◎朱正威

◎王 瓊

（西安交通大學(xué)公共政策與管理學(xué)院，陜西西安710049）

維穩(wěn)關(guān)口前移何如？
——基于對(duì)H市公共政策穩(wěn)評(píng)的思考

◎朱正威

◎王 瓊

（西安交通大學(xué)公共政策與管理學(xué)院，陜西西安710049）

將維穩(wěn)的關(guān)口前移，即在決策事項(xiàng)出臺(tái)前進(jìn)行社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估（以下簡(jiǎn)稱“穩(wěn)評(píng)”）成為維穩(wěn)發(fā)展的明確方向，旨在從源頭上化解社會(huì)矛盾，達(dá)到維護(hù)穩(wěn)定的目的。我國(guó)多地在積極推行穩(wěn)評(píng)措施，但實(shí)踐的效果參差不齊。以H市衛(wèi)生系統(tǒng)的績(jī)效工資改革作為研究對(duì)象，運(yùn)用扎根理論方法分析其穩(wěn)評(píng)實(shí)踐。結(jié)果發(fā)現(xiàn)，一方面，出臺(tái)前經(jīng)過(guò)穩(wěn)評(píng)后的績(jī)效工資改革在實(shí)施中出現(xiàn)新的影響社會(huì)穩(wěn)定的風(fēng)險(xiǎn)，有必要再次進(jìn)行穩(wěn)評(píng)才有可能為該改革政策的穩(wěn)定實(shí)施“保駕護(hù)航”；另一方面，公共政策實(shí)施中的穩(wěn)評(píng)在利益主體、風(fēng)險(xiǎn)因素、公眾參與等方面都與出臺(tái)前的穩(wěn)評(píng)存在較大差異。因此，穩(wěn)評(píng)不但有必要貫穿于政策出臺(tái)和實(shí)施的每個(gè)階段中，而且與出臺(tái)前的穩(wěn)評(píng)相比，政策實(shí)施中的穩(wěn)評(píng)更應(yīng)該實(shí)現(xiàn)評(píng)估主體多元化、評(píng)估內(nèi)容復(fù)雜化、風(fēng)險(xiǎn)溝通持續(xù)化，以及政策信息的公開(kāi)化。

公共政策;社會(huì)穩(wěn)定;風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估;政策出臺(tái)；政策實(shí)施；維穩(wěn)

中國(guó)改革開(kāi)放加快市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展，然而，在維護(hù)穩(wěn)定方面卻乏善可陳。為了從源頭上預(yù)防、減少和化解影響社會(huì)穩(wěn)定的矛盾與沖突隱患，穩(wěn)評(píng)成為維穩(wěn)關(guān)口前移的舉措。社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估（以下簡(jiǎn)稱“穩(wěn)評(píng)”），即對(duì)與廣大群眾利益密切相關(guān)的工程項(xiàng)目、政策決策以及活動(dòng)事項(xiàng)等不穩(wěn)定的因素進(jìn)行識(shí)別、分析和評(píng)估，進(jìn)而制定相應(yīng)的風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)對(duì)策略和預(yù)案［1-2］。工程項(xiàng)目是較早和較深入地開(kāi)展穩(wěn)評(píng)實(shí)踐的領(lǐng)域，在評(píng)估的決策事項(xiàng)中所占比例較高，并成為地方政府快速發(fā)展和積極創(chuàng)新的領(lǐng)域。雖然穩(wěn)評(píng)正在由工程項(xiàng)目領(lǐng)域向政策決策領(lǐng)域延伸，但是政策領(lǐng)域的穩(wěn)評(píng)實(shí)踐仍然相對(duì)滯后，這也是導(dǎo)致部分政策在出臺(tái)后出現(xiàn)問(wèn)題的一個(gè)重要原因。

經(jīng)過(guò)吸收專家論證會(huì)和風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估會(huì)的綜合意見(jiàn)基礎(chǔ)上，“重慶醫(yī)改”于2015年3月25日正式出臺(tái)。然而，實(shí)施僅七天就因血液透析患者們的負(fù)面反應(yīng)，以及社會(huì)輿論的反對(duì)壓力而被緊急叫停，被戲稱為“最短命醫(yī)改”［3］。與此同時(shí)，“醫(yī)改”出臺(tái)前的穩(wěn)評(píng)也引起社會(huì)各界的廣泛關(guān)注。我們應(yīng)該認(rèn)真思考：維穩(wěn)關(guān)口前移下的穩(wěn)評(píng)為何頻頻引發(fā)問(wèn)題而被迫中止；穩(wěn)評(píng)又該如何改善，才能促進(jìn)政策的科學(xué)出臺(tái)和有效實(shí)施。

一、文獻(xiàn)回顧

當(dāng)西方國(guó)家置身于一個(gè)“除了冒險(xiǎn)別無(wú)選擇的風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)”［4］時(shí)，改革進(jìn)入攻堅(jiān)期、深水區(qū)的中國(guó)也面臨更為復(fù)雜的社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)與矛盾，作為解讀“健全公共安全體系”重要內(nèi)容的穩(wěn)評(píng)則成為我國(guó)風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)背景下維穩(wěn)關(guān)口前移的重要選擇。

