◎?qū)?靚 （中國海洋大學(xué)管理學(xué)院，山東青島 266100）

◎趙立波 （青島市行政學(xué)院基礎(chǔ)教研部，山東青島 266071）

基于模糊綜合評價(jià)法的公共服務(wù)外包風(fēng)險(xiǎn)因素研究

◎?qū)?靚 （中國海洋大學(xué)管理學(xué)院，山東青島 266100）

◎趙立波 （青島市行政學(xué)院基礎(chǔ)教研部，山東青島 266071）

在中央到地方政府大力鼓勵(lì)社會(huì)力量參與公共服務(wù)供給背景下，我國的公共服務(wù)外包快速發(fā)展。雖然推進(jìn)公共服務(wù)外包對加快政府改革、創(chuàng)新公共服務(wù)提供機(jī)制等有積極作用，但其實(shí)施本身也存在較高的風(fēng)險(xiǎn)。通過構(gòu)建公共服務(wù)外包風(fēng)險(xiǎn)因素評價(jià)指標(biāo)體系，利用模糊綜合評判法，對政府實(shí)施公共服務(wù)外包的風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行定量化評價(jià)，分析影響外包成功與否的各種風(fēng)險(xiǎn)因素，進(jìn)而從公共服務(wù)外包前、外包過程中和外包發(fā)生后等三個(gè)不同時(shí)間階段，探討進(jìn)行外包風(fēng)險(xiǎn)控制的措施。

公共服務(wù)外包；風(fēng)險(xiǎn)因素；風(fēng)險(xiǎn)控制；模糊綜合評價(jià)

一、引言

公共服務(wù)外包又被稱為政府購買公共服務(wù),“政府購買公共服務(wù)的目的是讓社會(huì)公眾享受到更好的公共服務(wù)”［1］，是公共服務(wù)市場化改革的重要途徑之一。目前，在英美等發(fā)達(dá)市場經(jīng)濟(jì)國家，政府購買公共服務(wù)已經(jīng)成為政府福利支出的重要方式。20世紀(jì)90年代以來，隨著行政體制改革的深入和市場機(jī)制的不斷成熟，我國也逐步打破政府壟斷公共服務(wù)的格局，引入市場機(jī)制，通過將公共服務(wù)外包的方式提升公共服務(wù)的質(zhì)量和供給效率，以滿足不斷增長的、日益多樣化的公共服務(wù)需求。然而，公共服務(wù)外包的實(shí)施本身也存在風(fēng)險(xiǎn)。比如，備受爭議的深圳“城管外包”也說明，及時(shí)、科學(xué)地應(yīng)對公共服務(wù)外包的風(fēng)險(xiǎn)已經(jīng)成為政府有效實(shí)施公共服務(wù)外包的重要條件；否則，就會(huì)造成公共資源配置的低效、公眾利益的受損，并導(dǎo)致政府公信力下降。因此，對公共服務(wù)外包風(fēng)險(xiǎn)因素進(jìn)行識別，探究其成因，提高政府公共服務(wù)外包的風(fēng)險(xiǎn)意識，進(jìn)而采取有效措施控制風(fēng)險(xiǎn)的發(fā)生，便成為公共管理有待研究的重要課題。

二、公共服務(wù)外包風(fēng)險(xiǎn)成因的理論分析

馬丁·馮與彼得·楊在共同編寫的《公共部門風(fēng)險(xiǎn)管理》一書中，首次提到將風(fēng)險(xiǎn)管理作為政府的管理職能［2］。在公共服務(wù)外包這項(xiàng)繁雜的系統(tǒng)工程中，合同成本計(jì)算、績效標(biāo)準(zhǔn)制定，承包商甄選、有效監(jiān)督、風(fēng)險(xiǎn)控制與分擔(dān)是至關(guān)重要的問題和挑戰(zhàn)［3］。國內(nèi)外一些學(xué)者從不同的理論視角對公共服務(wù)外包風(fēng)險(xiǎn)的成因進(jìn)行分析：

1.委托代理理論認(rèn)為公共服務(wù)外包的整個(gè)過程是政府通過合同與服務(wù)提供機(jī)構(gòu)形成的委托代理關(guān)系。在這種關(guān)系下，一方面，利益目標(biāo)的不一致使政府滿足社會(huì)大眾對于公共服務(wù)需求的宏觀目標(biāo)，與一部分服務(wù)提供機(jī)構(gòu)逐利的個(gè)體目標(biāo)產(chǎn)生沖突，這些服務(wù)承包商可能會(huì)為追求降低成本提高利潤而對服務(wù)用戶“挑肥揀瘦”，導(dǎo)致公平性缺失風(fēng)險(xiǎn)的產(chǎn)生；另一方面，政府作為買方和服務(wù)委托人，與代理人，即服務(wù)提供機(jī)構(gòu)之間相關(guān)信息的偏差,助長代理人可能會(huì)利用信息優(yōu)勢采取機(jī)會(huì)主義行為，增加政府的管理風(fēng)險(xiǎn)［4］。

