領(lǐng)導(dǎo)體制的規(guī)定進(jìn)一步具體化。由此，公立高校的領(lǐng)導(dǎo)體制已經(jīng)呈現(xiàn)多種樣態(tài)，并將伴隨章程實(shí)施轉(zhuǎn)化為生動(dòng)實(shí)踐，比較、解讀，進(jìn)而評(píng)析此類領(lǐng)導(dǎo)體制新樣態(tài)就顯得很為必要。

二、公立高校常態(tài)的領(lǐng)導(dǎo)體制及其法制空間

（一）公立高校常態(tài)的領(lǐng)導(dǎo)體制

我國(guó)公立高校常態(tài)的領(lǐng)導(dǎo)體制是“黨委領(lǐng)導(dǎo)下的校長(zhǎng)負(fù)責(zé)制”。1998年頒行的《高等教育法》首次用法律的形式予以明確：“國(guó)家舉辦的高等學(xué)校實(shí)行中國(guó)共產(chǎn)黨高等學(xué)校基層委員會(huì)領(lǐng)導(dǎo)下的校長(zhǎng)負(fù)責(zé)制?！弊鞔艘?guī)范，“有著制度變革的歷史必然性，也有其深層次的學(xué)理依據(jù)和合法性基礎(chǔ)”［4］。黨委領(lǐng)導(dǎo)下的校長(zhǎng)負(fù)責(zé)制已是被實(shí)踐證明了的必須堅(jiān)持的公立高校領(lǐng)導(dǎo)體制。作為“解決高校發(fā)展的模式、路徑與內(nèi)部管理的依據(jù)與效率問題”［5］的章程制定，不僅對(duì)較為原則性的法律規(guī)范進(jìn)行了具體化，而且將實(shí)際運(yùn)行中的領(lǐng)導(dǎo)體制規(guī)范化，為透視公立高校常態(tài)的領(lǐng)導(dǎo)體制提供了依據(jù)。

其一，常態(tài)的領(lǐng)導(dǎo)體制得到章程的高度確認(rèn)。據(jù)統(tǒng)計(jì)，除《暨南大學(xué)章程》未規(guī)定“黨委領(lǐng)導(dǎo)下的校長(zhǎng)負(fù)責(zé)制”外，其余83份教育部核準(zhǔn)章程均對(duì)《高等教育法》第39條進(jìn)行了再次確認(rèn)。不同的是，44份章程將此規(guī)定在第一章“總則”內(nèi)，39份章程則規(guī)定在“管理體制”或“治理結(jié)構(gòu)”等章節(jié)內(nèi)。由于“總則”具有提綱挈領(lǐng)的作用，將這一法律規(guī)范放置其中必然更能彰顯相關(guān)高校對(duì)該領(lǐng)導(dǎo)體制的高度重視。值得注意的是，在83份確認(rèn)領(lǐng)導(dǎo)體制的章程中，有12份章程還規(guī)定了“黨委領(lǐng)導(dǎo)、校長(zhǎng)負(fù)責(zé)”作為高校堅(jiān)持的原則，且放在“總則”與“管理體制”中的各占6份。但是，絕大多數(shù)高校選擇了回避，原因可能在于單獨(dú)強(qiáng)調(diào)“黨委領(lǐng)導(dǎo)”有僅領(lǐng)導(dǎo)但“可不負(fù)責(zé)”之嫌，而法律所規(guī)定的“黨委領(lǐng)導(dǎo)下的校長(zhǎng)負(fù)責(zé)制”實(shí)質(zhì)上是“黨委領(lǐng)導(dǎo)下的校長(zhǎng)分工負(fù)責(zé)制”，要求黨委與校長(zhǎng)分別對(duì)自己的工作負(fù)責(zé)。［6］

其二，常態(tài)領(lǐng)導(dǎo)體制的核心是高校黨委的“領(lǐng)導(dǎo)核心”地位和“統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)”作用。這一點(diǎn)在84份章程中均有體現(xiàn)。如《中國(guó)人民大學(xué)章程》第27條規(guī)定：“中國(guó)共產(chǎn)黨中國(guó)人民大學(xué)委員會(huì)是學(xué)校的領(lǐng)導(dǎo)核心，統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)學(xué)校工作?！逼渲校敖y(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)學(xué)校工作”源于《高等教育法》第39條的明確規(guī)定，“核心領(lǐng)導(dǎo)”則依據(jù)2010年修訂的《中國(guó)共產(chǎn)黨普通高等學(xué)?；鶎咏M織工作條例》（以下簡(jiǎn)稱《高?；鶎咏M織工作條例》），該條例第10條點(diǎn)明高校黨委發(fā)揮領(lǐng)導(dǎo)核心作用。2014年中共中央辦公廳發(fā)布的《關(guān)于堅(jiān)持和完善普通高等學(xué)校黨委領(lǐng)導(dǎo)下的校長(zhǎng)負(fù)責(zé)制的實(shí)施意見》（以下簡(jiǎn)稱《2014實(shí)施意見》）明確規(guī)定：“高等學(xué)校黨的委員會(huì)是學(xué)校的領(lǐng)導(dǎo)核心?！备咝｜h委“領(lǐng)導(dǎo)核心”的定位是黨委實(shí)施“統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)”的集中體現(xiàn)，也是實(shí)現(xiàn)“統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)”的關(guān)鍵所在。

