劉根法

（中國浦東干部學院對外交流與培訓開發(fā)部，上海201204）

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試論中國特色的領(lǐng)導干部制度化管理

劉根法

（中國浦東干部學院對外交流與培訓開發(fā)部，上海201204）

摘要：研究領(lǐng)導干部制度化管理事關(guān)我黨長期執(zhí)政方略和推進國家治理體系現(xiàn)代化，對進一步落實習總書記提出的“四個全面”戰(zhàn)略布局意義重大。領(lǐng)導干部管理制度化應根據(jù)制度化的要求和干部管理的需求，按照縱向與橫向兩個方向的八個維度進行矩陣式固化，即從制度化的四個縱向維度（SPRC）：結(jié)構(gòu)、程序、法規(guī)與文化，以及干部管理的四個橫向維度（TAPS）：培訓、考評、選用和監(jiān)督著手，對目前中國特色的干部制度進行分析梳理，從而助推形成結(jié)構(gòu)合理、程序公正、管理合規(guī)、風清氣正的干部制度化管理體系。

關(guān)鍵詞：干部；制度化；管理；特點

以習近平為總書記的黨中央在十八屆三中全會上首次把推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化作為全面深化改革的總目標，提出了“完善從嚴管理干部隊伍制度體系”的要求。具體包括深化干部人事制度改革，完善干部培訓、考評、選用和監(jiān)督制度，實現(xiàn)干部管理體系和能力的現(xiàn)代化。這是我黨在新時期更好地適應黨情國情和世情新變化、落實“四個全面”戰(zhàn)略布局的需要。要達到這一現(xiàn)代化戰(zhàn)略目標，領(lǐng)導干部的制度化管理可以作為一個突破口。

毛澤東等老一輩無產(chǎn)階級革命家在領(lǐng)導中國革命和建設的歷史進程中進行了艱苦的探索，制訂了一系列的干部管理的規(guī)章制度，為我黨干部的制度化管理奠定了良好的基礎；改革開放的總設計師鄧小平把領(lǐng)導干部制度化管理正式提上了議事日程；江澤民和胡錦濤同志對加強干部制度化管理做出了不懈努力。以習近平為總書記的新一屆中央領(lǐng)導集體高瞻遠矚，率先垂范，對領(lǐng)導干部這一“關(guān)鍵少數(shù)”的制度化管理提出了更高要求，使中國領(lǐng)導干部的制度化管理工作日漸成熟，而且成為國家治理體系現(xiàn)代化的一項重要內(nèi)容。

一、制度化管理的政治內(nèi)涵及分析視角

制度化通常是指群體或組織從個別的、不固定的、不確定的方式向被普遍認可的固定化模式的轉(zhuǎn)化過程，是其組織持續(xù)發(fā)展并走向成熟的標志。學界先前對制度化管理的定義很多很雜，大多借用人力資源管理上的專業(yè)化、工程技術(shù)管理的標準化和法律學上的法制化等手段，通過組織的體系結(jié)構(gòu)、工作程序、管理法規(guī)與組織文化等手段來實現(xiàn)。按照英國政治學家約翰·維特的表述，“制度化是指一個過程，在這個過程中組織的價值觀、理念模式和組織使命漸為成員接受，并且內(nèi)化成和表現(xiàn)為組織的組織結(jié)構(gòu)、組織程序以及組織文化?！盵1]（P214）在這里他強調(diào)的是與法規(guī)相關(guān)聯(lián)的組織結(jié)構(gòu)、程序和文化。由此可見，法制化是制度化的一項重要內(nèi)容，它更接近制度化，因為法律、制度、規(guī)則是制度化的前提保障；但制度化比專業(yè)化、標準化和法制化的要求更高，除結(jié)構(gòu)、程序、法規(guī)指標外，還有文化方面的維度。從約翰的定義還可看出，組織文化是組織的基因，組織法規(guī)是組織文化的承載者，組織結(jié)構(gòu)決定著組織程序；組織法規(guī)和文化影響著組織結(jié)構(gòu)和程序，二者又反作用于組織法規(guī)和文化，四者是有機的統(tǒng)一。

“干部制度是干部管理體系、管理制度及其工作機制的總稱。它為干部隊伍建設提供制度保證，為實現(xiàn)黨的政治任務服務?！盵2]在中國共產(chǎn)黨的干部管理中，干部的教育培訓、考核評價、選拔任用和監(jiān)督管理是四個相互關(guān)聯(lián)的重要組成部分，為推動中國革命勝利、國家建設和改革開放提供了堅實的組織和人才保證。要實現(xiàn)從“制度”到“制度化”的跨躍，就需要厘清二者之間關(guān)系，干部管理體系是制度化的結(jié)構(gòu)要求，工作機制則體現(xiàn)制度化的程序要求，管理制度主要體現(xiàn)制度化的法律和文化要求。因此，干部管理制度化應當根據(jù)制度化的要求和干部管理的需求，按照縱向與橫向兩個方向的八個維度進行矩陣式固化。

