曹雁飛，柳海民

（東北師范大學，吉林長春130024）

我國學前教育政策的空間演進與限度①

曹雁飛，柳海民

（東北師范大學，吉林長春130024）

近年來，“空間”這一曾局限于地理學的概念，成為越來越多社會科學學術研究的“重地”。國內(nèi)的社會學、歷史學、文學乃至教育學領域都對于“空間”的研究產(chǎn)生了濃厚的興趣。從空間維度反觀我國的學前教育政策及其演進歷程，其意義旨在為政策科學化提供一縷新的微光，為建構和完善我國學前教育政策體系探求新的方向，為政策實踐指明新的可行之徑。

學前教育；政策空間；空間性

一、教育政策空間

對于空間的理解，從亞里士多德到培根、黑格爾，再到蘇賈、列斐伏爾、哈維等人，隨著研究的不斷深入，建構了社會空間理論的基本共識，也是本文進行政策空間分析的理論基礎。首先，空間是建構性的（constitutive），是社會形態(tài)的建構過程。愛德華·蘇賈指出：“空間性既是社會行為和社會關系的手段，更是社會行為和社會關系的結果；既是社會行為和社會關系的預先假定，又是社會行為和社會關系的具體化。”［1］其次，空間是關系性的（relational），也就是要把空間理解為一個事物在空間位置中，不論是物質的，抑或符號性的，都是依賴于和其他事物之間的關系而存在于空間中的［2］。與此同時，空間具有妥協(xié)（eclectic）和延展的天然傾向［3］。通常而言，空間是一個組織或代表這個組織的某一個個體與其他個體和組織進行利益博弈的結果，是其主張所影響和控制的范圍［4］，空間中各種權力和資源是個體和組織的作用對象，同時也是行為的目的，由此，為了極大的獲得資源，擴大影響，就自然而然形成了對空間擴展的需求。社會空間，有別于靜止、具象的物理空間，而是有目的性的動態(tài)過程。

就政策而言，托馬斯·戴伊、詹姆斯·安德森等研究者，從政策科學的視角把公共政策解釋為“關于政府所為和所不為的所有內(nèi)容”。也就是說，公共政策是政府的一種行為選擇，政府選擇作為，或是不作為，什么作為，什么不作為，何時作為，何時不作為，怎么作為，選擇作為和實際作為等行為。貫穿其中的“自由裁量度”、“選擇的范圍”、“影響力的強弱”三個要素構成了一項公共政策區(qū)別于其他政策的政策空間?？梢姡臻g既是政策的存在基礎，同時，也是一項政策區(qū)別于其他政策的特征，即政策空間的規(guī)定性。政策的制定、頒布、執(zhí)行及評估都存在于一定的空間之中，并針對空間進行管理。如我國的學前教育政策在中國境內(nèi)是具有政策效力的，而對其他國家則不然；國家法律、部門規(guī)章、地方條例都有相應的適用空間，并非一法普適。政策不僅僅依賴于空間而存在，并對空間進行有目的的管理，如2001年起開展的中小學校布局調整，是對校舍空間的管理；關于擇校的政策，是對教學空間的限定和管理。

教育政策空間的形成，既是政策主體有目的的設計，同時也是由于政策主體的有限理性而導致的尚不完滿的客觀結果。一定的政策空間為教育政策功能的實現(xiàn)提供可能性。教育政策空間預留的“彈性”能夠避免政策執(zhí)行過程中的“一刀切”，便于在不同的政策實施環(huán)境下做出及時的適應性調整。但政策主體的有意設計并非都是出于理性的合理架構。赫伯特·西蒙對人的理性的全面性提出了質疑，“人在做出價值選擇時，往往不能找到完整、充分的信息，不僅僅是客觀條件的限制，更是由于人擁有有限的理性（Bounded Rationality），不能窮盡所有的可能性和復雜性”［5］。因此，政策空間的存在也是由于人的理性的有限性，針對問題的復雜性不能做出完整的預測，從而在未覺察的閾限內(nèi)為新情況、新問題的出現(xiàn)和方案的改進預留了余地。

二、我國學前教育政策的空間樣態(tài)

