◎丁建彪 （吉林大學行政學院，吉林長春 130012）

政策效能缺失視域下的“垃圾圍城”治理研究

◎丁建彪 （吉林大學行政學院，吉林長春 130012）

“垃圾圍城”現(xiàn)象在全國范圍的出現(xiàn)和蔓延，有其重要的緣由，垃圾治理相關(guān)政策效能缺失是重要的根源之一，具體體現(xiàn)為程序性、交易性、實質(zhì)性和規(guī)范性效能缺失。而破解這一問題的出路就在于建構(gòu)起可持續(xù)、可復制的治理結(jié)構(gòu)：制度結(jié)構(gòu)的構(gòu)建，可為“垃圾圍城”治理提供穩(wěn)定和可持續(xù)的保障；關(guān)系結(jié)構(gòu)的構(gòu)建，可為“垃圾圍城”治理提供合作共治的模式；具象結(jié)構(gòu)的構(gòu)建，可為“垃圾圍城”治理提供有效的行動網(wǎng)絡(luò)；聯(lián)盟結(jié)構(gòu)的構(gòu)建，可為“垃圾圍城”治理提供經(jīng)驗累積。在推進和實施過程中，應(yīng)從多維度的視角出發(fā)，綜合施策，標本兼治：完善垃圾治理的相關(guān)政策，創(chuàng)新垃圾治理方式；培育統(tǒng)一開放、競爭有序的垃圾市場環(huán)境，為企業(yè)盈利提供多元化渠道；通過法律法規(guī)賦予社區(qū)垃圾治理職責，探索社區(qū)垃圾治理職責的實現(xiàn)形式；建立和完善鄉(xiāng)村和城市垃圾治理資金籌集機制；完善社會信用體系，強化執(zhí)法力度，簡化訴訟和審判流程，保證懲戒機制發(fā)揮實質(zhì)性作用。

環(huán)境治理；垃圾圍城；政策效能；治理結(jié)構(gòu)；對策

“垃圾圍城”造成的后果既威脅農(nóng)產(chǎn)品安全和農(nóng)業(yè)可持續(xù)發(fā)展，制約城鄉(xiāng)均衡發(fā)展和新型城鎮(zhèn)化空間布局，也對居民的身心健康和社會的進步發(fā)展產(chǎn)生嚴重影響，對我國生態(tài)文明建設(shè)和綠色發(fā)展理念的落實構(gòu)成嚴重挑戰(zhàn)。推動“垃圾圍城”的有效治理，已成為當代中國迫切需要解決的議題。筆者從實踐性和規(guī)范性結(jié)合的視角出發(fā)，既立足實踐，分析這一問題產(chǎn)生的根源，提出具體的解決對策，又從規(guī)范層面提出一種穩(wěn)定和可復制的治理結(jié)構(gòu)，為垃圾治理提供結(jié)構(gòu)性保障。

一、政策效能缺失——“垃圾圍城”困境的重要根源

垃圾治理相關(guān)政策效能缺失，是造成“垃圾圍城”困境的重要根源，其政策效能的缺失又具體體現(xiàn)為程序性、交易性、實質(zhì)性和規(guī)范性效能缺失。

1.程序性效能關(guān)注政策過程應(yīng)遵循的固定程序和解決政策議題所采納的科學方法。程序性效能缺失，一方面，表現(xiàn)在我國并未形成統(tǒng)一制定垃圾治理政策的科學程序和評估流程。因此，在實踐層面，政策制定大多依賴基層政府對這一問題的嚴重性判斷和領(lǐng)導干部的自我認知，在這種情形下，基層政府制定的往往是一些權(quán)宜之計的政策，缺乏全局性和科學性。對垃圾治理政策的評估，也依賴政府部門自我評價，缺乏第三方和專業(yè)部門的評估，導致垃圾治理政策變遷的動力不足，嚴重滯后于當前復雜的現(xiàn)實環(huán)境。另一方面，表現(xiàn)為治理方法的單一性和簡單性。在全國范圍內(nèi)，對垃圾的治理，大多是政府部門，特別是環(huán)衛(wèi)部門進行自上而下的自我主導，缺乏以問題為導向的回溯勘查和由不同層次治理方法所組成的方法論體系。“目前只有城市環(huán)衛(wèi)部門在管理垃圾，他們主要負責將垃圾從社區(qū)運送到垃圾處理站，在此過程中，并沒有注重垃圾的資源化處理，這種處理方法不適合垃圾的分類回收”［1］。垃圾治理有其特殊性，需要從實際存在的問題出發(fā)，按倒序次序來發(fā)現(xiàn)問題，獲得有效的政策手段，評估政策的可行性，推動政策的執(zhí)行，確立政策的科學目標。同樣，垃圾治理需要一個多層次、多樣化的治理方法構(gòu)成的方法論體系。不同區(qū)域、不同地區(qū)“垃圾圍城”生成的原因、解決的方法存在差異，只有當微觀層面的治理方法不能解決問題時，才可上升中觀層面的治理方法。宏觀層面的治理方法，則涉及根本性的問題和政策供給。只有不同層次的方法相互聯(lián)動形成合力，垃圾治理才能取得明顯成效。程序性效能缺乏，導致垃圾治理呈現(xiàn)出分散化、地方化傾向，垃圾治理方法缺乏針對性和差異性。

