◎何文盛

◎張瑞菊

（蘭州大學(xué)管理學(xué)院，甘肅 蘭州 730000）

國(guó)家治理現(xiàn)代化目標(biāo)導(dǎo)向下地方政府預(yù)算支出績(jī)效評(píng)估的內(nèi)在機(jī)理探析
——以蘭州市新型農(nóng)村合作醫(yī)療基金預(yù)算支出績(jī)效評(píng)估為例

◎何文盛

◎張瑞菊

（蘭州大學(xué)管理學(xué)院，甘肅 蘭州 730000）

從“國(guó)家管理”到“國(guó)家治理”的轉(zhuǎn)變，是現(xiàn)代政府執(zhí)政理念更新的必然趨勢(shì)，而“國(guó)家治理現(xiàn)代化”施政目標(biāo)的提出，則體現(xiàn)中國(guó)政府在公共管理規(guī)律探索過(guò)程中的全新認(rèn)識(shí)。通過(guò)對(duì)國(guó)家治理現(xiàn)代化概念的梳理，闡釋國(guó)家治理現(xiàn)代化基本問(wèn)題——治理主體、治理機(jī)制、治理效果，有利于厘清國(guó)家治理現(xiàn)代化與政府績(jī)效評(píng)估的關(guān)系。以蘭州市新型農(nóng)村合作醫(yī)療（以下簡(jiǎn)稱(chēng)“新農(nóng)合”）基金預(yù)算支出績(jī)效評(píng)估為例，對(duì)政府績(jī)效產(chǎn)生的內(nèi)在機(jī)理進(jìn)行分析，確定地方政府預(yù)算支出績(jī)效評(píng)估的“流水線(xiàn)”模型（Pipeline Model），構(gòu)建國(guó)家治理現(xiàn)代化目標(biāo)導(dǎo)向下地方政府預(yù)算支出績(jī)效評(píng)估體系，在此基礎(chǔ)上進(jìn)一步討論國(guó)家治理現(xiàn)代化進(jìn)程中地方政府預(yù)算支出績(jī)效評(píng)估的困境與策略選擇。

國(guó)家治理現(xiàn)代化；地方政府；預(yù)算支出績(jī)效評(píng)估；政府績(jī)效評(píng)估

政府績(jī)效評(píng)估作為一項(xiàng)具有導(dǎo)向作用的績(jī)效測(cè)量技術(shù)，自20世紀(jì)50年代開(kāi)始被應(yīng)用于政府部門(mén)中，既是政府改革的產(chǎn)物，又是推動(dòng)政府進(jìn)一步改革的有效工具。中國(guó)的政府績(jī)效評(píng)估實(shí)踐始于20世紀(jì)80年代，雖起步較晚，但業(yè)已發(fā)展成為國(guó)家管理通向可持續(xù)性發(fā)展的創(chuàng)新路徑［1］。面對(duì)國(guó)家治理范式的深化和發(fā)展，政府績(jī)效評(píng)估也隨之面臨價(jià)值導(dǎo)向的重塑和功能定位的調(diào)適。本文以地方政府預(yù)算支出績(jī)效評(píng)估為研究對(duì)象，試圖通過(guò)案例探討新時(shí)期地方政府預(yù)算支出績(jī)效評(píng)估所凸顯的一系列問(wèn)題與相應(yīng)的戰(zhàn)略選擇。

一、文獻(xiàn)綜述

近年來(lái)，對(duì)國(guó)家治理現(xiàn)代化相關(guān)的研究呈現(xiàn)不斷升溫的態(tài)勢(shì)，從最初著眼于治理體系和治理能力兩大方面基本問(wèn)題的探討，到如今包括政府績(jī)效管理在內(nèi)的各領(lǐng)域均對(duì)該主題下自身專(zhuān)業(yè)及其能力建設(shè)有所研究，這種熱潮伴隨著黨和國(guó)家對(duì)于治理現(xiàn)代化這一問(wèn)題的重視，被持續(xù)關(guān)注，黨的十八屆三中全會(huì)之后，治理現(xiàn)代化理論的研究逐漸明晰，各個(gè)專(zhuān)業(yè)領(lǐng)域內(nèi)的相關(guān)研究亦開(kāi)始深化。

（一）國(guó)家治理現(xiàn)代化的概念內(nèi)涵

在現(xiàn)有的研究成果中，國(guó)家治理現(xiàn)代化基本理論相關(guān)的文章所占比重最大，主要內(nèi)容可歸納為三個(gè)方面：一是對(duì)國(guó)家治理現(xiàn)代化的科學(xué)內(nèi)涵和現(xiàn)實(shí)意義的闡釋?zhuān)隙ㄟ@項(xiàng)執(zhí)政戰(zhàn)略的前沿地位。俞可平認(rèn)為，國(guó)家治理體系和治理能力，指的是一個(gè)國(guó)家的制度體系和制度執(zhí)行能力，是化解我國(guó)當(dāng)前治理危機(jī)的根本途徑，強(qiáng)調(diào)解放思想、加強(qiáng)頂層設(shè)計(jì)、吸收地方治理創(chuàng)新經(jīng)驗(yàn)、借鑒國(guó)外成熟經(jīng)驗(yàn)、破除阻礙社會(huì)進(jìn)步的體制機(jī)制、消除官本主義流毒［2］。胡鞍鋼提出，國(guó)家治理現(xiàn)代化包含黨的治理、國(guó)家治理、社會(huì)治理等三個(gè)層次，其中，黨的治理現(xiàn)代化起決定性作用［3］。二是關(guān)于國(guó)家治理現(xiàn)代化的具體要求和策略選擇的探討。鄭言、李猛指出，推進(jìn)國(guó)家治理現(xiàn)代化基于四大社會(huì)矛盾，國(guó)家治理體系體現(xiàn)國(guó)家治理的屬性和類(lèi)型，國(guó)家治理能力的建設(shè)屬于治理體系發(fā)揮作用的途徑和方法，實(shí)現(xiàn)國(guó)家治理現(xiàn)代化的著力點(diǎn)是提高黨治水平、明確各治理主體的責(zé)任、黨和政府積極引導(dǎo)、全面提高治理效果［4］。江必新認(rèn)為，推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化，必須把握治理視域、治理品質(zhì)、治理制度、治理結(jié)構(gòu)、治理方式、治理體系等方面的特征，協(xié)調(diào)多元共治［5］。何增科從論述國(guó)家治理現(xiàn)代化衡量標(biāo)準(zhǔn)的開(kāi)始，進(jìn)而提出，推進(jìn)國(guó)家治理現(xiàn)代化的措施，包括放權(quán)和分權(quán)、完善治理結(jié)構(gòu)、健全負(fù)反饋調(diào)節(jié)機(jī)制、提高公共政策決策質(zhì)量、治理主體專(zhuān)業(yè)化和職業(yè)化、核心價(jià)值體系內(nèi)化和普適化等六個(gè)方面內(nèi)容［6］。許耀桐認(rèn)為，國(guó)家治理現(xiàn)代化是一個(gè)體系性的結(jié)構(gòu)，國(guó)家治理體系涵蓋七大領(lǐng)域，國(guó)家治理能力系統(tǒng)包括十大能力［7］。三是對(duì)于國(guó)家治理現(xiàn)代化深層次的定位剖析，并對(duì)其即將面臨的挑戰(zhàn)進(jìn)行論述。薛瀾提出，國(guó)家治理現(xiàn)代化之路是一個(gè)頂層設(shè)計(jì)與泥濘前行相結(jié)合的過(guò)程，也面臨多重轉(zhuǎn)型疊加導(dǎo)致政策問(wèn)題識(shí)別困難、目標(biāo)模式多元導(dǎo)致改革路徑曲折，以及現(xiàn)實(shí)與理論脫節(jié)導(dǎo)致現(xiàn)代治理難以推行等重大挑戰(zhàn)［8］。陳水生認(rèn)為，國(guó)家治理現(xiàn)代化意味治理體系和能力的內(nèi)涵重構(gòu)，主張通過(guò)統(tǒng)籌治理實(shí)現(xiàn)國(guó)家治理體系與治理能力的內(nèi)源式發(fā)展［9］。胡寧生視國(guó)家治理現(xiàn)代化為一個(gè)重新審視政府、市場(chǎng)和社會(huì)等三者協(xié)同互動(dòng)關(guān)系的載體，基于三者關(guān)系形成國(guó)家治理立體架構(gòu)中的中層傳導(dǎo)子系統(tǒng)，是推進(jìn)政府治理現(xiàn)代化的有力保障［10］。肖濱認(rèn)為，國(guó)家治理現(xiàn)代化的戰(zhàn)略定位體現(xiàn)在四個(gè)維度［11］：順應(yīng)國(guó)家權(quán)力運(yùn)行走向治理的歷史趨勢(shì)；確保中國(guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)下的多元主體協(xié)同治理，實(shí)現(xiàn)國(guó)家治理的有效性和公正性；為中國(guó)參與全球治理奠定堅(jiān)實(shí)的內(nèi)部基礎(chǔ)；重構(gòu)執(zhí)政合法性，從經(jīng)濟(jì)績(jī)效合法性轉(zhuǎn)向治理有效合法性。