隨著我國學前教育政策體系的建構和不斷完善，我國學前教育政策在理性認識和政策實踐方面都趨向于政策的科學化，其重要表征即學前教育政策歷經(jīng)60多年的探索所呈現(xiàn)的空間轉向。

（一）學前教育政策群：政策空間的形成

建國以來，中國的基礎教育經(jīng)歷了建設、破壞、恢復、發(fā)展的歷程，至今為止建成了世界上最龐大的基礎教育體系。這一段基礎教育的發(fā)展歷程也見證了學前教育政策群的產(chǎn)生，從而確立了學前教育政策在整個教育政策體系中的空間位置。我國學前教育政策的發(fā)展可以劃分為初創(chuàng)時期（建國至“文革前”）［6］、停滯時期（“文革時期”）、建設時期（改革開放至21世紀初）和政策完善時期（2010年以來）。

學前教育政策的初創(chuàng)，即學前教育政策空間的萌生。在建國初期，更多的是觀念和思想上的重視，而關于促進學前教育發(fā)展的方針、政策缺乏實際的行之有效的策略，19世紀50年代，我國在前蘇聯(lián)學前教育專家的指導下，頒布了《幼兒園暫行規(guī)程》、《幼兒園暫行教學綱要》、《教育部、衛(wèi)生部、內(nèi)務部關于托兒所幼兒園幾個問題的聯(lián)合通知》，《師范學校暫行規(guī)程（草案）》（簡稱《師范規(guī)程》）。依照前蘇聯(lián)的幼兒教育模式，建國初期的學前教育政策初步規(guī)定了幼兒教育的培養(yǎng)目標、方式、原則等內(nèi)容，與改造舊的幼兒教育形式與建設新民主主義幼兒教育的要求相適應［7］，打破了我國學前教育政策“空場”的局面，為學前教育發(fā)展的起步和發(fā)展奠定了基礎。1966-1976年十年間，我國學前教育在部分地區(qū)取得了一定的進展，總體呈現(xiàn)停滯的狀態(tài)。

隨著改革開放的起步，對學前教育認識的加深，學前教育成為重要的政策關注點，學前教育政策群不斷的趨于系統(tǒng)化。1979年11月8日頒布《城市幼兒園工作條例（試行草案）》（簡稱《城市條例》）。1983年9月21日，教育部頒發(fā)了《關于發(fā)展農(nóng)村幼兒教育的幾點意見》，結合我國農(nóng)村人口占80%以上的國情，推進農(nóng)村幼兒教育的發(fā)展。學前教育政策開始著眼于具體的教育現(xiàn)實，結合中國的國情和教育發(fā)展問題，探索適合中國學前教育發(fā)展的政策之路。

近年來，國家大力發(fā)展學前教育事業(yè)，形成規(guī)?；膶W前教育政策群，為學前教育發(fā)展創(chuàng)設有利的空間。在學前教育的總體目標設計方面，2010年中共中央、國務院印發(fā)《國家中長期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要（2010－2020年）》，對未來10年的教育發(fā)展進行了整體部署，明確學前教育的發(fā)展目標“到2020年，普及學前一年教育，基本普及學前兩年教育，有條件的地區(qū)普及學前三年教育”。2010年11月國務院在《關于當前發(fā)展學前教育的若干意見》推進實施“三年行動計劃”；2011年國務院頒布《中國兒童發(fā)展綱要（2011-2020）》；在2001年制定的《綱要》基礎上，根據(jù)社會發(fā)展狀況和未來形勢的變化提出了新的發(fā)展目標。在學前教育管理方面，2011年國家發(fā)展改革委、教育部、財政部聯(lián)合頒布《幼兒園收費管理暫行辦法》，明確學前教育的學校收費標準。在學前教育的內(nèi)容和措施方面，2012年9月，教育部頒布《3-6歲兒童學習與發(fā)展指南》為家長和教師對幼兒進行適當?shù)慕逃峁┝嗽瓌t性指導。

（二）學前教育政策影響：政策的空間拓展

政策空間是學前教育政策區(qū)別于其他政策的專門領域，教育政策從試行到正式頒布，能否取得一定的社會影響和來自實踐的積極反饋是評價一項政策成功的標準，行之有效的政策其空間影響不斷擴展，而一項失誤的政策其空間隨其“生命長度”的終止而終結。