（一）穩(wěn)評(píng)——中國(guó)風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)下的治理研究

隨著我們步入后現(xiàn)代主義風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)［5］的步伐，中西方開(kāi)始研究風(fēng)險(xiǎn)的形成原因和治理機(jī)理。吉登斯認(rèn)為，現(xiàn)代性社會(huì)更復(fù)雜的并非是自然風(fēng)險(xiǎn)，而是人為決策導(dǎo)致的社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)，這種人為風(fēng)險(xiǎn)已經(jīng)擺脫傳統(tǒng)的穩(wěn)定關(guān)系的支撐［6］。因此，基于綜合風(fēng)險(xiǎn)視角的風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估、風(fēng)險(xiǎn)管理［7］以及風(fēng)險(xiǎn)治理研究逐漸成為重要的研究議題。諸多研究表明，風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估不僅包括對(duì)風(fēng)險(xiǎn)的定量評(píng)估，如風(fēng)險(xiǎn)概率、風(fēng)險(xiǎn)估算及危害大小等，還應(yīng)包括對(duì)各利益相關(guān)群體在文化背景差異下的風(fēng)險(xiǎn)感知、利益相關(guān)者及公眾參與等方面的定性評(píng)估［8-11］。風(fēng)險(xiǎn)管理則是在對(duì)不同級(jí)別的風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行評(píng)估的基礎(chǔ)上，所采取相應(yīng)的風(fēng)險(xiǎn)化解措施［12-13］。早期的風(fēng)險(xiǎn)治理研究框架包括風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估和風(fēng)險(xiǎn)管理兩部分內(nèi)容，但是風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估和風(fēng)險(xiǎn)管理因任務(wù)不同而處于不同的階段［14］。而國(guó)際風(fēng)險(xiǎn)治理理事會(huì)對(duì)風(fēng)險(xiǎn)問(wèn)題治理的探討認(rèn)為，風(fēng)險(xiǎn)治理不僅包含風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估與風(fēng)險(xiǎn)管理，還有風(fēng)險(xiǎn)溝通，且貫穿于風(fēng)險(xiǎn)治理的始終［15］，即通過(guò)公眾參與、民主協(xié)商等途徑化解風(fēng)險(xiǎn)貫穿于決策和管理的全過(guò)程。無(wú)論如何，強(qiáng)調(diào)多元利益主體參與和溝通貫穿于決策全過(guò)程的風(fēng)險(xiǎn)治理研究日漸時(shí)興起來(lái)［13］［16］。西方的風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估與治理研究為穩(wěn)評(píng)研究提供重要的理論基礎(chǔ)和視角，對(duì)于穩(wěn)評(píng)的理論研究意義匪淺。

穩(wěn)評(píng)是在中國(guó)維穩(wěn)社會(huì)情境下的風(fēng)險(xiǎn)治理研究?jī)?nèi)容與范式，具有鮮明的本土特色。公共政策穩(wěn)評(píng)則是指對(duì)與廣大群眾利益相關(guān)的政策有可能引發(fā)社會(huì)緊張、社會(huì)不安、社會(huì)脆弱、社會(huì)沖突以及社會(huì)失范［17-20］等社會(huì)不穩(wěn)定狀態(tài)的風(fēng)險(xiǎn)因素加以識(shí)別、評(píng)估和治理。穩(wěn)評(píng)的產(chǎn)生背景是決策過(guò)程中的利益分配不均衡和決策機(jī)制不科學(xué)等原因［21］［2］，導(dǎo)致利益相關(guān)群體通過(guò)信訪、抗?fàn)幒腿后w性事件［22-24］等方式，表達(dá)自身的利益訴求與風(fēng)險(xiǎn)擔(dān)憂；而這有可能成為影響社會(huì)穩(wěn)定的風(fēng)險(xiǎn)因素。因此，我們可以認(rèn)為，穩(wěn)評(píng)治理的風(fēng)險(xiǎn)不同于西方風(fēng)險(xiǎn)治理的宏觀范疇，而是針對(duì)決策政策中可能引發(fā)社會(huì)不穩(wěn)定的風(fēng)險(xiǎn)，屬于微觀層面的風(fēng)險(xiǎn)范疇。此外，穩(wěn)評(píng)中的評(píng)估內(nèi)容包括對(duì)政策本身的合法性、合理性、可行性、安全性、可控性等方面的評(píng)估，以及對(duì)與政策相關(guān)的各領(lǐng)域風(fēng)險(xiǎn)的細(xì)化評(píng)估［25-26］。當(dāng)然，與風(fēng)險(xiǎn)治理相似的是，穩(wěn)評(píng)也是在風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別、風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估的基礎(chǔ)上，通過(guò)風(fēng)險(xiǎn)判斷、風(fēng)險(xiǎn)溝通和民主協(xié)商等實(shí)現(xiàn)對(duì)風(fēng)險(xiǎn)的治理。綜上可知，穩(wěn)評(píng)是中國(guó)維穩(wěn)關(guān)口前移的產(chǎn)物，強(qiáng)調(diào)的是將維護(hù)穩(wěn)定的關(guān)口前移，實(shí)現(xiàn)風(fēng)險(xiǎn)的源頭治理［27］。