（二）國(guó)家治理現(xiàn)代化與政府績(jī)效管理

目前為止，能將國(guó)家治理現(xiàn)代化與具體的專(zhuān)業(yè)領(lǐng)域相結(jié)合的研究嶄露頭角，政府績(jī)效管理領(lǐng)域內(nèi)也有了一些初步成果。趙建華（2014）探討政府績(jī)效在國(guó)家治理現(xiàn)代化中的功能定位，發(fā)現(xiàn)當(dāng)下我國(guó)地方政府績(jī)效評(píng)估存在評(píng)估權(quán)力“碎片化”、評(píng)估主體選擇不合理、評(píng)估信息不對(duì)稱(chēng)等三個(gè)方面的困境，對(duì)此，應(yīng)有針對(duì)性地進(jìn)行改進(jìn)［12］。王柳（2015）認(rèn)為，績(jī)效管理有助于實(shí)現(xiàn)治理合法性、提高治理有效性，績(jī)效管理科學(xué)化要通過(guò)推進(jìn)績(jī)效評(píng)估走向真正的績(jī)效管理來(lái)實(shí)現(xiàn)，并要進(jìn)一步提升績(jī)效評(píng)估的技術(shù)化水平，優(yōu)化績(jī)效管理中的公民參與［13］。鄭誼英（2015）指出，當(dāng)前財(cái)政算績(jī)效管理中政府占據(jù)主導(dǎo)權(quán)、民主監(jiān)督機(jī)制缺失、預(yù)算過(guò)程中權(quán)力分配未入法治軌道等問(wèn)題［14］十分突出，要順應(yīng)國(guó)家治理現(xiàn)代化的要求對(duì)此予以改進(jìn)。

總體而言，學(xué)界圍繞國(guó)家治理現(xiàn)代化這一主題展開(kāi)的內(nèi)涵、背景、意義、要求、措施等方面內(nèi)容的研究已經(jīng)比較詳盡，而且能夠充分考慮我國(guó)當(dāng)前社會(huì)、經(jīng)濟(jì)、文化等方面的體制要求，然而，針對(duì)國(guó)家治理現(xiàn)代化這一大的政府行政形勢(shì)下具體專(zhuān)業(yè)領(lǐng)域的適應(yīng)性調(diào)整和持續(xù)性發(fā)展的相關(guān)問(wèn)題的研究還處于起步階段。

二、國(guó)家治理現(xiàn)代化與政府績(jī)效評(píng)估的關(guān)系

在國(guó)家治理現(xiàn)代化進(jìn)程中，有三個(gè)基本問(wèn)題需要明確，即治理主體、治理機(jī)制、治理效果，無(wú)論是治理體系的完善還是治理能力的提升，都必須緊緊圍繞這三個(gè)問(wèn)題去展開(kāi)討論。當(dāng)前，政府績(jī)效管理已成為國(guó)家治理機(jī)制中的重要內(nèi)容，黨的十八大報(bào)告指出，要“創(chuàng)新行政管理方式，提高政府公信力、執(zhí)行力，推進(jìn)政府績(jī)效管理”。政府績(jī)效評(píng)估也在國(guó)家動(dòng)態(tài)治理過(guò)程中發(fā)揮舉足輕重的作用，既充當(dāng)績(jī)效改進(jìn)的元工具，又回答國(guó)家治理現(xiàn)代化對(duì)于治理效果的疑問(wèn)?？傮w而言，國(guó)家治理現(xiàn)代化視域下地方政府績(jī)效評(píng)估問(wèn)題的研究，其理論框架的構(gòu)建關(guān)乎四個(gè)重要概念：治理主體、治理機(jī)制、治理效果和績(jī)效改進(jìn)。

治理主體指向國(guó)家由誰(shuí)來(lái)治理的問(wèn)題，正如何增科的觀(guān)點(diǎn)，“全能全控型的國(guó)家治理模式需要轉(zhuǎn)向一核多元良性互動(dòng)合作管理的國(guó)家治理模式”［6］，這是善治理念被引入國(guó)內(nèi)并廣泛得到認(rèn)同之后的普遍觀(guān)點(diǎn)，善治既追求好的政府治理，也追求好的社會(huì)治理，這使得傳統(tǒng)的國(guó)家治理概念被解構(gòu)繼而得以重塑，現(xiàn)代化的國(guó)家治理是多元主體的協(xié)同治理，也是公私部門(mén)的合作治理，公民在國(guó)家治理體系中的地位開(kāi)始逐漸被接受和認(rèn)同。治理主體的完善從源頭上增加了國(guó)家治理績(jī)效改進(jìn)的可能，從績(jī)效評(píng)估實(shí)施的角度看，公民訴求的表達(dá)、評(píng)價(jià)過(guò)程的參與、公眾滿(mǎn)意程度的測(cè)量等手段確實(shí)有助于實(shí)現(xiàn)政府行政績(jī)效的改進(jìn)，從而助益國(guó)家治理水平的提升。