其三，常態(tài)的領(lǐng)導(dǎo)體制特征之一是領(lǐng)導(dǎo)權(quán)、決策權(quán)和監(jiān)督權(quán)由黨委以集體形式統(tǒng)一行使。領(lǐng)導(dǎo)權(quán)是黨委對(duì)高校政治思想工作的領(lǐng)導(dǎo)，《高等教育法》將其界定為“領(lǐng)導(dǎo)學(xué)校的思想政治工作和德育工作”，從組織上保證法律所規(guī)定的國(guó)家公共性在公立高等學(xué)校的實(shí)現(xiàn)［7］，領(lǐng)導(dǎo)權(quán)還體現(xiàn)在黨委對(duì)群眾組織和教職工代表大會(huì)等的領(lǐng)導(dǎo)。決策權(quán)是黨委“統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)”學(xué)校工作的主要抓手，通過黨委全委會(huì)、常委會(huì)以會(huì)議的形式按照民主集中制原則對(duì)重大事項(xiàng)進(jìn)行決策。因黨委全委會(huì)會(huì)期有限，常委會(huì)成為實(shí)際行使決策權(quán)的日常方式。在84份章程中，有63份章程規(guī)定黨委“全體會(huì)議閉會(huì)期間，其職責(zé)由其常務(wù)委員會(huì)履行”。最后，監(jiān)督權(quán)是黨委落實(shí)領(lǐng)導(dǎo)權(quán)的控制性權(quán)力，以保證黨委的決策被正確執(zhí)行，黨的路線、方針、政策得到貫徹，社會(huì)主義辦學(xué)方向得到維護(hù)?！陡叩冉逃ā酚谩氨ＷC以培養(yǎng)人才為中心的各項(xiàng)任務(wù)的完成”作了概括。

其四，常態(tài)的領(lǐng)導(dǎo)體制特征之二是校長(zhǎng)在黨委的領(lǐng)導(dǎo)和支持下主持學(xué)校行政工作，并對(duì)黨委負(fù)責(zé)?！陡叩冉逃ā返?9條和第41條從兩個(gè)角度對(duì)校長(zhǎng)進(jìn)行了界定，一方面高校黨委應(yīng)支持校長(zhǎng)獨(dú)立負(fù)責(zé)地行使職權(quán)；另一方面，校長(zhǎng)作為高校的法定代表人，對(duì)內(nèi)對(duì)外代表高校，全面負(fù)責(zé)高校行政管理工作。對(duì)二者加以整合，就形成了校長(zhǎng)獨(dú)立、全面負(fù)責(zé)行政工作的職能模式。校長(zhǎng)有按照黨委相關(guān)決策自主組織實(shí)施的權(quán)力，以及對(duì)黨委決策范圍外事項(xiàng)進(jìn)行決策并實(shí)施的權(quán)力。恰如鄧小平同志所說：“黨委領(lǐng)導(dǎo)下的校長(zhǎng)分工負(fù)責(zé)制，就是校長(zhǎng)應(yīng)當(dāng)真正有權(quán)。”［8］這也是有超過一半的章程（84份中有45份）明確規(guī)定校長(zhǎng)辦公會(huì)以“集體討論、校長(zhǎng)決定”作為行政事項(xiàng)決策原則的原因。當(dāng)然，校長(zhǎng)負(fù)責(zé)不僅是向?qū)W校教職工代表大會(huì)報(bào)告工作，更要對(duì)作為決策權(quán)和領(lǐng)導(dǎo)權(quán)主體的黨委貫徹其思想、執(zhí)行其決定。

（二）公立高校領(lǐng)導(dǎo)體制的法制彈性空間

通過對(duì)部分高校章程的梳理，公立高校常態(tài)領(lǐng)導(dǎo)體制的輪廓基本展現(xiàn)出來，其特征是黨委集領(lǐng)導(dǎo)權(quán)、決策權(quán)和監(jiān)督權(quán)于一身，校長(zhǎng)對(duì)黨委負(fù)責(zé)。但這些特征并非公立高校領(lǐng)導(dǎo)體制的全部標(biāo)簽，《高等教育法》留有較為充分的彈性空間，保證公立高校領(lǐng)導(dǎo)體制的調(diào)整處在法律允許的范圍內(nèi)，堅(jiān)持并完善黨委領(lǐng)導(dǎo)下的校長(zhǎng)負(fù)責(zé)制。

其一，黨委領(lǐng)導(dǎo)的依據(jù)富有彈性?！陡叩冉逃ā返?9條規(guī)定，高校黨委“按照中國(guó)共產(chǎn)黨章程和有關(guān)規(guī)定”統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)學(xué)校工作?？梢?，法律授權(quán)黨委具體依據(jù)中國(guó)共產(chǎn)黨章程和“有關(guān)規(guī)定”來開展領(lǐng)導(dǎo)工作。中國(guó)共產(chǎn)黨章程和“有關(guān)規(guī)定”為領(lǐng)導(dǎo)體制的具體模式留下了相當(dāng)寬闊的制度空間。換言之，黨委領(lǐng)導(dǎo)下的校長(zhǎng)負(fù)責(zé)制是法律確認(rèn)的“名”，但落到“實(shí)”處仍須仰賴“有關(guān)規(guī)定”。具體來說，可從兩方面把握“有關(guān)規(guī)定”：一是“有關(guān)規(guī)定”在內(nèi)容上的限定性，即須關(guān)涉公立高校黨委領(lǐng)導(dǎo)事項(xiàng)，從而與公立高校的領(lǐng)導(dǎo)體制建立起關(guān)聯(lián)關(guān)系；二是有關(guān)規(guī)定”在形式上的開放性，即“有關(guān)規(guī)定”不限于法律法規(guī)等正式的法律淵源之內(nèi)的規(guī)范體系，更多的是指黨中央和國(guó)務(wù)院發(fā)布的綱領(lǐng)性政策和相關(guān)規(guī)定，也包括高校依據(jù)法律法規(guī)制定的章程在內(nèi)。

