◎張書濤

（1.河南師范大學(xué) 公共政策與社會管理創(chuàng)新研究中心，河南新鄉(xiāng) 453000；2.華中科技大學(xué)公共管理學(xué)院，湖北武漢 430074）

政府績效評估的系統(tǒng)偏差與政策控制
——基于整體性治理的分析框架

◎張書濤1，2

（1.河南師范大學(xué) 公共政策與社會管理創(chuàng)新研究中心，河南新鄉(xiāng) 453000；2.華中科技大學(xué)公共管理學(xué)院，湖北武漢 430074）

績效評估政策執(zhí)行是政府公共權(quán)力與資源配置的協(xié)同要義，以整體性治理為切入點(diǎn)實(shí)施政府績效評估系統(tǒng)偏差的政策控制是評估政策執(zhí)行過程的核心命題。協(xié)同機(jī)制是消解地方政府之間過度化競爭的邏輯前提，整合機(jī)制是破除政府治理“職責(zé)同構(gòu)”層級績效分割效應(yīng)的規(guī)范要求，績效評估結(jié)果偏差的控制路向體現(xiàn)整合機(jī)制與協(xié)調(diào)機(jī)制的雙重契合。建構(gòu)績效評估系統(tǒng)偏差政策控制的整體性治理框架，充分信任與合作是績效評估系統(tǒng)偏差的政策協(xié)調(diào)的價值前提，基于合理“空間”布局實(shí)現(xiàn)績效評估治理府際間政策網(wǎng)絡(luò)的協(xié)同優(yōu)化，建構(gòu)政府間一體化的信息資源共享與數(shù)據(jù)交換系統(tǒng)。

政府績效評估；結(jié)果偏差；政策控制；整體性治理

一、引言

政府績效評估以創(chuàng)造公共價值為執(zhí)行標(biāo)準(zhǔn)，績效水平的高低是準(zhǔn)確研判一個地區(qū)核心競爭力的重要指標(biāo)之一。戴維·H.羅森布羅姆曾經(jīng)斷言：“如果你不能評估某項活動，你就無法管理它，也許更為正確的是，你評估什么你就得到什么?！保?］毫無疑問，政府績效評估是一種相對主觀的判斷，政府績效評估系統(tǒng)偏差政策控制的基本意旨是在“絕對值、相對值與真實(shí)值”之間找到最佳平衡。目前，處于研究“顯學(xué)”位置的政府績效評估已經(jīng)陷入“理性不足”和“過度闡釋”的尷尬窘境。社會公眾還沒有真正成為評估的真實(shí)主體，諸多地方政府仍將經(jīng)濟(jì)指標(biāo)等同于績效的評估指標(biāo)，“運(yùn)動式”“評比式”“突擊式”評估模式依然存在，績效評估“測不準(zhǔn)”的情景難以消除。因此，政府績效評估系統(tǒng)偏差的政策控制是政府績效治理優(yōu)化的基點(diǎn)，評估政策的執(zhí)行必須著力打破政府層級部門之間互為掣肘系統(tǒng)障礙。整體性治理以“協(xié)調(diào)、整合和責(zé)任”為操作理念，運(yùn)用現(xiàn)代信息技術(shù)，消解政府部門縱向“條條”科層分割和橫向“塊塊”職能分解的負(fù)面效應(yīng)，實(shí)現(xiàn)縱橫區(qū)域協(xié)作、資源共享的有效評估協(xié)同，同時主張政府部門內(nèi)部管理機(jī)構(gòu)之間的組織學(xué)習(xí)、無縫合作與一致行動。整體性治理是旨在批判與指證傳統(tǒng)政府績效評估系統(tǒng)的弊端，挖掘績效評估因片面技術(shù)化追求而導(dǎo)致治理“碎片化”“空心化”的原因，重塑以整體主義和公共服務(wù)為規(guī)范指向的公共治理美好圖景［2］。因此，將整體性思維引入政府績效治理領(lǐng)域，主張憑借有效的激勵機(jī)制、風(fēng)險控制和目標(biāo)整合途徑，實(shí)現(xiàn)績效治理系統(tǒng)層面的政策協(xié)同，使多元行動主體間差異化利益兼容和政策激勵相容，實(shí)現(xiàn)政府績效評估從“結(jié)果偏差”、“系統(tǒng)偏差”到“政策控制”與“治理協(xié)同”的總體績效治理探求。基于整體性治理的政策控制導(dǎo)向系統(tǒng)為矯治政府績效評估系統(tǒng)偏差的政策實(shí)踐提供了新的研究范式。