本文試圖從制度化的四個縱向維度（SPRC，四個字母分別代表Structure，Procedure，Regulation, Culture）：組織結(jié)構(gòu)、組織程序、組織法規(guī)與組織文化，以及干部管理的四個橫向維度（TAPS，四個字母分別代表Training, Assessment, Promotion, Supervision）：教育培訓、考核評價、選拔任用和監(jiān)督管理著手，對中國特色的領(lǐng)導干部制度化管理進行分析。從橫向維度看，培訓重在按照習總書記所強調(diào)的如何培養(yǎng)“好干部”，旨在堅定理想信念，提高執(zhí)政能力，適應新的黨情、新的國情和新的世情。評估是遵循“好干部”的五個標準，對照“德、能、勤、績、廉”五個方面進行考評。選用旨在遴選德才兼?zhèn)涞摹昂酶刹俊?，把好干部放到合適的位置上。監(jiān)督注重創(chuàng)新黨內(nèi)黨外監(jiān)督手段，盡量保證好干部不變壞，能夠持之以恒地為民服務。如果四個橫向維度（TAPS）和四個縱向維度（SPRC）能夠一如既往聯(lián)合發(fā)力，則可助推領(lǐng)導干部制度化管理朝著理想模式的方向繼續(xù)前進，即在干部管理的四個主要環(huán)節(jié)上，具備完整的組織結(jié)構(gòu)、透明的組織程序、公正的組織法規(guī)和先進的組織文化。

二、中國領(lǐng)導干部制度化管理的發(fā)展特點及相關(guān)要求

中共中央組織部是中國共產(chǎn)黨的干部管理的主管部門，也是中國人力資源管理的權(quán)威機構(gòu)。全國?。ㄖ陛犑?、自治區(qū)）、市、縣各級黨委都設置了組織部。通常來講，組織部門管理的領(lǐng)導干部不但包括黨政系統(tǒng)，而且還有以下幾個領(lǐng)域副處級及以上干部，包括人大、政協(xié)以及黨領(lǐng)導下的社會團體:如工青婦，還有工商聯(lián)、文聯(lián)等。在領(lǐng)導干部的制度化管理進程中，具備依法管理、問題導向和領(lǐng)導重視三個基本特點：

首先，我黨的領(lǐng)導干部管理是建立在法制規(guī)則基礎之上的。新中國的干部管理制度最早可追溯到《選舉法》和《憲法》。1953年3月1日，中央人民政府公布施行《中華人民共和國全國人民代表大會及地方各級人民代表大會選舉法》，這是新中國頒布的第一部選舉法。1954年9月15日，第一屆全國人民代表大會通過了《中華人民共和國憲法》。依據(jù)相關(guān)法律，在國民經(jīng)濟恢復和社會主義建設時期，我黨確立了“又紅又?！焙汀暗虏偶?zhèn)洹钡母刹窟x拔標準。近年來，先后頒布了《黨政領(lǐng)導干部考核工作暫行規(guī)定》（1998）、《深化干部人事制度改革綱要》（2000）、《黨政領(lǐng)導干部選拔任用工作條例》（2002）、《公開選拔黨政領(lǐng)導干部工作暫行規(guī)定》（2004）、《黨政機關(guān)競爭上崗工作暫行規(guī)定》（2004）、《中華人民共和國公務員法》（2005）、《干部教育培訓工作條例》（2006年試行，2015年10月正式頒布）、《體現(xiàn)科學發(fā)展觀要求的地方黨政領(lǐng)導班子和領(lǐng)導干部綜合考核評價試行辦法》（2006）等法規(guī)文件，初步確立了“德才兼?zhèn)洹⒁缘聻橄取钡挠萌诉x人標準。其中《公務員法》標志著中國公務員和領(lǐng)導干部制度化管理體系的建立；《干部教育培訓工作條例》標志著領(lǐng)導干部培訓開始走向制度化管理；《黨政領(lǐng)導干部考核工作暫行規(guī)定》及《綜合考核評價試行辦法》為干部科學評估提供重要依據(jù)；《黨政領(lǐng)導干部選拔任用工作條例》標志著領(lǐng)導干部選拔、任命和監(jiān)督機制的基本框架已經(jīng)形成。特別是，2014年最新頒布的《黨政領(lǐng)導干部選拔任用工作條例》，根據(jù)新時期干部工作的新特點和新要求，把習總書記在全國組織工作會議上提出的“好干部”的五條標準：信念堅定、為民服務、勤政務實、敢于擔當、清正廉潔正式寫入條例，使選拔和監(jiān)督工作再上新臺階。