其二，黨委領(lǐng)導(dǎo)的內(nèi)容具有可分性。《高等教育法》賦予黨委的領(lǐng)導(dǎo)內(nèi)容為：“執(zhí)行中國(guó)共產(chǎn)黨的路線、方針、政策，堅(jiān)持社會(huì)主義辦學(xué)方向，領(lǐng)導(dǎo)學(xué)校的思想政治工作和德育工作，討論決定學(xué)校內(nèi)部組織機(jī)構(gòu)的設(shè)置和內(nèi)部組織機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)人的人選，討論決定學(xué)校的改革、發(fā)展和基本管理制度等重大事項(xiàng)，保證以培養(yǎng)人才為中心的各項(xiàng)任務(wù)的完成?！秉h委承擔(dān)了黨的路線的執(zhí)行者、辦學(xué)方向的保障者、思想政治工作的領(lǐng)導(dǎo)者、主要干部的任命者、重大事項(xiàng)的決定者和任務(wù)執(zhí)行的監(jiān)督者等角色。但是，對(duì)學(xué)校思想政治工作和德育工作的領(lǐng)導(dǎo)，并通過領(lǐng)導(dǎo)政治思想工作來執(zhí)行黨的路線和保障社會(huì)主義的辦學(xué)方向，無疑是黨委領(lǐng)導(dǎo)的核心所在。而諸如決定內(nèi)部組織機(jī)構(gòu)設(shè)置等事項(xiàng)顯然同黨委領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系不太緊密，可以通過“有關(guān)規(guī)定”對(duì)此類職責(zé)予以分解，從而使領(lǐng)導(dǎo)權(quán)、決策權(quán)和監(jiān)督權(quán)適度分離。

其三，黨委領(lǐng)導(dǎo)的方式具備靈活性?！陡叩冉逃ā窙]有具體規(guī)定黨委如何實(shí)施領(lǐng)導(dǎo)，《高?；鶎咏M織工作條例》的規(guī)定亦較初步，至《2014實(shí)施意見》出臺(tái)，黨委和行政議事決策制度方規(guī)范化。高校黨委和黨委常委會(huì)成為落實(shí)黨委領(lǐng)導(dǎo)的基本形式，二者對(duì)《高等教育法》所規(guī)定的領(lǐng)導(dǎo)內(nèi)容進(jìn)行了分享。前者“主要對(duì)事關(guān)學(xué)校改革發(fā)展穩(wěn)定和師生員工切身利益及黨的建設(shè)等全局性重大問題作出決策，聽取和審議常委會(huì)工作報(bào)告、紀(jì)委工作報(bào)告”；后者“主要對(duì)學(xué)校改革發(fā)展穩(wěn)定和教學(xué)、科研、行政管理及黨的建設(shè)等方面的重要事項(xiàng)作出決定，按照干部管理權(quán)限和有關(guān)程序推薦、提名、決定任免干部”。這為黨委領(lǐng)導(dǎo)方式的靈活性提供了參照。換言之，在保證黨委領(lǐng)導(dǎo)的核心權(quán)力下，黨委領(lǐng)導(dǎo)可以通過其他適當(dāng)?shù)男问絹韺?shí)現(xiàn)。

三、公立高校領(lǐng)導(dǎo)體制新樣態(tài)探微

公立高校的領(lǐng)導(dǎo)體制在法律層面上具備制度設(shè)計(jì)空間，伴隨著章程時(shí)代的來臨，領(lǐng)導(dǎo)體制的新樣態(tài)也進(jìn)入文本。本文分別以暨南大學(xué)、南方科技大學(xué)和汕頭大學(xué)為例，結(jié)合相關(guān)章程和規(guī)章對(duì)公立高校領(lǐng)導(dǎo)體制的新樣態(tài)給予闡明。

（一）暨南大學(xué)校長(zhǎng)負(fù)責(zé)制

暨南大學(xué)作為以華僑高等教育為鮮明特色的公立高校，早在1984年國(guó)務(wù)院批復(fù)的《關(guān)于辦好暨南大學(xué)、華僑大學(xué)的報(bào)告》中就獲準(zhǔn)實(shí)行校長(zhǎng)負(fù)責(zé)制?！遏吣洗髮W(xué)章程》延續(xù)了這一傳統(tǒng)，規(guī)定了“校長(zhǎng)負(fù)責(zé)制”，但未將其置于“黨委領(lǐng)導(dǎo)”之下，可視為領(lǐng)導(dǎo)體制的新樣態(tài)之一。

