◎王 婷（1.南京農(nóng)業(yè)大學(xué)公共管理學(xué)院，江蘇南京210095；2.江蘇省社會(huì)科學(xué)院，江蘇南京210013）

合作治理：中國(guó)特色社會(huì)主義行政體制改革的目標(biāo)導(dǎo)向與治理邏輯

◎王 婷1，2（1.南京農(nóng)業(yè)大學(xué)公共管理學(xué)院，江蘇南京210095；2.江蘇省社會(huì)科學(xué)院，江蘇南京210013）

中國(guó)特色社會(huì)主義行政體制是立足于中國(guó)基本國(guó)情，與完善中國(guó)政治制度整體框架相適應(yīng)，與推進(jìn)中國(guó)政府職能轉(zhuǎn)變相協(xié)調(diào)，與規(guī)范中國(guó)行政權(quán)力運(yùn)行相統(tǒng)一的政府組織結(jié)構(gòu)和管理制度。在當(dāng)代中國(guó)社會(huì)轉(zhuǎn)型的關(guān)鍵時(shí)期，中國(guó)特色社會(huì)主義行政體制既是實(shí)現(xiàn)社會(huì)、政府、政黨現(xiàn)代化架構(gòu)的體制保障，也是推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的基礎(chǔ)性條件和核心決定因素之一。合作治理的價(jià)值理念和實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)揭示了中國(guó)特色社會(huì)主義行政體制改革的目標(biāo)導(dǎo)向與治理邏輯，對(duì)于走出中國(guó)特色社會(huì)主義行政體制改革中的困境給予有益的啟示。當(dāng)然，寄托于行為互動(dòng)的自然主義演進(jìn)而構(gòu)建合作治理是不現(xiàn)實(shí)的，積極的、自覺的建構(gòu)需要在合作意識(shí)的引領(lǐng)下展開，這就使系統(tǒng)化的理論建構(gòu)更具緊迫性。

中國(guó)特色社會(huì)主義行政體制；合作治理；改革

行政體制改革本質(zhì)上是對(duì)權(quán)力與權(quán)力（權(quán)利）關(guān)系進(jìn)行重新界定、規(guī)范、保障和促進(jìn)的制度變遷過程，包括行政體系內(nèi)部權(quán)力機(jī)制的調(diào)整和行政體系與外部環(huán)境之間權(quán)利機(jī)制的理順。作為中國(guó)特色社會(huì)主義政治發(fā)展的重要內(nèi)容，行政體制改革涉及政府與社會(huì)、政府與市場(chǎng)、中央與地方等一系列重大關(guān)系的調(diào)整，既是實(shí)現(xiàn)社會(huì)、政府、政黨現(xiàn)代化架構(gòu)堅(jiān)實(shí)的體制保障，也是推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的基礎(chǔ)性條件和核心決定因素之一。黨的十八大報(bào)告提出：“要按照建立中國(guó)特色社會(huì)主義行政體制目標(biāo)，深入推進(jìn)政企分開、政資分開、政事分開、政社分開，建立職能科學(xué)、結(jié)構(gòu)優(yōu)化、廉潔高效、人民滿意的服務(wù)型政府?！鄙钊胩骄恐袊?guó)特色社會(huì)主義行政體制的方向與路徑，從而使中國(guó)的行政體制改革更好地體現(xiàn)本土性、把握規(guī)律性、富于創(chuàng)造性，建立起與經(jīng)濟(jì)體制改革與政治體制改革相適應(yīng)的現(xiàn)代行政體制，意義重大。

一、中國(guó)特色社會(huì)主義行政體制的概念界說

關(guān)于中國(guó)特色社會(huì)主義行政體制，學(xué)術(shù)界有不同的概括。有學(xué)者認(rèn)為，中國(guó)特色社會(huì)主義行政體制是適應(yīng)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)要求的，行使公共權(quán)力、管理公共事務(wù)、提供公共產(chǎn)品與公共服務(wù)、滿足社會(huì)公共需求的政府管理制度與組織體系。它的基本內(nèi)容包括公共管理職能、公共權(quán)力有效運(yùn)行的制度和機(jī)制、結(jié)構(gòu)優(yōu)化的公共組織體系、公共財(cái)政體制、公共治理結(jié)構(gòu)、公共效能管理等［1］。有學(xué)者認(rèn)為，中國(guó)特色社會(huì)主義行政管理體制是以包括鄧小平理論和“三個(gè)代表”重要思想以及科學(xué)發(fā)展觀等重大戰(zhàn)略思想在內(nèi)的科學(xué)社會(huì)主義理論體系為指導(dǎo)，適應(yīng)中國(guó)社會(huì)主義社會(huì)經(jīng)濟(jì)與政治發(fā)展的時(shí)代特征，按照建設(shè)服務(wù)型政府的整體要求，通過職能轉(zhuǎn)變、結(jié)構(gòu)優(yōu)化、制度建設(shè)等系列改革措施建立起來的中國(guó)政府管理公共事務(wù)促進(jìn)社會(huì)發(fā)展的制度體系［2］。我們認(rèn)為，中國(guó)特色社會(huì)主義行政體制是立足于中國(guó)基本國(guó)情，與完善中國(guó)政治制度整體框架相適應(yīng)，與推進(jìn)中國(guó)政府職能轉(zhuǎn)變相協(xié)調(diào)，與規(guī)范中國(guó)行政權(quán)力運(yùn)行相統(tǒng)一的政府組織結(jié)構(gòu)和管理制度。具體來說，它具有以下基本概念內(nèi)涵：

（一）中國(guó)特色社會(huì)主義行政體制必須與完善中國(guó)政治制度整體框架相適應(yīng)