2.交易性效能關(guān)注資源被如何有效地利用，也即投入最少的資源成本來實現(xiàn)最大化的預期收益，并充分考慮其他主體參與的成本和收益優(yōu)勢。交易性效能缺失，一方面，表現(xiàn)在大量的垃圾治理資源和資金被截留、流失、浪費和無效利用。相比其他的公共項目，垃圾治理項目“黑箱作業(yè)”現(xiàn)象嚴重。政府主導建設(shè)的大型垃圾衛(wèi)生填埋場，大多在環(huán)境評估、生物處理技術(shù)、防滲透和防污染保護措施的可靠性和安全性方面較差，滲濾液處理系統(tǒng)不達標，填埋氣回收利用設(shè)施形同虛設(shè)，專用壓實機設(shè)備數(shù)量有限，大多用推土機進行作業(yè)，且耗費大量的人力、物力和資金，在填埋的同時又造成二次污染。如在西部地區(qū)實行的“垃圾小屋工程”，每個成本都在5萬—7萬元之間，大都建在公路兩側(cè)，遠離村民的生活區(qū)，堆放垃圾的空間極其有限，造成嚴重的資源浪費。另一方面，表現(xiàn)在其他主體所擁有的資源和優(yōu)勢不能有效進入垃圾治理環(huán)節(jié)。垃圾治理項目不是公益性項目，它需要企業(yè)、社會組織、社區(qū)、民眾等不同主體參與到治理過程之中，并獲得不同的收益。由于我國政府主導和政企合一的管理體制和機制的束縛，垃圾市場并未向社會和企業(yè)開放，導致企業(yè)擁有的資金、研發(fā)和技術(shù)優(yōu)勢難以發(fā)揮。比如，機械分揀設(shè)備的投入和運行，有氧和無氧存在條件下衛(wèi)生物堆肥技術(shù)的普及，垃圾處理熱解氣化技術(shù)的應(yīng)用等。對社區(qū)組織而言，由于缺乏法制化和制度化保障，大量的社區(qū)組織不能深度參與到垃圾治理的進程中。社區(qū)組織對垃圾治理具有成本低、組織適應(yīng)強、管理系統(tǒng)完善、人員眾多，且擁有大量的固定場所和網(wǎng)格化的管理方法，社區(qū)組織擁有的這些自身優(yōu)勢也難以得到最大限度的發(fā)揮。

3.實質(zhì)性效能關(guān)注政策結(jié)果取得的實際績效，通過分析具體政策的績效來界定政策系統(tǒng)的整體效能。實質(zhì)性效能缺失，一方面，表現(xiàn)在具體政策，特別是垃圾治理過程中最為關(guān)鍵和核心的“垃圾分類”和“垃圾收費”政策的效能缺失。垃圾分類是世界范圍內(nèi)垃圾治理的通行做法，也是最有效和最可行的方法之一。在我國，垃圾分類政策的法律法規(guī)偏重于垃圾的傾倒、清掃、運輸和處置的末端，作為垃圾分類的源頭卻無法可依。垃圾回收設(shè)施分類不規(guī)范，大多分為可回收和不可回收兩類，而大部分居民又不清楚哪些垃圾可回收、哪些垃圾不可回收。公眾垃圾分類意識不強，導致垃圾進行混雜式傾倒和丟棄。即便有部分地區(qū)、單位和家庭進行有限的垃圾分類，由于缺乏后續(xù)政策的跟進和配套，垃圾在存放、收集、處理過程中進行混雜式處理，垃圾分類政策不能發(fā)揮應(yīng)有的作用。垃圾收費政策是治理垃圾的另一種有效手段。在我國，大多數(shù)地方政府以發(fā)展落后、不增加居民經(jīng)濟負擔為由，實行最低限度的“按戶收費”政策，甚至不收費，使得垃圾治理處于真空狀態(tài)，而作為控制垃圾總量、減輕政府財政負擔和可持續(xù)治理的重要保障的“按量收費”政策，卻遲遲不能在全國范圍內(nèi)實施和推廣。另一方面，表現(xiàn)在政策系統(tǒng)整體效能低下。政策系統(tǒng)的整體效能是通過系統(tǒng)內(nèi)具體政策效能的正負總和來界定的。我國的垃圾治理存在城市、城鎮(zhèn)和鄉(xiāng)村的三維政策結(jié)構(gòu)，不同區(qū)域的政策效能各不相同。城市垃圾治理取得顯著成效，政策效能得以明顯提升。但城鎮(zhèn)卻要接納大量未經(jīng)處理的人為轉(zhuǎn)運的城市垃圾，加之城鎮(zhèn)化進程的加速推進和自身資金、技術(shù)和處理能力的限制，導致城鎮(zhèn)垃圾治理政策效能提升不明顯。同樣，城鎮(zhèn)產(chǎn)出的垃圾也人為轉(zhuǎn)運到鄉(xiāng)村，加之鄉(xiāng)村垃圾由于工業(yè)的轉(zhuǎn)移和粗放型農(nóng)業(yè)經(jīng)營，產(chǎn)出大量的工業(yè)垃圾和農(nóng)業(yè)垃圾，鄉(xiāng)村垃圾治理陷入難以有效治理的惡性循環(huán)之中，造成鄉(xiāng)村垃圾政策效能低下。治理政策的多維性又造成政策相互重疊和交叉，缺乏有效的協(xié)調(diào)和銜接，導致政策系統(tǒng)整體效能低下。