2.在公共選擇理論中，政府官員具有個(gè)體的自主性，被認(rèn)為是追求私利的經(jīng)紀(jì)人［5］。一些有限理性的政府官員可能利用手中權(quán)力進(jìn)行尋租，這樣的環(huán)境又刺激服務(wù)提供商通過賄賂、串謀等獲得承包合同的動(dòng)機(jī)，產(chǎn)生權(quán)財(cái)交易的腐敗行為帶來的風(fēng)險(xiǎn)［6］。

3.公共組織理論認(rèn)為，政府部門的運(yùn)營環(huán)境比私人部門復(fù)雜，它的資金來源要依賴政府的財(cái)政撥款。因此，政府的外包行為會(huì)更多地受到政策、政府意識形態(tài)，領(lǐng)導(dǎo)人事變動(dòng)等政治因素的影響。如果一個(gè)政府領(lǐng)導(dǎo)支持市場競爭，并相信競爭能夠促使公共服務(wù)市場良性發(fā)展，就會(huì)制定相應(yīng)的政策法規(guī)支持市場化；相反，領(lǐng)導(dǎo)對服務(wù)外包的不支持以及政策缺乏一致性時(shí),作為承接服務(wù)項(xiàng)目的第三方則可能會(huì)面臨由此產(chǎn)生的政治環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)。

4.企業(yè)管理理論認(rèn)為，外包會(huì)給企業(yè)帶來“空心化”的風(fēng)險(xiǎn)。同樣，政府進(jìn)行公共服務(wù)外包，將一部分權(quán)力職能轉(zhuǎn)移給私營服務(wù)機(jī)構(gòu)，導(dǎo)致其在公共服務(wù)供給中的地位被部分削弱，并且隨著這類服務(wù)機(jī)構(gòu)能力的不斷提升以及壟斷的出現(xiàn)，政府“空心化”的管理風(fēng)險(xiǎn)產(chǎn)生。

綜上所述，公共服務(wù)外包風(fēng)險(xiǎn)的產(chǎn)生是多種因素造成的，本研究在對公共服務(wù)外包風(fēng)險(xiǎn)因素進(jìn)行識別的基礎(chǔ)上構(gòu)建理論上的公共服務(wù)外包風(fēng)險(xiǎn)因素評價(jià)體系。

三、公共服務(wù)外包風(fēng)險(xiǎn)因素評價(jià)體系的構(gòu)建

國內(nèi)外學(xué)者們關(guān)于外包風(fēng)險(xiǎn)因素的研究，按照研究領(lǐng)域的不同，可分為私人部門的企業(yè)生產(chǎn)性服務(wù)外包的風(fēng)險(xiǎn)和公共部門的公共服務(wù)外包的風(fēng)險(xiǎn)，見表1。

綜合已有的研究成果，并考慮公共服務(wù)的特性及外包的運(yùn)行環(huán)境，本研究確定4個(gè)一級風(fēng)險(xiǎn)因素評價(jià)指標(biāo)，分別用Ui（i=1，2，3，4）代表，并且對每個(gè)一級風(fēng)險(xiǎn)因素進(jìn)一步分解，形成12個(gè)二級風(fēng)險(xiǎn)因素評價(jià)指標(biāo)，建立公共服務(wù)外包風(fēng)險(xiǎn)因素的評價(jià)指標(biāo)體系，見表2。

表1 外包風(fēng)險(xiǎn)因素的研究

表2 公共服務(wù)外包風(fēng)險(xiǎn)因素評價(jià)的指標(biāo)體系

(一)管理風(fēng)險(xiǎn)

從表2可以看出，在一級風(fēng)險(xiǎn)因素評價(jià)指標(biāo)中,管理風(fēng)險(xiǎn)又分為管理失控風(fēng)險(xiǎn)、權(quán)力尋租風(fēng)險(xiǎn)、內(nèi)部管理風(fēng)險(xiǎn)、信任風(fēng)險(xiǎn)和服務(wù)質(zhì)量的風(fēng)險(xiǎn)。

管理失控的風(fēng)險(xiǎn)是指在自由市場條件下，由于優(yōu)勝劣汰的過度競爭，實(shí)力強(qiáng)大的服務(wù)承包商可能會(huì)形成壟斷和發(fā)生“敲竹杠”行為。并且一旦由服務(wù)承包商控制一個(gè)地區(qū)公共服務(wù)的供給，地方政府部門將可能失去對公共服務(wù)質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)的問責(zé)權(quán)力，甚至?xí)霈F(xiàn)比政府自己壟斷式提供服務(wù)更加糟糕的結(jié)果，導(dǎo)致社會(huì)大眾的利益受損。