學前教育政策空間的拓展，一方面，是基于學前教育在“量”的指標上的發(fā)展。我國學前教育的發(fā)展隨著政策關注的上升而不斷的取得新的成績。1949年，我國學前教育學校數(shù)僅為1799所［8］，關于在校學生數(shù)和專任教師數(shù)的數(shù)據(jù)缺失。1979年，改革開放后，國家重視教育發(fā)展，學前教育的政策關注使學前教育發(fā)展重新回到正軌。1989年改革開放第10年，我國學前教育學校數(shù)為17.26萬所，在校學生數(shù)1847.7萬人，學前教育專任教師數(shù)71萬，師生比1∶26。［9］2010年開始在全國范圍內(nèi)推行“學前教育三年行動計劃”，以縣為單位編制推行，地方各級政府積極響應，建立了由政府分管、領導牽頭的學前教育聯(lián)席會議制度或三年行動計劃領導小組，配套監(jiān)督檢查和問責機制。到2013年，是三年行動計劃的收官之年，全國共有幼兒園19.86萬所，比2010年增長了32%；在園幼兒達到3895萬人，比2010年增長了31%；全國學前三年毛入園率達到67.5%，比2010年增加了10.9%［10］。由此可見，近年來學前教育政策對擴大學前教育入學機會方面取得了一定的進展。

學前教育政策空間的拓展，同時也是基于學生、家長、教師等各個社會群體對政策的參與度和及時反饋。《國家中長期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要（2010-2020年）》（2010）、《幼兒園教師專業(yè)標準（試行）》（2011）、《3-6歲兒童學習與發(fā)展指南》（2012）、《幼兒園工作規(guī)程（修訂稿）》（2013）等政策的制定都采取了網(wǎng)絡的形式向全社會廣泛征集意見，公眾的參與是政策空間拓展的有利助推，由此，將公眾納入到政策的制定者，以及后期政策實施的監(jiān)督者，無論支持或者反對，都在很大程度上為政策做了輿論宣傳，從而擴大了政策的社會影響。

（三）學前教育政策話語空場：政策的空間有限性

學前教育政策空間的一個重要表征是具有有限性，即某項教育政策，或某類教育政策體系，只針對于解決某一、或某類特定問題而制定、頒布，而對于其他現(xiàn)存問題和未來可能出現(xiàn)問題，由于忽視和不可預知，而導致問題未能得到解決，乃至新問題的出現(xiàn)。

學前教育政策群的空間影響日益顯現(xiàn)，但由于政策空間的有限性，學前教育在面對一些具體問題時不免“失語”。學前教育是“preprimary”的教育，顧名思義，是早于小學教育的教育過程之一，課程內(nèi)容、結構、組織形式、評價方式等理應和中小學有所區(qū)別。基于學前教育具有提供兒童入學準備的功能，在幼兒園教學和管理中往往出現(xiàn)過度重視知識傳授的基礎課程，而輕視了游戲課程、特色課程等對兒童身心發(fā)展有積極作用的教學內(nèi)容，幼兒教育呈現(xiàn)小學化傾向。美國研究者用40年的實踐開展一項關于成本——效益追蹤研究，發(fā)現(xiàn)早期教育是回報率最高的教育投入，這絕不是通過學前教育獲得的知識量來計算的，而是以優(yōu)質的學前教育為前提的，是為學前兒童提供發(fā)展的基礎和可能性。《3-6歲兒童學習與發(fā)展指南》，對于學前教育的盲目小學化問題提出了指導性建議，幼兒園教師、家長在幼兒教育過程中遵循兒童發(fā)展的階段性特征，避免急功近利，注重兒童在健康、語言、社會、科學、藝術等各方面的綜合發(fā)展。

