徐衣顯

（中共洛陽市委，河南洛陽471000）

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基層社會治理所面臨的問題及對策

徐衣顯

（中共洛陽市委，河南洛陽471000）

摘要：黨的十八大和十八屆三中、四中全會不斷對社會治理提出要求、作出安排部署。這是我們黨深入分析我國發(fā)展階段性特征得出的新結(jié)論，是社會建設(shè)理論上的一次新飛躍，也為新形勢下創(chuàng)新基層社會治理提供了科學(xué)指南和基本遵循?；鶎由鐣卫硇枰⒆銋f(xié)調(diào)推進(jìn)“四個全面”戰(zhàn)略布局，借鑒國內(nèi)外社會治理的先進(jìn)經(jīng)驗，以“黨進(jìn)、政轉(zhuǎn)、社活、民治”為主要路徑，著力構(gòu)建形成黨領(lǐng)導(dǎo)下多方參與、互動協(xié)作、共同治理的運行機制和制度體系，實現(xiàn)民心在基層凝聚、資源在基層整合、問題在基層解決、服務(wù)在基層拓展，加快推進(jìn)基層治理體系和治理能力現(xiàn)代化。

關(guān)鍵詞：基層社會治理；黨進(jìn)；政轉(zhuǎn)；社活；民治

基層社會治理是社會建設(shè)的重大任務(wù)，是推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要內(nèi)容。2015年10月8日至29日，中國浦東干部學(xué)院舉辦了為期21天的加強城鄉(xiāng)基層治理專題研討班（第7期）培訓(xùn)。學(xué)員通過認(rèn)真學(xué)習(xí)和廣泛討論，對完善城鄉(xiāng)基層治理機制提出了初步設(shè)想和建議。基本思路是：貫徹落實黨的十八大和十八屆三中、四中、五中全會精神，深入學(xué)習(xí)習(xí)近平總書記系列重要講話精神，立足協(xié)調(diào)推進(jìn)“四個全面”戰(zhàn)略布局，借鑒國內(nèi)外社會治理的先進(jìn)經(jīng)驗，以“黨進(jìn)、政轉(zhuǎn)、社活、民治”為主要路徑，既充分發(fā)揮體制優(yōu)勢優(yōu)化整合資源，又聚焦薄弱環(huán)節(jié)改革創(chuàng)新，著力構(gòu)建形成黨領(lǐng)導(dǎo)下多方參與、互動協(xié)作、共同治理的運行機制和制度體系，實現(xiàn)民心在基層凝聚、資源在基層整合、問題在基層解決、服務(wù)在基層拓展，加快推進(jìn)基層治理體系和治理能力現(xiàn)代化。

一、我國基層社會治理取得顯著成效和面臨的問題

在中央的高度重視和強力推進(jìn)下，各級各部門不斷深化對基層社會治理規(guī)律的認(rèn)識，轉(zhuǎn)變觀念，創(chuàng)新方式，積極推進(jìn)系統(tǒng)治理、依法治理、綜合治理、源頭治理，特別是針對影響基層社會和諧穩(wěn)定的突出問題，圍繞民主決策、網(wǎng)絡(luò)管理、“兩新組織”、流動人口、特殊人群，以及矛盾化解、治安防控、公共安全等各項重點工作，攻堅克難，聚焦突破，取得了重大進(jìn)展。

基層黨組織建設(shè)實現(xiàn)全覆蓋，群眾依法參與社會事務(wù)的權(quán)利得到有效保障，黨群干群關(guān)系進(jìn)一步密切；社會組織穩(wěn)步發(fā)展，“政社互動”機制加速形成，社會活力進(jìn)一步迸發(fā)；基本公共服務(wù)水平不斷提升，促進(jìn)社會公平正義的機制更加健全，在復(fù)雜的國內(nèi)外環(huán)境下，保持了人民安居樂業(yè)、社會安定有序的良好局面。在實踐中，各地形成了很多各具特色的新做法新方式，為進(jìn)一步完善基層社會治理機制探索了路子、積累了經(jīng)驗。