二、整體性治理：政府績效評估系統(tǒng)偏差的政策控制邏輯

整體性治理作為一種戰(zhàn)略性系統(tǒng)設(shè)計，本身不但是一種解釋公共部門政策運(yùn)作的理論目標(biāo)，而且是為公共管理制度創(chuàng)新提出理性建議的一種實(shí)踐技能，它對央地政府間關(guān)系的治理組織參與單元及政策執(zhí)行具有關(guān)鍵影響。整體性治理立足于網(wǎng)絡(luò)化運(yùn)作，賦予公共行動者分享公共資源的權(quán)力，通過協(xié)同的政策制定模式減少治理單元之間的制度障礙和交易成本，最大限度地以最優(yōu)方式配置公共資源，促使政府績效供給與需求的匹配，化解政府效能需求與績效合法性的政治整合難題，從而不斷增進(jìn)政府總體績效，發(fā)揮整體性治理的政策效能，為公共治理政策結(jié)構(gòu)的穩(wěn)定奠定基礎(chǔ)。

（一）整體性治理系統(tǒng)：府際關(guān)系與政策協(xié)同

整體性治理是一種以公共利益整合為目標(biāo)的社會合作過程，具有不可分割的公共性和跨區(qū)域的外部效益。?？怂箤⒄w性治理中“協(xié)調(diào)”與“整合”兩個階段發(fā)展為“協(xié)調(diào)”“整合”“逐漸緊密與相互涉入”等三個階段［3］。誠然，整體性治理過程是某種政治性的制度安排，所有跨域性公共問題無論是否與政治有關(guān)皆是屬于高階政治的議題。通過政府行政權(quán)力的高位推動，多方議題需求的融入，實(shí)現(xiàn)政府績效治理的政策制定。因此，府際協(xié)同的政策制定是以增進(jìn)公共服務(wù)整體績效為立足點(diǎn)而聚集起來具有相互依存性的網(wǎng)絡(luò)治理體系。這種政策系統(tǒng)已經(jīng)超越傳統(tǒng)科層化治理模式，這是因為，在“自上而下”的傳統(tǒng)科層結(jié)構(gòu)中，政策制定和治理過程主要強(qiáng)調(diào)決策者目標(biāo)的達(dá)成，而忽視目標(biāo)群體的相對性利益。因此，整體性治理凸顯合作模式的緊密依賴、合作階段的深入發(fā)展以及合作結(jié)構(gòu)的穩(wěn)固關(guān)系樣態(tài)［4］。

政府績效治理的政策執(zhí)行空間分布于府際關(guān)系的各個層次和區(qū)域。因此，政府績效政策的整體結(jié)構(gòu)性治理也就相應(yīng)地擴(kuò)展為縱橫向交錯的公共服務(wù)績效評估網(wǎng)絡(luò)體系［5］。在政府政策制定中，政策規(guī)劃與治理資源配置休戚相關(guān)。政府績效治理系統(tǒng)決策主體和參與單元都試圖使評估設(shè)計朝著有利于自身的利益關(guān)系進(jìn)行系統(tǒng)構(gòu)建。整體性績效的首要目標(biāo)是期望通過府際政策統(tǒng)合網(wǎng)絡(luò)治理平臺，進(jìn)行民主協(xié)商、互相談判等集體行動，達(dá)成具有優(yōu)先順序的共同治理目標(biāo)，進(jìn)而將各種公共治理資源進(jìn)行合理整合，形成協(xié)同解決府際公共問題的縱向與橫向交互的整體性網(wǎng)絡(luò)治理架構(gòu)。毫無疑問，上級政府協(xié)同和控制能力的提升使公共決策進(jìn)一步官僚化，在某種程度上導(dǎo)致縱向?qū)蛹夐g治理低效率和同級政府間協(xié)同效應(yīng)不足的狀況。在政策制定中，較之于集中統(tǒng)一“自上而下”的中央政府垂直決策模式，地方政府“自下而上”的執(zhí)行參與結(jié)構(gòu)就相對缺乏自主權(quán)和行動資源，地方政府系統(tǒng)的績效治理領(lǐng)域也同樣存在政策資源配置和協(xié)同難題。因而，政策制定的網(wǎng)絡(luò)治理運(yùn)作從某種程度上能夠彌補(bǔ)上述模式的缺陷。