中國(guó)的行政體制改革屬于政治體制改革范疇，其既是開啟政治體制改革的突破口，又需要在政治體制改革的框架中進(jìn)行，把握這一定位是理解中國(guó)特色社會(huì)主義行政體制的邏輯起點(diǎn)。因此，中國(guó)特色社會(huì)主義行政體制的建立與完善必須與中國(guó)政治制度的整體框架相適應(yīng)，在維護(hù)黨的領(lǐng)導(dǎo)、人民當(dāng)家做主與依法治國(guó)三位一體的政治框架中有機(jī)展開，從而正確處理改革、發(fā)展、穩(wěn)定等三者的關(guān)系，比較平穩(wěn)地實(shí)行低成本的模式轉(zhuǎn)換。

首先，加強(qiáng)和改善黨的領(lǐng)導(dǎo)是中國(guó)特色社會(huì)主義行政體制的政治主線。一方面，中國(guó)共產(chǎn)黨的合法性地位最終要通過政府治理的有效性來維持；另一方面，行政體制改革面臨強(qiáng)大的阻力，只有黨的決策能力和組織能力能夠保證改革在方向上和進(jìn)程中得以順利推進(jìn)。其次，人民當(dāng)家做主是中國(guó)特色社會(huì)主義行政體制的根本主體。市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的深入發(fā)展、市民社會(huì)的逐漸崛起和利益主體多元化的日益形成，加快了傳統(tǒng)意義上的國(guó)家行政向公共行政的轉(zhuǎn)變，公權(quán)力的重新配置凸顯出社會(huì)主義國(guó)家公民權(quán)利主體的重要角色。再次，依法治國(guó)是中國(guó)特色社會(huì)主義行政體制的實(shí)現(xiàn)保障。通過法律調(diào)控改革程序、保障改革成果、規(guī)范公共權(quán)力，從而使得一切行政行為有法可依、有法必依。因此，中國(guó)的行政體制改革采取了“行政吸納政治”的模式，通過政治預(yù)置行政優(yōu)先的原則，推動(dòng)行政承擔(dān)起越來越多的政治功能。行政體制改革“既需要著力解決政府行政的權(quán)力約束與權(quán)威發(fā)展，又需要時(shí)刻關(guān)注政府效率與公平的動(dòng)態(tài)平衡，既需要建設(shè)有效政府，更需要建設(shè)責(zé)任政府，同時(shí)還需要通過政府結(jié)構(gòu)的調(diào)整與功能的重塑來鞏固政治秩序、強(qiáng)化管理和優(yōu)化服務(wù)。這又涉及到執(zhí)政黨與國(guó)家政府、中央與地方、國(guó)家與社會(huì)、政府與公民等多重關(guān)系。這些問題涉及權(quán)力與權(quán)利關(guān)系以及權(quán)力與資本關(guān)系的調(diào)整”［3］，在行政改革實(shí)踐中體現(xiàn)為一種由外延型改革向內(nèi)涵式改革分步推進(jìn)的漸進(jìn)路徑。改革開放以來，中國(guó)進(jìn)行的七次行政體制改革，由最初的政府內(nèi)部機(jī)構(gòu)改革逐步過渡到以轉(zhuǎn)變政府職能為核心的行政體制改革，即由內(nèi)輸入的技術(shù)革新向外輸入的體制性改革轉(zhuǎn)變，這一改革路徑通過行政體制改革的不斷深化折射出政治體制的變遷。

（二）中國(guó)特色社會(huì)主義行政體制必須與推進(jìn)中國(guó)政府職能轉(zhuǎn)變相協(xié)調(diào)

黨的十八大報(bào)告以相當(dāng)?shù)钠鶑?qiáng)調(diào)政府職能轉(zhuǎn)變問題，把政府職能轉(zhuǎn)變放到行政體制改革的突出位置。報(bào)告指出：“要按照建立中國(guó)特色社會(huì)主義行政體制目標(biāo)，深入推進(jìn)政企分開、政資分開、政事分開、政社分開……深化行政審批制度改革，繼續(xù)簡(jiǎn)政放權(quán)，推動(dòng)政府職能向創(chuàng)造良好發(fā)展環(huán)境、提供優(yōu)質(zhì)公共服務(wù)、維護(hù)社會(huì)公平正義轉(zhuǎn)變?！痹谡c市場(chǎng)關(guān)系的處理上，“必須更加尊重市場(chǎng)規(guī)律，更好發(fā)揮政府作用”。在政府與社會(huì)關(guān)系的處理上，“要圍繞構(gòu)建中國(guó)特色社會(huì)主義社會(huì)管理體系，加快形成黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負(fù)責(zé)、社會(huì)協(xié)同、公眾參與、法治保障的社會(huì)管理體制，加快形成政府主導(dǎo)、覆蓋城鄉(xiāng)、可持續(xù)的基本公共服務(wù)體系，加快形成政社分開、權(quán)責(zé)明確、依法自治的現(xiàn)代社會(huì)組織體制，加快形成源頭治理、動(dòng)態(tài)管理、應(yīng)急處置相結(jié)合的社會(huì)管理機(jī)制”。十八屆二中全會(huì)指出，轉(zhuǎn)變政府職能是深化行政體制改革的核心。十八屆三中全會(huì)強(qiáng)調(diào)，經(jīng)濟(jì)體制改革的核心問題是處理好政府和市場(chǎng)的關(guān)系，使市場(chǎng)在資源配置中起決定性作用和更好地發(fā)揮政府作用。