其次，我黨的領(lǐng)導干部管理是問題導向和與時俱進的。由于不同歷史時期的中心任務不同，干部管理的重點也有區(qū)別。干部制度是在革命戰(zhàn)爭年代逐步形成的，當時更多地體現(xiàn)在增強革命信念、加強組織紀律、提高政治和軍事斗爭能力等方面。建國后，采用了與高度集中的計劃經(jīng)濟相適應的黨委領(lǐng)導下的高度統(tǒng)一的干部人事管理制度。改革開放以來，主要適應由革命黨向執(zhí)政黨的轉(zhuǎn)變的需要，更多地體現(xiàn)在提高領(lǐng)導干部執(zhí)政能力上，如加強理想信念，拓展國際視野；建立離退休制度，實行差額提名、競爭上崗等。當前，干部管理制度化發(fā)展又成為落實全面從嚴治黨的重要晴雨表。

再者，我黨領(lǐng)導人長期重視領(lǐng)導干部管理的制度建設。毛澤東曾經(jīng)說過，“政治路線確定之后，干部就是決定的因素”。為此，他對干部的教育培訓、考核評價、選拔任用和監(jiān)督管理傾注了大量心血，并領(lǐng)導全黨同志制訂了一系列法律和條規(guī)作為保障。1980年8月18日，鄧小平同志談到“黨和國家領(lǐng)導制度的改革”時指出，“干部隊伍要革命化、年輕化、知識化和專業(yè)化，并且要把這種干部的提拔使用制度化”，“關(guān)鍵是要健全干部的選舉、招考、任免、考核、彈劾、輪換制度，對各級各類領(lǐng)導干部（包括選舉產(chǎn)生、委任和聘用的）職務的任期，以及離休、退休，要按照不同情況，作出適當?shù)摹⒚鞔_的規(guī)定”，“必須使民主制度化、法律化，使這種制度和法律不因領(lǐng)導人的改變而改變，不因領(lǐng)導人的看法和注意力的改變而改變”。[3]（P332）許多政治學家認為，是鄧小平設計了領(lǐng)導干部制度化管理的框圖，這篇講話也被認為是中國領(lǐng)導干部管理制度化開始的重要標志。

胡錦濤在黨的十八大報告中提出，要“全面提高黨的建設科學化水平，必須抓好八個方面的重要任務”，其中兩個方面是：“深化干部人事制度改革，建設高素質(zhì)執(zhí)政骨干隊伍；堅持黨管人才原則，把各方面優(yōu)秀人才集聚到黨和國家事業(yè)中來?！绷暯酵靖哒斑h矚，在就任總書記不久于2012年12月4日在首都各界紀念憲法公布30周年大會上發(fā)表講話，指出要“實行有法可依、有法必依、執(zhí)法必嚴、違法必究……實現(xiàn)國家和社會生活制度化、法制化?！盵4]（P140）十八屆三中全會《關(guān)于全面深化改革的決定》中第59條指出了領(lǐng)導干部制度化管理的新方向:一是要改革和完善干部考核評價制度，改進競爭性選拔干部辦法。二是要完善和落實領(lǐng)導干部問責制度，完善從嚴管理干部隊伍制度體系。因此，干部制度化管理依然任重道遠，必須以科學化、民主化、制度化為目標，以全面深化改革為契機，進一步加強研究、推動實施。

三、中國領(lǐng)導干部制度化管理的主要特征

中國共產(chǎn)黨的干部管理在制度化的四個縱向維度（SPRC）上成績斐然:已經(jīng)初步構(gòu)建了完整的組織結(jié)構(gòu)、透明的組織程序、公正的組織法規(guī)和先進的組織文化。在四個主要橫向維度（TAPS）方面特征明顯：建立了大規(guī)模的干部教育培訓體系，科學的干部考核評價體系，競爭性的干部選拔任用體系，嚴格的干部監(jiān)督管理體系。下面以橫向維度為主、縱向為輔，對制度化的主要特征具體加以闡釋。

（一）大規(guī)模的干部教育培訓體系（T-Training）

中國共產(chǎn)黨擁有世界上最大規(guī)模的干部教育體系。自1978年改革開放以來，共培訓各級黨政干部約有1．5億人次，這是世界上其他任何政黨都難以比擬的。因此，黨的干部教育是中國特色社會主義事業(yè)取得成功的重要秘訣之一。這主要取決于其獨特的結(jié)構(gòu)、程序、法律和文化。