治理機(jī)制是實(shí)現(xiàn)國(guó)家善治目標(biāo)的一系列制度安排和權(quán)利運(yùn)行系統(tǒng)的總稱(chēng)，簡(jiǎn)言之就是治理主體為了實(shí)現(xiàn)國(guó)家安全、社會(huì)穩(wěn)定以及人民利益等目標(biāo)而對(duì)公共事務(wù)進(jìn)行管理、提供服務(wù)的組織、程序、方式、方法等的總稱(chēng)［15］。國(guó)家治理體系現(xiàn)代化對(duì)國(guó)家治理機(jī)制中的制度安排提出進(jìn)一步發(fā)展的要求，國(guó)家治理能力現(xiàn)代化則對(duì)國(guó)家治理機(jī)制中的權(quán)力運(yùn)行系統(tǒng)更新確定基本導(dǎo)向。政府績(jī)效管理是過(guò)去十余年我國(guó)政府管理創(chuàng)新的重要嘗試，被視作新時(shí)期國(guó)家治理機(jī)制的重要內(nèi)容，國(guó)家治理機(jī)制的完善意味更加健全的制度體系和更加公正的公權(quán)運(yùn)行秩序，也意味更加有效的政府績(jī)效管理和更加顯著的國(guó)家治理績(jī)效。

治理效果即“治理得怎么樣”，涵蓋政府行政的結(jié)果、產(chǎn)出、效率、效益等諸多指標(biāo)，可歸納為直接效果、附帶效果和非預(yù)期效果［16］。治理效果直接指向現(xiàn)代國(guó)家治理的績(jī)效表現(xiàn)，對(duì)國(guó)家治理效果的衡量過(guò)程就是政府績(jī)效評(píng)估實(shí)施的過(guò)程，這一過(guò)程可以是宏觀(guān)層面的把握，也可以是微觀(guān)層面的測(cè)量。但從政府績(jī)效評(píng)估的視角來(lái)說(shuō)，治理效果并不僅指對(duì)績(jī)效表現(xiàn)的描述，還應(yīng)包括對(duì)績(jī)效改進(jìn)的導(dǎo)向性結(jié)論。

基于上述基本概念，可以構(gòu)建國(guó)家治理現(xiàn)代化與政府績(jī)效評(píng)估的關(guān)系，當(dāng)然，核心部分依然是治理主體、治理機(jī)制、治理效果與績(jī)效改進(jìn)直接的互動(dòng)關(guān)系。如圖1，國(guó)家治理體系現(xiàn)代化與治理能力現(xiàn)代化相互影響，治理體系現(xiàn)代化是治理能力現(xiàn)代化的前提，而治理能力現(xiàn)代化是治理體系現(xiàn)代化的最終目標(biāo)，且二者共同組成國(guó)家治理現(xiàn)代化的主要內(nèi)容。國(guó)家治理現(xiàn)代化涵蓋治理主體、治理機(jī)制、治理效果等三個(gè)基本問(wèn)題，其中，治理機(jī)制由一系列的政府行政運(yùn)行機(jī)制組成，這其中就包括兼具價(jià)值屬性和工具屬性的政府績(jī)效管理，而在整個(gè)政府績(jī)效管理體系中，績(jī)效評(píng)估可以直接反映治理效果，同時(shí)目標(biāo)指向績(jī)效改進(jìn)，從而促進(jìn)國(guó)家治理現(xiàn)代化，這種現(xiàn)代化，從制度上講即治理體系現(xiàn)代化，從行政水平上講則是治理能力現(xiàn)代化。

圖1 國(guó)家治理現(xiàn)代化與政府績(jī)效評(píng)估的關(guān)系

三、地方政府預(yù)算支出績(jī)效評(píng)估的內(nèi)在機(jī)理：以蘭州市新農(nóng)合基金預(yù)算支出績(jī)效評(píng)估為例

基于上述分析筆者以治理主體、治理機(jī)制、治理效果、績(jī)效改進(jìn)等四個(gè)核心概念為起點(diǎn)，認(rèn)為國(guó)家治理現(xiàn)代化對(duì)政府績(jī)效評(píng)估提出以下四個(gè)要求：第一，倡導(dǎo)政府績(jī)效評(píng)估主體多元化；第二，優(yōu)化評(píng)估模式建構(gòu)過(guò)程，提高績(jī)效評(píng)估結(jié)果對(duì)于政府治理效果反映的可信度；第三，重點(diǎn)關(guān)注公眾對(duì)治理效果的滿(mǎn)意度評(píng)價(jià)，鼓勵(lì)公眾對(duì)地方政府績(jī)效評(píng)估的深度參與［17］；第四，強(qiáng)化績(jī)效評(píng)估的導(dǎo)向作用，使其明確指向政府績(jī)效改進(jìn)，進(jìn)而推動(dòng)國(guó)家治理現(xiàn)代化?；诖耍疚囊蕴m州市新農(nóng)合基金預(yù)算支出績(jī)效評(píng)估為例，進(jìn)行評(píng)估模型的構(gòu)建和評(píng)估體系的試應(yīng)用。

（一）案例背景

我國(guó)農(nóng)村合作醫(yī)療制度始于20世紀(jì)50年代，20世紀(jì)70年代覆蓋率曾達(dá)90%，為農(nóng)村人口醫(yī)療衛(wèi)生事業(yè)做出顯著貢獻(xiàn)。2003年，國(guó)務(wù)院批轉(zhuǎn)《關(guān)于建立新型農(nóng)村合作醫(yī)療制度的意見(jiàn)》并開(kāi)展試點(diǎn)開(kāi)展基本覆蓋農(nóng)村居民的“新型農(nóng)村合作醫(yī)療”制度（簡(jiǎn)稱(chēng)“新農(nóng)合”），即由政府組織、引導(dǎo)、支持，農(nóng)民自愿參加，個(gè)人、集體和政府多方籌資，以大病統(tǒng)籌為主的農(nóng)民醫(yī)療互助共濟(jì)制度，成為新時(shí)期農(nóng)村醫(yī)療衛(wèi)生工作的重點(diǎn)內(nèi)容?！靶罗r(nóng)合”本質(zhì)上是一種農(nóng)村醫(yī)療保險(xiǎn)制度，具有降低農(nóng)民的醫(yī)療服務(wù)實(shí)際支付價(jià)格、擴(kuò)大農(nóng)民的醫(yī)療服務(wù)需求、提高農(nóng)民健康水平和防止“因病致貧和返貧”的作用［18］。新農(nóng)合制度依托新農(nóng)合基金實(shí)現(xiàn)基金的籌集、管理和補(bǔ)償關(guān)系到新型農(nóng)村合作醫(yī)療制度平穩(wěn)、持續(xù)運(yùn)行。