權(quán)力尋租的風(fēng)險(xiǎn)是指政府在公共服務(wù)外包合同的招標(biāo)或者尋找服務(wù)承包商的過程中，一部分官員為謀取私利，可能會(huì)利用手中的權(quán)力和所掌握的關(guān)鍵信息“尋租”，主動(dòng)索賄和回扣，通過與承包方達(dá)成幕后協(xié)議，使得承包方以較低的價(jià)格及優(yōu)惠政策取得某些服務(wù)的特許經(jīng)營權(quán)。或者，承包商面臨合同即將到期，也可能主動(dòng)向政府官員行賄,以繼續(xù)取得承包權(quán)。因此，政府公共服務(wù)外包從確定供應(yīng)商階段一直到合同實(shí)施完畢,整個(gè)過程都可能產(chǎn)生權(quán)力尋租的風(fēng)險(xiǎn)。

政府內(nèi)部管理風(fēng)險(xiǎn)主要是指由于政府購買服務(wù)，原先由政府或其下屬事業(yè)單位提供的服務(wù)改由社會(huì)力量提供，會(huì)對政府工作人員的利益帶來損失，可能會(huì)招致原政府部門雇員的抵制和消極合作。例如，英國實(shí)施公共服務(wù)外包后，導(dǎo)致公共部門的職位大量減少，使得公共部門員工產(chǎn)生不滿情緒和士氣低落，公共部門員工的抗議和罷工也給英國帶來社會(huì)問題，影響正常的社會(huì)秩序。

信任風(fēng)險(xiǎn)是指社會(huì)大眾對政府公共服務(wù)外包決策和實(shí)施能力的質(zhì)疑。將私營部門管理戰(zhàn)略之一的外包運(yùn)用在公共管理領(lǐng)域，其本身是一個(gè)復(fù)雜的問題與過程。它涉及政治、公民利益、財(cái)政預(yù)算、市場環(huán)境、制度文化及政府管理能力等諸多因素，管理的好與不好，都是對政府公信力提出的挑戰(zhàn)。

服務(wù)質(zhì)量風(fēng)險(xiǎn)是指由于公共服務(wù)外包形成的委托—代理關(guān)系帶來的風(fēng)險(xiǎn)。一些服務(wù)承包商為了降低成本謀取經(jīng)濟(jì)利益，可能會(huì)降低服務(wù)的質(zhì)量和數(shù)量，損害服務(wù)用戶的利益；而政府部門面對削減財(cái)政預(yù)算的壓力，在做出外包決策時(shí)也可能只是關(guān)注是否達(dá)到財(cái)政預(yù)算的要求，而忽視服務(wù)質(zhì)量。服務(wù)質(zhì)量風(fēng)險(xiǎn)主要發(fā)生在外包的決策和實(shí)施階段中。

（二）成本風(fēng)險(xiǎn)

明燕飛等人指出公共服務(wù)成本除了直接的生產(chǎn)成本外，還包括市場交易成本和組織內(nèi)部的交易成本［11］。由于管理活動(dòng)的稀缺性，政府公共服務(wù)合同外包存在一定的管理成本，它由承包人提出的標(biāo)價(jià)成本、合同管理成本、轉(zhuǎn)移成本及某些收益抵消構(gòu)成。公共服務(wù)外包中的成本風(fēng)險(xiǎn)主要表現(xiàn)為兩種：一種是由于外包的復(fù)雜性，交給專業(yè)的第三方實(shí)施不一定會(huì)降低交易的成本，反而可能會(huì)發(fā)生一些額外的成本，抵消外包帶來的效率；另外的隱藏成本風(fēng)險(xiǎn)，是指政府低估管理外包合同的復(fù)雜性及市場環(huán)境的不確定性等所造成的成本風(fēng)險(xiǎn)。這些隱藏性成本往往會(huì)給政府在服務(wù)外包過程中帶來巨額的支出，導(dǎo)致公共服務(wù)外包的“負(fù)效益”發(fā)生。

（三）環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)