（二）公共政策“穩(wěn)評(píng)”——關(guān)口前移下的維穩(wěn)研究

公共政策穩(wěn)評(píng)，作為評(píng)估公共政策可能引發(fā)的社會(huì)不穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)，也就應(yīng)該屬于公共政策評(píng)估的重要內(nèi)容。一方面，公共政策穩(wěn)評(píng)包括評(píng)估關(guān)注點(diǎn)、評(píng)估性質(zhì)、評(píng)估方法、評(píng)估主體和評(píng)估程序等內(nèi)容，而這也是公共政策評(píng)估的重要內(nèi)容［28］；另一方面，依據(jù)上述對(duì)穩(wěn)評(píng)的界定可知，公共政策的穩(wěn)評(píng)對(duì)象是受公共政策直接和間接影響的利益主體，而評(píng)估目標(biāo)則是維護(hù)各利益相關(guān)群體的合法權(quán)益，促進(jìn)公共政策的順利出臺(tái)與實(shí)施。而公共政策評(píng)估的標(biāo)準(zhǔn)則是“最多利益相關(guān)群體可接受的政策才是好政策”［29］，與公共政策穩(wěn)評(píng)的評(píng)估目的在本質(zhì)上是一致的。

更重要的是，公共政策評(píng)估強(qiáng)調(diào)，不但對(duì)政策制定進(jìn)行評(píng)估與判斷，而且要在政策實(shí)施中作為決定政策變化、政策改進(jìn)和制定新政策的依據(jù)［30］。如姜國(guó)兵等人基于公共政策過(guò)程視角，認(rèn)為應(yīng)該根據(jù)公共政策在執(zhí)行前、執(zhí)行中和執(zhí)行后的不同階段，予以行政權(quán)與公民權(quán)的不同分配，促進(jìn)公共政策評(píng)估的健康運(yùn)行［31］。這為公共政策穩(wěn)評(píng)的研究提供重要的理論視角。此外，由“收益—成本”向“收益—風(fēng)險(xiǎn)”公共政策評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)［32］的轉(zhuǎn)變，更是凸顯公共政策穩(wěn)評(píng)的重要性，以及風(fēng)險(xiǎn)動(dòng)態(tài)特征下穩(wěn)評(píng)持續(xù)性和動(dòng)態(tài)性的特征。

就公共政策穩(wěn)評(píng)而言，已有研究表明，公共政策在出臺(tái)前通過(guò)收集民意來(lái)識(shí)別潛在的風(fēng)險(xiǎn)因素，才能從源頭化解影響社會(huì)穩(wěn)定的風(fēng)險(xiǎn)［33］［29］，進(jìn)而達(dá)到維穩(wěn)的目的。所以，當(dāng)前的穩(wěn)評(píng)制度往往是對(duì)決策事項(xiàng)在出臺(tái)和審批前，對(duì)利益相關(guān)主體和社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)的動(dòng)態(tài)識(shí)別和評(píng)估。當(dāng)然，作為維穩(wěn)關(guān)口前移的制度選擇，決策事項(xiàng)出臺(tái)和審批前的穩(wěn)評(píng)有可能從源頭上及時(shí)地化解潛在的風(fēng)險(xiǎn)。但是，政策作為具有生命周期的過(guò)程，從政策議程設(shè)定到政策的規(guī)劃，再到政策的執(zhí)行和政策的評(píng)估，是動(dòng)態(tài)和發(fā)展的過(guò)程［34］。因此，政策變化是否會(huì)引發(fā)新的社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)出現(xiàn)，是否需要相應(yīng)的動(dòng)態(tài)的穩(wěn)評(píng)進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別、評(píng)估和化解，則成為公共政策的重要研究?jī)?nèi)容。

楊雄等人就曾提到，當(dāng)前的穩(wěn)評(píng)大多忽視動(dòng)態(tài)跟蹤監(jiān)測(cè)的重要性，這樣的評(píng)估就難以起到實(shí)際的效果［1］。陳曦也指出，可以把穩(wěn)評(píng)劃分為若干節(jié)點(diǎn)，并且在每一個(gè)節(jié)點(diǎn)確定主體和明確責(zé)任［35］；而汪大海等人認(rèn)為，穩(wěn)評(píng)應(yīng)該在制定出臺(tái)、組織實(shí)施或?qū)徍藢徟皩?duì)可能出現(xiàn)的社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行先期預(yù)測(cè)、先期評(píng)估或先期化解［36］，即穩(wěn)評(píng)貫穿于制定出臺(tái)、審核審批和組織實(shí)施的整個(gè)過(guò)程中。此外，王宏偉提出，穩(wěn)評(píng)的決策執(zhí)行中如果發(fā)現(xiàn)嚴(yán)重的社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)，要中止決策，重新開(kāi)始穩(wěn)評(píng)，即穩(wěn)評(píng)要實(shí)現(xiàn)從常態(tài)化評(píng)估到動(dòng)態(tài)性管理的流程轉(zhuǎn)變［37］。麻寶斌等人也認(rèn)為，從公共政策的議程設(shè)置、政策方案制訂以及政策實(shí)施等多個(gè)環(huán)節(jié)、過(guò)程來(lái)看，公共政策的穩(wěn)評(píng)不能僅僅從其中的某一個(gè)環(huán)節(jié)入手，而是要立足于多個(gè)環(huán)節(jié)［38］。以上諸多學(xué)者都強(qiáng)調(diào)在公共政策制定和實(shí)施中的動(dòng)態(tài)調(diào)整與分類評(píng)估，這為公共政策在出臺(tái)和實(shí)施階段的解讀與探析提供重要的理論基礎(chǔ)和思路，而具體的穩(wěn)評(píng)工作還有待于進(jìn)一步探索與研究。