1.完整的培訓結(jié)構(gòu)。經(jīng)過多年創(chuàng)新實踐，中國特色干部教育體系已經(jīng)初步確立，主要體現(xiàn)在“金字塔型”的培訓管理機構(gòu)和辦學結(jié)構(gòu)上。（1）在管理結(jié)構(gòu)上，已經(jīng)形成在黨中央領(lǐng)導下，由中央組織部主管，中央和國家機關(guān)有關(guān)工作部門分工負責，中央、地方和部門分級分類管理的干部教育培訓管理體制。（2）在辦學結(jié)構(gòu)上，目前有干部教育“一校四院”的五家“國家隊”，以及從省部級到地市級的各類各級黨校、行政學院、干部學院3000余所。其中2003年中央決定成立中國浦東干部學院等三所新型領(lǐng)導干部學院，初步形成以黨校、行政學院、干部學院為主陣地，13所高等學校和其他培訓機構(gòu)積極參與，網(wǎng)絡培訓廣泛運用，開放多元、優(yōu)勢互補的辦學體制。

2.透明的培訓程序。在運行程序上，初步形成以培訓需求為導向，干部教育培訓主管部門按計劃調(diào)訓與干部自主選學相結(jié)合，統(tǒng)籌培訓需求，于每年底下發(fā)下一年度干部教育培訓計劃。在此基礎上，形成了以管理部門、辦學單位、用人單位和參訓學員相互協(xié)調(diào)的干部教育培訓運行機制。有的部門嘗試將培訓主題和報名程序全部掛在網(wǎng)上，采用個人公開報名與組織討論決定的雙向選擇方式，增加培訓的程序透明度。

3.公正的培訓法規(guī)。適應以法治國需要，不斷加強干部教育制度化建設。中共中央和國務院相繼頒布了一系列條例和法規(guī)，形成了比較完備的制度體系，就培訓機構(gòu)、課程、教材、對象、要求、學員管理、教員資格和經(jīng)費保障等制定了詳細的規(guī)則。如《干部教育培訓工作條例》規(guī)范了脫產(chǎn)學習、中心組學習、在職自學等多種形式，初步形成了以需求為導向，計劃調(diào)訓與自主參訓相結(jié)合的干部培訓運行體系。為體現(xiàn)公平公正，《條例》明確規(guī)定：（1）任何干部都有接受教育培訓的權(quán)利和義務；縣處級以上領(lǐng)導干部每5年應當參加黨校和干部學院累計3個月以上的培訓。（2）干部教育培訓經(jīng)費列入各級政府年度財政預算。（3）在推進干部教育制度建設方面，頒布了《2010-2020年干部教育培訓工作改革綱要》，對今后培訓工作做了規(guī)劃，提出了一系列目標和保證措施。這意味著干部教育培訓工作又進入了一個更加開放公正、更具活力、更有實效的新時期。

4.先進的培訓文化。中國共產(chǎn)黨代表先進文化的發(fā)展方向，這也體現(xiàn)在培訓文化上，尤其是培訓文化的競爭性和協(xié)調(diào)性上。中央組織部作為主管部門，每年對國家級干部學院的教學內(nèi)容、培訓方式和培訓質(zhì)量進行考核和排名，中央黨校、國家行政學院和三所干部學院互相借鑒，互相趕超，不斷推陳出新，提高自身核心競爭力。截至目前，一個各有側(cè)重、互為補充、錯位競爭的干部培訓鏈已經(jīng)形成。（1）在培訓內(nèi)容上，初步形成政治理論教育、工作能力培養(yǎng)和領(lǐng)導行為訓練相結(jié)合的內(nèi)容體系。除了繼續(xù)重視政治教育外，為提升競爭能力，許多黨校、行政學院以及干部院校的知識性和技能性的內(nèi)容大大增加。諸如金融創(chuàng)新、應急管理、信息技術(shù)等專業(yè)性培訓，成為干部教育的基礎性內(nèi)容。（2）在培訓方式方法上，各個院校不斷創(chuàng)新，初步形成分級分類開展培訓，以針對崗位需要的專項短期培訓為主、以提升綜合素質(zhì)的中長期培訓為輔，課堂教學與現(xiàn)場教學相結(jié)合，講授式、研究式、案例式、體驗式、模擬式等方法廣泛運用的培訓模式。（3）在培訓師資上，在加強專職教師隊伍建設的同時，廣泛選聘實踐經(jīng)驗豐富、理論水平較高的黨政領(lǐng)導干部、企業(yè)經(jīng)營管理人員、專家學者和模范人物擔任教師，形成專兼結(jié)合的師資隊伍。