政府公共服務(wù)外包的環(huán)境,包括政府進(jìn)行公共服務(wù)外包過程中自身的經(jīng)濟(jì)狀況和所處政治環(huán)境［12］。經(jīng)濟(jì)環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)首先需要考慮的是市場競爭環(huán)境的成熟性。在成熟的市場環(huán)境中，許多有資質(zhì)的服務(wù)承包商的存在，會(huì)形成一種競爭性的局面，從而抑制外包合同簽約和履約過程中機(jī)會(huì)主義風(fēng)險(xiǎn)的發(fā)生，從長遠(yuǎn)看，對整個(gè)市場上公共服務(wù)質(zhì)量的提升具有正面效應(yīng)?，F(xiàn)階段我國不像歐美等發(fā)達(dá)國家具有比較完善的市場經(jīng)濟(jì)宏觀環(huán)境，發(fā)育不完全、缺乏競爭的公共服務(wù)市場的存在，導(dǎo)致機(jī)會(huì)主義、部分服務(wù)項(xiàng)目上的承包商壟斷等風(fēng)險(xiǎn)。同時(shí)由于技術(shù)能力不足等原因，很多公共服務(wù)項(xiàng)目在外包時(shí)不能充分競爭，“粥多僧少”的局面在我國不少地方政府購買服務(wù)的過程中發(fā)生。其次是外部金融環(huán)境的沖擊問題。許多參與公共服務(wù)外包的私營機(jī)構(gòu)，依靠市場來運(yùn)行，略微的經(jīng)濟(jì)波動(dòng)如通貨膨脹、利率調(diào)整就會(huì)對該企業(yè)的運(yùn)營資金等造成嚴(yán)重的沖擊。另外，由于一些政府外包的公共服務(wù)項(xiàng)目本身屬于微利行業(yè)，公益性質(zhì)明顯，服務(wù)提供商在前期投入大量資金保證服務(wù)項(xiàng)目的順利實(shí)施時(shí)也面臨財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，在遇到金融危機(jī)時(shí)，一部分服務(wù)提供商可能會(huì)發(fā)生財(cái)務(wù)周轉(zhuǎn)困難，甚至倒閉的風(fēng)險(xiǎn)。

政治環(huán)境因素可以理解為政府外包政策制定的不穩(wěn)定和執(zhí)行的低效率。如在湖北十堰公交服務(wù)民營化的案例中，公交服務(wù)系統(tǒng)曾多次停運(yùn),究其原因是民營化后的公交公司沒有足夠的利潤來發(fā)放工資,而利潤減少則部分起因于補(bǔ)貼并沒有落實(shí)到位——市政府原本許諾的油費(fèi)補(bǔ)貼在具體操作中變成公交集團(tuán)對政府債務(wù)的抵債款。政策的如此變動(dòng)使得承包者的資金周轉(zhuǎn)出現(xiàn)極大的困難,長此以往，導(dǎo)致公交服務(wù)外包的失敗。

法律環(huán)境是指對外包適用范圍的規(guī)范，是否存在相關(guān)法律程序?qū)Α皩ぷ狻钡雀瘮⌒袨檫M(jìn)行遏制和對外包合同實(shí)施的監(jiān)督機(jī)制。以外包的適用范圍為例，實(shí)行政府公共服務(wù)外包，并不意味所有公共服務(wù)項(xiàng)目都可以進(jìn)行外包。政府公共服務(wù)外包需要有一定的邊界規(guī)范，才能充分發(fā)揮其效用。在我國，直至2014年，“公共服務(wù)”才正式出現(xiàn)在重新修訂后的《中華人民共和國采購法實(shí)施條例》中。隨著我國公共服務(wù)外包范圍的不斷擴(kuò)大，雖然在法律的頂層設(shè)計(jì)中對政府公共服務(wù)外包進(jìn)行了相關(guān)說明，但是如何進(jìn)一步在法律條款中具體界定和厘清公共服務(wù)外包的“內(nèi)容”“外包方式”“政府職責(zé)”等，目前還缺乏相關(guān)法律法規(guī)的明確規(guī)定。

（四）公平性缺失風(fēng)險(xiǎn)

公共服務(wù)的接受主體是社會(huì)大眾，作為影響民生的重要一部分，最關(guān)鍵的是在服務(wù)供給中，體現(xiàn)公平公正的精神，對來自不同地區(qū)、不同群體的服務(wù)使用者，在同等條件下同等對待，為他們提供享受公共服務(wù)的平等機(jī)會(huì)。但是，從實(shí)際情況看，一些私營機(jī)構(gòu)在獲得公共服務(wù)的生產(chǎn)權(quán)后“追逐利潤”的本性必會(huì)在提供服務(wù)過程中顯現(xiàn)出來，往往會(huì)忽視公平“嫌貧愛富”，有選擇性地提供服務(wù)，出現(xiàn)“刮脂行為”：對盈利空間大的項(xiàng)目，就會(huì)按照市場競爭法則積極爭取大量供應(yīng)；反之，就有可能消極參與或不愿提供服務(wù)，這樣就會(huì)導(dǎo)致一部分弱勢群體在消費(fèi)公共服務(wù)的數(shù)量和質(zhì)量上受到不良影響，甚至享受不到基本公共服務(wù)，公共服務(wù)的不公平亦將由此產(chǎn)生。例如，在英國，由于交通費(fèi)用和人力等成本的考慮，私營的看護(hù)機(jī)構(gòu)不愿意提供居住在偏遠(yuǎn)鄉(xiāng)村的老年人的家庭看護(hù)服務(wù)，導(dǎo)致這些地區(qū)的老年人只能接受更少和質(zhì)量不高的服務(wù)。承包方的這種選擇性地提供公共服務(wù)，可能會(huì)加劇公共服務(wù)的非均等化。