雖然我國基層社會治理水平不斷邁上新臺階，但在經(jīng)濟(jì)社會加速轉(zhuǎn)型的大背景下，人們的思想觀念和社會利益格局正在發(fā)生深刻變化，基層長期積累的矛盾還較為突出，面臨的挑戰(zhàn)和風(fēng)險不容忽視。一是仍有一些基層黨組織軟弱渙散，組織動員力和控制力下降，基層治理的核心功能“弱化”，以至個別地方家族、宗教勢力有所抬頭；新經(jīng)濟(jì)組織和新社會組織的黨建工作創(chuàng)新跟進(jìn)不夠，存在薄弱環(huán)節(jié)；個別基層黨員干部宗旨觀念不強，能力素質(zhì)跟不上，缺乏責(zé)任感事業(yè)心，甚至違紀(jì)違法、侵害群眾權(quán)益。二是有的基層政府職能轉(zhuǎn)變不到位，定位不清、包攬過多，條塊分割、資源分散，行政效能不高；不少地方習(xí)慣將群眾自治組織作為政府的附屬和延伸，村（居）委會存在行政化傾向，陷入繁雜的行政事務(wù)，自治能力和資源不足；一些基本公共服務(wù)與群眾需求脫節(jié)、錯位，出現(xiàn)供需失衡。三是社會組織活力不足，發(fā)展不充分，結(jié)構(gòu)分布不合理，專業(yè)人才缺乏；社會組織發(fā)展的制度環(huán)境尚待優(yōu)化，政府規(guī)范引導(dǎo)和支持力度仍需加大；社會組織自身建設(shè)水平和公信力也有待提高。四是基層群眾自治機制還不完善，群眾自治意識和能力有待增強，社會參與的非理性問題較為突出；一些地方在基層選舉中程序不規(guī)范，拉票賄選等現(xiàn)象時有發(fā)生，存在基層民主“虛化”現(xiàn)象；一些地方落實執(zhí)行民主決策機制不到位，隨意變通、流于形式甚至“暗箱”操作。

這些問題既是整個國家和社會治理問題的集中體現(xiàn)，也具有自身的獨特性，是多重因素綜合作用的結(jié)果，主要可以歸結(jié)為三個方面：一是治理理念亟需轉(zhuǎn)變。一些地方重經(jīng)濟(jì)建設(shè)輕黨的建設(shè)、社會建設(shè)，重管理輕服務(wù)，重形式輕實效，重當(dāng)前輕長遠(yuǎn)等傾向依然存在；從自上而下、行政管控“管理思想”到多元主體合作、平等協(xié)商“治理理念”的轉(zhuǎn)變還不到位，依法治理、以民為主的理念仍未真正樹立。二是治理方式有待創(chuàng)新。行政控制手段運用依然過多，以引導(dǎo)、疏導(dǎo)、協(xié)商、協(xié)調(diào)、教育、服務(wù)等方式進(jìn)行社會治理的投入相對薄弱；一些地方仍習(xí)慣于用傳統(tǒng)方法和主觀經(jīng)驗開展工作，奉行重結(jié)果不重過程的實用主義，難以在新形勢下進(jìn)行有效的社會動員，陷入老方法不管用，新方法不會用，硬方法不敢用，軟方法不好用的困境。三是治理機制尚不健全。基層治理頂層設(shè)計仍需加強，一些領(lǐng)域的工作和制度存在“碎片化”問題，特別是治理的多元主體如何明晰定位、劃分權(quán)責(zé)，如何整合資源、形成合力，如何有效監(jiān)督、約束激勵等機制運行和具體安排還不完善，錯位、缺位、越位問題需盡快破解。

二、完善基層社會治理機制的對策建議

通過認(rèn)真學(xué)習(xí)，經(jīng)過廣泛討論和深入思考，我們對完善城鄉(xiāng)基層治理機制提出了初步設(shè)想和建議?；舅悸肥牵贺瀼芈鋵嶞h的十八大和十八屆三中、四中、五中全會精神，深入學(xué)習(xí)習(xí)近平總書記系列重要講話精神，立足協(xié)調(diào)推進(jìn)“四個全面”戰(zhàn)略布局，借鑒國內(nèi)外社會治理的先進(jìn)經(jīng)驗，以“黨進(jìn)、政轉(zhuǎn)、社活、民治”為主要路徑，既充分發(fā)揮體制優(yōu)勢優(yōu)化整合資源，又聚焦薄弱環(huán)節(jié)改革創(chuàng)新，著力構(gòu)建形成黨領(lǐng)導(dǎo)下多方參與、互動協(xié)作、共同治理的運行機制和制度體系，實現(xiàn)民心在基層凝聚、資源在基層整合、問題在基層解決、服務(wù)在基層拓展，加快推進(jìn)基層治理體系和治理能力現(xiàn)代化。