綜上所述，筆者認(rèn)為公共政策在出臺(tái)前與實(shí)施中的不同階段，由于公共政策的利益相關(guān)主體、利益與風(fēng)險(xiǎn)分配引發(fā)的風(fēng)險(xiǎn)因素、風(fēng)險(xiǎn)等級(jí)等方面是動(dòng)態(tài)變化的。因此，公共政策在出臺(tái)前和實(shí)施中在穩(wěn)評(píng)方面的動(dòng)態(tài)調(diào)整尤為重要?，F(xiàn)有的穩(wěn)評(píng)研究：一方面，往往將工程項(xiàng)目和政策決策的穩(wěn)評(píng)同等視之，專門研究公共政策穩(wěn)評(píng)的文獻(xiàn)還很少，雖然一些研究與其有一定聯(lián)系，但不完全一致；另一方面，公共政策實(shí)施引發(fā)的社會(huì)穩(wěn)定問(wèn)題與公共政策的理論研究形成明顯的反差?，F(xiàn)實(shí)與理論的雙重需要，再一次將我們推到公共政策穩(wěn)評(píng)實(shí)證研究的緊要關(guān)頭。有鑒于此，本文試圖以經(jīng)過(guò)穩(wěn)評(píng)的H市績(jī)效工資改革政策作為案例，分析出臺(tái)前經(jīng)穩(wěn)評(píng)的績(jī)效工資改革政策實(shí)施效果，探索公共政策穩(wěn)評(píng)的發(fā)展和完善方向。

二、研究方法和資料來(lái)源

穩(wěn)評(píng)作為動(dòng)態(tài)變化的復(fù)雜社會(huì)現(xiàn)象，在現(xiàn)有學(xué)術(shù)研究甚少的背景下，通過(guò)定量方法探索和掌握其本質(zhì)，具有一定的難度和局限性。通過(guò)扎根理論對(duì)具體案例的深入分析，由系統(tǒng)化的資料搜集與整理、發(fā)展，歸納出公共政策穩(wěn)評(píng)理論框架，較之于定量方法是更為科學(xué)和可行的選擇［39］。

2010年，H市衛(wèi)生系統(tǒng)績(jī)效工資改革政策（以下簡(jiǎn)稱“改革政策”）出臺(tái)前，維穩(wěn)辦成立維穩(wěn)小組，通過(guò)風(fēng)險(xiǎn)調(diào)查、風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別、民意溝通等程序化解風(fēng)險(xiǎn)，進(jìn)而推動(dòng)改革政策的出臺(tái)。在H市維穩(wěn)系統(tǒng)的配合下，2013年5月本研究所在的團(tuán)隊(duì)成立研究小組開(kāi)始對(duì)改革政策展開(kāi)實(shí)地調(diào)研和深度訪談，一方面，調(diào)研分析改革政策出臺(tái)前的穩(wěn)評(píng)工作；另一方面，探索出臺(tái)后的改革政策實(shí)施現(xiàn)狀。調(diào)查發(fā)現(xiàn)，經(jīng)穩(wěn)評(píng)后的績(jī)效工資改革在實(shí)施中出現(xiàn)諸多新的問(wèn)題。基于此，進(jìn)一步探索績(jī)效工資實(shí)施過(guò)程中的穩(wěn)評(píng)工作，并比較分析出臺(tái)前和實(shí)施中的改革政策穩(wěn)評(píng)工作。

對(duì)H市績(jī)效工資改革中的利益群體識(shí)別，是改革政策實(shí)施中開(kāi)展穩(wěn)評(píng)工作，以及比較分析出臺(tái)前和實(shí)施中穩(wěn)評(píng)工作的切入點(diǎn)。調(diào)研發(fā)現(xiàn)，改革政策在出臺(tái)前和實(shí)施中可能影響到的利益群體在分類上的差異并不大，主要包括負(fù)責(zé)穩(wěn)評(píng)的維穩(wěn)辦工作人員，市（縣）級(jí)醫(yī)院的編制內(nèi)外的職工、退休人員和看病人員等四個(gè)群體。通過(guò)H市衛(wèi)生局的安排，對(duì)改革政策的利益群體開(kāi)展多對(duì)多的深度訪談，共30個(gè)訪談樣本，其中男性12名，女性18名①醫(yī)生的職業(yè)性質(zhì)，使得女性被訪者比男性被訪者多一些。。受訪者的基本資料，見(jiàn)表1。