（二）績效評估政策執(zhí)行：權(quán)力配置與績效競爭

整體性治理是基于利益關(guān)系之上的權(quán)力分配格局，而協(xié)同關(guān)系則指涉央地政府機(jī)構(gòu)間的結(jié)構(gòu)互動關(guān)系，央地府際協(xié)同因其自身所具有的普遍性職能而成為跨越各種障礙的核心治理要素。面對多元復(fù)雜的政策議題和關(guān)系網(wǎng)絡(luò)，傳統(tǒng)的政府治理模式采取“國家機(jī)關(guān)中心論”的立場自行設(shè)定政策執(zhí)行框架，以中央政府單一、權(quán)威的身份地位驅(qū)使地方政府服從理性公共政策的規(guī)范要求。由于政府權(quán)力的相對集中性和絕對性，低階行政權(quán)力往往難以有效地對其加以制衡，因此，行政性分權(quán)是各級政府圍繞決策權(quán)而進(jìn)行的公共權(quán)力配置與責(zé)任分擔(dān)，政策評估是地方政府治理實(shí)踐的政策執(zhí)行保障。政府績效評估政策在地方政府之間競爭的首要目標(biāo)就是獲得中央政府最大化的政治支持，從政策執(zhí)行結(jié)果來看，中央政府主要通過行政性分權(quán)成為地方政府績效的權(quán)威評判者。地方政府在與中央政府的互動中，致力于政策創(chuàng)新上保持更大的自主權(quán)，這是地方政府參與府際績效競爭制勝的重要途徑。

政府間互動并非多元競爭與平等交流的網(wǎng)絡(luò)關(guān)系，下級政府過度權(quán)力依賴身份通常被整合為少數(shù)重要機(jī)關(guān)的代言人角色，并形成不同層級政府復(fù)雜的政策賽局。下級政府的自主性決策制定往往受到上級政府績效政策治理結(jié)構(gòu)的限制，為了達(dá)成任務(wù)目標(biāo)又必須依賴組織資源交換的發(fā)展，下級政府自主性的變異程度是府際互動與相對權(quán)力的產(chǎn)物。因此，那些力圖在政策上獲得優(yōu)勢的地方政府往往最具有活力和創(chuàng)新性，它通過與其他地方政府的積極互動獲取差別于競爭對手的政策優(yōu)先性，實(shí)現(xiàn)額外的政治收益。從地方政府的視角來看，與中央保持互動既是一個“松綁”中央約束性政策的過程，又是獲取中央公共資源配給的過程。將政策支持結(jié)果作為本轄區(qū)內(nèi)的“資源投入”產(chǎn)出區(qū)域發(fā)展績效。地方政府主要通過政策調(diào)整，重新設(shè)置治理議程，發(fā)揮地方政府在財權(quán)、人事權(quán)、行政權(quán)等公共資源中的自主性角色定位，建立中央政府與地方政府在共同提升公共事務(wù)效能方面的合作協(xié)同機(jī)制［6］。