其一，黨政聯(lián)席會(huì)議為學(xué)校最高決策機(jī)構(gòu)。《暨南大學(xué)章程》第21條明確規(guī)定黨政聯(lián)席會(huì)議是學(xué)校的最高決策機(jī)構(gòu)，黨政聯(lián)席會(huì)議由校長(zhǎng)或受校長(zhǎng)委托的校領(lǐng)導(dǎo)召集和主持，成員包括校長(zhǎng)、黨委書記、副校長(zhǎng)、副書記、紀(jì)委書記、校長(zhǎng)助理等。其具體決策事項(xiàng)有：制定和修訂章程；確定基本管理制度；制定和調(diào)整發(fā)展規(guī)劃和重大改革方案；設(shè)置與調(diào)整內(nèi)部組織機(jī)構(gòu)；年度工作計(jì)劃、預(yù)算方案、招生計(jì)劃；教學(xué)、科研、行政管理中的重大事項(xiàng)；師資培訓(xùn)和引進(jìn)；人事變動(dòng)、考核和獎(jiǎng)懲；重大項(xiàng)目投資和大額資金使用。從中不難看出，諸多事項(xiàng)本屬于常態(tài)領(lǐng)導(dǎo)體制下黨委職責(zé)中決策權(quán)范圍，暨南大學(xué)采用黨政聯(lián)席會(huì)議的形式分離了黨委單獨(dú)行使的決策權(quán)。

其二，黨委是學(xué)校的政治核心，校長(zhǎng)間接對(duì)黨委負(fù)責(zé)。《暨南大學(xué)章程》強(qiáng)調(diào)黨委的政治核心作用，具體表現(xiàn)為黨委對(duì)學(xué)校的政治思想和德育工作、各級(jí)黨組織以及群眾組織和民主黨派實(shí)行領(lǐng)導(dǎo)。特別是黨委領(lǐng)導(dǎo)教職工代表大會(huì)的規(guī)定，在實(shí)質(zhì)上構(gòu)成校長(zhǎng)對(duì)黨委的間接負(fù)責(zé)。因?yàn)椋凑铡遏吣洗髮W(xué)章程》第21條第二款規(guī)定，校長(zhǎng)須向校教職工代表大會(huì)和校董事會(huì)報(bào)告工作。由于董事會(huì)的主要職責(zé)均系審議或咨詢性質(zhì)，且校長(zhǎng)作為董事會(huì)秘書長(zhǎng)主持董事會(huì)日常工作，在實(shí)質(zhì)上不能構(gòu)成對(duì)校長(zhǎng)的領(lǐng)導(dǎo)。而教職工代表大會(huì)被界定為“教職工參與學(xué)校民主管理和監(jiān)督的基本形式”，可對(duì)校長(zhǎng)的報(bào)告提出意見和建議并形成會(huì)議決議。加之，章程通篇未明確校長(zhǎng)對(duì)哪個(gè)組織負(fù)責(zé)，校教職工代表大會(huì)就成為“領(lǐng)導(dǎo)”校長(zhǎng)的不二機(jī)構(gòu)。而教職工代表大會(huì)又處在黨委的領(lǐng)導(dǎo)之下，形成了校長(zhǎng)對(duì)黨委間接負(fù)責(zé)和黨委間接領(lǐng)導(dǎo)校長(zhǎng)的格局。

綜上，暨南大學(xué)對(duì)常態(tài)領(lǐng)導(dǎo)體制進(jìn)行了調(diào)整，但重點(diǎn)不在于其章程規(guī)定的“校長(zhǎng)負(fù)責(zé)制”，而是其將黨政聯(lián)席會(huì)議作為學(xué)校最高決策機(jī)構(gòu)分擔(dān)了黨委既有的決策權(quán)。同時(shí)，黨委政治核心的地位和領(lǐng)導(dǎo)權(quán)在很大程度上保全了常態(tài)領(lǐng)導(dǎo)體制下的黨委領(lǐng)導(dǎo)，并對(duì)校長(zhǎng)形成間接性領(lǐng)導(dǎo)。然而，校長(zhǎng)在黨政聯(lián)席會(huì)議和董事會(huì)日常工作中均具有主導(dǎo)作用，確實(shí)異于常態(tài)領(lǐng)導(dǎo)體制下的校長(zhǎng)角色。

（二）南方科技大學(xué)黨委領(lǐng)導(dǎo)下的校長(zhǎng)負(fù)責(zé)制

南方科技大學(xué)是深圳市構(gòu)建具有深圳特色的高等教育體系的關(guān)鍵一環(huán)，目標(biāo)是建設(shè)成為國(guó)際化高水平研究型大學(xué)。［9］自籌建時(shí)起，以現(xiàn)代大學(xué)制度為依歸即成為南方科技大學(xué)的愿景。在《南科大辦法》中，新型的黨委領(lǐng)導(dǎo)下的校長(zhǎng)負(fù)責(zé)制得以呈現(xiàn)。