表1 受訪者基本資料一覽表

根據(jù)公共政策穩(wěn)評(píng)理論，設(shè)計(jì)開(kāi)放式調(diào)研問(wèn)卷，具體包括五個(gè)方面的訪談內(nèi)容：一是績(jī)效工資政策出臺(tái)前的社會(huì)穩(wěn)定情況；二是績(jī)效工資改革出臺(tái)前“穩(wěn)評(píng)”工作及其效果；三是績(jī)效工資實(shí)施過(guò)程中的社會(huì)穩(wěn)定情況；四是績(jī)效工資改革實(shí)施中的穩(wěn)評(píng)工作要點(diǎn)；五是績(jī)效工資出臺(tái)前和實(shí)施中的穩(wěn)評(píng)異同點(diǎn)。在征得被訪談對(duì)象的同意，采用錄音設(shè)備轉(zhuǎn)錄訪談內(nèi)容，以補(bǔ)充訪談信息。除了開(kāi)放性問(wèn)卷和深度訪談，還包括通過(guò)參與性觀察了解其工作細(xì)節(jié)，對(duì)H市績(jī)效工資改革及穩(wěn)評(píng)政策文本、會(huì)議報(bào)告和網(wǎng)絡(luò)信息整理收集。針對(duì)所收集的原始資料語(yǔ)句，由4位碩士研究生轉(zhuǎn)錄為原始語(yǔ)句，并經(jīng)另外2位團(tuán)隊(duì)成員核實(shí)，最后由4位博士研究生討論后進(jìn)行歸類和編碼。

三、范疇提煉和模型構(gòu)建

本文在對(duì)H市衛(wèi)生系統(tǒng)績(jī)效工資改革的穩(wěn)評(píng)工作進(jìn)行資料收集的基礎(chǔ)上，應(yīng)用扎根理論對(duì)資料加以整理、提煉、歸類與分析，進(jìn)而提煉出關(guān)鍵的概念，構(gòu)建出理論模型［40］。共獲得286條與“穩(wěn)評(píng)”相關(guān)的一級(jí)編碼語(yǔ)句，經(jīng)開(kāi)放性編碼、主軸編碼、選擇性編碼步驟形成最終的選擇性編碼，通過(guò)分析關(guān)系結(jié)構(gòu)，構(gòu)建出政策出臺(tái)前和實(shí)施中的穩(wěn)評(píng)理論框架。

（一）范疇提煉

1.開(kāi)放式編碼。本文對(duì)原始文本采用手工開(kāi)放式編碼，對(duì)與改革政策穩(wěn)評(píng)相關(guān)的語(yǔ)句初步整理和賦予類屬，并前后兩次登錄調(diào)研資料，以控制登錄信度。最終，通過(guò)對(duì)受訪者的原話資料整理，得到包含14個(gè)范疇的編碼庫(kù)，為了減少篇幅，每個(gè)范疇節(jié)選典型的一條原始訪談資料作為例證說(shuō)明，見(jiàn)表2。

2.主軸編碼與開(kāi)放性編碼。根據(jù)開(kāi)放式編碼形成的16個(gè)范疇，以及主要范疇之間的潛在邏輯關(guān)系，對(duì)開(kāi)放式編碼形成的范疇繼續(xù)歸類、抽象，發(fā)展提煉出如表3中所示的主范疇。通過(guò)將每個(gè)層次的類屬性質(zhì)進(jìn)行聚類，從主范疇中挖掘出兩個(gè)核心范疇，每個(gè)核心范疇包含多個(gè)主范疇，并且對(duì)各主范疇的基本內(nèi)涵進(jìn)行概括，作為構(gòu)建理論框架的初步關(guān)系構(gòu)念。其中，開(kāi)放性范疇、主范疇以及核心范疇，見(jiàn)表3。

表2 開(kāi)放式編碼范疇化

3.典型關(guān)系結(jié)構(gòu)。在選擇性編碼形成的主范疇和核心范疇及其他范疇建立聯(lián)結(jié)關(guān)系，對(duì)政策出臺(tái)前的穩(wěn)評(píng)、政策實(shí)施中的穩(wěn)評(píng)以及主范疇之間內(nèi)在的脈絡(luò)進(jìn)行梳理，最后形成相應(yīng)的理論框架。本研究主范疇形成的關(guān)系結(jié)構(gòu)，見(jiàn)表4。

筆者在確定“政策出臺(tái)前穩(wěn)評(píng)和政策實(shí)施中穩(wěn)評(píng)”的核心范疇后，圍繞這一核心范疇所形成的關(guān)系結(jié)構(gòu)，在對(duì)其分述的基礎(chǔ)上，構(gòu)建由二者共同構(gòu)成的“貫穿于政策出臺(tái)和實(shí)施過(guò)程中的穩(wěn)評(píng)框架”。不管是政策出臺(tái)前的穩(wěn)評(píng)還是政策實(shí)施中的穩(wěn)評(píng)的異同，都是政策“利益”和“風(fēng)險(xiǎn)”互相權(quán)衡、雙重影響的結(jié)果，進(jìn)而導(dǎo)致采取不同的風(fēng)險(xiǎn)溝通和管理措施?；诖?，本文遵循“根據(jù)已有或是新建立的理論框架，對(duì)樣本單位進(jìn)行調(diào)查”［41］，構(gòu)建出由政策出臺(tái)前穩(wěn)評(píng)和政策實(shí)施中穩(wěn)評(píng)構(gòu)成的政策“出臺(tái)—實(shí)施”穩(wěn)評(píng)模型，如圖1所示。