三、政府績效治理系統(tǒng)偏差的控制路向：整合機(jī)制與協(xié)調(diào)機(jī)制的整體性契合

科層制等級組織作為政府治理的傳統(tǒng)形式主要承擔(dān)資源配置與政策規(guī)制兩項基本任務(wù)，科層制的運(yùn)作是在“委托人—代理人”框架下按照理性要求進(jìn)行的，將公共治理績效歸因于最優(yōu)解的制度設(shè)計，過分重視政府組織資源效率與服務(wù)配置職能，相對忽略政府公共治理整體績效和效能合法性要求。作為后公共管理時代一種最新的治理范式，整體性治理的存在價值就在于消解央地政府之間過度競爭與合作失靈。正如?？怂顾裕骸皼]有協(xié)調(diào)的整合，將導(dǎo)致紊亂及事倍功半……協(xié)調(diào)與整合的重要工作是要明確區(qū)分任務(wù)邊界與責(zé)任規(guī)則，并使其相互獨(dú)立?！保?］協(xié)調(diào)機(jī)制立足于消解央地政府公共資源競逐所導(dǎo)致的地方政府合作失靈，通過機(jī)制整合，實(shí)現(xiàn)消除“職責(zé)同構(gòu)”層級治理績效分割效應(yīng)和制度障礙。

（一）協(xié)同機(jī)制：消解政府之間績效過度競爭的前提邏輯

針對地方政府之間公共性競爭附帶的“碎片化組織”和“裂解性服務(wù)”弊端，整體性治理向“化異”和“求同”兩種路徑進(jìn)行求解。所謂“化異”就是立足于政府績效評估的系統(tǒng)偏差，利用政策整合消除不同公共組織之間的差異性，通過“硬約束”手段，“半硬性”的警告抑或強(qiáng)制性的懲戒，盡可能地擯棄政府績效治理相關(guān)組織之間惡性競爭的隱性條件。所謂“求同”即是通過協(xié)同各公共組織間的內(nèi)在動機(jī)差異，探尋各公共機(jī)構(gòu)之間政策執(zhí)行的內(nèi)在趨同性途徑，建構(gòu)績效評估政策之間的合作性誘因。從政策控制的“化異”和“求同”的手段來看，政府型態(tài)有四種相匹配的模式，即“領(lǐng)主式政府”“漸進(jìn)式政府”“碎片化政府”“整體性政府”［8］。毫無疑問，“領(lǐng)主式政府”與“碎片化政府”的績效目標(biāo)與評估手段與“整體性政府”相背離。整體性治理有望通過政府之間的相互協(xié)調(diào)上升到整體性治理高度，使對績效評估目標(biāo)與結(jié)果認(rèn)知彼此相互聯(lián)結(jié)，消除政府績效治理過度競爭和評估“碎片化”而造成負(fù)外部效應(yīng)。

正如羅伯特·考克斯所言：“未來無法預(yù)見，但我們基于現(xiàn)有知識，在引導(dǎo)事物在眾多貌似可行方案中，朝一個較滿意的方向發(fā)展。”［9］因此，在整合實(shí)踐中，將政府政策規(guī)劃中的目標(biāo)與手段相互協(xié)調(diào)，從而實(shí)現(xiàn)構(gòu)建“無縫隙”政策控制布局。要堅持“化異”與“求同”原則，主要瞄準(zhǔn)績效評估結(jié)果的“碎片化”問題。這是因為，涉及政府之間公共性利益協(xié)調(diào)的關(guān)鍵變量是“共容系數(shù)”，這與政策協(xié)調(diào)中的公共利益休戚相關(guān)，如果與府際關(guān)系協(xié)同直接相關(guān)的公共利益相對較小，就意味著基于績效治理的府際利益生產(chǎn)與合作效能的公共性也相對較弱；反觀之，如果政府間共容性利益相對較大，這種利益關(guān)系往往會激起績效治理公共決策系統(tǒng)的興趣，會直接影響績效治理過程中政府間協(xié)同行動的生成。因為，“碎片化”的政府決策權(quán)威體系是一種潛在的政策沖突根源，會嚴(yán)重影響績效評估整體效能優(yōu)化和政策網(wǎng)絡(luò)的協(xié)調(diào)。挖掘造成“碎片化”的內(nèi)在因素，是消解地方政府之間過度化競爭的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。評估偏差的控制要指向政府間“突發(fā)”的利益沖突與固有的“混沌”價值，尋求相互協(xié)同與合作的最大可能性，通過整體性治理的價值認(rèn)同與資源互惠加以消除。