改革開放以來，全國學前教育在“量”的指標上不斷取得新突破，學前教育機會不斷擴大，而農(nóng)村學前教育卻發(fā)展緩慢，農(nóng)村學前教育辦學條件艱苦，教學設施陳舊，甚至存在較大的安全隱患；公辦和民辦幼兒園辦學水平參差不齊，民辦幼兒園的發(fā)展更是兩極化嚴重。這與我國的學前教育財政體制直接相關，現(xiàn)行的關于促進學前教育發(fā)展的政策為幼兒園的發(fā)展明確了方向，但由于國家的學前教育財政撥款體制并沒有大的改變，公辦學校、享有政府資助的學校能夠利用政府撥款有的放矢，提高辦學水平；而薄弱校，由于經(jīng)費短缺和原本資源的不足，面對政策的導向，只能“坐看風云”。據(jù)統(tǒng)計，2008年全國城鎮(zhèn)學前三年毛入園率為55.6%，農(nóng)村僅為35.6%，經(jīng)濟欠發(fā)達地區(qū)和農(nóng)村地區(qū)學前教育普及率遠遠低于經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)和城鎮(zhèn)地區(qū)［11］。

三、我國學前教育政策的空間限度

學前教育，即是促進幼兒身心發(fā)展，為人的成長奠基的教育。學前教育政策的空間轉向，為學前教育發(fā)展帶來更多的自主性和可能性。但不能漠視空間的根本屬性，是由客觀環(huán)境和人的有限理性綜合作用的結果，那么勢必應該利用空間的存在價值為幼兒發(fā)展、教育事業(yè)的向前推進這一目標服務：把握學前教育政策空間的限度，發(fā)揮空間優(yōu)勢。

首先，堅持“人本”的學前教育政策空間價值取向。教育政策空間產(chǎn)生后具有重新整合資源，從廣度和深度上不斷拓展政策影響空間的趨向。就政策的本質而言，“公共政策是對全社會的價值作權威的分配”［12］。西方學者認為，政策空間具有拓展的屬性，這種拓展必須遵循一個倫理底線——帕累托最優(yōu)，即若不能使人人從中受益，但至少不能使有的人因此而處境更糟［13］。帕累托最優(yōu)原則為政策的價值失衡，或教育不公平提供了看似合理的解釋，事實上，有人受益勢必會造成他人的相較而言處境更遭。我國學前教育政策應該秉承什么樣的價值取向？我國的學前教育政策是指向于人的，以兒童性和社會性的養(yǎng)成為價值目標；是普惠性的教育，不分民族，不分地域，理應為所有學齡前兒童提供適合的保育和教育。學前期是兒童社會化的開端，也是關鍵時期，在學前家庭、學校教育以及自然、人文環(huán)境的影響下，形成兒童最基本的情感、態(tài)度，養(yǎng)成兒童的行為、性格和人格。［14］與此同時，在保證幼兒得到最適合的學前教育的基礎上，保障教師、園所教職工享受到優(yōu)質的工作環(huán)境、滿意的薪資報酬、和諧的園所文化亦是促進幼兒園發(fā)展、促進學前教育質量提高的關鍵。

其次，堅持基于證據(jù)的學前教育政策空間基礎。政策制定者（policy maker）和實踐者（practitioner）之間的交互作用是學前教育政策空間存在的基礎。政策制定者規(guī)定了政策在整個政策體系的空間位置，以及政策適用性等空間閾限；政策實踐者把政策的理性設計付諸實踐，推動政策空間拓展的實現(xiàn)。而挖掘政策制定者的關注點與實踐者之間存在的差異是獲得政策制定所需“證據(jù)”的有效途徑。在政策制定過程中，由于政策制定者的身份角色和職業(yè)慣性，往往習慣于以一種概覽的視角凝練教育問題［15］，缺少對實踐中具體現(xiàn)實的準確把握，這種信息上的不完整需要充分的研究和專業(yè)解釋來彌補。而當前基于證據(jù)的學前教育政策制定所遭遇的問題在于：一方面是研究者能否開展支撐學前教育政策體系完善，穩(wěn)固學前教育政策空間的研究。英國倫敦大學教授大衛(wèi)·高夫教授指出，對學前教育決策者和實踐者而言，研究者實質上感興趣的是形成政策，這對研究者提出了研究系統(tǒng)性、科學性的要求，研究者應在研究中盡可能防止研究立場、自身利益等原因造成的研究結論失真［16］。另一方面，學前教育政策制定者如何在大量的研究成果中，“大浪淘金”發(fā)現(xiàn)最有價值的證據(jù)，從而制定符合學前教育實際并為推進學前教育發(fā)展具有實際指導意義的政策。