4.規(guī)范性效能關(guān)注政策規(guī)范性目標所產(chǎn)生的積極影響和對社會成員集體行動的塑造。規(guī)范性效能具體包括社會可持續(xù)發(fā)展、生態(tài)文明建設(shè)、綠色發(fā)展理念等總的政策目標釋放出的能動效能。其中，綠色發(fā)展理念對“垃圾圍城”治理產(chǎn)生積極影響，它要求在全社會建設(shè)資源節(jié)約型、環(huán)境友好型社會，形成人與自然和諧發(fā)展的新理念，并推進美麗中國建設(shè)，實現(xiàn)綠水青山、城鄉(xiāng)均衡、人文與自然景觀的高度融合。規(guī)范性效能缺失，一方面，表現(xiàn)在這些價值和理念并未真正滲透到社會領(lǐng)域，形成全社會自覺行動的規(guī)范，特別是治理主體的自覺行動規(guī)范?！袄鴩恰敝卫碛衅涮厥庑院蛷碗s性，往往投入多、產(chǎn)出少，投入和產(chǎn)出不對稱，經(jīng)濟效益和社會效益釋放緩慢，這導致作為垃圾治理最重要主體的政府，在價值理念、目標導向宣傳、普及和推廣中存在消極性特征，因為垃圾治理產(chǎn)生的效益并不像經(jīng)濟建設(shè)的指標那樣具有杠桿撬動作用。而且，在我國的政府系統(tǒng)內(nèi)部考評中，垃圾治理指標并未真正納入考核體系，使政府官員缺乏晉升動機和政績刺激。因此，部分政府官員只在形式層面予以響應(yīng)，在實際執(zhí)行過程中卻拖延、抵制這些發(fā)展理念，部分政府部門甚至本身成為“垃圾圍城”的保護者和制造者。另一方面，表現(xiàn)在這些規(guī)范性目標沒有有效地塑造出集體行動的動機和動力。綠色發(fā)展和生態(tài)文明的深入推進，與社會成員的生存環(huán)境和生存質(zhì)量息息相關(guān)。但在行動層面，個體行為與集體行動之間會產(chǎn)生沖突和矛盾。個體的行為追求一定的經(jīng)濟利益，當他們的利益存在持續(xù)增進時，個體才根據(jù)這些共有的規(guī)范化開展集體行動。但從垃圾治理中獲得的利益往往是間接性的，并不能直接轉(zhuǎn)化為物質(zhì)利益。因此，規(guī)范性價值的塑造受到個體狹隘性利益的抵觸，個體的行動大多是“自掃門前雪”和“搭便車”。垃圾治理政策卻缺乏對社會成員進行深層次的塑造，比如，開展公民生態(tài)教育、環(huán)境保護意識培育和健康生活方式的倡導，結(jié)果是垃圾治理集體行動動機不強和動力不足。

二、治理結(jié)構(gòu)的構(gòu)建——“垃圾圍城”治理的關(guān)鍵環(huán)節(jié)

在垃圾治理相關(guān)政策效能缺失的背景下，“垃圾圍城”治理要取得明顯成效，需要從更為規(guī)范和科學的層面建構(gòu)起可復制、可借鑒和可推廣的治理結(jié)構(gòu)，因為任何從局部、單一層面提出的解決政策、制度和方法已不能從根本上破解這一難題，為“垃圾圍城”治理提供新的路徑選擇。