4.理論飽和度檢驗(yàn)。本研究通過(guò)將訪談以外的開(kāi)放式問(wèn)卷、H市維穩(wěn)辦的內(nèi)部資料以及訪談?dòng)涗洸粩啾容^，首先，保證資料數(shù)據(jù)的準(zhǔn)確性和客觀性；其次，在充分樣本的深入訪談基礎(chǔ)上逐層編碼，以提高研究的內(nèi)容效度。此外，在三位穩(wěn)評(píng)專家的指導(dǎo)下重復(fù)比較分析，不斷提煉和修正理論，尚未形成新的重要范疇和關(guān)系模型［42］。由此可以認(rèn)為，上述政策“出臺(tái)—實(shí)施”穩(wěn)評(píng)模型是飽和的理論模型，達(dá)到理論飽和度檢驗(yàn)。

表3 主范疇形成的核心范疇

表4 核心范疇形成的關(guān)系結(jié)構(gòu)

圖1 公共政策“出臺(tái)—實(shí)施”穩(wěn)評(píng)模型

（二）公共政策“出臺(tái)—實(shí)施”穩(wěn)評(píng)模型闡釋

通過(guò)上述分析，充分說(shuō)明政策出臺(tái)前的穩(wěn)評(píng)存在難以規(guī)避政策實(shí)施中風(fēng)險(xiǎn)的局限性，因此，政策實(shí)施中進(jìn)行穩(wěn)評(píng)至關(guān)重要。具體而言，政策出臺(tái)前的穩(wěn)評(píng)對(duì)于從源頭上緩解影響社會(huì)穩(wěn)定的風(fēng)險(xiǎn)因素至關(guān)重要。在政策實(shí)施的過(guò)程中，同樣會(huì)因?yàn)檎叩膶?shí)施所引發(fā)對(duì)利益和風(fēng)險(xiǎn)的分配與再分配而產(chǎn)生新的風(fēng)險(xiǎn)源，且其風(fēng)險(xiǎn)在動(dòng)態(tài)的實(shí)施過(guò)程中有可能會(huì)放大并復(fù)雜化，如果這些影響社會(huì)穩(wěn)定的潛在風(fēng)險(xiǎn)不能及時(shí)化解，將有可能引發(fā)政策實(shí)施過(guò)程中的矛盾與沖突，“重慶醫(yī)改”的失敗，正是由于在醫(yī)改政策出臺(tái)前經(jīng)過(guò)穩(wěn)評(píng)，尚未推論出在醫(yī)改實(shí)施過(guò)程中有可能再次引發(fā)矛盾和沖突，也就沒(méi)有再經(jīng)過(guò)穩(wěn)評(píng)工作及時(shí)評(píng)估和化解社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)，導(dǎo)致“重慶醫(yī)改”因?yàn)槔嫒罕姷姆磳?duì)而中止。而政策“出臺(tái)—實(shí)施”穩(wěn)評(píng)模型則進(jìn)一步比較分析政策出臺(tái)前穩(wěn)評(píng)和政策實(shí)施中的穩(wěn)評(píng)的異同與聯(lián)系。

1.政策出臺(tái)前的穩(wěn)評(píng)與政策實(shí)施中的穩(wěn)評(píng)聯(lián)系。不管是政策出臺(tái)前的穩(wěn)評(píng)，還是政策實(shí)施中的穩(wěn)評(píng)，都是為了通過(guò)識(shí)別政策當(dāng)前的潛在風(fēng)險(xiǎn)，通過(guò)收集民意、公眾參與，化解風(fēng)險(xiǎn)，促進(jìn)政策順利推行。此外，不管是改革政策出臺(tái)前的穩(wěn)評(píng)，還是改革政策實(shí)施中的穩(wěn)評(píng)，從利益相關(guān)主體的識(shí)別，到風(fēng)險(xiǎn)—利益的識(shí)別與調(diào)查，再到風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估，直至風(fēng)險(xiǎn)化解措施提出，都是在穩(wěn)評(píng)機(jī)制框架下開(kāi)展和實(shí)現(xiàn)。而且不管是政策出臺(tái)前還是政策實(shí)施中，領(lǐng)導(dǎo)重視都是穩(wěn)評(píng)順利開(kāi)展的重要因素，相應(yīng)的績(jī)效考核、糾錯(cuò)問(wèn)責(zé)等也是領(lǐng)導(dǎo)重視的體現(xiàn)。

2.政策出臺(tái)前穩(wěn)評(píng)和政策實(shí)施中穩(wěn)評(píng)的差異。隨著政策的動(dòng)態(tài)實(shí)施，制定中潛在的風(fēng)險(xiǎn)也往往會(huì)因?yàn)樯鐣?huì)的復(fù)雜性而放大，并成為影響社會(huì)穩(wěn)定的復(fù)雜風(fēng)險(xiǎn)，承載風(fēng)險(xiǎn)的利益相關(guān)者、風(fēng)險(xiǎn)等級(jí)以及風(fēng)險(xiǎn)溝通的變化，使得政策實(shí)施中穩(wěn)評(píng)與出臺(tái)前的穩(wěn)評(píng)體現(xiàn)出較大的差異。