（一）突出“黨進(jìn)”，鞏固基層黨組織領(lǐng)導(dǎo)核心地位

完善基層社會治理機制，核心在黨組織。習(xí)近平總書記指出，“要把加強基層黨的建設(shè)、鞏固黨的執(zhí)政基礎(chǔ)作為貫穿社會治理和基層建設(shè)的一條紅線”。[1]黨在基層治理中的地位和作用只能加強不能削弱，必須堅持黨總攬全局、協(xié)調(diào)各方的原則,強化黨組織在各種組織中的領(lǐng)導(dǎo)核心作用，把黨在基層的政治、組織優(yōu)勢轉(zhuǎn)化為治理、服務(wù)優(yōu)勢，帶領(lǐng)引導(dǎo)社會各方面力量積極有序參與，確保基層治理的正確方向，形成強大治理合力。

一是進(jìn)一步健全黨的基層組織體系。發(fā)揮基層黨組織嚴(yán)密而強大的體系優(yōu)勢，以基層服務(wù)型黨組織建設(shè)為龍頭，帶動促進(jìn)各類基層組織建設(shè)。集中整治軟弱渙散基層黨組織，彌補短板，消滅空白點和盲區(qū)。樹立“開放式黨建”理念，因地制宜、靈活多樣地推動黨組織設(shè)置和活動由傳統(tǒng)領(lǐng)域向新興領(lǐng)域、由單位向區(qū)域、由實體向網(wǎng)絡(luò)延伸，加強對社會空間、虛擬空間的有效拓展，實現(xiàn)“有形”覆蓋和“有效”覆蓋的統(tǒng)一。二是進(jìn)一步發(fā)揮基層黨組織的政治功能?；鶎狱h組織的戰(zhàn)斗堡壘作用，集中體現(xiàn)在政治引領(lǐng)上。堅持把政治屬性擺在首位，加強政治引導(dǎo)、組織領(lǐng)導(dǎo)和工作指導(dǎo)，更好發(fā)揮服務(wù)群眾、化解矛盾、凝聚人心的作用，把各類組織和社會群體團(tuán)結(jié)在黨組織周圍，通過對話、溝通、協(xié)商等辦法，有效協(xié)調(diào)各方，促進(jìn)多元主體在社會治理中各負(fù)其責(zé)、互動合作，實現(xiàn)順應(yīng)民意與引領(lǐng)民意緊密結(jié)合，增進(jìn)社會活力與有效統(tǒng)合社會力量有機統(tǒng)一。三是進(jìn)一步提升基層黨員干部隊伍素質(zhì)。充分發(fā)揮廣大黨員的先鋒模范作用，堅持政治標(biāo)準(zhǔn)，按照守信念、講奉獻(xiàn)、有本領(lǐng)、重品行的要求，優(yōu)選基層黨組織帶頭人，著力創(chuàng)新培養(yǎng)、選拔機制，加強日常監(jiān)督管理和考核評價。完善從優(yōu)秀村（社區(qū)）干部中招聘鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）公務(wù)員的做法，健全村（社區(qū)）干部待遇保障機制和報酬標(biāo)準(zhǔn)自然增長機制，拓展基層干部成長空間。開展針對性、實效性強的政治理論學(xué)習(xí)和業(yè)務(wù)培訓(xùn)，幫助基層干部更加自覺地踐行群眾路線，提高職業(yè)素養(yǎng)和工作能力。建立健全基層黨風(fēng)政風(fēng)監(jiān)督檢查制度，及時發(fā)現(xiàn)查處違紀(jì)問題，清退不合格黨員，保持黨的先進(jìn)性和純潔性。