1.制度結(jié)構(gòu)的構(gòu)建，可為“垃圾圍城”治理提供穩(wěn)定和可持續(xù)的保障。制度是社會成員行為過程中產(chǎn)生的相對穩(wěn)定的規(guī)范，具有主觀和客觀的雙重特征。作為主觀的特征，它引導人們進行社會活動和社會交流，個體基于這些規(guī)范能動地行動。規(guī)范在特定的社會中又是共有的，所以制度也就變得客觀、穩(wěn)定和剛性，它限制人們行動的自由，影響人們采取行動的方式，為公眾正確行為設(shè)定界限。正是通過制度，人們的行為才得以被控制、引導和重塑，人們的日常行為才具有穩(wěn)定的特征。因此，制度結(jié)構(gòu)的核心是在完善具體制度內(nèi)容的基礎(chǔ)上形成相互銜接、相互配套的制度體系?！袄鴩恰敝卫斫Y(jié)構(gòu)的構(gòu)建，需要一系列的制度體系。首先，要制定從源頭上控制垃圾總量和減少垃圾總量的制度，這一制度涉及垃圾的成本分擔、綜合回收循環(huán)利用技術(shù)、約束公眾自覺減少垃圾產(chǎn)出的習慣等不同方面。只有減少垃圾的絕對總量，解決“垃圾圍城”才有足夠的時間和空間。其次，健全和完善垃圾治理過程中的無縫銜接制度。要嚴格建立起垃圾源頭分類、分類收集、運輸和處理的無縫銜接，減少垃圾二次圍城。再次，完善垃圾處理標準化的技術(shù)等級制度，這一制度涉及堆肥、生化處理、填埋、焚燒等不同的等級。只有當某一等級的技術(shù)不能處理時，才能通過另一等級的技術(shù)來處理。比如在德國，42%衛(wèi)生填埋，40%焚燒制能，13%堆肥處理，5%機械生物處理。而在我國，總量70%的垃圾通過簡單填埋來處理。最后，健全和完善嚴格的獎罰制度。對垃圾分類良好的家庭、企業(yè)和組織，通過財稅和經(jīng)濟杠桿來激勵，對高危垃圾產(chǎn)出主體，比如，醫(yī)療、化工廢料、電子類廢棄物強化監(jiān)督力度，并對造成危害后果的相關(guān)主體加大處罰力度。通過優(yōu)化和完善具體制度的不足和缺陷，并將具體制度中科學、有效的要素上升為全國層面統(tǒng)一的制度安排，才能為垃圾治理提供制度性保障。

2.關(guān)系結(jié)構(gòu)的構(gòu)建，可為“垃圾圍城”治理提供合作共治的模式。關(guān)系結(jié)構(gòu)不同于制度結(jié)構(gòu)，它表現(xiàn)為不同治理主體之間相互依賴和相互合作的狀態(tài)。“社會關(guān)系不是實體事務(wù)，如果沒有人類每天的介入、行動而產(chǎn)生和再現(xiàn)這種關(guān)系，它們是不存在的，所有的關(guān)系都在現(xiàn)實中流動和運動著，在這種運動中，它每天都在變形、改變、侵蝕、消失或變質(zhì)”［2］。關(guān)系結(jié)構(gòu)的核心是確立起政府、市場和社會既各司其職又相互合作的共治模式。垃圾治理的特殊性，決定既不能完全依靠政府的主導來獨自解決，也不能依靠市場的自發(fā)性力量來解決，更不能交由社會自行消解，需要三方協(xié)同共治。政府應(yīng)整合和清理已有的不合理的政策和法規(guī)，重新制定符合新形勢下全國統(tǒng)一的政策法規(guī)，并將部分內(nèi)容納入法律層面強力實施。在全國范圍內(nèi)建立起統(tǒng)一的目標管理、工作機制、推進程序和保障手段。市場應(yīng)克服垃圾市場人為分割和地方各自為政的局面，培育全國范圍內(nèi)統(tǒng)一開放、競爭有序的格局。透過價格機制，實現(xiàn)從垃圾收集、分揀、回收、儲運、處理、綜合利用和產(chǎn)品經(jīng)營的完整產(chǎn)業(yè)鏈。政府失效和市場失靈的地方，是社會組織發(fā)揮積極作用的節(jié)點。垃圾治理作為一種純粹性社會事務(wù)，社會組織能夠?qū)嵸|(zhì)性地承擔起局部范圍內(nèi)監(jiān)督、處理、宣傳和后續(xù)的服務(wù)性工作。社會組織也能為政府部門和企業(yè)之間的聯(lián)系搭建起合作橋梁，有效解決政府與企業(yè)之間缺乏銜接的局面。政府應(yīng)為全國統(tǒng)一開放、競爭有序的垃圾市場提供法治保障和制度供給，為社會組織明確權(quán)責關(guān)系和法律地位。市場充分發(fā)揮資金優(yōu)勢，通過技術(shù)升級和引入新的運作模式，實現(xiàn)垃圾資源的減量化、資源化、無害化處理。社會組織在既定的法律框架下，充分釋放治理社會事務(wù)的優(yōu)勢，形成三者有機聯(lián)動、合作共治的新模式。經(jīng)驗表明，“合作既是治理的起點和歸宿，更是構(gòu)建社會公平正義的必要法則”［3］。