（二）整合機(jī)制：打破“職責(zé)同構(gòu)”層級分割效應(yīng)的價值旨?xì)w

我國各級政府在組織層面上主要體現(xiàn)為“職責(zé)同構(gòu)”與“分層負(fù)責(zé)”的治理格局，不同層級政府在職能配置上高度統(tǒng)一——“縱橫對口、橫向?qū)R”［10］。地方政府一方面作為上級政府的執(zhí)行子系統(tǒng)貫徹落實(shí)上級政府的決策；另一方面，又作為一個獨(dú)立的政策行動單元進(jìn)行資源競爭角逐。這樣，在國家一統(tǒng)性政策與地方差異化的執(zhí)行系統(tǒng)之間形成一種結(jié)構(gòu)性的張力。中國具有單一制國家的典型特征，單一制國家治理最大的價值在于政令統(tǒng)一和執(zhí)行堅決。政府績效評估偏差這一命題的治理困局在于中央政策一統(tǒng)性與地方執(zhí)行靈活性的悖論。由于地方政府有“短期內(nèi)最大顯示經(jīng)濟(jì)績效”的動力，而且政策的“外溢效應(yīng)”會相對“軟化”政策運(yùn)行約束環(huán)境中的外部不經(jīng)濟(jì)結(jié)果，因此，客觀上也導(dǎo)致個別地方政府對“公地”資源的恣意攫取。傳統(tǒng)科層制主要通過衡量績效投入與績效產(chǎn)出的比率關(guān)系來測定官僚機(jī)構(gòu)的行政效率，將行政績效等同于政府單一目標(biāo)的政策函數(shù)，政府效率、整體效率、社會效率缺乏相容性的政策條件，這干擾公共資源的整體配置效率和公共服務(wù)的整體質(zhì)量。

整體性治理是基于社會效能需求與績效合法性要求，以協(xié)調(diào)、合作、整合和責(zé)任為評估策略的系統(tǒng)方案，通過分析挖掘政府績效評估的“部門化”和“碎片化”的誘因，夯實(shí)績效治理的政策網(wǎng)絡(luò)鏈條，實(shí)行大行政、大部門的決策，執(zhí)行與監(jiān)督相協(xié)調(diào)的政策控制。目前，政府績效評估系統(tǒng)偏差的政策控制至少可以從兩個方面尋求突破，首先，中央政府應(yīng)該在上、下級組織系統(tǒng)的垂直坐標(biāo)中，通過府際治理合作行動，扮演好公共資源的配置者角色。政府間合作治理機(jī)制的設(shè)計要有助于克服由于過度競爭而被強(qiáng)化和放大政策“軟約束”以及同級監(jiān)督缺位的負(fù)效應(yīng)——激勵扭曲和代理扭曲，實(shí)現(xiàn)府際治理合作的政策激勵相容。其次，在政府績效評估政策治理的府際協(xié)同框架中，要落實(shí)跨區(qū)域、跨部門合作方案，凸顯并擴(kuò)大利益相關(guān)者參與公共事務(wù)決策的公共輿論和公共意識。通過跨區(qū)域協(xié)同治理的機(jī)制運(yùn)作，建立基于利益相容的戰(zhàn)略合作雙向互動關(guān)系。

四、政策控制嵌入：政府績效評估系統(tǒng)偏差的整體性治理框架

基于整體治理的績效評估政策執(zhí)行系統(tǒng)需要設(shè)計一種良性互動的協(xié)同機(jī)制來綜合解決評估運(yùn)行中“評估不足”“過度闡釋”與績效治理“碎片化”問題。在選擇和設(shè)計協(xié)同方案時，要統(tǒng)籌發(fā)揮協(xié)同治理的整體政策效能。從我國的具體情況出發(fā)，首先，考慮信息化條件下制度結(jié)構(gòu)、信息技術(shù)、外部環(huán)境等因素對政府間協(xié)同治理所造成的沖擊，提出建構(gòu)基于信息協(xié)同的一體化績效治理數(shù)據(jù)系統(tǒng)的矯治方案，逐漸消解公共治理中層級績效分割現(xiàn)象和部門績效分散效應(yīng)；其次，重建政府間的合作信任機(jī)制，通過合理的“空間”布局和跨域協(xié)同治理，增進(jìn)公共治理整體績效，實(shí)現(xiàn)政府績效供給、社會效能需求與績效合法性的有效整合。