（二）科學的干部考核評價體系（A-Assessment）

干部的考核評價是為了形成對干部德才與實績的綜合評價，是選拔任用干部的重要條件和前提。

1.完整的考評結(jié)構(gòu)。從結(jié)構(gòu)種類上看，主要分為專項考評（德的考評）、年度考評、綜合考評和平時考評四種。（1）專項考評主要包括政治品質(zhì)和道德品行兩個一級指標和八個二級指標，包括理想信念和職業(yè)道德等。測評的范圍主要包括機關(guān)內(nèi)和機關(guān)外，涉及干部的上級、同事、下屬、服務對象、居住社區(qū)等，基本構(gòu)成了360度測評模式。特別是“居住社區(qū)”測評，其結(jié)構(gòu)之完整，世界上幾乎沒有國家和政黨可與之媲美。（2）年度考評評價。干部的年度考核是一種定期考核，主要是對干部在一個年度周期內(nèi)的德才表現(xiàn)和工作績效做出全面考核評價。（3）綜合考核評價。綜合考核評價是一種任期考核，是對干部在一個任期內(nèi)的履職情況做出綜合評價。綜合考核評價主要用于領(lǐng)導班子換屆考察、領(lǐng)導干部個別提拔任職考察。（4）干部平時考核。干部的平時考核也為選拔任用提供客觀依據(jù)或重要參考。平時考核重點考核完成日常工作任務、階段工作目標情況以及出勤情況。年度考核是以平時考核為基礎的。

2.透明的考評程序。不管是對領(lǐng)導績效考評、財務審計，還是對所任職務和未來發(fā)展?jié)撃艿脑u估，在程序上都是民主的和透明的。如上級評下級，一級評一級；要求書寫總結(jié)報告；會議發(fā)言交流；同事互提意見；領(lǐng)導打分評級；反饋個人認可；組織發(fā)展建議。既嚴謹又透明的程序從綜合考評上也能反映出來。（1）民主測評：民主測評是一種機構(gòu)內(nèi)的行為評價，最能體現(xiàn)民主的精神與程序。（2）民意調(diào)研:民意調(diào)查主要通過公共參與，讓社會有關(guān)方面評價，了解地方黨政領(lǐng)導班子和領(lǐng)導干部的群眾滿意度。（3）個別談話:個別談話常用于對干部的任前考察。通過事先預約、單個交談、征詢意見，談話的內(nèi)容都會記錄在案，最后用于干部的綜合考核評價。

3.公正的考評法規(guī)。2009年7月，中央組織部印發(fā)了《黨政領(lǐng)導班子和領(lǐng)導干部年度考核辦法（試行）》。主要考核本年度履行崗位職責情況，內(nèi)容包括德、能、勤、績、廉等方面的現(xiàn)實表現(xiàn)。主要方式是述職和測評。年度考核中的民主測評是對被考核者開展的360度的滿意度評價。考評面前，人人平等，這些測評的指標和方式對每個班子成員都一樣。

4.先進的考評文化?？荚u文化先進性主要體現(xiàn)在較強的崇德性和獨特性。首先是崇德性，把“德和廉”作為干部考核的兩項重要指標，說明對領(lǐng)導干部理想信念和廉潔奉公的重視。再就是獨特性，一般對公共部門領(lǐng)導干部績效定性的考核比較普遍，而定量的考評難度較大，但我黨創(chuàng)新地把質(zhì)量指標和數(shù)量指標結(jié)合起來科學使用，比較獨特，實屬先進。

（三）競爭性的干部選拔任用體系（P-Promotion）

中國是全球人力資源大國，通過完整的選用結(jié)構(gòu)、透明的選用程序、公正的選用法規(guī)及先進的選用文化，創(chuàng)新地開展競爭擇優(yōu)，決定了干部選用環(huán)節(jié)具備較高的競爭性。