3.具象結(jié)構(gòu)的構(gòu)建，可為“垃圾圍城”治理提供有效的行動網(wǎng)絡(luò)。制度和關(guān)系結(jié)構(gòu)對個體的實踐活動產(chǎn)生一定程度的強制，塑造他們垃圾處理習慣的形成。但在個體的行動網(wǎng)絡(luò)中，不同的行動者并不完全遵守既有的制度規(guī)范和關(guān)系模式，而是分析各種資源在治理過程的分配，根據(jù)資源分配的程度，產(chǎn)生自我利益、自我動機和自我目標來展開行動。不同行動者的行為又彼此相互影響和相互依賴，形成穩(wěn)定狀態(tài)，這一狀態(tài)被描述為具象結(jié)構(gòu)?！安煌男袆诱咴诰W(wǎng)絡(luò)中打破了傳統(tǒng)的垂直與水平關(guān)系，形成了錯綜復雜的網(wǎng)狀結(jié)構(gòu)，網(wǎng)絡(luò)中各節(jié)點互動頻繁，形成一種權(quán)變式的管理”［4］。在具象結(jié)構(gòu)中，個人和家庭作為最基本的單元，它們的行動直接關(guān)系垃圾治理的成效。因此，個人和家庭應(yīng)自覺地進行垃圾分類和減少垃圾排放，自覺使用紙制類垃圾袋、可循環(huán)使用的布袋和可降解的生活用袋。對家用類和衣服類二手品，通過清洗和加工整理，進行社會捐贈。對電子類和電器類廢棄物，主動投放到固定場所和專門的回收設(shè)備中。政府和企業(yè)作為垃圾收集和處置的主體單元，應(yīng)在公共場所、商場、農(nóng)貿(mào)市場提供專用的收集設(shè)備和建立固定、便利的場所，減輕垃圾收集的成本和壓力。大型生活類超市，由于和居民生活息息相關(guān)，應(yīng)配備自動化、智能化的回收機器。對部分可循環(huán)回收的用品加入虛擬成本，當居民將這些用品放入回收機器之后，機器自動將虛擬成本以購物券的形式返還給居民，來刺激居民主動投放。村民委員會和社區(qū)組織處在垃圾治理上下聯(lián)動的中樞位置。部分工作人員應(yīng)走進所在轄區(qū)，對居民進行垃圾分類標準、減量化、資源處理意識的宣傳和普及，糾正居民隨意丟棄和傾倒垃圾的陋習。在垃圾的存放、收集和運輸過程中，積極協(xié)調(diào)不同行動主體的互動行為。比如，協(xié)調(diào)居民、政府、建筑單位、企業(yè)之間臨時性存放垃圾的共有場所。在垃圾收集和運輸過程中協(xié)調(diào)線路的科學設(shè)置，形成互相協(xié)調(diào)和相互信任的“大環(huán)衛(wèi)”體系。

4.聯(lián)盟結(jié)構(gòu)的構(gòu)建，可為“垃圾圍城”治理提供經(jīng)驗累積。美國學者薩巴蒂爾等人將“倡導聯(lián)盟”定義為“來自不同職位的人們，他們共享一個特定的信念系統(tǒng)———一套基本價值觀、因果假設(shè)和問題感知，并且在長時間內(nèi)顯示出較強的協(xié)調(diào)活動”［5］?！袄鴩恰辈粌H破壞環(huán)境，威脅農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量和安全，嚴重影響人們的健康，對該問題的有效治理易于取得全社會的普遍共識。但由于資源的占有和分配不均等，認識和能力不一致，造成后果的直接性和間接性不對等多種因素的影響，形成垃圾治理過程中的不同聯(lián)盟。在“垃圾圍城”中受益或獲利的聯(lián)盟，缺少承擔社會責任和公平分擔治理成本的意愿，對垃圾治理持反對或消極態(tài)度。部分聯(lián)盟由于垃圾治理缺乏和自身的直接相關(guān)性，加之觀念和認識上的限制，形成中立聯(lián)盟?！袄鴩恰碑a(chǎn)生后果與成員的利益和健康直接相關(guān)或者損害其既定利益的，形成垃圾治理的支持者聯(lián)盟。不同聯(lián)盟之間的穩(wěn)定狀態(tài)被描述為聯(lián)盟結(jié)構(gòu)。在聯(lián)盟結(jié)構(gòu)中，不同的聯(lián)盟成員通過闡述和支持他們的政策目標來推動他們利益目標的實現(xiàn)，同時攻擊其他聯(lián)盟，導致不同的聯(lián)盟之間存在對立、競爭和沖突。但由于解決共識的黏合作用，聯(lián)盟結(jié)構(gòu)對垃圾治理發(fā)揮積極作用。一方面，不同聯(lián)盟之間通過各種平臺進行跨聯(lián)盟政策學習。通過學習，提高“垃圾圍城”產(chǎn)生后果的認識，對其生成的原因和影響垃圾治理的各種因素進行深入探討，對不同的解決方案優(yōu)劣進行比較，弱化不同聯(lián)盟之間的分歧，增加行動共識和公平分擔成本的意愿，減少搭便車行為傾向的發(fā)生，推動垃圾治理政策變遷和問題解決。另一方面，政府又能更好地發(fā)揮自身汲取公共資源和相對獨立地位的優(yōu)勢。通過對中立聯(lián)盟和反對聯(lián)盟的訴求、利益和目標進行了解，采取合理的資源分配進行引導和約束，并加大懲戒力度，實現(xiàn)中立聯(lián)盟和反對聯(lián)盟向支持聯(lián)盟的靠攏，減少垃圾治理的阻力。對支持者聯(lián)盟則進行政策引導和經(jīng)濟激勵，充分調(diào)動他們的潛能，形成有效的集體行動，推進垃圾治理目標的實現(xiàn)。