（一）充分信任與合作：績效評估系統(tǒng)偏差政策控制的價值前提

信任本質(zhì)上與現(xiàn)代性相聯(lián)系，信任關(guān)系涵蓋現(xiàn)代社會合作治理的一般命題，信任的差別化存在既是時空分離、脫域機(jī)制的結(jié)構(gòu)基礎(chǔ)，又是其作用結(jié)果。因此，沒有相互信任，就無法在現(xiàn)代社會抽象化的生存空間中進(jìn)行有效的互動交往。正如吉登斯所言：“信任關(guān)系是與現(xiàn)代性相關(guān)連的擴(kuò)展了的時一空伸延的基礎(chǔ)?！保?1］充分的信任與合作是協(xié)同治理的關(guān)鍵要素，政府績效評估系統(tǒng)偏差主要發(fā)生在三個領(lǐng)域，即政府績效供給、社會效能需求和績效治理合法性。協(xié)同視域中政府績效評估系統(tǒng)偏差的府際合作治理定位，是將理解和信任視為一種代理中介，認(rèn)同府際關(guān)系中的充分信任與合作是評估政策系統(tǒng)有效運(yùn)行的基石。這是因為，單一制行政架構(gòu)下的府際競爭是難以避免的，當(dāng)中央政府與地方政府在具有共同利益且又互相信任時就會產(chǎn)生整體性治理這一協(xié)同要求的條件命題。

在現(xiàn)代性社會中，信任更多地展現(xiàn)為一種持續(xù)性的交往合作樣態(tài)，即“在面對專家系統(tǒng)時，對自己無所知曉的運(yùn)作規(guī)則有充分的信心……運(yùn)作過程是否合乎規(guī)則”［12］。政府績效評估系統(tǒng)偏差的治理協(xié)同要從整體上考量府際關(guān)系雙方的合作預(yù)期、行動能力以及“理性政策”選擇。府際協(xié)同的實(shí)質(zhì)就是逐漸消解“政府層級績效分割效應(yīng)，地方政府參與能力弱化，整體效能需求與績效合法性相背離”的治理難題。因而，在對政府的信任關(guān)系進(jìn)行合理評估后，在政府之間建立理解與信任的授權(quán)機(jī)制，合作關(guān)系一旦形成，政府間的行動預(yù)期、合作意愿與合作能力就會得以增強(qiáng)，府際合作就會拓展到公共組織理解與信任的雙向建構(gòu)之中，“合作關(guān)系能有效地化解命令—服從關(guān)系的強(qiáng)制性和施動—回應(yīng)關(guān)系的被動性”政府控制悖論［13］?？梢姡袄硇哉钡恼咧黧w促使合作雙方把“公共利益”作為其自身的基本行動準(zhǔn)則，政府整體治理層面的信任機(jī)制將再次發(fā)生作用，這預(yù)示雙向合作關(guān)系開始步入到良性循環(huán)的狀態(tài)，從而實(shí)現(xiàn)政府組織的跨域合作，從整體上增強(qiáng)府際績效的政策協(xié)同。

（二）“空間”治理整合：績效評估政策政府間跨域協(xié)同的結(jié)構(gòu)布局

“空間”整合主要是對基于府際關(guān)系協(xié)同的績效評估政策系統(tǒng)給予信任與合法性承認(rèn)，最終建立跨越政府組織邊界的協(xié)同治理機(jī)制與合作機(jī)制，依據(jù)政府績效評估政策偏差的歸因分析實(shí)施差異化的激勵措施，最終保障評估政策系統(tǒng)的有序運(yùn)行?！翱臻g”整合的根本目在于通過某種中介使彼此銜接，從而找到政府績效評估政策系統(tǒng)府際跨域協(xié)同的有效治理途徑。“空間”整合的方向在于從總體布局上合理安排各構(gòu)成單元以達(dá)到整體政策治理正常運(yùn)轉(zhuǎn)和有序存在的狀態(tài)。政府績效評估系統(tǒng)偏差府際協(xié)同的根本要義在于通過府際治理協(xié)同，建立合理高效的運(yùn)作秩序。整體性治理可以有效實(shí)現(xiàn)跨域“空間”范疇下具有異質(zhì)性與相互排斥性的評估政策共容并形成合理評估秩序［14］。毫無疑問，“空間”整合是評估政策府際跨域協(xié)同的有效布局，跨域治理的“空間”布局可以激發(fā)跨越政府組織邊界的協(xié)同規(guī)則的生成，使政府的運(yùn)作機(jī)制更加富有彈性，最終將分散的諸多資源要素整合在一起，并最終形成高績效的運(yùn)作實(shí)體。