當(dāng)前，中國(guó)政府職能的定位與中國(guó)特殊的行政生態(tài)是密切相關(guān)的。首先，中國(guó)的市場(chǎng)與政府之間具有天然的共生性。新中國(guó)成立后，由于我國(guó)實(shí)行高度集中的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制，市場(chǎng)發(fā)展受到極大的限制。直到1978年改革開放之后，中國(guó)的現(xiàn)代化再次進(jìn)入一個(gè)新的歷史時(shí)期，這個(gè)時(shí)期工業(yè)化與市場(chǎng)化同時(shí)聚焦于中國(guó)社會(huì)，既需要為市場(chǎng)的培育提供良好的制度基礎(chǔ)，又需要推動(dòng)工業(yè)的發(fā)展，從而打破西方國(guó)家由市場(chǎng)化向工業(yè)化的線性發(fā)展歷程。中國(guó)的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)是政府宏觀調(diào)控下的、以公有制為主體、多種經(jīng)濟(jì)成分并存的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)，市場(chǎng)化、工業(yè)化的發(fā)展與政府的宏觀調(diào)控之間具有天然的共生關(guān)系。其次，中國(guó)的市民社會(huì)與國(guó)家之間存在特殊的相互依存的關(guān)系。中國(guó)的現(xiàn)代化是政府推動(dòng)的，前現(xiàn)代時(shí)期的有產(chǎn)者階層被土地改革運(yùn)動(dòng)打倒，而新興的市民社會(huì)則是依靠政府的資源配置而被扶持成長(zhǎng)起來的。一方面，社會(huì)在政府推進(jìn)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的過程中逐漸相對(duì)獨(dú)立，形成自己獨(dú)特的權(quán)利要求，并按照市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的運(yùn)作機(jī)制相對(duì)獨(dú)立運(yùn)行和發(fā)展；另一方面，社會(huì)又需要政府進(jìn)一步加大改革的力度，實(shí)現(xiàn)資源配置和運(yùn)作方式的多樣化，以為社會(huì)的發(fā)展和壯大提供良好的社會(huì)政治環(huán)境和國(guó)家保障［4］。正如鄧正來先生所指出的：“中國(guó)市民社會(huì)與國(guó)家的關(guān)系架構(gòu)絕非只有非洛即黑的選擇，毋寧是二者間的平衡，亦即筆者力主型構(gòu)的市民社會(huì)與國(guó)家間良性的結(jié)構(gòu)性互動(dòng)關(guān)系。”［5］中國(guó)的社會(huì)與政府之間的關(guān)系有其對(duì)立和矛盾的一面，但重心是二者之間的協(xié)調(diào)、互動(dòng)和整合。

（三）中國(guó)特色社會(huì)主義行政體制必須與規(guī)范中國(guó)行政權(quán)力運(yùn)行相統(tǒng)一

行政體制的現(xiàn)代性在于它的規(guī)則性，這種規(guī)則即為法律。行政法治是現(xiàn)代法治建設(shè)的重要組成部分，它反映了經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展對(duì)行政權(quán)力行使的全面要求，其核心的價(jià)值追求在于有效規(guī)范和控制行政權(quán)力。瓦格納法則表明，經(jīng)濟(jì)越發(fā)達(dá)，居民對(duì)政府服務(wù)需求的增長(zhǎng)速度要快于經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)速度，政府規(guī)?？焖贁U(kuò)大，因此，行政權(quán)力也會(huì)相應(yīng)擴(kuò)張。二戰(zhàn)后，行政國(guó)家的崛起標(biāo)志著國(guó)家主義發(fā)展到頂峰，行權(quán)權(quán)力急速擴(kuò)張，而這種擴(kuò)張必須以得到法律的確認(rèn)和保障為前提，不論是聯(lián)邦制國(guó)家還是單一制國(guó)家，均采用憲法和相關(guān)法律明確劃分行政權(quán)力的權(quán)限范圍與運(yùn)行規(guī)范。中國(guó)是人民民主專政的社會(huì)主義國(guó)家，國(guó)家一切權(quán)力屬于人民，政府必須按人民的意志管理國(guó)家，因此，必須依法行政保證人民意志的實(shí)現(xiàn)。在黨的十一屆三中全會(huì)前夕的中央工作會(huì)議上，鄧小平同志就曾指出“為了保障人民民主，必須加強(qiáng)法制……做到有法可依，有法必依，執(zhí)法必嚴(yán)，違法必究”［6］，從而為依法行政的提出奠定了政治、思想以及理論上的基礎(chǔ)。此后，黨的十四屆三中全會(huì)通過了《中共中央關(guān)于建立社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制若干問題的決定》，明確提出“各級(jí)政府機(jī)關(guān)都要依法行政、依法辦事”，這也是第一次在黨的文件中提出了依法行政的要求。1997年9月，江澤民同志在黨的十五大報(bào)告中明確指出一切政府機(jī)關(guān)都必須依法行政。2003年3月，國(guó)務(wù)院修訂《國(guó)務(wù)院工作規(guī)則》，將依法行政正式確立為政府工作的三項(xiàng)基本準(zhǔn)則之一，并明確規(guī)定依法行政的核心是規(guī)范行政權(quán)力。2004年3月，國(guó)務(wù)院發(fā)布《全面推進(jìn)依法行政實(shí)施綱要》，確立全面推進(jìn)依法行政的目標(biāo)是建設(shè)法治政府。2008年，黨的第十七屆中央委員會(huì)第二次全體會(huì)議上通過的《關(guān)于深化行政管理體制改革的意見》深入具體地闡釋了行政改革與依法行政二者的辯證關(guān)系：“深化行政管理體制，必須與建立社會(huì)主義民主政治和法治國(guó)家的相協(xié)調(diào)?！?012年，黨的十八大報(bào)告明確指出：“法治是治國(guó)理政的基本方式?！?014年，黨的十八屆四中全會(huì)首次以依法治國(guó)為主題，部署了全面推進(jìn)依法治國(guó)的重大問題。綜而觀之，中國(guó)的法治政府建設(shè)與行政體制改革問題始終是執(zhí)政黨執(zhí)政方案中不可分割的議題：建設(shè)法治政府既是行政體制改革的基本目標(biāo)，又是服務(wù)型政府建設(shè)的有效途徑；既是依法治國(guó)的基本保障，又是發(fā)展中國(guó)特色社會(huì)主義行政體制的內(nèi)在要求。