另外，對于公共服務(wù)外包項(xiàng)目評估，可以分為外包決策前的可行性評估和外包后的績效評估兩種。缺乏獨(dú)立、專業(yè)的第三方評估主體和公眾參與往往會(huì)影響評估結(jié)果的科學(xué)性、民主性和公平性。政府依靠內(nèi)部的監(jiān)督評估體系，不但可能會(huì)出現(xiàn)“尋租”行為，而且這種既當(dāng)“運(yùn)動(dòng)員”又當(dāng)“裁判員”的狀況，會(huì)使公眾對評估結(jié)果質(zhì)疑，影響政府公信力，較難達(dá)到公平、科學(xué)的評估目的。

四、基于模糊綜合評價(jià)法的外包風(fēng)險(xiǎn)因素評價(jià)

（一）模糊綜合評價(jià)法簡介

模糊綜合評價(jià)法是一種基于模糊數(shù)學(xué)的綜合評價(jià)方法，它的實(shí)施包括五個(gè)步驟：一是模糊評價(jià)因素集的建立。二是評價(jià)集的確定。三是權(quán)重的確定。針對公共服務(wù)外包的特點(diǎn)，本次研究選用專家咨詢法（Delphi）來確定權(quán)重。重點(diǎn)選取來自政府、服務(wù)承包方和相關(guān)研究機(jī)構(gòu)的15位公共服務(wù)管理領(lǐng)域的專家以調(diào)查問卷的形式進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)權(quán)重的劃分與確定。四是建立模糊評價(jià)矩陣。五是綜合評價(jià)。

（二）模糊綜合評價(jià)法的實(shí)施

基于上文構(gòu)建的公共服務(wù)外包風(fēng)險(xiǎn)因素評價(jià)指標(biāo)體系，得到第一級評價(jià)因素集為：U={ui}（i=1，2，3，4），則U={u1，u2，u3，u4}={管理風(fēng)險(xiǎn)；成本風(fēng)險(xiǎn)；環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)；公平性缺失風(fēng)險(xiǎn)}。其中，每個(gè)ui又分別由下一級評價(jià)因素uij組成，u1={u1.1，u1.2，u1.3，u1.4，u1.5}；u2={u2.1，u2.2}；u3={u3.1，u3.2，u3.3}；u4={u4.1，u4.2}。

本模型的評價(jià)分為5個(gè)等級：評價(jià)集V={v1,v2, v3,v4,v5}={非常大，比較大，一般，比較小，非常小}。各風(fēng)險(xiǎn)因素的權(quán)重設(shè)為A=（A1，A2，A3，A4），經(jīng)過15位專家的問卷打分,用加權(quán)平均法得到的結(jié)果是：

A={0.36，0.22，0.22，0.20}

A1={0.25，0.27，0.14，0.14，0.20}

A2={0.44，0.56}

A3={0.37，0.29，0.34}

A4={0.36，0.64}

從權(quán)重劃分結(jié)果看，在四類一級風(fēng)險(xiǎn)因素中，管理風(fēng)險(xiǎn)所占的權(quán)重最大，約為36%，這也表明公共服務(wù)外包主要面臨來自管理方面的風(fēng)險(xiǎn)，其中，“權(quán)利尋租”的風(fēng)險(xiǎn)又在各類管理風(fēng)險(xiǎn)中占較大比重（27%）。這進(jìn)一步說明形形色色的賄賂和回扣現(xiàn)象確實(shí)存在，雖然無法確定其范圍和程度，但是腐敗問題成為政府對公共服務(wù)外包管理中的主要隱患。在對成本風(fēng)險(xiǎn)的二級風(fēng)險(xiǎn)因素權(quán)重確定中，隱藏成本風(fēng)險(xiǎn)占56%，說明公共服務(wù)外包在我國作為一種新鮮事物，政府的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)不足，可能會(huì)低估交易過程出現(xiàn)的額外成本支出。在環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)因素的權(quán)重劃分中，市場環(huán)境因素的權(quán)重為37%，明顯高出政治環(huán)境（29%）和法律環(huán)境（34%），公共服務(wù)外包的市場環(huán)境是否成熟，競爭的程度如何，直接關(guān)系風(fēng)險(xiǎn)的大小。較少的競爭意味市場上缺乏足夠和合格的服務(wù)承包商，在合同外包過程中政府沒有選擇的余地，結(jié)果往往會(huì)形成由承包商控制和壟斷的買方市場，政府將處于十分被動(dòng)的局面；較多有實(shí)力的承包商的競爭雖然更加有利于政府對于外包合同的議價(jià)，但是同時(shí)需要政府保證一個(gè)穩(wěn)定和完善的政治和法律環(huán)境，加強(qiáng)政府監(jiān)管，督促合同承包商按照合同條款如實(shí)地提供服務(wù)，從而有效地減少承包商執(zhí)行合同中的欺詐和機(jī)會(huì)主義行為［13］。在公平性缺失風(fēng)險(xiǎn)權(quán)重的劃分中，對于評估主體缺失的風(fēng)險(xiǎn)子因素權(quán)重達(dá)到64%。這說明在我國，對于專業(yè)的來自第三方的服務(wù)外包評估主體的需求，成為政府公共服務(wù)外包發(fā)展過程中的重要環(huán)節(jié)。另外，作為公共服務(wù)主要消費(fèi)群體的社會(huì)大眾在公共服務(wù)外包決策和驗(yàn)收階段評估角色的缺失，必然會(huì)影響公共服務(wù)提供的公平性原則。當(dāng)前，我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展過程中出現(xiàn)的城鄉(xiāng)之間、區(qū)域之間、不同群體之間的差異性也直接導(dǎo)致公共服務(wù)在城鄉(xiāng)之間、區(qū)域之間、不同群體之間無論是在數(shù)量上還是在質(zhì)量上都存在很大差別，政府公共服務(wù)非均等化現(xiàn)象較為突出，存在社會(huì)最弱勢群體利益受損的風(fēng)險(xiǎn)。