首先，理事會(huì)作為決策機(jī)構(gòu)，居于治理結(jié)構(gòu)之首，承擔(dān)了常態(tài)領(lǐng)導(dǎo)體制下黨委的決策權(quán)?！赌峡拼筠k法》第16條規(guī)定，理事會(huì)是南科大的決策機(jī)構(gòu)。主要職責(zé)包括：聘任或解聘校長(zhǎng)、副校長(zhǎng)；審定章程及其修改草案；審定財(cái)務(wù)預(yù)算和決算報(bào)告；審批學(xué)校中長(zhǎng)期發(fā)展規(guī)劃、年度工作計(jì)劃和報(bào)告；審批學(xué)校人員總額以及人力資源管理等重要制度；審批學(xué)術(shù)單位和行政單位的設(shè)立、變更或撤銷；審議批準(zhǔn)關(guān)系學(xué)校發(fā)展的其他重大事項(xiàng)。同時(shí)，理事構(gòu)成采取“三三制”原則，即代表舉辦者的政府有關(guān)人員、代表內(nèi)部成員的管理層、教職工和教授以及代表利益相關(guān)者的社會(huì)知名人士各占1/3。［10］但所有理事均由深圳市政府聘任，理事長(zhǎng)亦由深圳市市長(zhǎng)或市長(zhǎng)委任人員擔(dān)任?？梢?，南科大通過引入理事會(huì)，吸納多方代表，將舉辦者的部分權(quán)力和黨委的決策權(quán)讓渡給理事會(huì)，形成了新的決策組織形態(tài)。

其次，校長(zhǎng)通過校務(wù)委員會(huì)和校長(zhǎng)辦公會(huì)履職，對(duì)理事會(huì)負(fù)責(zé)。《南科大辦法》第18條規(guī)定：“校長(zhǎng)是南科大的法定代表人，全面主持學(xué)校的教學(xué)、科研和其他行政管理工作，對(duì)理事會(huì)負(fù)責(zé)，執(zhí)行理事會(huì)決議，履行法律、法規(guī)、規(guī)章及章程規(guī)定的其他職責(zé)。”但其中并未列明校長(zhǎng)職責(zé)清單，反而規(guī)定校務(wù)委員會(huì)對(duì)學(xué)校教學(xué)、科研和行政管理中重大事項(xiàng)進(jìn)行決策。雖然校務(wù)委員會(huì)主席由校長(zhǎng)擔(dān)任，但仍落入常態(tài)領(lǐng)導(dǎo)體制下校長(zhǎng)權(quán)限的窠臼。因?yàn)?，校?wù)委員會(huì)的決策事項(xiàng)，除“審議批準(zhǔn)學(xué)科、專業(yè)設(shè)置，教學(xué)、科研計(jì)劃，招生方案及學(xué)術(shù)委員會(huì)提交的其他各項(xiàng)草案”外，其余多為對(duì)理事會(huì)決策事項(xiàng)的事前審議。同時(shí)，《南方科技大學(xué)章程》以校長(zhǎng)辦公會(huì)取代校務(wù)委員會(huì)，并規(guī)定校長(zhǎng)辦公會(huì)議是學(xué)校行政議事決策機(jī)構(gòu)，相關(guān)提議事項(xiàng)應(yīng)先在領(lǐng)導(dǎo)班子中溝通醞釀且無重大分歧。

第三，黨委仍然是學(xué)校的領(lǐng)導(dǎo)核心。《南科大辦法》第5條明確規(guī)定學(xué)校實(shí)行黨委領(lǐng)導(dǎo)下的校長(zhǎng)負(fù)責(zé)制，黨委的職責(zé)在于把握學(xué)校發(fā)展方向，決定校內(nèi)重大問題，監(jiān)督黨、國(guó)家、政府和理事會(huì)作出的重大決策決議的執(zhí)行。黨委的領(lǐng)導(dǎo)核心主要通過監(jiān)督?jīng)Q策的執(zhí)行和政治領(lǐng)導(dǎo)來體現(xiàn)。同時(shí)，從現(xiàn)任理事會(huì)組成人員來看，黨委書記是四位副理事長(zhǎng)中唯一一位南科大內(nèi)部成員，結(jié)合《南科大辦法》第17條規(guī)定，理事長(zhǎng)可以委托副理事長(zhǎng)代為負(fù)責(zé)召集和主持理事會(huì)會(huì)議，作為副理事長(zhǎng)的黨委書記是較大可能的召集人選，從而在理事會(huì)內(nèi)部使黨委書記較校長(zhǎng)處于優(yōu)勢(shì)地位。此外，從南科大官網(wǎng)來看，黨委書記排序亦在校長(zhǎng)之前，這都彰顯了黨委在領(lǐng)導(dǎo)體制內(nèi)的優(yōu)越地位。

綜上，南科大在領(lǐng)導(dǎo)體制上宣稱堅(jiān)持黨委領(lǐng)導(dǎo)下的校長(zhǎng)負(fù)責(zé)制，但引入理事會(huì)分離了黨委的常態(tài)決策權(quán)，從而造成了公立高校領(lǐng)導(dǎo)體制的新樣態(tài)。然而，由于理事會(huì)與黨委在組成上校外校內(nèi)的顯著區(qū)別，在管理者看來，等于將原屬于校內(nèi)機(jī)構(gòu)的職權(quán)外部化了，導(dǎo)致南科大自主權(quán)仍顯不張。無怪乎創(chuàng)校校長(zhǎng)朱清時(shí)呼吁：“在明方向、定目標(biāo)的基礎(chǔ)上，賦予南科大更大的行政管理權(quán)、辦學(xué)自主權(quán)，使其能更加靈活、高效地展開建設(shè)和管理工作?！保?1］