二、中國(guó)特色社會(huì)主義行政體制改革的歷史經(jīng)驗(yàn)與當(dāng)代問題

中國(guó)特色社會(huì)主義行政體制改革脫胎于中國(guó)現(xiàn)代化推進(jìn)所帶來的“整體社會(huì)語(yǔ)境”的轉(zhuǎn)變，改革開放以來，中國(guó)進(jìn)行了七次大規(guī)模的政府改革，不斷根據(jù)實(shí)踐拓展和認(rèn)識(shí)深化尋找新的科學(xué)定位，為構(gòu)建中國(guó)特色社會(huì)主義行政體制打下了堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)?？傮w上看，中國(guó)的行政發(fā)展經(jīng)歷了由機(jī)構(gòu)改革向行政體制綜合改革再到中國(guó)特色社會(huì)主義行政體制改革的變遷歷程，這一歷程緊緊圍繞中國(guó)政治制度的完善、緊緊圍繞中國(guó)政府職能的轉(zhuǎn)變、緊緊圍繞中國(guó)法治政府的建設(shè)加以推進(jìn)，在探索中國(guó)特色社會(huì)主義行政體制建設(shè)的歷程中形成了一些基本經(jīng)驗(yàn)。第一，行政體制改革是一項(xiàng)復(fù)雜的系統(tǒng)工程。中國(guó)行政體制改革處于經(jīng)濟(jì)體制改革和政治體制改革的結(jié)合部，改革所涵蓋的內(nèi)容非常廣泛，不但是政府機(jī)構(gòu)和人員的精簡(jiǎn)，而且涉及許多政治經(jīng)濟(jì)社會(huì)關(guān)系的調(diào)整，因此，行政體制改革必須在與國(guó)家基本政治制度相適應(yīng)的前提下進(jìn)行系統(tǒng)性推進(jìn)。第二，行政體制改革的核心是政府職能轉(zhuǎn)變。中國(guó)政府改革經(jīng)歷了一個(gè)從單純的機(jī)構(gòu)數(shù)量的調(diào)整，到以職能轉(zhuǎn)變?yōu)楹诵?，輔以機(jī)構(gòu)數(shù)量調(diào)整的漸進(jìn)過程，改革的邏輯逐漸明晰，即“政府職能轉(zhuǎn)變是關(guān)鍵，政府機(jī)構(gòu)改革是突破口，加強(qiáng)政府自身建設(shè)是保障”［7］。政府職能逐漸從全能管制轉(zhuǎn)變?yōu)橛邢拗卫?，逐步?shí)現(xiàn)了由全能政府向有限政府、由管制政府向服務(wù)政府的轉(zhuǎn)變。第三，依法行政既是實(shí)現(xiàn)公共型、責(zé)任型政府的具體措施，也是推進(jìn)中國(guó)特色社會(huì)主義行政體制建設(shè)的制度保證。中國(guó)政府改革取得的最重要的成就在于法治政府的建設(shè)實(shí)現(xiàn)了歷史性的跨越。經(jīng)過三十多年的努力，以憲法為核心，以法律為主干，包括行政法規(guī)、地方性法規(guī)等規(guī)范性文件在內(nèi)的，由七個(gè)法律部門、三個(gè)層次的法律規(guī)范構(gòu)成的中國(guó)特色社會(huì)主義法律體系已經(jīng)基本形成。法治國(guó)家、法治政府、依法行政已經(jīng)成為基本的國(guó)家方略和政治共識(shí)。

中國(guó)的行政體制改革深深地扎根于中國(guó)特定的社會(huì)背景、文化傳統(tǒng)、經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)和政治土壤中，中國(guó)特色社會(huì)主義行政體制已初具雛形。然而，客觀而言，當(dāng)前中國(guó)特色社會(huì)主義行政體制的發(fā)展仍然存在價(jià)值理念與經(jīng)驗(yàn)設(shè)計(jì)之間的一些背離。

（一）公共資源的非均衡性造成行政運(yùn)行中的封閉

“國(guó)家治理現(xiàn)代化要將其國(guó)民從臣民轉(zhuǎn)換為現(xiàn)代公民，這要求每個(gè)公民享有平等的公民身份和法律面前人人平等的公民權(quán)利”［8］，而“國(guó)家治理體系和治理能力的現(xiàn)代化首先是基于政府治理的現(xiàn)代化”［9］，但囿于既有的統(tǒng)合型的決策體制，中國(guó)目前的治理在很大程度上是一種精英式治理，精英處于行政權(quán)力的中心地位，而其他社會(huì)組織和普通公眾由于能力的有限與資源的貧乏，在行政決策過程中往往處于邊緣化地位。在政府與市場(chǎng)的關(guān)系上，中國(guó)多年來形成的自上而下的管制模式與市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)多元化的網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)相矛盾，尤其是政府公共權(quán)力與市場(chǎng)資源配置的邊界模糊，政府職能轉(zhuǎn)變?nèi)圆坏轿?，政府職能越位、錯(cuò)位、缺位的現(xiàn)象依然存在，造成大量政府權(quán)能流失和嚴(yán)重的轉(zhuǎn)型期腐敗問題［3］。在政府與社會(huì)的關(guān)系上，傳統(tǒng)全能政府管控到底的制度依賴與行政權(quán)力自我擴(kuò)張的本性致使現(xiàn)階段中國(guó)政府與社會(huì)的關(guān)系更多表現(xiàn)為政府吸納社會(huì)，在公民社會(huì)發(fā)育先天不足的情況下，如何實(shí)現(xiàn)政府與非政府組織及廣大公眾的多元治理等。政府無論是觀念上還是行為上都習(xí)慣于介入一切公共生活，政府通過主管、指導(dǎo)等方式直接介入各種社會(huì)組織的內(nèi)部管理與事務(wù)運(yùn)作，使其直接或間接附屬于行政組織，難以真正依靠自我管理、自我約束、自我發(fā)展的原則成長(zhǎng)發(fā)育。而政府職能在基本公共產(chǎn)品和公共服務(wù)領(lǐng)域則存在缺位問題，政府履行社會(huì)管理與公共服務(wù)的能力有待加強(qiáng)。以公共財(cái)政為例，中國(guó)社會(huì)保障、社會(huì)救濟(jì)、教育和衛(wèi)生等公共服務(wù)性支出只占公共財(cái)政支出的16.1%，而經(jīng)濟(jì)建設(shè)所占比例高達(dá)24%，行政支出費(fèi)用則占17%［10］。