（三）評價(jià)的結(jié)果及分析

鑒于我國公共服務(wù)外包開展的實(shí)際情況和數(shù)據(jù)的可獲得性,本研究選擇政府公共服務(wù)外包開展較為成熟的上海、江蘇南京、山東青島和煙臺(tái)等四座城市，與政府公共服務(wù)外包相關(guān)的財(cái)政、民政和社會(huì)管理等部門進(jìn)行問卷調(diào)查，共發(fā)放145份問卷，其中，回收有效問卷129份，有效回收率88.9%。通過對收集到的數(shù)據(jù)進(jìn)行整理和統(tǒng)計(jì)，得到每個(gè)uij隸屬于評價(jià)集V的人數(shù)與參考問卷調(diào)查總?cè)藬?shù)的比值，即各個(gè)單位因素評價(jià)集的模糊矩陣Ri（i=1，2，3，4）：

并依據(jù)Bi=Ai·Ri，得到單因素模糊評價(jià)的結(jié)果向量Bi（i=1，2，3，4）：

B1=A1·R1=（0.073 0.288 0.350 0.238 0.051）

B2=A2·R2=（0.065 0.293 0.434 0.194 0.015）

B3=A3·R3=（0.040 0.353 0.368 0.216 0.024）

B4=A4·R4=（0.132 0.434 0.290 0.115 0.030）

然后，由模糊綜合評價(jià)矩R：

計(jì)算出模糊綜合評價(jià)的最終結(jié)果向量B：

最后將得出B歸一化為：B=（0.076，0.333，0.360，0.199，0.033）。

模糊綜合評價(jià)法得到的結(jié)果，由于是根據(jù)最大隸屬度原則來確定的，在得知政府公共服務(wù)外包面臨的所有風(fēng)險(xiǎn)，決定是否進(jìn)行外包的模型中，如果得到的結(jié)論是風(fēng)險(xiǎn)“非常大”或者“比較大”，那么外包的決策者就要重新考慮，公共服務(wù)外包對政府來說是否可行，是否能夠達(dá)到政府公共服務(wù)供給方式改革追求的最終目標(biāo)；如果最后得到的結(jié)論是風(fēng)險(xiǎn)“比較小”或“非常小”，決策者就可以實(shí)施外包，并且要考慮如何消除或降低存在的風(fēng)險(xiǎn)；如果得到的結(jié)論是風(fēng)險(xiǎn)“一般”，決策者就要綜合各方面情況，慎重做出外包的相關(guān)決策。依據(jù)前述模糊綜合評價(jià)得到的評價(jià)向量B的結(jié)果，公共服務(wù)外包的風(fēng)險(xiǎn)因素的評價(jià)總體上處于一般的風(fēng)險(xiǎn)水平（36%），公共服務(wù)外包是可行的。但是，外包風(fēng)險(xiǎn)“非常大”（7.6%）和“比較大”（33.3%）總和達(dá)到40.7%，證明公共服務(wù)外包還是面臨嚴(yán)峻的風(fēng)險(xiǎn)形勢，需要政府在外包決策及實(shí)施中慎重選擇，而且一旦選擇進(jìn)行外包必須有規(guī)避各種風(fēng)險(xiǎn)的措施，加強(qiáng)外包風(fēng)險(xiǎn)的管理。