就評(píng)估目的而言，政策出臺(tái)前的穩(wěn)評(píng)是由于牽扯利益和風(fēng)險(xiǎn)的分配與再分配，使得具有前瞻性和預(yù)防性的公共政策［43］出臺(tái)變得更為復(fù)雜，要求在政策出臺(tái)前必須納入穩(wěn)評(píng)，進(jìn)而在化解潛在風(fēng)險(xiǎn)的基礎(chǔ)上，為取得民意和政策的順利推行提供較好的政策環(huán)境，是不可或缺的程序。而政策實(shí)施中的穩(wěn)評(píng)則是由于隨環(huán)境、時(shí)間而動(dòng)態(tài)變化的政策特征，要求在政策實(shí)施中進(jìn)行穩(wěn)評(píng)，因此，結(jié)合動(dòng)態(tài)、具體的環(huán)境，在化解實(shí)施中潛在風(fēng)險(xiǎn)的基礎(chǔ)上為政策的后續(xù)實(shí)施提供安全的政策環(huán)境，是對(duì)政策出臺(tái)前的穩(wěn)評(píng)的發(fā)展與創(chuàng)新。

就評(píng)估主體而言，公共政策本身具有前瞻性和全局性，加之中國(guó)的府際關(guān)系背景下地方政府作為穩(wěn)評(píng)的執(zhí)行方和問(wèn)責(zé)方，所以，在政策出臺(tái)前，評(píng)估主體是由地方政府牽頭，與相對(duì)了解政策專業(yè)知識(shí)的政策專家，如案例中的市衛(wèi)生系統(tǒng)領(lǐng)導(dǎo)，共同形成評(píng)估主體，并且構(gòu)成直接相關(guān)的利益主體。然而，政策實(shí)施中的穩(wěn)評(píng)因?yàn)轱L(fēng)險(xiǎn)的動(dòng)態(tài)變化，風(fēng)險(xiǎn)的擴(kuò)大會(huì)增加受到政策影響的群眾，如改革政策中的退休員工也開(kāi)始關(guān)注政策以及穩(wěn)評(píng)工作，因此，不同于出臺(tái)前的穩(wěn)評(píng)工作，政策實(shí)施中的穩(wěn)評(píng)工作不僅涉及地方政府和衛(wèi)生系統(tǒng)的利益主體，還包括醫(yī)院退休員工和看病人員等新生的利益主體。

就評(píng)估過(guò)程而言，政策出臺(tái)前的穩(wěn)評(píng)在促進(jìn)利益主體參與的基礎(chǔ)上，識(shí)別各利益代表對(duì)政策的潛在“利益”和“風(fēng)險(xiǎn)”，并判斷政策潛在風(fēng)險(xiǎn)的級(jí)別和后果，通過(guò)風(fēng)險(xiǎn)溝通化解潛在的風(fēng)險(xiǎn)達(dá)到管理風(fēng)險(xiǎn)的效果；不同于政策出臺(tái)前的穩(wěn)評(píng)，政策實(shí)施過(guò)程中潛在的風(fēng)險(xiǎn)是進(jìn)行穩(wěn)評(píng)的關(guān)鍵因素，而利益成為次要因素；與政策出臺(tái)前的穩(wěn)評(píng)相比，政策實(shí)施中的穩(wěn)評(píng)先識(shí)別潛在的風(fēng)險(xiǎn)，在此基礎(chǔ)上對(duì)承擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)的潛在利益相關(guān)主體加以識(shí)別，并通過(guò)利益相關(guān)主體之間的共同參與溝通，進(jìn)一步判斷風(fēng)險(xiǎn)級(jí)別及可能后果。此外，政策實(shí)施中的穩(wěn)評(píng)在風(fēng)險(xiǎn)溝通方面更為復(fù)雜，自上而下的風(fēng)險(xiǎn)宣傳、自下而上的民意反映、直接利益主體和間接利益主體的共同深入溝通以及公眾參與，加之利益補(bǔ)償都是風(fēng)險(xiǎn)溝通的重要內(nèi)容。

四、結(jié)論與討論

（一）形成貫穿于政策出臺(tái)和實(shí)施過(guò)程中的穩(wěn)評(píng)機(jī)制

案例研究說(shuō)明，政策出臺(tái)前的穩(wěn)評(píng)促進(jìn)政策的順利制定和出臺(tái)，可是在政策實(shí)施過(guò)程中，社會(huì)收益驅(qū)動(dòng)下的政策背后因?yàn)闋砍独婧惋L(fēng)險(xiǎn)的再分配，使得公共政策［43］的實(shí)施和穩(wěn)評(píng)工作變得更為復(fù)雜。為了促進(jìn)政策的科學(xué)與長(zhǎng)效，穩(wěn)評(píng)要貫穿于政策出臺(tái)和實(shí)施的全過(guò)程。由于穩(wěn)評(píng)實(shí)踐和理論的匱乏，加之穩(wěn)評(píng)意識(shí)的不足，往往導(dǎo)致關(guān)口前移下的穩(wěn)評(píng)流于形式、偏于過(guò)程，政策實(shí)施中的穩(wěn)評(píng)實(shí)踐更是步履維艱，可能需要很長(zhǎng)的時(shí)間與成本。這應(yīng)該是穩(wěn)評(píng)在理論研究和實(shí)踐探索方面努力的方向。