1.完整的選用結(jié)構(gòu)。中國的干部選拔任用從結(jié)構(gòu)上主要分為選任、委任、考任和聘任四種方式。（1）選任。選任是按照有關(guān)法律、章程的規(guī)定，通過民主選舉的方式產(chǎn)生領(lǐng)導人員的一種方式。即通過征求群眾意見，民主投票推薦選拔領(lǐng)導。目前我國各級黨委、人大、政府、政協(xié)及各人民團體和群眾組織的領(lǐng)導班子成員，均采取民主選舉的方式產(chǎn)生。（2）委任。委任是指任免機關(guān)按照干部管理權(quán)限直接委派干部擔任領(lǐng)導職務的一種方式。根據(jù)黨委建議，通過民主推薦和集體評議，然后確定任命。我國黨政機關(guān)工作人員的任用，一般都采用委任制的形式。（3）考任。考任原是指黨政機關(guān)錄用干部時，必須通過法定的統(tǒng)一考試，然后在合格者中擇優(yōu)錄用的制度。即通過公開考試，招考適合崗位要求的領(lǐng)導。目前，我國考任制已擴展成為公開選拔、競爭上崗等多種形式，即面向社會或在單位、系統(tǒng)內(nèi)部，采取公開報名與考試考察相結(jié)合的辦法，選拔黨政領(lǐng)導干部的一種方式。（4）聘任。聘任是與高級專業(yè)領(lǐng)導人才通過簽訂合同錄用的方式，主要指黨政機關(guān)可對部分需要具有較強專門業(yè)務知識和技術(shù)水平要求的領(lǐng)導職務，采取合同方式聘任的一種領(lǐng)導人才選拔任用方式。以上幾種選用方式中，選任、委任是我國干部任用的主要方式，考任、聘任是補充方式。

2.透明的選用程序。在選用程序上，注重以擴大民主為核心，增強干部工作的公開性和透明度；干部選拔任用的必經(jīng)程序包括動議、推薦、考察、討論和任職等環(huán)節(jié)，主要分為三個程序。（1）初始提名，民主推薦：干部的初始提名是干部選拔任用工作的基礎環(huán)節(jié)，關(guān)鍵在于擴大干部提名環(huán)節(jié)的民主透明度，對干部提名權(quán)進行有效分解和制衡。民主推薦，是指組織部門組織有關(guān)方面人員參加的推薦領(lǐng)導干部人選的活動。（2）資格審查，組織考察：黨委組織部門進行資格審核商議確定擬考察人員，考察對象要嚴格按照程序由集體研究確定。考察是指黨對確定的考察對象進行全面了解和公正評價，全面考察其德、能、勤、績、廉情況。（3）討論決定，公示任職：黨的組織部門按程序安排面試、醞釀、討論環(huán)節(jié)。醞釀是指討論決定干部任免之前，部門負責同志就黨政領(lǐng)導職務擬任人選，在一定范圍內(nèi)進行的溝通協(xié)商和征求意見工作。然后上報黨委會，通過集體討論決定；上報上級機關(guān)或同級人民代表大會批準；任前媒體公示，下發(fā)任命文件，開始任職試用。特別是干部任前公示，這是干部選拔任用工作中的一項制度創(chuàng)新。不管是通過媒介向社會公示，還是在部門、單位或系統(tǒng)內(nèi)公示的，均體現(xiàn)了選用程序的透明度。

3.公正的選用法規(guī)。公正公平的制度是干部選用的基礎，我黨堅持民主、公開、競爭、擇優(yōu)，著力建設符合中國國情的干部選拔任用機制體制，推動干部選拔任用工作的科學化、規(guī)范化、法制化。特別是《黨政領(lǐng)導干部選拔任用工作條例》，在選拔方式上，更加強調(diào)堅持民主公開，群眾公認，擴大群眾的知情權(quán)、參與權(quán)、選擇權(quán)和監(jiān)督權(quán)。這些干部的選拔任用法規(guī)經(jīng)歷了長期發(fā)展和變化，逐漸形成了更為科學、更加有效的制度。

4.先進的選用文化。選用文化先進性主要體現(xiàn)在較強的競爭性和創(chuàng)新性。首先是競爭性。在選拔對象上，堅持五湖四海，競爭擇優(yōu)。堅持廣開進賢之路，不拘一格選人用人。積極引入競爭機制，推行公開選拔、競爭上崗等考任方式。作為一種競爭性選拔任用方式，考任在領(lǐng)導人才選拔過程中，引入競爭機制，充分發(fā)揮競爭主體的作用。其次是創(chuàng)新性。競爭上崗和公開選拔也是不斷推陳出新的范例，其中的測評重點是檢測應試者的能力和素質(zhì)，評價其工作實績和一貫表現(xiàn)。采用的方式包括筆試、面試、經(jīng)歷業(yè)績評價、心理測驗等方法，整套選用方式體現(xiàn)了選用文化的創(chuàng)新性。