然而，這項(xiàng)以提高農(nóng)村醫(yī)療服務(wù)質(zhì)量為目標(biāo)的福利制度卻始終難以實(shí)現(xiàn)預(yù)期目標(biāo)，新農(nóng)合基金執(zhí)行效率不高、監(jiān)管不力等問(wèn)題成為新時(shí)期社會(huì)管理的難題之一。一項(xiàng)針對(duì)新農(nóng)合基金的籌資和支出數(shù)據(jù)的最新趨勢(shì)預(yù)測(cè)同時(shí)顯示，預(yù)計(jì)在2017年新農(nóng)合的累計(jì)結(jié)余將為負(fù)數(shù)，至2020年支出將比當(dāng)年籌資超支15.38%?；鸬氖詹坏种А⒏顿M(fèi)過(guò)程控制等已成為目前威脅“新農(nóng)合”可持續(xù)的最重要的因素。面對(duì)新農(nóng)合基金運(yùn)行過(guò)程中籌資方式、資金落實(shí)、財(cái)務(wù)管理、可持續(xù)利用等各個(gè)環(huán)節(jié)出現(xiàn)的新情況、新問(wèn)題，科學(xué)合理地測(cè)度新農(nóng)合基金運(yùn)行水平也成為一個(gè)隨形勢(shì)變化而不斷發(fā)展的重要問(wèn)題。

目前與新農(nóng)合制度績(jī)效評(píng)估的相關(guān)的研究成果主要有以下三個(gè)方面：一是基于滿(mǎn)意度視角的新型農(nóng)村合作醫(yī)療制度及其績(jī)效評(píng)價(jià)的研究。高選認(rèn)為，新農(nóng)合制度在欠發(fā)達(dá)地區(qū)的實(shí)踐中已超越其最初設(shè)計(jì)的目的，成為政府向農(nóng)村地區(qū)提供的一種“公共產(chǎn)品”［19］，文章還運(yùn)用顧客滿(mǎn)意度模型對(duì)新農(nóng)合制度績(jī)效予以測(cè)度。許朗、呂兵在分析新農(nóng)合制度運(yùn)行情況的基礎(chǔ)上，對(duì)參合農(nóng)民滿(mǎn)意程度及其影響因素進(jìn)行研究［20］。二是關(guān)于新型農(nóng)村合作醫(yī)療運(yùn)行過(guò)程及效果的評(píng)價(jià)研究。蔣遠(yuǎn)勝等人指出，新農(nóng)合是非營(yíng)利的公益組織，文章借鑒國(guó)內(nèi)外社區(qū)醫(yī)療保險(xiǎn)計(jì)劃的績(jī)效評(píng)價(jià)方法，構(gòu)建新農(nóng)合評(píng)價(jià)指標(biāo)體系，并運(yùn)用該評(píng)價(jià)體系對(duì)西部試點(diǎn)縣的新農(nóng)合的運(yùn)行過(guò)程和效果進(jìn)行綜合分析和評(píng)價(jià)［21］。三是對(duì)新農(nóng)合政策效果的績(jī)效評(píng)價(jià)研究。顏媛媛等人從農(nóng)民的需求情況、農(nóng)民的參與情況、農(nóng)民的認(rèn)知情況和農(nóng)民的獲益情況等四個(gè)方面，具體考察新型農(nóng)村合作醫(yī)療的運(yùn)行狀況［22］。此外，關(guān)于新型農(nóng)村合作醫(yī)療績(jī)效評(píng)價(jià)方法的研究也取得一些進(jìn)展，國(guó)內(nèi)外比較常用的方法是關(guān)鍵指標(biāo)評(píng)價(jià)法或指標(biāo)體系綜合評(píng)價(jià)法。Arhin Tenkorang認(rèn)為資金籌集能力和經(jīng)濟(jì)保護(hù)效果是社區(qū)醫(yī)療保險(xiǎn)最重要的兩個(gè)方面，他也由此提出了社區(qū)醫(yī)療保險(xiǎn)績(jī)效評(píng)價(jià)的指標(biāo)［23］。郭平等人以構(gòu)建財(cái)政支出績(jī)效評(píng)價(jià)體系為基本思路，提出多層次、立體的新農(nóng)合財(cái)政支出績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)體系框架［24］，并以中部地區(qū)城市為例進(jìn)行具體分析。

客觀(guān)而言，國(guó)內(nèi)對(duì)新農(nóng)合的績(jī)效評(píng)價(jià)研究尚處于不盡完善的階段，相比較國(guó)外社區(qū)醫(yī)療保險(xiǎn)計(jì)劃的績(jī)效評(píng)價(jià)研究，仍然處于比較滯后的狀態(tài)。從內(nèi)容上講，大部分研究都未能從新農(nóng)合基金運(yùn)行的整體過(guò)程出發(fā)、全面測(cè)量基金運(yùn)行績(jī)效，多是單獨(dú)從某個(gè)視角或某些方面進(jìn)行評(píng)價(jià)。從方法上講，關(guān)鍵指標(biāo)評(píng)價(jià)法和指標(biāo)體系綜合評(píng)價(jià)法雖然都取得一定的成效，但總體而言指標(biāo)設(shè)計(jì)主觀(guān)性強(qiáng)，缺少客觀(guān)而具備說(shuō)服力的指標(biāo)設(shè)計(jì)依據(jù)，導(dǎo)致績(jī)效評(píng)價(jià)的實(shí)證分析亦很難反映現(xiàn)實(shí)情況。鑒于新農(nóng)合基金在醫(yī)療衛(wèi)生事業(yè)普惠這一領(lǐng)域的重大意義，此類(lèi)研究顯得尤為必要且需跟隨制度設(shè)計(jì)的完善而不斷進(jìn)步。

2015年4月至6月，受蘭州市財(cái)政局委托，蘭州大學(xué)中國(guó)政府績(jī)效管理研究中心成立專(zhuān)項(xiàng)課題組，對(duì)蘭州市各縣（區(qū)）新農(nóng)合基金預(yù)算支出績(jī)效進(jìn)行第三方評(píng)估，課題組依照相關(guān)專(zhuān)業(yè)技術(shù)路線(xiàn)構(gòu)建評(píng)估體系、進(jìn)行實(shí)地調(diào)研、撰寫(xiě)評(píng)估報(bào)告，主要采用文本分析、問(wèn)卷調(diào)查、深度訪(fǎng)談等數(shù)據(jù)收集方法。