五、公共服務(wù)外包風(fēng)險(xiǎn)的控制措施

風(fēng)險(xiǎn)因素的識別是風(fēng)險(xiǎn)管理的第一步。因此，在完成對政府公共服務(wù)外包風(fēng)險(xiǎn)因素的識別后，需要解決如何進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)控制。由于公共服務(wù)外包可以理解為戰(zhàn)略管理的過程，包括計(jì)劃、決策、執(zhí)行和評估等四個(gè)方面［14］。鑒于前述的公共服務(wù)外包面臨的各種風(fēng)險(xiǎn)因素，對于政府應(yīng)該采取什么樣的措施規(guī)避風(fēng)險(xiǎn)以及進(jìn)行有效的風(fēng)險(xiǎn)控制，可以按照外包發(fā)生前即計(jì)劃和決策階段、外包執(zhí)行過程中和外包發(fā)生后的評估階段這一貫穿政府公共服務(wù)外包全過程的水平形成路徑進(jìn)行逐一分析。對于外包前、外包中和外包后所涉及的不同的風(fēng)險(xiǎn)因素，其風(fēng)險(xiǎn)控制目標(biāo)也有所不同。

表3 政府公共服務(wù)外包風(fēng)險(xiǎn)控制的階段分類

（一）計(jì)劃與決策階段的風(fēng)險(xiǎn)控制

外包前意味著處于外包的計(jì)劃和決策階段，對于該階段的風(fēng)險(xiǎn)控制，第一，科學(xué)地進(jìn)行公共服務(wù)外包決策。外包不僅是一個(gè)管理工具，更涉及一個(gè)公共事務(wù)管理的基本戰(zhàn)略決策，因此，政府在計(jì)劃和制定服務(wù)外包的決策時(shí)應(yīng)該摒棄以往“一把手”拍腦門決定的方式，除了運(yùn)用自身能力和經(jīng)驗(yàn)，還可以利用外部資源邀請專家參與外包決策的可行性分析。第二，合理地進(jìn)行外包范圍的劃分。不僅要考慮政府公共服務(wù)事業(yè)發(fā)展改革的需要，還應(yīng)該注意公共服務(wù)的公益性和公眾性。第三，重視信息溝通，完善外包合同設(shè)計(jì)。對于外包中信息不對稱帶來的風(fēng)險(xiǎn)，其控制途徑一方面是改變委托人（政府）的信息劣勢，政府及時(shí)掌握來自市場和政治等環(huán)境因素波動(dòng)的信息，提高信息的透明度；另一方面，通過合同中管制條例的設(shè)計(jì)，清晰界定承包商的管理權(quán)限、必須履行的程序和績效承諾等。第四，科學(xué)計(jì)算服務(wù)成本，進(jìn)行成本/效益分析。政府面臨的成本風(fēng)險(xiǎn)在很大程度上是由政府對外包成本設(shè)定和控制的不合理造成的。因此，政府在決定外包前，必須科學(xué)計(jì)算出合理的服務(wù)成本，充分考慮由于合同的不完全而引發(fā)的不確定成本、監(jiān)督成本以及機(jī)會(huì)成本等，并對政府投入的成本和獲得的效益進(jìn)行分析。如果出現(xiàn)競標(biāo)的服務(wù)提供商所提出的總成本低于政府計(jì)算出的總成本時(shí)，應(yīng)該慎重考慮其可行性。

（二）外包實(shí)施中的風(fēng)險(xiǎn)控制

外包一旦進(jìn)入實(shí)施階段，來自管理和成本控制方面的風(fēng)險(xiǎn)會(huì)上升。面對權(quán)力尋租、管理失控等風(fēng)險(xiǎn)，需要，第一，提高政府部門的管理技能。政府要成為一個(gè)精明的買家，特別是在現(xiàn)階段我國各地方政府普遍缺乏服務(wù)外包經(jīng)驗(yàn)和能力的情況下，需要加強(qiáng)政府管理公共服務(wù)外包能力的建設(shè)，對有關(guān)政府工作人員進(jìn)行外包合同管理和執(zhí)行能力的培訓(xùn)，從根本上提高公共部門人員的專業(yè)素質(zhì)，以適應(yīng)政府治理方式的轉(zhuǎn)變。第二，通過完善對服務(wù)供應(yīng)商的激勵(lì)機(jī)制，建設(shè)備選供應(yīng)商庫，有效地防范外包過程中供應(yīng)商失控的風(fēng)險(xiǎn)。供應(yīng)商通過不斷提高服務(wù)質(zhì)量來獲得今后的政府外包合同投標(biāo)資格，即上一次履約的好壞決定下一次政府合同的授予，這樣降低其為了短期獲利而損害服務(wù)質(zhì)量的道德風(fēng)險(xiǎn)。滿足該條件的服務(wù)供應(yīng)商進(jìn)入政府建立的公共服務(wù)供應(yīng)商備選庫，一方面幫助政府節(jié)約市場搜尋的交易成本；另一方面，使得政府有能力及時(shí)補(bǔ)救出現(xiàn)偏差的外包項(xiàng)目，應(yīng)對一部分供應(yīng)商的“敲竹杠”行為。第三，完善公共服務(wù)市場化的法制環(huán)境，建設(shè)嚴(yán)格的監(jiān)管機(jī)制，對于腐敗等行為加大懲處力度，通過內(nèi)部監(jiān)督和外部審查，減少官員尋租風(fēng)險(xiǎn)的發(fā)生。