三、綜合施策、標本兼治——“垃圾圍城”治理的根本保障

“垃圾圍城”治理是一項復雜的系統(tǒng)工程，對造成這一困境根源的分析和治理結(jié)構(gòu)的構(gòu)建，需要從微觀的層面提出更為可行和可操作的對策，多措并舉，綜合施策，形成系統(tǒng)化的治理體系。

1.完善垃圾治理的相關(guān)政策，創(chuàng)新垃圾治理方式。在我國的行政體制中，政府對垃圾治理發(fā)揮不可替代的作用。政府應(yīng)將當前普遍實行的“垃圾定額制”收費政策轉(zhuǎn)變?yōu)橐勒铡岸嗯欧哦喔顿M、少排放少付費，混合垃圾多付費、分類垃圾少付費”為原則的“動態(tài)制收費”，以此來控制垃圾總量的產(chǎn)出和增加垃圾治理資金。在此基礎(chǔ)上，在有條件的城市和地區(qū)逐步推行“垃圾不落地”政策。在規(guī)定的時間、規(guī)定的地點，規(guī)定居民主動將垃圾投放到專用的收集車上，對私自傾倒垃圾的行為進行教育和懲罰，減少垃圾污染面積和對環(huán)境造成的危害。同樣，政府應(yīng)把“垃圾分類達標”作為重要的指標。在垃圾治理的前端，對垃圾分類業(yè)績突出的城市、城鎮(zhèn)、組織和家庭給予一定的物質(zhì)獎勵和一定的物業(yè)費用補貼，對垃圾分類不達標的單元，收取更加高昂的成本，建立起制度化的激勵和約束機制。在垃圾治理的中端，政府應(yīng)為單位和社區(qū)配備先進的垃圾收集工具，特別是多廂式垃圾分類收集車的廣泛使用，并為企業(yè)和小區(qū)購置先進運輸工具進行稅收減免和購置補貼。在垃圾治理的末端，根據(jù)不同的垃圾類別和屬性，采取不同的處理方式，確保垃圾治理從源頭、收集和處置形成一個良性循環(huán)的完整鏈條。另外，政府應(yīng)在全國范圍內(nèi)推行“環(huán)境資源獎勵”政策。隨著城市化和城鎮(zhèn)化進程的加速，處在城鄉(xiāng)結(jié)合部的大量村民，為了從拆遷中獲得最大利益，私搭亂建大量的建筑物，拆除之后又產(chǎn)生大量的建筑垃圾。政府要對沒有私搭亂建的居民，給予環(huán)境資源獎勵，獎勵的額度要大于私搭亂建的成本，使私搭亂建失去獲利空間，同時對違章建筑進行無償性拆除，綜合利用多種措施來控制這一現(xiàn)象的蔓延。

2.培育統(tǒng)一開放、競爭有序的垃圾市場環(huán)境，為企業(yè)盈利提供多元化渠道?！袄鴩恰钡慕鉀Q，企業(yè)發(fā)揮不可或缺的作用，一方面，與垃圾市場的統(tǒng)一開放、競爭有序的環(huán)境密切相關(guān)。據(jù)統(tǒng)計，我國垃圾的回收利用每年可以創(chuàng)造出2 500億元以上的經(jīng)濟產(chǎn)值。但由于人為性因素的分割和地方市場的各自為政，部分沿海地區(qū)的垃圾處理企業(yè)缺乏垃圾資源，其他地區(qū)的企業(yè)由于資金、技術(shù)和政策扶持的不足，垃圾資源卻堆積如山。通過市場化的運行機制，克服地區(qū)不平衡現(xiàn)象，實現(xiàn)統(tǒng)一開放的市場體系。另一方面，與垃圾處理企業(yè)能否獲得盈利機會和盈利空間緊密相關(guān)。有機垃圾壓氧堆肥技術(shù)的應(yīng)用，是企業(yè)獲得盈利的一個重要增長點。垃圾處理企業(yè)應(yīng)利用專業(yè)化的技術(shù)培養(yǎng)和馴化微生物對有機垃圾進行快速轉(zhuǎn)化，而微生物產(chǎn)出的糞便和微生物軀體可用來有機養(yǎng)殖，形成可循環(huán)的利潤來源。在垃圾處理的末端，企業(yè)應(yīng)通過技術(shù)升級和科技創(chuàng)新，實現(xiàn)利潤增長?！白鳛榈谌幚淼臒峤鈿饣夹g(shù)，它可將垃圾置于1 200℃以上的高溫中分解轉(zhuǎn)化為汽，由此產(chǎn)生新的熱能用于發(fā)電或供熱，而處理過程很少產(chǎn)生二英等有害氣體，其高溫熱解的殘渣可作道路、堤壩的填充材料，按一定配比可作為生產(chǎn)環(huán)保水泥、磚塊、下水管道等建材的原料”［6］。企業(yè)也可通過研發(fā)和推廣可降解技術(shù)而獲得巨大的盈利機會?？山到猱a(chǎn)業(yè)是綠色發(fā)展的關(guān)鍵性產(chǎn)業(yè)，是減少白色污染的重要舉措?？山到猱a(chǎn)業(yè)應(yīng)用領(lǐng)域廣泛，既涉及居民生活塑料用袋和包裝袋，也涉及農(nóng)民使用的塑料地膜和塑料類產(chǎn)品以及工業(yè)類塑料制品。通過降低技術(shù)成本和使用成本，在全社會普遍應(yīng)用，能為企業(yè)提供巨大的利潤空間。