（二）新農(nóng)合基金預(yù)算支出績(jī)效評(píng)估“流水線(xiàn)”模型的構(gòu)建

新農(nóng)合基金運(yùn)行情況的績(jī)效評(píng)估過(guò)程既是對(duì)新型農(nóng)村合作醫(yī)療制度設(shè)計(jì)本身的深入思考，又是對(duì)農(nóng)村主要醫(yī)療保險(xiǎn)事業(yè)的惠農(nóng)效果的全面測(cè)量，既有針對(duì)新農(nóng)合管理部門(mén)、經(jīng)辦機(jī)構(gòu)的評(píng)估設(shè)計(jì)，也有針對(duì)制度實(shí)施對(duì)象即參合農(nóng)民的主觀(guān)感受的詳細(xì)了解。因此，新農(nóng)合基金運(yùn)行情況績(jī)效評(píng)估既要遵循國(guó)家治理現(xiàn)代化對(duì)此提出的要求，堅(jiān)持客觀(guān)公正、民主公開(kāi)、科學(xué)性、系統(tǒng)性與層次性、經(jīng)濟(jì)性與可操作性等一般性原則，又要充分考慮制度自身特點(diǎn)、重視特殊性原則，主要包括三個(gè)方面：其一，以財(cái)政預(yù)算績(jī)效管理為先導(dǎo)，跟隨國(guó)家關(guān)于預(yù)算績(jī)效管理的相關(guān)部署及文件精神，以此思路展開(kāi)新農(nóng)合基金運(yùn)行情況的績(jī)效評(píng)估設(shè)計(jì)。其二，正視新的“逆向選擇”問(wèn)題［25］，新型農(nóng)村合作醫(yī)療制度問(wèn)世之初，因其內(nèi)生缺陷而難以規(guī)避“逆向選擇”悖論，即簡(jiǎn)單地由自愿參合轉(zhuǎn)變?yōu)閺?qiáng)制參合并不能實(shí)現(xiàn)農(nóng)村人口全民參合的目標(biāo)，目前這一問(wèn)題已不復(fù)存在，但也面臨新的“逆向選擇”問(wèn)題，即由于某些特殊的政策導(dǎo)向，定點(diǎn)合作機(jī)構(gòu)就診人數(shù)并不與醫(yī)療服務(wù)水平成正比，在問(wèn)題分析時(shí)須將這一因素納入考量。其三，重點(diǎn)關(guān)注參合農(nóng)民滿(mǎn)意度，參合農(nóng)民是新農(nóng)合政策的直接利益相關(guān)者，也是這項(xiàng)福利性社會(huì)保險(xiǎn)的服務(wù)對(duì)象，參合農(nóng)民滿(mǎn)意度對(duì)新農(nóng)合基金運(yùn)行績(jī)效水平的評(píng)價(jià)有著重要意義。

受邏輯模型（Logic Model）的啟發(fā)，筆者深入分析新農(nóng)合基金預(yù)算支出績(jī)效的形成機(jī)理，當(dāng)我們將政府績(jī)效視為車(chē)間生產(chǎn)線(xiàn)上的產(chǎn)品時(shí)，我們會(huì)發(fā)現(xiàn)，從產(chǎn)品成本投入到生產(chǎn)過(guò)程、再到車(chē)間產(chǎn)出和市場(chǎng)結(jié)果，績(jī)效如同產(chǎn)品一樣，是可被量化和感知的，至于量化程度和感知程度，則取決于產(chǎn)品本身的特性與組織內(nèi)外觀(guān)察者的測(cè)量方法。在新農(nóng)合制度各利益相關(guān)主體的作用下，新農(nóng)合基金績(jī)效生產(chǎn)過(guò)程可以分解為投入、過(guò)程、產(chǎn)出、結(jié)果等四個(gè)步驟。同時(shí)，這個(gè)績(jī)效生產(chǎn)過(guò)程也是一個(gè)可以評(píng)判的價(jià)值鏈，此處即經(jīng)濟(jì)（Economic）、效率（Efficiency）、效益（Effectiveness）、公平（Equity）的“4E”價(jià)值取向。新農(nóng)合基金績(jī)效評(píng)估的價(jià)值鏈?zhǔn)窃谒拇笙到y(tǒng)要素運(yùn)作過(guò)程中產(chǎn)生的，因此，績(jī)效可以理解為“4E”價(jià)值的實(shí)現(xiàn)或提升，這個(gè)價(jià)值鏈就是績(jī)效產(chǎn)生的因果關(guān)系鏈，鏈條上每一個(gè)節(jié)點(diǎn)都會(huì)直接或間接地影響到新農(nóng)合基金績(jī)效的產(chǎn)出表現(xiàn)。至此，“4E”價(jià)值取向下的四大績(jī)效產(chǎn)出環(huán)節(jié)構(gòu)成新農(nóng)合基金預(yù)算支出績(jī)效評(píng)價(jià)的基本模型，即“流水線(xiàn)”模型（Pipeline Model）。

圖2 新農(nóng)合基金預(yù)算支出績(jī)效評(píng)估的“流水線(xiàn)”模型

（三）指標(biāo)體系的確定

筆者及課題組在明確績(jī)效產(chǎn)生的機(jī)理和績(jī)效評(píng)估的四大維度之后，展開(kāi)實(shí)地調(diào)研，獲取蘭州市財(cái)政局新農(nóng)合基金預(yù)算的相關(guān)文件、辦法、規(guī)定，采用文獻(xiàn)分析、專(zhuān)家評(píng)議的方法，輔以公眾訪(fǎng)談和問(wèn)卷調(diào)查，經(jīng)過(guò)多輪專(zhuān)家論證，構(gòu)建一個(gè)由4個(gè)一級(jí)指標(biāo)、12個(gè)二級(jí)指標(biāo)和37個(gè)三級(jí)指標(biāo)構(gòu)成預(yù)算支出績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)體系（第一輪）。完成指標(biāo)體系的理論篩選之后，課題組采用德?tīng)柗品▽?duì)理論遴選的指標(biāo)體系實(shí)證篩選，以增強(qiáng)評(píng)價(jià)指標(biāo)體系的科學(xué)性、合理性和可操作性，最終形成包括4個(gè)一級(jí)指標(biāo)、10個(gè)二級(jí)指標(biāo)和23個(gè)三級(jí)指標(biāo)在內(nèi)的蘭州市新農(nóng)合基金預(yù)算支出績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)體系（第二輪），見(jiàn)表1。