（二）多元主義的碎片化導(dǎo)致集體行動(dòng)的困境

多元主義既是國(guó)家治理的優(yōu)勢(shì)，又使之面臨難以擺脫的困境。博曼認(rèn)為：“多元主義可以阻止公意的強(qiáng)制性，政治平等可以回答精英主義的指責(zé)，公眾主權(quán)保留了自治且沒有過多的理性或復(fù)雜性。”［11］但是，在多元社會(huì)中，各治理主體由于價(jià)值取向、文化信仰與態(tài)度不同而可能產(chǎn)生不同甚至對(duì)立的觀點(diǎn)，而理性的自利的個(gè)人都有使自己行為利益最大化的傾向，因此，很難達(dá)成符合各方利益和獲得各方認(rèn)可的公共治理共識(shí)，導(dǎo)致集體行動(dòng)困境的出現(xiàn)。尤其是對(duì)于中國(guó)而言，政府治理的實(shí)踐展開必須解決更為多元復(fù)雜的利益矛盾。金字塔式權(quán)力框架、行政條塊分割體制以及改革開放以來的縱向分權(quán)等多重因素形成各行政區(qū)政府及不同部門獨(dú)特的認(rèn)知視角和差異性的利益結(jié)構(gòu)。外延式的機(jī)構(gòu)改革始終跳不出“精簡(jiǎn)—膨脹”循環(huán)往復(fù)的怪圈。而各縱向行政層級(jí)之間也尚未形成一個(gè)清晰的權(quán)力治理邊界。職責(zé)同構(gòu)的政府管理體制導(dǎo)致中央與地方政府間權(quán)限劃分缺乏科學(xué)的界定、政府職能錯(cuò)位或缺位，進(jìn)而造成中央權(quán)力收放的不穩(wěn)定性，這在客觀上助長(zhǎng)了地方政府的短期行為，反過來又導(dǎo)致中央宏觀調(diào)控和監(jiān)督能力的低效。因此，當(dāng)前中國(guó)的中央地方權(quán)力關(guān)系仍未能完全走出“一放就亂，一收就死”的怪圈。如何形成規(guī)范化的權(quán)力配置體制、實(shí)現(xiàn)府際間以及不同部門間認(rèn)知視角的統(tǒng)一和利益結(jié)構(gòu)的整合，需要在未來的實(shí)踐中不斷探索。

（三）社會(huì)資本的匱乏制約制度倫理的價(jià)值選擇

對(duì)于國(guó)家治理來說，制度化建設(shè)是其發(fā)展的重要保障。然而，“制度雖然很復(fù)雜，但是，不管何種制度，它都是一種價(jià)值選擇的結(jié)果，純粹科學(xué)的制度是不存在的”［12］。制度倫理正是在人們長(zhǎng)期交往產(chǎn)生的社會(huì)資本中生成的，當(dāng)人們需要重新調(diào)整制度設(shè)計(jì)和制度安排時(shí)，總是自覺地改善交往關(guān)系和行為互動(dòng)機(jī)制，通過培育適宜的社會(huì)資本來完善制度倫理，進(jìn)而提高制度的運(yùn)行績(jī)效。所以，中國(guó)公共治理所追求的制度績(jī)效必須建立在高度發(fā)達(dá)的社會(huì)資本基礎(chǔ)上，確保制度和人之間進(jìn)行有效的互動(dòng)，實(shí)現(xiàn)制度設(shè)計(jì)的初衷理念與價(jià)值訴求。換句話說，只有在公民普遍具有高度的主體意識(shí)、權(quán)利意識(shí)和參與意識(shí)的前提下，公民的積極性、主動(dòng)性、創(chuàng)造性才能得到充分發(fā)揮，政府、社會(huì)、市場(chǎng)的資源才能得到合理配置，進(jìn)而達(dá)到行政體制改革的目的。

“在現(xiàn)代的復(fù)雜社會(huì)里，社會(huì)信任能夠從這樣兩個(gè)互相聯(lián)系的方面產(chǎn)生：互惠規(guī)范（norms of reciprocity）和公民參與網(wǎng)絡(luò)”［13］201。當(dāng)前，我國(guó)正處于由服從型政治文化向參與型政治文化變遷的階段，社會(huì)資本分布表現(xiàn)出明顯的不均衡特征。在經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)，隨著物質(zhì)生活的改善，公民的參與意識(shí)獲得較大的發(fā)展，而在經(jīng)濟(jì)文化發(fā)展相對(duì)落后的地區(qū)，臣民意識(shí)仍然占據(jù)主導(dǎo)地位，社會(huì)資本的存量明顯不足，難以形成公民參與治理的局面。另一方面，如前所述，行政體制的現(xiàn)代性在于它的規(guī)則性，規(guī)則只有在和美德聯(lián)系時(shí)才有意義，因?yàn)椤耙?guī)則作為自然法的消極戒律，僅僅起著對(duì)某種類型的生活劃定邊界的作用，而這么做，只能部分地定義所追求的善的種類”［14］。因此，規(guī)則是與社會(huì)資本緊密相連的，社會(huì)資本的匱乏又極大地制約了規(guī)則意識(shí)的形成與發(fā)展。