第三，堅持學前教育政策的空間本土性。教育政策具有空間拓展的本性，國際空間的拓展成為國際競爭中掌握先機的關鍵所在。學者Yilmaz Akyüz聚焦于國際視野，他認為國際多元化所帶來的是政策和實踐中的空間，但其背后更隱含著不同的政治意識形態(tài)，不同的政治群體對空間的控制和占用的欲望，空間對他們而言意味著有更多地政治工具來實現(xiàn)目標和權益。所以，政策空間背后隱藏著權力和利益的博弈。政策空間之所以具有這種“拓展”的屬性，一方面是政策空間意味著豐富的政治資源，一旦政策空間占據(jù)一定領域或者得以拓展，就伴隨著資源和利益。另一方面，溢出效應是對政策聯(lián)盟的重新整合，能夠打破舊的政策聯(lián)盟，重建并鞏固新的聯(lián)盟結構。

我國作為中央集權制的國家，同其他西方國家在政權組織形式上存在較大的不同，在教育政策領域中也非常明顯。如美國的聯(lián)邦制形式為本國的學前教育政策天然的構建了獨立空間：就國家而言，通過國會投票決議的文件得以政策的形式出臺；就各州而言，各州具有根據(jù)本州實際情況做出選擇是否適用于本州的教育發(fā)展情況?？梢姡诤暧^政策層面，美國的學前教育政策具有非常大的政策空間，這種空間的存在不以“權力”為基礎，而是以“利益”為前提的。國家為了廣為推行由國會批準的政策，以“經(jīng)費”（funds）的方式與各州開展“交易”，因此，美國學前教育政策在享有權力上的高度自治的同時，其隱含的事實是市場的介入和經(jīng)濟利益的導向［17］。與美國不同的是，我國的政權組織形式賦予教育政策一旦得以制定，便具有強制性，地方具有貫徹落實政策的責任和義務。從權力的角度而言，似乎缺乏足夠的自主空間。為此，我國的國家層面的教育政策多為“總則”、“綱要”、“指南”等話語表述，提供總體的方向把握，各省、市、自治區(qū)、直轄市需要根據(jù)國家政策的精神，制定可操作的實施細則。

中國和美國在國家政權組織形式、國情等方面存在著較大的差異，美國的學前教育政策對我國的學前教育政策制定和實施具有重要的借鑒價值，但借鑒不等同于照搬，在套用其他國家學前教育政策模式之前，應該用批判的眼光來審視背后所隱含的空間拓展問題，以保證學前教育政策的本土適用性。

試圖用某個政策來解決學前教育的所有問題是烏托邦的。學前教育的問題必須立足于實際，認識政策空間的存在，正視政策應有的所為和可為，適時而為，適度而為，有守有為。

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（責任編輯：楊玉；責任校對：趙曉梅）

A Study on the Formation and Rules of Policy Space in Early Childhood Education in China

CAO Yanfei，LIU Haimin
（Northeast Normal University，Changchun Jilin 130024）

In recent years，“space”，a concept once mostly concerned in geographic discourse，becomes a new site of interests for social science research，especially in sociology，literature，history，as well as education.From the perspective of spatial theory，we focus on the ongoing patterns of early childhood educational policies and the forming process，attempting to provide a fresh light for scientific policies，a new direction for building and improving the current policy system，and a feasible route for policy implementation.

early childhood education；policy space；spatiality

G619.20

A

1674-5485（2016）08-0027-05

中央高?；究蒲袠I(yè)務費專項資金資助課題“學前教育政策空間比較研究——兼論中美當前學前教育政策的空間樣態(tài)”（14ZZ2101）。

曹雁飛（1988-），女，浙江嘉興人，東北師范大學教育學部博士生，主要從事教育基本理論、學前教育理論、教師教育研究。

柳海民（1953-），男，吉林永吉人，東北師范大學教育學部教授，博士生導師，主要從事教育基本理論研究。