因此，府際協(xié)同治理注重基于區(qū)域差異化的合作機(jī)制的建立，通過跨域“空間”整合提升政府整體績效水平，對跨組織、跨邊界的“空間”整合需要做好預(yù)設(shè)性的準(zhǔn)備［15］。首先，以“空間”整合為切入點(diǎn)，瞄準(zhǔn)府際協(xié)同性績效評估的驅(qū)動機(jī)制和“空間”整合策略。評估主體要摸清公共資源配置現(xiàn)狀以及政策制定的階段和協(xié)同治理的系統(tǒng)結(jié)構(gòu)，理解提升政府績效評估治理水平的理性模式，將“空間”觀念納入到政府績效評估的跨域政策協(xié)同治理之中，通過跨域運(yùn)作的“空間”整合，發(fā)揮中央政府頂層設(shè)計的整合功能，實(shí)現(xiàn)遠(yuǎn)大于各地方政府系統(tǒng)分割狀態(tài)下的整體治理效率。政府績效評估政策偏差矯治的重要突破口，是將協(xié)同理念引入到中央頂層設(shè)計“縱向扁平化、橫向一體化”的政府治理創(chuàng)新議程之中。誠然，整體性治理不是政治實(shí)體關(guān)系，從整體性治理范式的運(yùn)行機(jī)制來看，政府績效評估系統(tǒng)偏差的政策控制體現(xiàn)參與單元對公共服務(wù)質(zhì)量的真切訴求。

（三）信息技術(shù)協(xié)同：建構(gòu)政府整體性績效治理的數(shù)據(jù)平臺系統(tǒng)

信息技術(shù)的變革為整體性治理提供數(shù)據(jù)處理的基礎(chǔ)載體，信息治理機(jī)制為矯治評估系統(tǒng)偏差提供技術(shù)支撐。整體性治理需要建構(gòu)一套全新的信息管理與信息服務(wù)系統(tǒng)，從組織架構(gòu)、制度建設(shè)、技術(shù)支撐等三個角度分析“政府績效數(shù)據(jù)供給與多元數(shù)據(jù)需求的有效匹配”這一政府績效評估系統(tǒng)的治理困境。建立信息合作治理系統(tǒng)，可以有效減少績效評估的信息“碎片化”和政策“失靈”現(xiàn)象。因此，實(shí)施協(xié)同治理要通過利用信息技術(shù)改造現(xiàn)有的官僚制結(jié)構(gòu)，打破政府治理“條塊”分割布局，實(shí)現(xiàn)績效治理跨部門的緊密合作。佩里·?？怂拐J(rèn)為基于信息技術(shù)運(yùn)作的官僚制是協(xié)同治理的組織基礎(chǔ)，協(xié)同治理主體立足于完善現(xiàn)有的信息系統(tǒng)、服務(wù)系統(tǒng)，實(shí)現(xiàn)績效評估政策偏差的矯治要依賴于信息技術(shù)系統(tǒng)的發(fā)展［16］。