（三）汕頭大學(xué)的校長(zhǎng)負(fù)責(zé)制

汕頭大學(xué)是一所由李嘉誠(chéng)基金會(huì)持續(xù)資助的公立高校，這使其在當(dāng)今中國(guó)高校中顯得較為另類，以致其較早地引入董事會(huì)治理模式，實(shí)行校長(zhǎng)負(fù)責(zé)制，但仍明確堅(jiān)持黨委領(lǐng)導(dǎo)。2015年廣東省教育廳核準(zhǔn)了《汕頭大學(xué)章程》，其領(lǐng)導(dǎo)體制也顯露出來。

第一，董事會(huì)為有限的最高決策機(jī)構(gòu)。《汕頭大學(xué)章程》第10條規(guī)定：“董事會(huì)是學(xué)校最高決策機(jī)構(gòu)，對(duì)學(xué)校的重大事項(xiàng)行使決策權(quán)，協(xié)助政府管理學(xué)校?！睆脑摋l規(guī)定來看，董事會(huì)不僅是決策機(jī)構(gòu)，且冠以“最高”的名頭，使之與“重大事項(xiàng)”的決策相匹配。作為最高決策機(jī)構(gòu)，董事會(huì)并非事無巨細(xì)全部覆蓋，而是按照決策性定位配置權(quán)限，主要有：推薦校長(zhǎng)人選和審議副校長(zhǎng)人選；審定學(xué)校發(fā)展規(guī)劃及基金使用；審議學(xué)校分立合并等變更事項(xiàng)；審定學(xué)科門類、學(xué)院設(shè)置調(diào)整；審議校長(zhǎng)和監(jiān)事會(huì)的工作報(bào)告；籌措資金、保護(hù)校譽(yù)；引進(jìn)優(yōu)質(zhì)教育資源等。不難發(fā)現(xiàn)，汕頭大學(xué)董事會(huì)更加注重宏觀戰(zhàn)略把握和辦學(xué)資源支持，更符合董事會(huì)作為最高決策機(jī)構(gòu)的功能定位。換言之，董事會(huì)的權(quán)力是有限的，但在有限的權(quán)力內(nèi)擁有最高的決策權(quán)。

第二，校長(zhǎng)權(quán)責(zé)相稱，體現(xiàn)校長(zhǎng)負(fù)責(zé)制真諦。有多大的權(quán)力，就應(yīng)承擔(dān)相應(yīng)的責(zé)任；反過來，賦予多大的責(zé)任，就應(yīng)當(dāng)授予相應(yīng)的權(quán)力。從《汕頭大學(xué)章程》第17條規(guī)定看，校長(zhǎng)的權(quán)力較為實(shí)在，除推薦副校長(zhǎng)人選外，主要包括：主持學(xué)院院長(zhǎng)的選聘工作；主持?jǐn)M定學(xué)校發(fā)展規(guī)劃；決定校內(nèi)管理機(jī)構(gòu)和院設(shè)系所的設(shè)置，制定招生方案；任命學(xué)術(shù)單位和管理機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)人；決定對(duì)教職工的獎(jiǎng)勵(lì)與處分；審批年度經(jīng)費(fèi)預(yù)算；決定學(xué)術(shù)單位教師數(shù)量和配置；決定學(xué)科和專業(yè)的設(shè)置和調(diào)整；決定教師的引入、考核和晉升方案。可以說，《汕頭大學(xué)章程》改變了《高等教育法》和其他章程中多將校長(zhǎng)職權(quán)限于“擬定”的局面。但章程對(duì)校長(zhǎng)行使相關(guān)權(quán)力的方式作了必要的限定，要么應(yīng)通過黨政領(lǐng)導(dǎo)聯(lián)席會(huì)議行使；要么須經(jīng)學(xué)術(shù)委員會(huì)咨詢或同意方可行使。

第三，黨委政治保障功能凸顯，通過黨政聯(lián)席會(huì)議和監(jiān)事會(huì)參與決策和監(jiān)督?！渡穷^大學(xué)章程》第21條規(guī)定黨委“履行政治領(lǐng)導(dǎo)和政治保障職能”，并將其職權(quán)界定在政治領(lǐng)導(dǎo)方面，但黨委的領(lǐng)導(dǎo)作用仍十分明顯。一方面，黨委通過黨政領(lǐng)導(dǎo)聯(lián)席會(huì)議參與決策乃至主導(dǎo)決策。因?yàn)辄h政領(lǐng)導(dǎo)聯(lián)席會(huì)議由校長(zhǎng)、黨委書記、副校長(zhǎng)、副書記和紀(jì)委書記組成，采取民主集中制，由會(huì)議主持人作出最終決定，主持人可以是校長(zhǎng)，也可以是黨委書記。另一方面，黨委通過監(jiān)事會(huì)監(jiān)督學(xué)校辦學(xué)活動(dòng)，替代常態(tài)領(lǐng)導(dǎo)體制下黨委的獨(dú)立監(jiān)督。監(jiān)事會(huì)以黨委書記為主席，另有黨委委員和紀(jì)委委員各一名，非校長(zhǎng)或執(zhí)行校長(zhǎng)董事兩名，教職工代表和學(xué)生代表各兩名，具體人選由黨委提出報(bào)董事會(huì)決定，形成了黨委領(lǐng)導(dǎo)下的相關(guān)方參與的監(jiān)事會(huì)，足見黨委在監(jiān)事會(huì)中的主導(dǎo)性。此外，《汕頭大學(xué)章程》第28條第二款規(guī)定，黨委的決定不交董事會(huì)裁決，也顯示了黨委的領(lǐng)導(dǎo)地位。