三、完善發(fā)展中國(guó)特色社會(huì)主義行政體制改革的實(shí)踐路徑

自文藝復(fù)興以降，科學(xué)所做的一切可用一句話來概括：追求確定性［15］。然而，20世紀(jì)70年代以前，官僚制組織的集體行動(dòng)沒有對(duì)現(xiàn)代社會(huì)轉(zhuǎn)型過程中的不確定性做出某種程度的防疫，而是對(duì)這種不確定性進(jìn)行放縱的讓步和附和，乃至縱容。因?yàn)椤耙磺屑w行動(dòng)的有效機(jī)制并沒有加入討伐不確定的陣營(yíng)，而是加入了新自由主義的大合唱，為作為生存性不確定性之首要源泉的不受約束的‘市場(chǎng)力量’和自由貿(mào)易歌功頌德，并將這種生存性不確定性看成是‘人的自然狀態(tài)’”［16］。鮑曼對(duì)現(xiàn)代國(guó)家無法駕馭不確定性的批判其實(shí)是責(zé)備現(xiàn)代國(guó)家政治制度處理危機(jī)問題的無力，同時(shí)也指明了工業(yè)社會(huì)的行政管理模式在解決后工業(yè)化過程中的公共問題上的失控和失效?！斑@些挑戰(zhàn)呼喚合作，呼喚不同‘層次’的公共管理之間的伙伴關(guān)系從毗鄰的鄰居、居住區(qū)和地區(qū)乃至整個(gè)地球”［17］。因此，在一定程度上，我們可以肯定合作治理在行政發(fā)展過程中的特殊意義，是服務(wù)型政府對(duì)協(xié)作型行政協(xié)調(diào)方式的適應(yīng)和超越。它的超越性體現(xiàn)為合作治理在古典行政學(xué)向公共行政學(xué)、新公共行政、新公共管理和新公共服務(wù)發(fā)展的歷程中吸取了力量，得到了新的發(fā)展；它的適應(yīng)性體現(xiàn)在合作治理理論對(duì)合作時(shí)代性質(zhì)的適應(yīng)，建構(gòu)新型治理模式既是化解治理危機(jī)的基礎(chǔ)，也是維持人類社會(huì)秩序的保障。

“在工業(yè)社會(huì)的低度復(fù)雜性和低度不確定性條件下，人的共同行動(dòng)所采取的是協(xié)作行動(dòng)模式，當(dāng)我們的社會(huì)在全球化、后工業(yè)化進(jìn)程中呈現(xiàn)出高度復(fù)雜性和高度不確定性時(shí)，協(xié)作已經(jīng)不再能夠成為共同行動(dòng)的有效模式，而是需要去建構(gòu)起一種合作行動(dòng)模式”［18］。從農(nóng)業(yè)社會(huì)到工業(yè)社會(huì)再到全球化、后工業(yè)社會(huì)，人類的共同行動(dòng)經(jīng)歷一個(gè)從互助到協(xié)作再到合作的進(jìn)化過程：互助是一種具有感性特征的較為原始的合作方式，協(xié)作是具有科學(xué)化、技術(shù)化特征的，從屬于工具理性的行為方式，而合作則是一種建立在經(jīng)驗(yàn)理性基礎(chǔ)上的以行政倫理學(xué)為支撐的共同行動(dòng)模式，各治理主體以相對(duì)平等的身份合作治理公共事務(wù)。中國(guó)在行政體制改革中所面臨的公共資源的非均衡性、集體行動(dòng)的困境、社會(huì)資本的匱乏這三個(gè)難題，從公共管理學(xué)的角度看，可以轉(zhuǎn)化為一個(gè)問題，即在公共領(lǐng)域，政府、社會(huì)組織、公民等治理主體如何以合作的方式來組織社會(huì)資源、克服公共資源的有限性和集體行動(dòng)的困境提供公共產(chǎn)品，從而更好地促進(jìn)、實(shí)現(xiàn)和維護(hù)公共利益。在這個(gè)層面上，合作治理理論為中國(guó)特色社會(huì)主義行政體制改革的深入推進(jìn)提供了理念和實(shí)踐層面的支持。

（一）合作治理的開放共生為治理主體奠定共享的權(quán)力平臺(tái)

在后工業(yè)化進(jìn)程中所呈現(xiàn)出的社會(huì)高度復(fù)雜性和高度不確定性，使人的共生共在成為優(yōu)先考慮的問題，而合作的基本目標(biāo)就是要為人的共生共在提供一種治理秩序。換句話說，在合作治理的視野中，人類在應(yīng)對(duì)每一個(gè)社會(huì)問題時(shí)，都必然通過合作的方式去行動(dòng)，治理者與被治理者打破了單純的線性關(guān)系而具有流動(dòng)性與相對(duì)性。因此，在這種共同治理的過程中，資源在不同治理主體之間的分散性與流動(dòng)性產(chǎn)生了公共權(quán)力的多維性，公共權(quán)力不再集中于精英權(quán)威，而是分別來自不同治理主體，從而形成公共權(quán)力的社會(huì)化配置，這不但賦予合作主體機(jī)會(huì)層面的平等，而且賦予其在公共領(lǐng)域中的實(shí)體權(quán)利，從根本上消除了人對(duì)人的依附和依賴。