層次分析法（簡(jiǎn)稱(chēng)AHP）是美國(guó)運(yùn)籌學(xué)家薩迪（Saaty）于20世紀(jì)70年代提出的一種系統(tǒng)化、層次化的分析方法。為降低傳統(tǒng)AHP方法在構(gòu)建判斷矩陣時(shí)的主觀(guān)性，本文引入群組決策的概念對(duì)其進(jìn)行改進(jìn)，將1個(gè)專(zhuān)家、1組判斷矩陣擴(kuò)展到M個(gè)專(zhuān)家、M組判斷矩陣，最終求M組判斷矩陣的平均值，即利用群組層次分析法（Multi-AHP）展開(kāi)分析。按照建立遞階層次結(jié)構(gòu)、構(gòu)造比較判斷矩陣、層次單排序及一致性檢驗(yàn)、層次總排序及一致性檢驗(yàn)的步驟，運(yùn)用Yaahp軟件確定各三級(jí)評(píng)價(jià)指標(biāo)權(quán)重，四大評(píng)估維度所占權(quán)重排序依次是結(jié)果（32.37%）、產(chǎn)出（29.31%）、過(guò)程（23.98%）、投入（14.34%），見(jiàn)表1。

表1 蘭州市新農(nóng)合基金預(yù)算支出績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)得分

（四）數(shù)據(jù)來(lái)源與處理方法

本文數(shù)據(jù)來(lái)源于蘭州大學(xué)中國(guó)政府績(jī)效管理研究中心2015年5月展開(kāi)的“蘭州市新農(nóng)合基金預(yù)算支出績(jī)效評(píng)價(jià)項(xiàng)目”的實(shí)地調(diào)研。調(diào)研以蘭州市新型農(nóng)村合作醫(yī)療的所涵蓋的七個(gè)縣（區(qū)）（分別是D1、D2、D3、D4、D5、D6、D7）為樣本地，選取與新農(nóng)合基金相關(guān)的各方主體為樣本，包括各級(jí)經(jīng)辦機(jī)構(gòu)和各級(jí)定點(diǎn)醫(yī)療機(jī)構(gòu)，同時(shí)，考慮到參合農(nóng)民是新農(nóng)合的最終受益群體，特別關(guān)注參合農(nóng)民的滿(mǎn)意度。其中，對(duì)新農(nóng)合經(jīng)辦機(jī)構(gòu)的評(píng)價(jià)屬全樣本評(píng)價(jià)，選取蘭州市七縣（區(qū)）所有“合管辦”為調(diào)研對(duì)象。對(duì)新農(nóng)合定點(diǎn)醫(yī)療機(jī)構(gòu)的評(píng)價(jià)按照市級(jí)直屬醫(yī)院50%、市級(jí)民營(yíng)醫(yī)院和廠(chǎng)礦醫(yī)院70%、縣級(jí)醫(yī)院60%、鄉(xiāng)級(jí)醫(yī)院80%的抽樣規(guī)則進(jìn)行抽樣，最終選擇116家新農(nóng)合定點(diǎn)醫(yī)療機(jī)構(gòu)（33家市級(jí)醫(yī)院、21家縣級(jí)醫(yī)院和62家鄉(xiāng)級(jí)醫(yī)院）進(jìn)入調(diào)研目標(biāo)框架內(nèi)，各級(jí)定點(diǎn)醫(yī)療機(jī)構(gòu)總體抽樣比例為71.17%。

在對(duì)調(diào)查數(shù)據(jù)進(jìn)行錄入和校對(duì)之后，利用各評(píng)價(jià)指標(biāo)對(duì)總績(jī)效目標(biāo)的權(quán)重，蘭州市各縣（區(qū)）新農(nóng)合基金預(yù)算支出績(jī)效的綜合評(píng)價(jià)值按以下公式計(jì)算：

式中，F(xiàn)為新農(nóng)合基金預(yù)算支出績(jī)效的綜合評(píng)價(jià)值；n為評(píng)價(jià)指標(biāo)的數(shù)量，n=23，Wi為第i個(gè)評(píng)價(jià)指標(biāo)的權(quán)重系數(shù)，Vi為某樣本縣（區(qū)）第i個(gè)評(píng)價(jià)指標(biāo)的值。

（五）績(jī)效評(píng)估結(jié)果

通過(guò)計(jì)算，得到蘭州市新農(nóng)合基金預(yù)算支出績(jī)效評(píng)估各個(gè)指標(biāo)的得分見(jiàn)表1，得到蘭州市各縣（區(qū)）新農(nóng)合基金預(yù)算支出績(jī)效指標(biāo)綜合值及其排序結(jié)果，見(jiàn)表2。

可以看出，蘭州市新農(nóng)合基金預(yù)算支出績(jī)效評(píng)估過(guò)程是與前文所述國(guó)家治理現(xiàn)代化背景下政府績(jī)效評(píng)估所應(yīng)達(dá)到的要求是基本契合的，首先，就評(píng)估主體而言，課題組受蘭州市財(cái)政局委托完成全市各縣（區(qū)）新農(nóng)合基金預(yù)算支出績(jī)效評(píng)估工作，屬于典型的第三方部門(mén)作為評(píng)估主體，但在實(shí)際評(píng)估過(guò)程中，評(píng)估體系的確定又通過(guò)實(shí)地調(diào)研廣泛征求民眾意見(jiàn)，因此，事實(shí)上的評(píng)估主體呈現(xiàn)出多元化特點(diǎn)。其次，在四大評(píng)估維度中，以公眾滿(mǎn)意度為主要測(cè)量指標(biāo)的結(jié)果維度所占權(quán)重最大，體現(xiàn)新時(shí)期國(guó)家治理過(guò)程中公民的公正性訴求。再次，評(píng)估框架的建構(gòu)循序漸進(jìn)，從評(píng)估導(dǎo)向的分析到案例背景的研究，再到反映績(jī)效生成過(guò)程的“流水線(xiàn)”模型的確立，以及整個(gè)績(jī)效評(píng)估體系的形成，各個(gè)環(huán)節(jié)全面優(yōu)化提高評(píng)估過(guò)程的客觀(guān)性和可信性。最后，績(jī)效評(píng)分結(jié)果不再依照傳統(tǒng)模式僅給出各縣（區(qū)）的得分及排位，而是新增蘭州市新農(nóng)合基金預(yù)算支出績(jī)效所有評(píng)估指標(biāo)得分值，有助于進(jìn)一步發(fā)現(xiàn)新農(nóng)合基金運(yùn)行過(guò)程中的問(wèn)題，結(jié)果導(dǎo)向較以往評(píng)估模式更為明顯。

表2 2014年蘭州市各縣（區(qū)）新農(nóng)合基金預(yù)算支出績(jī)效得分

由表2可知，蘭州市各縣（區(qū)）2014年新農(nóng)合基金預(yù)算支出績(jī)效評(píng)分與排名。從績(jī)效評(píng)分來(lái)看，蘭州市各縣（區(qū)）新農(nóng)合基金預(yù)算支出績(jī)效得分呈現(xiàn)兩極分化的特點(diǎn)，D1、D3和D4的績(jī)效評(píng)分相對(duì)較高，均在80分以上且差別較??；D5、D6與D7的績(jī)效評(píng)分相對(duì)較低，與排名前三位的縣（區(qū)）差別較大，D2的績(jī)效得分則處于中間位置。整體來(lái)說(shuō)，蘭州市各縣（區(qū)）新農(nóng)合基金預(yù)算支出績(jī)效得分情況不甚理想，仍然存在較大的績(jī)效提升空間。