綜上，汕頭大學(xué)在章程層面為當(dāng)今中國(guó)公立高校展示了領(lǐng)導(dǎo)體制的新樣態(tài)。特別是引入董事會(huì)和監(jiān)事會(huì)，并對(duì)其職權(quán)予以合理界定，形成決策、執(zhí)行和監(jiān)督相互制衡的格局。但應(yīng)看到，實(shí)踐中汕頭大學(xué)實(shí)行校長(zhǎng)書記“一肩挑”，校長(zhǎng)負(fù)責(zé)制容易演變?yōu)辄h委領(lǐng)導(dǎo)下的黨委書記負(fù)責(zé)制。

四、公立高校領(lǐng)導(dǎo)體制展望：從新樣態(tài)邁向新常態(tài)

創(chuàng)建現(xiàn)代大學(xué)制度是我國(guó)高校孜孜以求的目標(biāo)，要保證現(xiàn)代大學(xué)制度的實(shí)現(xiàn)，領(lǐng)導(dǎo)體制和領(lǐng)導(dǎo)能力的現(xiàn)代化是關(guān)鍵。對(duì)于公立高校來說，《高等教育法》所確立的黨委領(lǐng)導(dǎo)下的校長(zhǎng)負(fù)責(zé)制必須毫不動(dòng)搖地堅(jiān)持，但堅(jiān)持不等于停滯，在堅(jiān)持的同時(shí)必須不斷加以完善。從前文的分析可知，當(dāng)前絕大多數(shù)公立高校仍然習(xí)慣著常態(tài)的領(lǐng)導(dǎo)體制，未能從高校自主權(quán)的角度考量嘗試領(lǐng)導(dǎo)體制的不同實(shí)現(xiàn)形態(tài)，或許高校本身并不缺乏嘗試的動(dòng)力，但少了嘗試的魄力。當(dāng)然，這與高校所處的內(nèi)外場(chǎng)域環(huán)境之復(fù)雜有關(guān)?；仡櫱笆鲱I(lǐng)導(dǎo)體制新樣態(tài)的三所高校，其自身特色有別于其他高校，加之這種特色具有歷史的延續(xù)性和有效性，使《高等教育法》所指引的領(lǐng)導(dǎo)體制由“有關(guān)規(guī)定”具體化成為可能。毋庸諱言，本文列舉的三所高校呈現(xiàn)出的領(lǐng)導(dǎo)體制新樣態(tài)各不相同，在文本之間也確實(shí)存在著規(guī)范張力。但不可否認(rèn)，三所高校的新樣態(tài)為廣大其他高校提供了可資借鑒的范本。

領(lǐng)導(dǎo)體制涉及到領(lǐng)導(dǎo)權(quán)、決策權(quán)、監(jiān)督權(quán)和行政權(quán)四類權(quán)力。常態(tài)的領(lǐng)導(dǎo)體制中，領(lǐng)導(dǎo)權(quán)、決策權(quán)和監(jiān)督權(quán)融于一體并歸于黨委，行政權(quán)屬于校長(zhǎng)但變?yōu)閳?zhí)行權(quán)。新樣態(tài)的領(lǐng)導(dǎo)體制中，領(lǐng)導(dǎo)權(quán)仍舊歸于黨委，決策權(quán)和監(jiān)督權(quán)得到不同程度的分離，行政權(quán)也得到不同程度的強(qiáng)化。兩相比較，新樣態(tài)通過引入董事會(huì)、監(jiān)事會(huì)或坐實(shí)黨政聯(lián)席會(huì)，將統(tǒng)合于黨委的三權(quán)適度剝離，從而讓各個(gè)治理機(jī)構(gòu)保有最擅長(zhǎng)的權(quán)力。這既符合黨政分工原則，也順應(yīng)大學(xué)治理趨勢(shì)。一方面，從黨政分開的角度看，黨委領(lǐng)導(dǎo)下的校長(zhǎng)負(fù)責(zé)制“意味著黨的基層組織的工作重點(diǎn)將由直接參與管理具體事務(wù)轉(zhuǎn)移到監(jiān)督學(xué)校執(zhí)行國(guó)家的教育方針和政策，行政職能應(yīng)該由行政機(jī)構(gòu)承擔(dān)”。［12］從而有別于常態(tài)領(lǐng)導(dǎo)體制下，黨委處在政治核心地位，具有權(quán)威的領(lǐng)導(dǎo)決策權(quán)，校長(zhǎng)則是行政權(quán)力的具體責(zé)任者和執(zhí)行人。［13］另一方面，大學(xué)治理作為國(guó)家治理的重要組成部分已然成為當(dāng)今趨勢(shì)，而治理體系和治理能力的現(xiàn)代化對(duì)領(lǐng)導(dǎo)體制提出新的要求，高校內(nèi)外利益相關(guān)者應(yīng)參與到重大決策的結(jié)構(gòu)和過程中來。新樣態(tài)的領(lǐng)導(dǎo)體制通過引入利益相關(guān)者參與決策和監(jiān)督，恰恰回應(yīng)了大學(xué)治理的要求。