行政體制的根本特性在于它的公共性，在現(xiàn)代化從“器物”到“政制”直至社會(huì)精神文化和倫理價(jià)值觀念這一結(jié)構(gòu)性的深化歷程中，公共精神成為公共行政現(xiàn)代化須臾不可“缺場(chǎng)”的價(jià)值向度。政府經(jīng)人民的共識(shí)而建立，是公共利益的代表，因此，政府不但要重視行政資源有效運(yùn)用，而且應(yīng)重視公共服務(wù)的公平性，實(shí)現(xiàn)社會(huì)正義?！疤峁┕卜?wù)，是政府存在的價(jià)值和合法性的重要基礎(chǔ)”［19］，公共服務(wù)品質(zhì)既是行政體系產(chǎn)生存在和形成權(quán)威的合法性依據(jù)，又是公共行政現(xiàn)代化的精神內(nèi)核。法國(guó)治理學(xué)者皮埃爾·卡藍(lán)默指出，全球公共管理當(dāng)前的主要問題是“關(guān)系革命”而不是機(jī)構(gòu)改革［20］。改革開放以后，伴隨著新型國(guó)家與社會(huì)關(guān)系的建立，行政體制改革的深入推進(jìn)不再是從單一的國(guó)家意志出發(fā)，而是依托于國(guó)家與社會(huì)的共同意志，在此過程中，傳統(tǒng)官僚體制與民主之間的緊張關(guān)系逐漸凸現(xiàn)出來。中國(guó)的行政體制改革多年來奉行管理主義的改革邏輯，打造的是適應(yīng)“國(guó)家中心主義”戰(zhàn)略的管理體系，然而這一治理工具因缺乏根植公共價(jià)值的行政設(shè)計(jì)，使得政府前瞻性維護(hù)公共價(jià)值的自我角色扮演日益衰退。因此，現(xiàn)代行政的治理體系必將從自由主義或國(guó)家主義中解放出來，伴隨著對(duì)公正平等的追求而逐漸完成自身體系的重構(gòu)。即政府權(quán)力的作用范圍是有限的，根據(jù)市場(chǎng)能力和社會(huì)能力的大小來確定政府的規(guī)模，明確政府與市場(chǎng)、政府與社會(huì)的權(quán)力邊界，在整個(gè)社會(huì)的大系統(tǒng)中去為合作行動(dòng)定位，減少政府、市場(chǎng)和社會(huì)等子系統(tǒng)之間的交易成本，防范不確定的社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)，實(shí)現(xiàn)最優(yōu)的資源配置。此時(shí)的公共權(quán)威，所扮演的是引導(dǎo)者的角色，所發(fā)揮的是引導(dǎo)多元治理主體以合作的方式開展公共治理的功能——為合作治理創(chuàng)造良好的合作生態(tài)。在政治精英與社會(huì)大眾的這種結(jié)構(gòu)化交往行為中，公民、市場(chǎng)、社會(huì)與公共權(quán)威之間實(shí)現(xiàn)了彼此包容與相互平衡。

（二）合作理性的實(shí)踐建構(gòu)為集體行動(dòng)賦予合作動(dòng)力

古德諾指出：“政府機(jī)構(gòu)的使命……是要提倡一個(gè)盡可能有效率的行政組織。這一切都是為了有效地提供公共服務(wù)?！保?1］追求高效成為提升政府合法性、維護(hù)政治穩(wěn)定的重要源泉，如何克服帕金森定律，提高政府效率成為行政體制改革普遍追求的目標(biāo)。尤其對(duì)于中國(guó)這樣一個(gè)發(fā)展中國(guó)家而言，政府在社會(huì)轉(zhuǎn)型時(shí)期發(fā)揮積極的主導(dǎo)作用，改革開放以來，中國(guó)歷次行政體制改革都把提高行政效能作為基本目標(biāo)之一。

中國(guó)目前設(shè)立了中央、省、市、縣等多個(gè)行政層級(jí)，每級(jí)政府內(nèi)部再設(shè)置3-4個(gè)行政層次，形成中國(guó)政府規(guī)模龐大的組織系統(tǒng)，這個(gè)系統(tǒng)的運(yùn)行是以各個(gè)組織部門的彼此協(xié)作為基礎(chǔ)的。在這種協(xié)作關(guān)系中，個(gè)體利益實(shí)現(xiàn)的狀況是行動(dòng)的前提和標(biāo)準(zhǔn)，但是當(dāng)個(gè)體利益實(shí)現(xiàn)受到阻礙時(shí)，協(xié)作關(guān)系往往陷入困境甚至停滯。而合作把人的共同行動(dòng)的基點(diǎn)和前提轉(zhuǎn)移到人的共生共在關(guān)系上來。隨著現(xiàn)代化進(jìn)程的加快，社會(huì)轉(zhuǎn)型不斷推進(jìn)，融入經(jīng)濟(jì)全球化程度不斷加深，中國(guó)社會(huì)呈現(xiàn)出“風(fēng)險(xiǎn)共生”的表征。在這樣一個(gè)歷史階段，各種不確定的風(fēng)險(xiǎn)迫使人們彼此之間的共生共在關(guān)系成為國(guó)家治理現(xiàn)代化需要首先考慮的問題，因?yàn)殡S著人類進(jìn)入高度復(fù)雜性和高度不確定性狀態(tài)中，“自我觀念中的他人成為與自我共生共在的社會(huì)存在物。這樣一來，當(dāng)自我把他人召回到自我的觀念中時(shí)，所體現(xiàn)出來的是對(duì)他人的包容，而不是為所謂的利他主義召魂”［22］。因此，合作包含工具理性的內(nèi)容而又實(shí)現(xiàn)了對(duì)工具理性的超越，可以看作人類實(shí)踐理性的現(xiàn)實(shí)表現(xiàn)。這種實(shí)踐理性取代以工具崇拜和技術(shù)主義為生存目標(biāo)的價(jià)值觀，推動(dòng)個(gè)體精神價(jià)值向社會(huì)價(jià)值的轉(zhuǎn)化，重新度量了人的本質(zhì)性問題。唯有基于合作的行為模式，才能促進(jìn)我國(guó)不同層級(jí)行政權(quán)力的協(xié)調(diào)發(fā)展，推進(jìn)大部制改革的可持續(xù)發(fā)展，才能有效化解官僚制組織與生俱來的行政弊病。