為了具體了解蘭州市各縣（區(qū)）新農(nóng)合基金預(yù)算支出績(jī)效提升的方向和內(nèi)容，筆者對(duì)蘭州市新農(nóng)合基金預(yù)算支出績(jī)效評(píng)估各個(gè)指標(biāo)值進(jìn)行了統(tǒng)計(jì)，見(jiàn)表1。對(duì)比各個(gè)指標(biāo)值的權(quán)重，可以看到，蘭州市新農(nóng)合基金預(yù)算支出績(jī)效尚有提升空間的主要指標(biāo)值包括：二級(jí)指標(biāo)“項(xiàng)目決策”下設(shè)的“績(jī)效目標(biāo)合理性”“績(jī)效指標(biāo)明確性”，“資金落實(shí)”下設(shè)的“財(cái)政補(bǔ)助占總籌資比”，“財(cái)務(wù)管理”下設(shè)的“財(cái)務(wù)監(jiān)控有效性”，“受益水平”下設(shè)的“門(mén)診受益率”“住院受益率”“住院實(shí)際補(bǔ)償比”“人均補(bǔ)償額”，二級(jí)指標(biāo)“運(yùn)行水平”“醫(yī)療服務(wù)”“公眾滿(mǎn)意”下設(shè)的所有指標(biāo)，據(jù)此，我們可以從政府績(jī)效管理視角出發(fā)，分析發(fā)現(xiàn)蘭州市新農(nóng)合基金預(yù)算支出績(jī)效產(chǎn)出過(guò)程中的主要問(wèn)題：一是項(xiàng)目決策欠缺科學(xué)性，目標(biāo)管理缺失，績(jī)效管理工作不規(guī)范；二是地方政府籌資額度連續(xù)維持較低額度，并未隨中央財(cái)政補(bǔ)貼額度上升而加大；三是新農(nóng)合基金運(yùn)行水平尚待提高，基金使用率及當(dāng)期結(jié)轉(zhuǎn)率不高，基金補(bǔ)償情況欠佳；四是醫(yī)療服務(wù)能力不夠，整體受益水平低于預(yù)期目標(biāo)；五是公眾滿(mǎn)意度測(cè)評(píng)結(jié)果不甚理想，參合農(nóng)民、經(jīng)辦機(jī)構(gòu)工作人員、醫(yī)療機(jī)構(gòu)醫(yī)務(wù)人員均對(duì)基金運(yùn)行過(guò)程呈負(fù)面評(píng)價(jià)。

四、地方政府預(yù)算支出績(jī)效評(píng)估面臨的困境與挑戰(zhàn)

已有的理論研究和實(shí)踐案例充分表明，地方政府預(yù)算支出績(jī)效評(píng)估作為公共財(cái)政管理的重要環(huán)節(jié)，對(duì)推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化有著深遠(yuǎn)的現(xiàn)實(shí)意義，然而，新時(shí)期地方政府預(yù)算支出績(jī)效評(píng)估的成功開(kāi)展卻仍然受限于我國(guó)特殊的社會(huì)背景，諸如政府職能轉(zhuǎn)變尚未成功、長(zhǎng)期存在的官本主義行政文化、政府績(jī)效管理從西方經(jīng)驗(yàn)到中國(guó)制度的轉(zhuǎn)變等難題依然是造成評(píng)估工具實(shí)施困境的重要原因，這些困境是績(jī)效管理在中國(guó)推進(jìn)的困境，也是國(guó)家治理現(xiàn)代化進(jìn)程中的困境，具體說(shuō)來(lái)，主要表現(xiàn)在以下三個(gè)方面。

（一）評(píng)估任務(wù)的系統(tǒng)性與評(píng)估權(quán)力的碎片化

在我國(guó)，第三方部門(mén)評(píng)價(jià)政府預(yù)算支出績(jī)效的先河始于2003年，廣東省在開(kāi)展財(cái)政支出績(jī)效改革時(shí)，嘗試發(fā)揮專(zhuān)家和中介機(jī)構(gòu)的獨(dú)立驗(yàn)證作用，以增強(qiáng)績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果的公信力。經(jīng)過(guò)十余年的發(fā)展，相關(guān)實(shí)踐案例積累已經(jīng)非常豐富，但上升到國(guó)家制度層面的保障卻仍然缺位，美國(guó)早在1993年即出臺(tái)《政府績(jī)效與結(jié)果法案》和《以績(jī)效為基礎(chǔ)的組織典范法》，這使得第三方部門(mén)在政府績(jī)效評(píng)估中的主體地位、權(quán)利義務(wù)得以從法律上加以確認(rèn)，而在我國(guó)，大量政府預(yù)算績(jī)效評(píng)估的案例表明，第三方部門(mén)需要完成的評(píng)估任務(wù)是系統(tǒng)的，牽涉政府部門(mén)公共權(quán)力運(yùn)行的各個(gè)方面，這就要求第三方部門(mén)必須是真正獨(dú)立于政府權(quán)力的“第三方”，但事實(shí)上，由于第三方部門(mén)過(guò)分依賴(lài)于政府資金的支持，評(píng)價(jià)權(quán)力受到政府權(quán)力的強(qiáng)制切割，績(jī)效評(píng)估脫離其“通過(guò)客觀(guān)評(píng)價(jià)提升績(jī)效”的原始目的，逐漸發(fā)展為“證明政府績(jī)效成果同時(shí)改進(jìn)績(jī)效”的附屬工具，從而造成政府預(yù)算績(jī)效評(píng)估難以深層次反映國(guó)家現(xiàn)代化治理的全貌。

（二）評(píng)估體系的單一性與評(píng)估對(duì)象的多元化

隨著地方政府財(cái)政部門(mén)職能的轉(zhuǎn)變與職權(quán)的日益擴(kuò)大，政府預(yù)算支出績(jī)效評(píng)估任務(wù)理應(yīng)不斷細(xì)分，但目前為止，大部分預(yù)算支出績(jī)效評(píng)估實(shí)踐案例并未體現(xiàn)出這一轉(zhuǎn)變。以蘭州市新農(nóng)合基金預(yù)算支出績(jī)效評(píng)估為例，地方政府在招標(biāo)立項(xiàng)時(shí)明確要求各投標(biāo)單位開(kāi)發(fā)一套績(jī)效評(píng)估體系以供選擇，忽略新農(nóng)合基金預(yù)算支出績(jī)效評(píng)估存在多個(gè)評(píng)估對(duì)象的事實(shí)，于是出現(xiàn)市縣（區(qū)）級(jí)新農(nóng)合管理辦公室、縣（區(qū)）新農(nóng)合經(jīng)辦機(jī)構(gòu)、基層定點(diǎn)醫(yī)療機(jī)構(gòu)采取同一套指標(biāo)體系進(jìn)行評(píng)估的現(xiàn)象，僅在滿(mǎn)意度調(diào)查環(huán)節(jié)有所區(qū)別，評(píng)估主體無(wú)法從效度最大化要求出發(fā)去進(jìn)行績(jī)效評(píng)估指標(biāo)體系的設(shè)計(jì)，從而無(wú)法全面、客觀(guān)、有針對(duì)性地評(píng)價(jià)新農(nóng)合基金運(yùn)行過(guò)程中不同參與對(duì)象的績(jī)效表現(xiàn)。