（二）突出“政轉(zhuǎn)”，加快政府公共服務(wù)向前延伸

完善基層社會治理機制，關(guān)鍵在政府。習(xí)近平總書記指出，“要盡可能把資源、服務(wù)、管理放到基層，使基層有職有權(quán)有物，更好為群眾提供精準(zhǔn)有效的服務(wù)和管理”。[2]基層政府作為公共服務(wù)的主要提供者、社會秩序的一線維護(hù)者，應(yīng)全面正確履行職能，處理好與社會、市場的關(guān)系，能放則放、應(yīng)管盡管，將適合由社會組織提供的公共服務(wù)和解決的事項交由社會組織承擔(dān)，以區(qū)域為單元整合公共服務(wù)資源,打破行政區(qū)劃壁壘，著力提高自身社會治理效率，也為更多社會力量積極參與創(chuàng)造有利條件和環(huán)境。

一是轉(zhuǎn)變治理理念。長期以來在社會管理中，政府是主要的管理主體，幾乎是“一元獨治”，很容易凌駕于社會之上。而在“多元共治”的社會治理中，政府不僅是治理的主體，也是被治理的對象，政府與社會主體是平等的，是合作型伙伴關(guān)系，政府的權(quán)力應(yīng)被關(guān)進(jìn)制度的籠子里，從全能政府向有限政府轉(zhuǎn)變，從社會管理的執(zhí)行者轉(zhuǎn)變?yōu)樯鐣卫淼膮⑴c者和服務(wù)者。二是轉(zhuǎn)變政府職能。應(yīng)科學(xué)定位政府在基層社會治理中的角色，加快構(gòu)建服務(wù)型政府，把重心放在提供優(yōu)質(zhì)、高效的公共服務(wù)和公共產(chǎn)品上，全面推進(jìn)依法行政，著力提高運用法治思維和法治方式化解矛盾、維護(hù)穩(wěn)定的能力。尤其要推動村（居）委會職能歸位、加快“去行政化”，厘清行政事務(wù)、政府委托事務(wù)和群眾自治事務(wù)的邊界，一方面規(guī)范行政行為，明確基層群眾自治組織協(xié)助政府工作事項的清單和準(zhǔn)入目錄，為基層自治組織“減負(fù)”；另一方面優(yōu)化資源配置，推動服務(wù)重心下移，健全基層便民服務(wù)制度，完善基層綜合服務(wù)平臺，為基層自治組織“增能”，打通服務(wù)群眾“最后一公里”。三是轉(zhuǎn)變政府公共服務(wù)提供方式。政府應(yīng)促進(jìn)公共服務(wù)供給與公眾需求的耦合，既要兜住民生底線，促進(jìn)基本公共服務(wù)均等化，又要創(chuàng)造條件滿足多樣化的服務(wù)需求。應(yīng)大力推廣政府購買服務(wù)，凡是社會組織能夠有效提供的，原則上都要引入競爭機制，通過合同、委托等方式向社會購買，同時要規(guī)范程序和流程，強化評估和監(jiān)督，形成政府更多的購買意愿、社會組織更強的服務(wù)供給能力，在公開透明的制度設(shè)計中實現(xiàn)共贏，提升公共服務(wù)水平。

（三）突出“社活”，充分激發(fā)社會活力

完善基層社會治理機制，動力在社會。只有充分發(fā)揮群團(tuán)組織、基層群眾自治組織、社會組織、企事業(yè)單位的協(xié)同作用，才能有效動員各類社會群體和廣大居民積極參與社會治理，釋放內(nèi)生動力、激發(fā)創(chuàng)新活力。十八屆四中全會明確要求，“要改進(jìn)社會治理方式，激發(fā)社會組織活力”。[3]社會組織是基層社會治理的重要主體和依托。當(dāng)前，政府簡政放權(quán)為社會組織發(fā)展提供了廣闊舞臺，日益增長的社會服務(wù)需求也為社會組織發(fā)展創(chuàng)造了巨大空間。應(yīng)堅持培育發(fā)展與監(jiān)督管理并重，加快構(gòu)建結(jié)構(gòu)合理、功能完善、誠信自律、有序競爭的社會組織發(fā)展新格局，使之成為提供公共服務(wù)的“生力軍”、增進(jìn)社會和諧的“潤滑劑”。特別要處理好黨的領(lǐng)導(dǎo)與社會組織依法自治的關(guān)系，著力理順社會組織黨建工作體系，將黨的工作融入社會組織運行發(fā)展，把社會組織培育成為社會治理的重要力量、黨長期執(zhí)政的可靠基礎(chǔ)。