（四）嚴格的干部監(jiān)督管理體系（S-Supervision）

中國的干部管理工作制定了一整套卓有成效的監(jiān)督管理規(guī)制。由于國外媒體宣傳，西方許多學者誤認為中國干部管理體系內(nèi)部缺乏檢查和監(jiān)督機制，或者比較薄弱，不如新加坡和香港地區(qū)的監(jiān)管和反腐調(diào)查措施嚴厲。其實，不管在中國的干部管理體系內(nèi)，或是在體系外都重視監(jiān)督、堅決反腐，監(jiān)督和調(diào)查的力度都很大，中共關(guān)于監(jiān)督管理的制度與做法在國際上各政黨中是比較嚴格和有效的。

1.完整的監(jiān)督結(jié)構(gòu)。中國共產(chǎn)黨不但認真加強黨內(nèi)監(jiān)督，而且主動接受黨外監(jiān)督。首先是黨組織內(nèi)部的監(jiān)督。各級黨委負責對干部進行監(jiān)督檢查。一般在黨委組織部的內(nèi)部設有干部監(jiān)督管理的專門機構(gòu)，負責受理有關(guān)干部工作的舉報、申訴，制止、糾正違反條例的行為。與此同時，黨的紀律檢查機關(guān)及巡視機構(gòu)也對干部進行監(jiān)督檢查，并對涉及違反黨的紀律和法規(guī)的問題進行處理。例如巡視機構(gòu)的監(jiān)督也是中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)監(jiān)督的一項重要的制度創(chuàng)新，是黨內(nèi)監(jiān)督的戰(zhàn)略性制度安排。巡視組由具有紀檢監(jiān)察經(jīng)驗和豐富領(lǐng)導資歷的同志組成，其職責包括執(zhí)行黨風廉政建設責任制和自身廉政勤政的情況以及選拔任用干部的情況。其次是人大和政協(xié)監(jiān)督以及輿論監(jiān)督。領(lǐng)導干部要主動接受各級人大代表和政協(xié)不同黨派團體的監(jiān)督，定期向他們通報有關(guān)的情況，注重聽取、征求他們的意見和建議。另外，領(lǐng)導干部歡迎輿論監(jiān)督批評；同時黨組織加大對違紀違規(guī)行為的通報力度，對一些查處處理的典型案件，通過媒體進行輿論公開曝光，以教育警示干部。

2.透明的監(jiān)督程序。黨對領(lǐng)導干部的監(jiān)督程序基本是透明的。如巡視監(jiān)督的主要方式和程序，包括聽取被巡視單位黨委的工作匯報；列席被巡視黨組織領(lǐng)導班子的民主生活會和述職述廉會；受理反映被巡視黨組織領(lǐng)導班子及其成員問題的來信、來電、來訪等；召開聽取意見座談會；對被巡視黨組織領(lǐng)導班子及其成員進行民主測評、問卷調(diào)查和走訪調(diào)研等。

3.公正的監(jiān)督法規(guī)。強化依法對干部管理監(jiān)督，既包括對普通干部的監(jiān)督，也包括對各級黨委及其領(lǐng)導班子的監(jiān)督。（1）中共中央頒布并帶頭監(jiān)督執(zhí)行八項規(guī)定：中共中央政治局2012 年12月審議通過《關(guān)于改進工作作風、密切聯(lián)系群眾的八項規(guī)定》。如要厲行勤儉節(jié)約，嚴格執(zhí)行住房、車輛配備等規(guī)定。（2）中國共產(chǎn)黨巡視制度。2009年7月，中共中央發(fā)布實施了《中國共產(chǎn)黨巡視工作條例（試行）》，對巡視制度做出了系統(tǒng)規(guī)范。（3）其他紀委檢查和監(jiān)督制度。各級黨委組織部門依靠制度負責監(jiān)督，一些有效的制度性安排確保了監(jiān)督工作，如中共中央于2015年10月18日印發(fā)的《中國共產(chǎn)黨廉潔自律準則》和《中國共產(chǎn)黨紀律處分條例》。另如責任追究制度，根據(jù)《干部任用條例》第六十五條規(guī)定，“實行黨政領(lǐng)導干部選拔任用工作責任追究制度。用人失察失誤造成嚴重后果的，應當根據(jù)具體情況，追究主要責任人以及其他直接責任人的責任”。即不僅要對當事人追究其黨紀、政紀甚至刑事責任，而且要對主要責任人以及其他直接責任人進行追究。