正如埃利亞斯所言：“只有改變?nèi)穗H聯(lián)系的構(gòu)造，只有重塑（人的）個(gè)體性，才可能在社會(huì)的強(qiáng)制和要求與個(gè)體的需求、個(gè)體希望得到權(quán)利維護(hù)、意義設(shè)定、自我實(shí)現(xiàn)的需求之間建立更有效的協(xié)調(diào)一致?！保?3］因此，合作理性是人類基于實(shí)踐理性而自覺自愿做出的行為選擇，是人類在集體行動(dòng)過程中積累并形成的相應(yīng)的心理結(jié)構(gòu)，從這個(gè)意義上說，合作理性超越個(gè)體主義的競(jìng)爭(zhēng)世界與整體主義的極權(quán)世界，成為國(guó)家治理中集體行動(dòng)的基本思維原則，根據(jù)合作理性的原則建構(gòu)政府治理的合作性結(jié)構(gòu)和制度，方能在眾多不同利益共同體發(fā)揮作用的領(lǐng)域取得認(rèn)同、獲得秩序并達(dá)成集體行動(dòng)。

（三）合作治理的網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)為社會(huì)資本的培育提供了組織支持

社會(huì)資本不是天然生成的，而是社會(huì)交往的產(chǎn)物?！肮駞⑴c的網(wǎng)絡(luò)孕育了一般性交流的牢固準(zhǔn)則，促進(jìn)了社會(huì)信任的產(chǎn)生”［24］?，F(xiàn)代社會(huì)全方位的交往關(guān)系推動(dòng)合作治理超越官僚制支配—服從型的組織架構(gòu)，而代之以一種網(wǎng)絡(luò)性的組織結(jié)構(gòu)。面對(duì)迅速增長(zhǎng)的社會(huì)的復(fù)雜性和不確定性，建立在技術(shù)理性基礎(chǔ)上的官僚制組織不但無法在社會(huì)管理中保持其優(yōu)勢(shì)地位，反而陷入“控制悖論”之中，遇到了合法性流失的嚴(yán)重危機(jī)。而“合作制組織的結(jié)構(gòu)和制度賦予了組織成員更強(qiáng)的自主性和公共精神，從而保證他們能夠在合作的目標(biāo)下自主地應(yīng)對(duì)復(fù)雜的環(huán)境，靈活地完成組織任務(wù)”［25］。在這種合作治理的網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)，將合作者置于共生共在的全方位社會(huì)圖景認(rèn)知之中，讓每個(gè)合作者清楚地看到自身都是政治共同體中的一部分，基于“共同善”的公共觀念來塑造公民的認(rèn)同與利益，形成公民的誠(chéng)信理念和集體責(zé)任感，弘揚(yáng)公民的公共美德?！熬W(wǎng)絡(luò)應(yīng)當(dāng)被當(dāng)作一種技術(shù)或技術(shù)平臺(tái)來認(rèn)識(shí)，而信任作為一種社會(huì)資源，具有文化上的特殊性”［18］，這也意味著，合作治理的網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)為社會(huì)資本的培育提供了組織支持，如阿爾弗雷德·赫希曼所說的：“道德資源，也就是說，這種資源的使用，增加而不是減少自身的供給；如果不使用它，它就會(huì)消失殆盡?！保?3］199通過合作治理，拓展多元互動(dòng)的決策體制、形成深度融合的協(xié)商機(jī)制、構(gòu)建規(guī)范穩(wěn)定的法治保障，彼此之間互相展示信任的機(jī)會(huì)越多，他們的互相信任也就越大，從而使公共管理活動(dòng)取得公民最大限度的共識(shí)和認(rèn)可。國(guó)家治理的制度規(guī)范對(duì)公民而言將不再是外在的強(qiáng)制性規(guī)則，而將獲得更為普遍和深入的倫理認(rèn)同，這種倫理認(rèn)同維護(hù)著轉(zhuǎn)型期的社會(huì)秩序、支撐著人類自由的基礎(chǔ)，并整合制度設(shè)計(jì)與運(yùn)行中各種各樣孤立的、分散的、相互沖突和矛盾著的做法。

結(jié)語(yǔ)

不同于西方社會(huì)歷經(jīng)思想觀念、制度、器物等三個(gè)階段而形成的現(xiàn)代化道路，當(dāng)前中國(guó)的現(xiàn)代化發(fā)展正處于一個(gè)器物、制度、文化交融變革的階段，因此，在這個(gè)特殊的階段中，公共精神成為中國(guó)特色行政體制改革應(yīng)然的價(jià)值引擎。中國(guó)特色行政體制改革的合法性源自于其與公共價(jià)值的內(nèi)在契合，這種內(nèi)在的契合程度進(jìn)而又規(guī)范著中國(guó)特色行政體制改革的基本方向。合作治理從現(xiàn)代社會(huì)的交往關(guān)系和行為互動(dòng)機(jī)制出發(fā)，以人的共生共在的事實(shí)為基點(diǎn)，將治理主體的公共價(jià)值取向視為合作行動(dòng)的基本支撐力量和規(guī)范因素，謀求推進(jìn)中國(guó)特色行政體制改革的整體性道德方案。當(dāng)然，寄托于行為互動(dòng)的自然主義演進(jìn)而構(gòu)建合作治理是不現(xiàn)實(shí)的，積極的、自覺的建構(gòu)需要在合作意識(shí)的引領(lǐng)下展開，這就使系統(tǒng)化的理論建構(gòu)顯得更具有緊迫性。

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（責(zé)任編輯：朱永良）

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1005-460X（2016）06-0047-06

2016-06-20

江蘇省社會(huì)科學(xué)基金重點(diǎn)項(xiàng)目“基層治理法治化的實(shí)現(xiàn)路徑研究”（15ZZA001）；江蘇省中國(guó)特色社會(huì)主義理論體系研究中心2015年度資助項(xiàng)目。

王婷（1980—），女，江蘇徐州人，博士研究生；副研究員，從事行政體制改革、公共政策研究。