一是放活政策環(huán)境。營造社會組織改革發(fā)展的良好氛圍，建立社會組織的指引性規(guī)則，健全直接登記和雙重管理相結(jié)合的登記管理制度，既要簡化程序、提高效能，又要創(chuàng)新監(jiān)管體制機制和方式方法，健全社會組織第三方評估機制，推進(jìn)社會組織信息公開，拓寬監(jiān)督渠道，依法查處、堅決打擊社會組織違法行為，確保做到發(fā)展有序、管理到位、趨利避害、為我所用。支持企業(yè)承擔(dān)更多社會責(zé)任，將其發(fā)展成為創(chuàng)新社會治理的重要載體。鼓勵探索物業(yè)管理參與社會治理的有效形式，構(gòu)建和諧的物業(yè)、業(yè)主關(guān)系。二是激活群團(tuán)組織發(fā)展活力。工會、共青團(tuán)、婦聯(lián)、殘聯(lián)等群團(tuán)組織在基層治理中的作用尚未得到充分發(fā)揮，甚至有被邊緣化的傾向。應(yīng)支持基層群團(tuán)組織加快轉(zhuǎn)型升級，全面參與社會治理，拓展群團(tuán)組織承接公共服務(wù)和公益事業(yè)的具體路徑和實現(xiàn)形式，引導(dǎo)其發(fā)展成為綜合性、樞紐型社會組織，發(fā)揮聯(lián)系黨委政府的橋梁紐帶作用，發(fā)揮對其他社會組織的示范帶動作用。同時，按照政社分開、管辦分離的原則，加快行業(yè)協(xié)會商會與行政機關(guān)脫鉤，真正回歸社會組織民間屬性和應(yīng)有活力。三是用活社會組織孵化服務(wù)平臺。加快社會組織孵化基地建設(shè)，對初創(chuàng)的社會組織，通過公益創(chuàng)投、補貼獎勵、減免費用等全方位的培育，促使其盡快發(fā)展壯大。強化社會組織服務(wù)中心建設(shè)，搭建集引導(dǎo)發(fā)展、供需對接等功能于一體的政府與社會組織合作平臺，暢通社會組織參與公共事務(wù)、提供社會服務(wù)的渠道，幫助解決社會組織發(fā)展中遇到的困難和問題。加強社會組織人才隊伍建設(shè)，確保社會組織人才享有和其他領(lǐng)域?qū)I(yè)人才同樣的待遇和發(fā)展條件，鼓勵黨政機關(guān)工作人員和黨員骨干轉(zhuǎn)任社會組織工作，擴大社會組織人才來源，造就職業(yè)化的社會組織人才隊伍。

（四）突出“民治”，不斷提高群眾參與基層治理的積極性

完善基層社會治理機制，根基在人民。只有堅持人民主體地位，發(fā)揮人民主人翁精神，尊重人民首創(chuàng)精神，最廣泛地動員組織人民群眾依法參與社會治理，才能真正實現(xiàn)基層治理的民主化、法治化。應(yīng)進(jìn)一步健全基層黨組織領(lǐng)導(dǎo)下規(guī)范有序的基層群眾自治制度，引導(dǎo)群眾更好地自我管理、自我教育、自我服務(wù)和自我監(jiān)督。