（三）外包后評估階段的風(fēng)險(xiǎn)控制

外包后的風(fēng)險(xiǎn)控制主要針對一部分服務(wù)提供商達(dá)不到合同要求的預(yù)期效果，或者出現(xiàn)服務(wù)傳遞延遲和信息反饋不及時(shí)等問題。風(fēng)險(xiǎn)控制的途徑如下：第一，構(gòu)建簽約服務(wù)供應(yīng)商的追蹤信用評價(jià)體系。通過信用評價(jià)體系的建立，將其已提供服務(wù)的績效通過服務(wù)質(zhì)量、服務(wù)時(shí)效、服務(wù)態(tài)度等指標(biāo)量化，并請專家和服務(wù)用戶共同進(jìn)行打分，根據(jù)分值的高低將服務(wù)供應(yīng)商區(qū)分為不同的等級，作為決定供應(yīng)商是否有資格繼續(xù)參加外包合同競標(biāo)的主要參考因素之一。這種約束和激勵(lì)相容的方式，一方面增加供應(yīng)商的違規(guī)成本，約束他們在外包合同簽訂后的表現(xiàn)；另一方面，鼓勵(lì)服務(wù)供應(yīng)商認(rèn)真履行合同，提高服務(wù)質(zhì)量。第二，完善政府公共服務(wù)外包的信息反饋制度。這里的信息反饋不僅包括政府相關(guān)人員的反饋，還包括服務(wù)供應(yīng)商和參與評審專家與服務(wù)用戶的反饋。較為全面的信息反饋避免服務(wù)外包績效評估主體缺失的風(fēng)險(xiǎn)，外包后的信息反饋可以成為政府發(fā)現(xiàn)目前外包實(shí)施中存在問題的有效機(jī)制，對于政府借鑒前期成功經(jīng)驗(yàn)，防范和規(guī)避外包風(fēng)險(xiǎn)具有積極意義。

六、結(jié)語

從公共服務(wù)外包風(fēng)險(xiǎn)因素的識別，到對風(fēng)險(xiǎn)的控制，最終目的是減少和規(guī)避風(fēng)險(xiǎn)發(fā)生。公共服務(wù)的外包是一個(gè)動(dòng)態(tài)的復(fù)雜過程，隨著任務(wù)內(nèi)容和實(shí)施環(huán)境不同，外包風(fēng)險(xiǎn)因素及其評價(jià)權(quán)重會(huì)發(fā)生改變，風(fēng)險(xiǎn)因素的指標(biāo)體系也需要做出相應(yīng)的調(diào)整。風(fēng)險(xiǎn)控制的目標(biāo)也因?yàn)橥獍A段的不同發(fā)生變化，公共服務(wù)外包風(fēng)險(xiǎn)的識別與控制需要將理論與實(shí)際結(jié)合，只有在實(shí)際工作中分析外包公共服務(wù)項(xiàng)目的特點(diǎn)以及當(dāng)?shù)卣恼巍⒔?jīng)濟(jì)與法律環(huán)境，注意公共服務(wù)外包風(fēng)險(xiǎn)控制的可操作性，才能真正實(shí)現(xiàn)政府公共服務(wù)外包風(fēng)險(xiǎn)控制的目的。

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（責(zé)任編輯：朱永良）

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A

1005-460X（2016）04-0036-06

2016-01-18

教育部人文社會(huì)科學(xué)研究青年基金項(xiàng)目“公共服務(wù)外包風(fēng)險(xiǎn)因素識別與規(guī)避對策研究”（12YJC630143）；青島市社會(huì)科學(xué)規(guī)劃研究項(xiàng)目“青島市服務(wù)外包產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級的影響因素與發(fā)展路徑研究”（QDSKL150405）；國家社會(huì)科學(xué)基金項(xiàng)目“事業(yè)單位改革與中國特色公益服務(wù)體系建設(shè)研究”（15BZZ057）

寧靚（1981—），女，山東青島人，管理學(xué)博士，講師，碩士研究生導(dǎo)師，從事政府購買服務(wù)、公共服務(wù)外包研究；趙立波（1962—），男，河北館陶人，基礎(chǔ)教研部主任，二級教授，從事公共事業(yè)、社會(huì)治理研究。