（二）不同階段差異化的穩(wěn)評(píng)機(jī)制構(gòu)建

重大政策本身的前瞻性特征使得在出臺(tái)前的穩(wěn)評(píng)往往只涉及制定政策的專家和政府部門，以及受政策影響的直接利益相關(guān)者，所以，從風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別、風(fēng)險(xiǎn)判斷到風(fēng)險(xiǎn)溝通以及化解，在理性判斷的情況下較為簡(jiǎn)單；而在政策實(shí)施中承載風(fēng)險(xiǎn)的利益相關(guān)者、風(fēng)險(xiǎn)等級(jí)以及風(fēng)險(xiǎn)溝通的擴(kuò)大化、復(fù)雜化，使得實(shí)施中的穩(wěn)評(píng)工作也更為復(fù)雜。具體而言，在政策實(shí)施中應(yīng)該將受到政策影響的直接利益主體、間接利益主體和相關(guān)公眾都納入政策穩(wěn)評(píng)中來(lái)；但是在政策實(shí)施中，利益與風(fēng)險(xiǎn)問(wèn)題的擴(kuò)大化和復(fù)雜化，要求其穩(wěn)評(píng)機(jī)制在出臺(tái)前利益主體識(shí)別基礎(chǔ)上，重點(diǎn)分析實(shí)施中可能受到政策影響的群體，進(jìn)而對(duì)其進(jìn)行民意調(diào)查和風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別。在公眾參與和風(fēng)險(xiǎn)溝通方面，政策出臺(tái)前的穩(wěn)評(píng)由于政策自身的前瞻性和專業(yè)性，風(fēng)險(xiǎn)宣傳與風(fēng)險(xiǎn)溝通至關(guān)重要。由于在政策實(shí)施中的利益與風(fēng)險(xiǎn)的復(fù)雜分配問(wèn)題導(dǎo)致自上而下的風(fēng)險(xiǎn)宣傳工作并不能在多大程度上化解社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)，因此，風(fēng)險(xiǎn)溝通較之于風(fēng)險(xiǎn)宣傳更為關(guān)鍵，成為政策實(shí)施中的溝通重要途徑選擇。

（三）多維度聯(lián)結(jié)下的穩(wěn)評(píng)機(jī)制建設(shè)

研究發(fā)現(xiàn)，領(lǐng)導(dǎo)牽頭穩(wěn)評(píng)工作是推動(dòng)其開(kāi)展的重要保障，這符合中國(guó)府際關(guān)系背景下行政體系的客觀特征，換言之，領(lǐng)導(dǎo)重視是中國(guó)府際關(guān)系背景下穩(wěn)評(píng)執(zhí)行的重要保證。所以，穩(wěn)評(píng)工作與績(jī)效考核相聯(lián)結(jié)的機(jī)制則是促進(jìn)穩(wěn)評(píng)執(zhí)行的動(dòng)力所在。此外，利益主體和相關(guān)公眾通過(guò)不同方式和途徑參與政策制定，尤其是政策實(shí)施，影響和推動(dòng)政策系統(tǒng)中的各項(xiàng)行動(dòng)和進(jìn)展。H市政府可以采取完善利益相關(guān)主體代表參與機(jī)制的相關(guān)措施，在保證參與者具有代表性的前提下，通過(guò)程序透明化、決策公平化等具體措施，提高利益者代表參與機(jī)制的效率；此外，通過(guò)實(shí)地訪談咨詢、問(wèn)卷調(diào)研等方式，收集大量相關(guān)利益群體的態(tài)度建議，補(bǔ)充利益相關(guān)者代表機(jī)制存在的潛在問(wèn)題。

采用單一案例雖然能夠?qū)λ芯康膯?wèn)題進(jìn)行深入細(xì)致的把握和分析，但是缺乏對(duì)照比較，在普適性方面需要更廣范圍的大樣本驗(yàn)證。因而，提出的穩(wěn)評(píng)理論模型只是目前研究條件和自身水平下的假說(shuō)，未來(lái)需要更加深入、全面地對(duì)理論進(jìn)行深化和提升，以構(gòu)建更為堅(jiān)實(shí)的理論，進(jìn)而才能更好地應(yīng)用在政策穩(wěn)評(píng)研究中。

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（責(zé)任編輯：于健慧）

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1005-460X（2016）04-0066-07

2016-04-25

國(guó)家社會(huì)科學(xué)基金重大項(xiàng)目“建立社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估機(jī)制研究”（11＆ZD034）

朱正威（1960—），男，上海人，執(zhí)行院長(zhǎng)，政治學(xué)博士，教授，博士研究生導(dǎo)師，從事公共安全與危機(jī)管理研究；王瓊（1988—），女，陜西榆林人，博士研究生，從事公共安全與風(fēng)險(xiǎn)治理研究。