為了確保信息共享機(jī)制能夠有效運(yùn)行，首先，需要建立相應(yīng)的制度保障，奠定促使信息共享的政策平臺基礎(chǔ)。其次，進(jìn)行政策規(guī)制，主要采取“集約”與“分散”兩種方式實(shí)現(xiàn)信息共享。具體而言，整體性治理網(wǎng)絡(luò)主體要對信息管理系統(tǒng)的開發(fā)利用承擔(dān)主要責(zé)任，中央政府要盡快出臺政府績效評估專門的政策約束機(jī)制，確保整體信息系統(tǒng)平臺互聯(lián)互通、信息共享，充分發(fā)揮集約化建設(shè)效應(yīng)，提升一體化信息協(xié)同服務(wù)能力，政府組織的信息資源管理部門要與各任務(wù)單元信息服務(wù)中心實(shí)現(xiàn)管理業(yè)務(wù)協(xié)作互動。對于公共領(lǐng)域政府績效改革，要建構(gòu)信息預(yù)測模型和信息協(xié)同機(jī)制［17］。同時，建立數(shù)據(jù)管理責(zé)任制度，優(yōu)化總體性信息的反饋、監(jiān)督和評估機(jī)制。在政府績效評估政策信息的傳輸與反饋過程中，力圖避免信息失真、阻塞與缺失，消除績效評估系統(tǒng)數(shù)據(jù)偏差的隱性條件。

五、結(jié)語

我國政府治理范式依次涵攝傳統(tǒng)科層制的“權(quán)威性整合”、新公共管理的“競爭性整合”和整體性治理的“合作性整合”的政策要義［18］。整體性治理堅持以“逆碎片化”的“整體性主張”為政策執(zhí)行理念。政府績效評估的系統(tǒng)偏差治理要著眼于提高政府協(xié)同效率和公共服務(wù)質(zhì)量，強(qiáng)調(diào)總體社會效能需求與績效合法性的回應(yīng)性整合，克服“公共政策的整體目標(biāo)傾向于過度的經(jīng)濟(jì)目標(biāo)追求，導(dǎo)致的政策公正、公平性失衡”［19］。政策網(wǎng)絡(luò)治理作為一種政府治理能力的解釋變量，主要是為了解釋公共政策失敗的因素，而整體性治理則能夠突破政策網(wǎng)絡(luò)途徑的結(jié)構(gòu)限制，有效克服政策網(wǎng)絡(luò)主體間差異化觀念和自主性行動的弊端，形成互相依賴、共生共榮更為穩(wěn)定的合作治理關(guān)系。傳統(tǒng)治理模式作為一個績優(yōu)圖景在展現(xiàn)出其獨(dú)有的活力和潛力的同時，也存在政府績效區(qū)域差距過大、績效供給與社會需求失衡、社會效能需求與績效合法性的整合難題、績效政策激勵導(dǎo)向偏差與府際關(guān)系協(xié)同困境的治理風(fēng)險等。整體性治理為管窺政府績效評估結(jié)果偏差提供新的認(rèn)知窗口，地方政府績效治理結(jié)果偏差的系統(tǒng)生成因素主要表現(xiàn)在兩個方面：一是縱向政府間壓力性的統(tǒng)合關(guān)系，二是橫向政府間的政策賽局關(guān)系。地方政府治理績效水平在很大程度上是由政策資源投入差異決定的，并且受到整體性治理結(jié)構(gòu)中績效政策激勵的持續(xù)修正。由于政策產(chǎn)出的差異主要取決于地方政府與中央政府博弈互動和資源交換，衍生于地方政府之間的競爭結(jié)果，所以，考察影響和制約地方政府行動的績效政策治理系統(tǒng)是評估研究的理論起點(diǎn)，后續(xù)研究必須著重分析在“壓力政治”“職責(zé)同構(gòu)”“府際博弈”背景下地方政府績效治理所面臨績效競爭與委托代理議題、公共產(chǎn)出歸屬難題與評估責(zé)任風(fēng)險以及績效治理碎片化問題，地方政府績效評估要突破政府內(nèi)部管理的科層邏輯框架并拓寬為對外部治理的制度效應(yīng)研究，要突出分析政府績效差距、績效差異與政府績效合法性的回應(yīng)性治理整合的問題，最終形成既能有效克服政府績效評估的結(jié)果偏差和系統(tǒng)偏差難題，又能有效提升地方政府公共治理績效水平的整體性績效評價制度。

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（責(zé)任編輯：朱永良）

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1005-460X（2016）04-0054-05

2016-04-15

國家社會科學(xué)基金青年項目“績效差距、績效差異與地方政府績效評估制度創(chuàng)新研究”（13CZZ043）

張書濤（1976—），男，河南鎮(zhèn)平人，研究員；博士研究生，從事政府績效評估與行政倫理研究。