（三）預(yù)算信息收集的有效性要求與信息反饋的可選擇性

全面有效的信息收集和處理是政府預(yù)算支出績(jī)效評(píng)估過(guò)程中極為重要的環(huán)節(jié)，直接影響到績(jī)效評(píng)估結(jié)果的科學(xué)性，這一環(huán)節(jié)在實(shí)際落實(shí)時(shí)卻困難重重。有學(xué)者認(rèn)為，在理性經(jīng)濟(jì)人假設(shè)下，政府的利益本位會(huì)導(dǎo)致其形成建立在行政命令基礎(chǔ)上的控制反饋式的封閉運(yùn)行模式［26］。也就是說(shuō)，即使地方政府因?yàn)閲?guó)家行政改革的要求而實(shí)施預(yù)算績(jī)效評(píng)估，但并不會(huì)全力配合績(jī)效評(píng)估工作的展開(kāi)，在很大程度上地方政府迫切希望通過(guò)績(jī)效評(píng)估報(bào)告去向上級(jí)部門(mén)“反映”自身行政效能建設(shè)的成就，所以在評(píng)估主體實(shí)地調(diào)研收集數(shù)據(jù)時(shí)，地方政府不會(huì)將牽涉自身利益的內(nèi)部信息提供給評(píng)估主體，評(píng)估客體在評(píng)估過(guò)程中的“失范”［27］現(xiàn)象普遍存在。這一點(diǎn)在地方政府預(yù)算支出績(jī)效評(píng)估中體現(xiàn)得尤為明顯，預(yù)算支出績(jī)效評(píng)估結(jié)果往往與評(píng)估對(duì)象下一財(cái)政年度所獲得的財(cái)政支持額度掛鉤，評(píng)估過(guò)程中的信息不對(duì)稱(chēng)現(xiàn)象廣泛存在，績(jī)效評(píng)估有效性也受到影響。

五、結(jié)語(yǔ)：國(guó)家治理現(xiàn)代化進(jìn)程中的地方政府預(yù)算支出績(jī)效評(píng)估策略選擇

基于國(guó)家治理現(xiàn)代化對(duì)政府績(jī)效評(píng)估提出的新的要求，結(jié)合新時(shí)期地方政府預(yù)算支出績(jī)效評(píng)估所遭遇的困境，可以看出未來(lái)地方政府預(yù)算支出績(jī)效評(píng)估基本的策略選擇方向。其一，應(yīng)全面加強(qiáng)政府績(jī)效管理的頂層設(shè)計(jì)和制度建設(shè)，讓包括預(yù)算支出績(jī)效評(píng)估在內(nèi)的所有政府績(jī)效評(píng)估項(xiàng)目取得應(yīng)有的制度規(guī)范和法律保障，提升第三方部門(mén)的獨(dú)立性、公正性、可信性。其二，倡導(dǎo)多主體的地方政府預(yù)算支出績(jī)效評(píng)估，推廣應(yīng)用參與式政府績(jī)效評(píng)估模式［28］，同時(shí)鑒于第三方部門(mén)在預(yù)算績(jī)效評(píng)估中表現(xiàn)的專(zhuān)業(yè)性，可推行“多位一體”的評(píng)估主體設(shè)定，即選擇能夠兼顧專(zhuān)業(yè)水平和公共訴求等多個(gè)主體目標(biāo)的第三方部門(mén)負(fù)責(zé)實(shí)施預(yù)算績(jī)效評(píng)估工作。其三，注重對(duì)公眾滿(mǎn)意度評(píng)價(jià)的應(yīng)用，擴(kuò)大民眾在未來(lái)政府預(yù)算支出決策中施加的影響，體現(xiàn)政府預(yù)算績(jī)效管理的公共性。其四，建立政府部門(mén)預(yù)算績(jī)效信息系統(tǒng)，將預(yù)算支出日常管理信息實(shí)時(shí)錄入，形成預(yù)算績(jī)效信息反饋的常態(tài)化機(jī)制；同時(shí)，建立嚴(yán)格的預(yù)算績(jī)效信息反饋問(wèn)責(zé)制度，推進(jìn)政府預(yù)算績(jī)效信息透明化和公開(kāi)化。

總而言之，對(duì)于我國(guó)來(lái)說(shuō)，政府預(yù)算績(jī)效管理是一個(gè)尚未完全本土化的行政手段，國(guó)家治理現(xiàn)代化亦是一項(xiàng)仍在探索實(shí)施的治理戰(zhàn)略。在國(guó)家治理現(xiàn)代化進(jìn)程中規(guī)范、科學(xué)、有效地推進(jìn)政府績(jī)效評(píng)估的不斷演進(jìn)發(fā)展，進(jìn)而全面反映國(guó)家現(xiàn)代化治理的核心理念和實(shí)踐效果，不斷健全國(guó)家現(xiàn)代化治理的機(jī)制，為國(guó)家現(xiàn)代化治理主體提供科學(xué)規(guī)范的政策建議，這是一項(xiàng)關(guān)乎國(guó)家、執(zhí)政黨、社會(huì)和公民等多個(gè)主體的重大議題，需要不斷從理論研究和實(shí)踐過(guò)程中去深化未來(lái)的研究。

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（責(zé)任編輯：溫美榮）

D630.1；F812.3

A

1005-460X（2016）04-0047-07

2016-03-22

國(guó)家自然科學(xué)基金重點(diǎn)項(xiàng)目“政府職能轉(zhuǎn)變背景下績(jī)效管理研究”（71433005）；中央高?；究蒲袠I(yè)務(wù)費(fèi)專(zhuān)項(xiàng)基金項(xiàng)目“一帶一路”沿線(xiàn)國(guó)家地方政府治理能力比較研究（15LZUJBWZX012）；中央高?；究蒲袠I(yè)務(wù)費(fèi)項(xiàng)目“我國(guó)西部地方政府財(cái)政預(yù)算支出績(jī)效評(píng)價(jià)研究——以甘肅省為例”（15LZUJBWZY117）

何文盛（1974—），男，甘肅天水人，管理學(xué)博士，教授，博士研究生導(dǎo)師，從事政府績(jī)效管理、公共治理績(jī)效、民營(yíng)化研究；張瑞菊（1992—），女，甘肅靜寧人，行政管理專(zhuān)業(yè)碩士研究生，從事政府績(jī)效管理研究。