總之，新樣態(tài)的領(lǐng)導(dǎo)體制在堅(jiān)持黨委領(lǐng)導(dǎo)下的校長(zhǎng)負(fù)責(zé)制的前提下，保障黨委對(duì)政治思想的絕對(duì)領(lǐng)導(dǎo)地位，以黨委書記及其他黨委委員進(jìn)入新決策組織或監(jiān)督組織的形式，創(chuàng)新了黨委決策權(quán)和監(jiān)督權(quán)的實(shí)現(xiàn)路徑。同時(shí)，相關(guān)調(diào)整讓校外利益相關(guān)者尤其是舉辦者參與到高校的決策中，更進(jìn)一步地保障了他們的相關(guān)權(quán)益。最為重要的是，作為行政權(quán)代表的校長(zhǎng)職權(quán)得到豐富和落實(shí)，使校長(zhǎng)負(fù)責(zé)制名實(shí)相符。不得不說，縱然文本的描述相當(dāng)精彩，欲在現(xiàn)實(shí)中真正落實(shí)仍有很大距離。但隨著實(shí)踐和時(shí)間的檢驗(yàn)，新樣態(tài)的領(lǐng)導(dǎo)體制具備成為新常態(tài)的可能。

參考文獻(xiàn)：

［1］趙秀紅.全國(guó)“211工程”高校章程全部核準(zhǔn)發(fā)布［N］.中國(guó)教育報(bào)，2015-07-01（1）.

［2］湛中樂.現(xiàn)代大學(xué)治理與大學(xué)章程［J］.中國(guó)高等教育，2011，（9）：18-20.

［3］崔霞.南科大章程及學(xué)科發(fā)展規(guī)劃獲原則通過［N］.深圳商報(bào)，2015-05-18（3）.

［4］陳章龍.新時(shí)期高校黨委領(lǐng)導(dǎo)下的校長(zhǎng)負(fù)責(zé)制研究［J］.國(guó)家教育行政學(xué)院學(xué)報(bào)，2015，（7）：9-12.

［5］孫霄兵.章程是建設(shè)中國(guó)特色現(xiàn)代大學(xué)制度的基礎(chǔ)和關(guān)鍵［J］.中國(guó)高等教育，2014，（Z1）：23-25.

［6］張靜如，孫秀民.鄧小平關(guān)于高校黨的建設(shè)的思想［J］.高校理論戰(zhàn)線，2005，（8）：33-36.

［7］秦惠民.我國(guó)大學(xué)內(nèi)部治理中的權(quán)力制衡與協(xié)調(diào)［J］.中國(guó)高教研究，2009，（8）：26-29.

［8］鄧小平文選（第2卷）［M］.北京：人民出版社，1994：286.

［9］馬陸亭.深圳大學(xué)城發(fā)展模式探討［J］.現(xiàn)代教育管理，2012，（5）：5-10.

［10］［11］朱清時(shí).南方科技大學(xué)法人治理結(jié)構(gòu)改革實(shí)踐［J］.中國(guó)機(jī)構(gòu)改革與管理，2013，（Z1）：22-24.

［12］閻鳳橋，康寧.中國(guó)大學(xué)管理結(jié)構(gòu)變化實(shí)證分析［J］.高等教育研究，2004，（1）：36-41.

［13］張維平.大學(xué)章程對(duì)高校黨委與校長(zhǎng)責(zé)權(quán)的劃分與協(xié)調(diào)［J］.現(xiàn)代教育管理，2015，（10）：1-6.

（責(zé)任編輯：于翔；責(zé)任校對(duì)：李作章）

Analysis on Public Universities Leadership System New Forms in Charter Era

ZHAO Xuan，GAO Daying
（Peking University，Beijing 100871）

Abstract:The governance of public universities in China has entered the era of charter. In normal leadership system of the president responsibility system under the supervision of the Communist Party Committee，the powers of leadership，decision-making and supervision are attributed to the party committee，the president’s administrative power becomes executive power. In new forms leadership system，with the introduction of the board of trustees，supervisors or the party joint committee，the party’s decision-making power and supervision power are separated，administrative power is strengthened，so that each governance branch can maintain its best power. With the deepening of education reform，the new forms will become the new norm and be written into the charters.

Key words:charter；public university；leadership system；president responsibility system

中圖分類號(hào)：G647

文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A

文章編號(hào)：1674-5485（2016）05-0053-06

基金項(xiàng)目：①國(guó)家社會(huì)科學(xué)基金重點(diǎn)項(xiàng)目“中國(guó)大學(xué)章程法律問題研究”（10AFX006）。

作者簡(jiǎn)介：趙玄（1984-），男，山東魚臺(tái)人，北京大學(xué)法學(xué)院博士生，主要從事行政法、教育法研究；高大應(yīng)（1983-），男，安徽肥東人，北京大學(xué)法學(xué)院博士生，北京大學(xué)燕園街道辦事處助理研究員，主要從事行政法、高校管理研究。