3.通過法律法規(guī)賦予社區(qū)垃圾治理職責，探索社區(qū)垃圾治理職責的實現(xiàn)形式。社區(qū)治理是破解“垃圾圍城”的可行和有效方式?！吧鐓^(qū)能夠做政府和市場不能做到的事情，因為社區(qū)擁有社區(qū)成員行為、能力和需求的信息，社區(qū)治理利用這些分散的私人信息，并根據(jù)其成員是否遵守社會規(guī)范進行獎勵和懲罰”［7］。在當前，應(yīng)完善部分垃圾治理的法律法規(guī)，明確賦予社區(qū)垃圾治理的權(quán)限和地位，并給予人員編制、財務(wù)、收集工具和后勤保障等方面的保障。在此基礎(chǔ)上，探索社區(qū)垃圾治理職責的實現(xiàn)方式。社區(qū)應(yīng)積極吸納部分社工人員、失業(yè)人員和貧困人員參與垃圾治理進程。通過專門化和專業(yè)化垃圾分類、分類回收利用等知識培訓，改變當前僅僅依靠部分環(huán)衛(wèi)人員被動收集垃圾的方式。在遵守相關(guān)法律和授權(quán)的前提下，社區(qū)垃圾收集人員可給本轄區(qū)內(nèi)的家庭分發(fā)付費式垃圾專用分類收集袋，收集袋的價格與收集成本大體一致。規(guī)定每個家庭主動將垃圾分類投放到不同的專用垃圾袋中，社區(qū)人員在規(guī)定的時限內(nèi)周期性地上門主動收集，從根本上實現(xiàn)“垃圾分類”和“多產(chǎn)出垃圾多出錢”政策落地。比如，“在臺北，垃圾必須使用專用付費垃圾袋，如果不使用專用垃圾袋，清潔隊可拒收，居民投放垃圾時還會有專人抽樣檢查居民的垃圾袋，如果發(fā)現(xiàn)沒有按規(guī)定分類，會被罰款1 200元到6 000元新臺幣”［8］。另外，通過“社區(qū)+公司”形式，建立社區(qū)和公司占一定份額的混合制體制，共同實現(xiàn)垃圾收集、運輸和處理的全過程。社區(qū)也可通過授權(quán)或委托的形式，建立垃圾清運和處理公司，實現(xiàn)產(chǎn)業(yè)化和能源化處理，提高垃圾治理效能。