4.先進的監(jiān)督文化。監(jiān)督文化的先進性體現(xiàn)在其科學的理性原則和深刻的人文精神，即科學性和大眾性。一方面是科學性。即研究近期所有可能發(fā)生的監(jiān)督漏洞，采取切實措施，嚴防密堵。如在任用監(jiān)督、事項報告和紀檢組監(jiān)督三個方面嚴加防范。干部選用監(jiān)督。2014年《關(guān)于加強干部選拔任用工作監(jiān)督的意見》進一步充實了干部選拔任用的工作紀律，提出了“十不準”。個人事項報告。2010年《關(guān)于領(lǐng)導干部報告?zhèn)€人有關(guān)事項的規(guī)定》要求副處級以上領(lǐng)導干部每年如實向組織報告婚姻、出國（境）、收入、房產(chǎn)、投資、配偶子女從業(yè)等14個方面的個人有關(guān)事項。紀檢組的監(jiān)督。紀檢組主要分為“派駐紀檢組”和“內(nèi)設紀檢組”。派駐紀檢組的授權(quán)來自中紀委；“內(nèi)設紀檢組”由所在單位設立。中紀委派駐機構(gòu)的設置模式是“點對點”“一對一”，充分體現(xiàn)其嚴密性和科學性。另一方面是大眾性。即鼓勵普通黨員群眾與社會監(jiān)督。普通黨員和群眾可以通過多種渠道對領(lǐng)導干部實施監(jiān)督。如民主推薦制度、民主評議制度、舉報制度、來信來訪制度。黨組織對干部群眾反映強烈的突出問題、舉報反映多的地方和單位進行有針對性的檢查。

總之，中國領(lǐng)導干部的制度化管理在培訓、考評、選用和監(jiān)督四大環(huán)節(jié)上成效顯著，已經(jīng)基本形成了四橫四縱的網(wǎng)格化矩陣式管理體系。一方面，在橫向維度上，中共干部教育培訓手段不斷創(chuàng)新，干部教育培訓制度持續(xù)完善，領(lǐng)導干部執(zhí)政能力進一步提升，擁有了大規(guī)模的教育培訓體系；干部考評工作不斷規(guī)范，為選準用好干部發(fā)揮了重要的基礎性作用，形成了科學的考核評價體系；干部選拔任用制度進一步健全，領(lǐng)導干部的更換交替實現(xiàn)民主化和制度化，建立了競爭性的選拔任用體系；干部管理監(jiān)督工作不斷加強，對于遏制用人上的不正之風和腐敗現(xiàn)象起到了積極作用，構(gòu)筑了嚴格的干部監(jiān)督管理體系。另一方面，在縱向維度上，完整的組織結(jié)構(gòu)、透明的組織程序、公正的組織法規(guī)和先進的組織文化從頭至尾、相互配套、有機地貫穿融合其中，形成結(jié)構(gòu)合理、程序公正、管理合規(guī)、風清氣正的培訓、考評、選用和監(jiān)督體系。

研究中國領(lǐng)導干部制度化管理事關(guān)我黨長期執(zhí)政方略，對落實“四個全面”戰(zhàn)略布局和實現(xiàn)中華民族偉大復興的“中國夢”意義重大。如果要探究中國經(jīng)濟社會快速發(fā)展的秘訣，領(lǐng)導干部制度化管理可以作為一個重要的切入點。目前，干部制度化管理所取得的進展在提高興黨治國能力方面發(fā)揮著關(guān)鍵作用，標志著我黨在推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化進程上邁出了重要一步。

參考文獻：

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[4]習近平.習近平談治國理政[M].北京：外文出版社，2014.

[責任編輯沈斐]

A Study on the Institutionalized Management of Leading Cadres with Chinese Characteristics

LIU Gen-fa
（Department of International Exchanges and Program Development, China Executive Leadership Academy Pudong, Shanghai 201204, China）

Abstract:The institutionalized management of leading cadres serves as an important issue concerning the Party’s governing strategy, the modernization of national governance system and the implementation of“Four Comprehensives”strategic layout proposed by General Secretary Xi. Being responsive to the requirement of managing cadres, the institutionalized management should focus on four major aspects of institutionalization, including structure, procedure, regulations and culture(SPRC). In addition, some important aspects in cadre management such as training, evaluation, selection and supervision(TAPS)should also be included. An analysis of the current cadre system helps to form a systematic management of leading cadres characterized by justice, righteousness and clear structure.

Key words:leading cadres; institutionalization; management

作者簡介：劉根法（1966-），男，河南許昌人，中國浦東干部學院對外交流部副主任、中浦院-牛津大學城市聯(lián)合研究中心主任；歐美同學會哈佛大學上海校友會副秘書長、新加坡國立大學李光耀公共政策學院上海校友會副會長、上海聯(lián)合國研究會理事；副譯審。

收稿日期：2015-11-01

中圖分類號：D261.4

文獻標識碼：A

文章編號：1674-0955（2016）01-0103-08