一是調(diào)動群眾參與自治的積極性。要真正尊重群眾、相信群眾，有效保障群眾的知情權(quán)、決策權(quán)、參與權(quán)和監(jiān)督權(quán)，營造良好的政治參與文化，通過宣傳教育強化群眾的責(zé)任意識和自治意識，引導(dǎo)群眾在參與中熟悉制度和程序、培養(yǎng)和歷練參與技能。同時，將自治工作更多聚焦到關(guān)系群眾切身利益的熱點問題上來，通過實實在在的自治議題和自治成果，使群眾真切感受到參與的實際效能，形成持續(xù)的正向激勵。二是完善群眾自治機制。不斷完善村（居）民直接民主選舉制度，進(jìn)一步規(guī)范完善民主選舉程序，集中整治選舉“亂象”，確保選舉的合法性、民主性和有效性。著力健全基層民主科學(xué)決策制度，拓寬群眾參與民主決策的渠道，規(guī)范基層重大事務(wù)民主議事決策的范圍、程序和方法，有效保障村（居）民依法行使權(quán)利，維護(hù)村（居）民合法利益。推進(jìn)基層協(xié)商制度化，加強民主監(jiān)督，全面推行黨務(wù)公開、政務(wù)公開、村（居）務(wù)公開。三是提升群眾自治的法治化水平。完善保障人民群眾在基層行使民主權(quán)利的法律法規(guī)和規(guī)章制度，推進(jìn)市民公約、鄉(xiāng)規(guī)民約等社會規(guī)范建設(shè)，做到依法建制、有制可依、按制辦事。著力建立健全基層矛盾調(diào)解化解制度，完善調(diào)解、仲裁、訴訟等有機銜接的工作體系，從源頭化解矛盾、維護(hù)公平正義。切實增強群眾遵紀(jì)守法意識，提高群眾學(xué)法用法的能力，更加自覺地堅守法律底線，以法治化推動群眾自治向更高層次發(fā)展。

完善基層社會治理機制是一項重大課題和系統(tǒng)工程，只有起點，沒有終點，更需要調(diào)動起方方面面的力量，深入持久地推進(jìn)下去，馳而不息，久久為功。最為關(guān)鍵的是，要進(jìn)一步強化正確的政績導(dǎo)向、完善科學(xué)有效的考評機制，推動各級各部門更加重視社會建設(shè)，盡可能將執(zhí)政資源、執(zhí)政力量、執(zhí)政手段向基層傾斜，形成大抓基層、系統(tǒng)治理、固本強基的新格局。

參考文獻(xiàn)：

[1]中央文獻(xiàn)研究室.培養(yǎng)造就一支高素質(zhì)縣委書記隊伍，把協(xié)調(diào)推進(jìn)“四個全面”戰(zhàn)略布局落到實處——學(xué)習(xí)習(xí)近平《做焦裕祿式的縣委書記》[N]，人民日報，2015-08-28.

[2]習(xí)近平等參加代表團(tuán)審議[EB/OL].http://news.xinhuanet.com/politics/ 2014-03/06/c_119627176.htm,2014-03-06.

[3]本書編寫組.黨的十八屆三中全會《決定》學(xué)習(xí)輔導(dǎo)百問[M].北京：黨建讀物出版社，2013.

[責(zé)任編輯沈斐]

Problems and Countermeasures of Social Governance at the Primary Level

XU Yi-xian
（Luoyang Municipal Committee of the Communist Party of China, Luoyang 471000, Henan, China）

Abstract:New requirement and strategies for social governance proposed in the Eighteenth National Congress, the third and fourth Plenary Session of the Eighteenth Central Committee of the CPC served as the Party’s important decision concerning current characteristics of China’s development stage. These decisions also serve as a breakthrough in socialist construction and important guidance for social governance at the primary level. In accordance with the“four comprehensives”strategic blueprint and the experience in social governance both home and abroad, social governance at the primary level should involve activities with the focus on“maintaining advanced nature of the Party, government transformation, social activity and governance by the people”. Under the leadership of the Party, we should strive to build an operational mechanism and system with broad participation and interaction. The modernization and development of social governance rely on our efforts in uniting the people, allocating resource, solving problems and expending services at the primary level.

Key words:social governance at the primary level; maintain the advanced nature of the Party; government transformation; social activity; governance by the people

作者簡介：徐衣顯（1967-），男，河北景縣人，法學(xué)博士，中共洛陽市委副書記（正廳級），中國浦東干部學(xué)院第7期加強城鄉(xiāng)基層治理專題研討班學(xué)員（本文系該班研討成果）。

收稿日期：2015-11-01

中圖分類號：D63

文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A

文章編號：1674-0955（2016）01-0124-05