4.建立和完善鄉(xiāng)村與城市垃圾治理資金籌集機制。多方資金共籌機制是垃圾治理可持續(xù)的保證，是破解“垃圾圍城”的重要環(huán)節(jié)。在鄉(xiāng)村治理資金籌措上，要建立起專項資金公共池。中央政府按照一定比例投入專向資金，地方政府把垃圾治理費用納入專向財政預算，作為鄉(xiāng)村垃圾治理的穩(wěn)定源頭。通過“企業(yè)+農(nóng)戶”的形式，充分挖掘鄉(xiāng)村地區(qū)有機農(nóng)產(chǎn)品種植和有機養(yǎng)殖的經(jīng)濟潛力，將利潤以一定的比例投入資金公共池中，擴大資金來源。家庭通過一定的比例每月出資，來雇傭?qū)Ｂ毜娜藛T來進行垃圾的收集和清理，剩余資金投入專項池中循環(huán)使用。比如，“廣西通過籌集、管理村莊保潔費的方式向每戶每月收取35元，共自籌村莊保潔費806萬元，占城鄉(xiāng)垃圾治理總投入的23.17%”［9］。在城市垃圾資金籌措上，根據(jù)不同垃圾種類，實現(xiàn)分類籌集的多元化模式。對生活類垃圾，要按照“動態(tài)收費制”來征收，同時擴大征收范圍，將國有機關(guān)、企事業(yè)單位、社會團體、個體經(jīng)營者納入其中，擴大垃圾治理資金增量。充分利用已成熟的各種收費平臺，如代扣代繳、水費和電費聯(lián)合收取等方式，提高收費率，盤活垃圾治理資金存量。對工業(yè)垃圾、電子垃圾和醫(yī)療垃圾，一方面，要通過“生態(tài)稅”和“環(huán)境資源稅”等稅收政策，補充垃圾治理資源來源；另一方面，建立政府、企業(yè)和社會力量占不同股份的混合所有制企業(yè)，加強技術(shù)研發(fā)，提升垃圾處理的產(chǎn)業(yè)化水平，將部分利潤作為治理資金。“建筑廢棄物經(jīng)過破碎、分選后可得到所需粒徑的再生砂、石，而砂、石又是所有建筑材料中最基本的母體材料之一，能夠產(chǎn)生巨大的經(jīng)濟效益和社會效益”［10］。市政建筑和工程，應(yīng)優(yōu)先采購建筑物廢氣循環(huán)利用的材料。廢橡膠通過微波脫硫等技術(shù)生產(chǎn)膠粉，膠粉與其他成分混合形成橡膠水泥、橡膠瀝青、鐵路枕木，可廣泛應(yīng)用于各種領(lǐng)域。廢玻璃通過粉碎、預成型、加熱焙烤，可做成人造石材、人造彩砂、玻璃微珠等建筑材料。電子垃圾通過人工拆解，將有毒物質(zhì)的零部件取出后，其他部件可通過電子破碎機和磁力分選分離回收技術(shù)，分離出鐵、鋁、銅和一些稀有貴金屬。城市產(chǎn)出的各種不同垃圾，通過技術(shù)創(chuàng)新和產(chǎn)品化經(jīng)營，能夠釋放出巨大的經(jīng)濟和利潤空間，可成為城市垃圾治理資金的重要來源。另外，政府應(yīng)面向城鎮(zhèn)或城市居民發(fā)行一定數(shù)量的專用債券，按照一定比率和利息，將這部分資金作為專項資金用于城市垃圾治理。

5.完善社會信用體系，強化執(zhí)法力度，簡化訴訟和審判流程，保證懲戒機制發(fā)揮實質(zhì)性作用。垃圾分類政策、垃圾收集過程的無縫銜接制度、垃圾收費政策以及公眾垃圾分類意識的提高，都需要健全的自律和他律機制。要賦予村委會和社區(qū)垃圾治理信用記錄的權(quán)限，對隨意傾倒垃圾和違反垃圾分類等一系列政策的單元和個人，建立信用檔案來對其不良行為發(fā)生的頻率進行記錄，將垃圾信用記錄和社會其他的信譽記錄互聯(lián)互通，并通過互聯(lián)網(wǎng)進入人民銀行的信用信息數(shù)據(jù)中心，作為發(fā)放貸款、享受政府稅收減免和補貼方面的重要指標，推動社會形成良好的自律機制。我國現(xiàn)行的垃圾治理的有關(guān)法律，只是鼓勵民眾實施，并未強制執(zhí)行，即便執(zhí)行，也缺乏可操作化的配套法律。因此，要根據(jù)現(xiàn)有的情況制定相關(guān)配套法律，做到有法可依、執(zhí)法必嚴和違法必究。在全國范圍內(nèi)普遍推行“垃圾圍城”監(jiān)測和執(zhí)法，對違法行為進行嚴厲懲戒，特別是通過司法訴訟機制。法院要簡化流程和改變一定的訴訟主體，支持垃圾公益訴訟。讓社會成員、企事業(yè)單位、社會團體依據(jù)法律的特別規(guī)定，對隨意傾倒垃圾造成嚴重后果的行為，對相關(guān)民事主體或行政機關(guān)向法院提起訴訟。法院按照“誰污染誰治理”的原則，縮短案件審理時限和加大執(zhí)法力度。對拒絕執(zhí)行的企業(yè)、單位或部分公民，進一步從經(jīng)濟制裁、出行限制、職務(wù)晉升等方面加大執(zhí)法力度，保證法院的判決得到真正落實。

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（責任編輯：于健慧）

D630；X705

A

1005-460X（2016）05-0092-06

2016-02-16

國家社會科學基金重大招標項目“中國特色社會主義政治發(fā)展道路的理論闡釋與實踐路徑研究”（12&ZD058）；吉林大學種子基金項目“‘垃圾圍城’治理中的政策效能缺失及聯(lián)盟治理結(jié)構(gòu)研究”（2015ZZ037）；“吉林省新型城鎮(zhèn)化發(fā)展對策研究——德國城鎮(zhèn)化發(fā)展經(jīng)驗借鑒”（2014BS004）

丁建彪（1979—），男，甘肅甘谷人，講師，從事公共政策與公共治理、垃圾治理研究。