◎張賢明

◎田玉麒

（吉林大學(xué)行政學(xué)院，吉林長春130012）

設(shè)施布局均等化：基本公共服務(wù)體系建設(shè)的空間路徑

◎張賢明

◎田玉麒

（吉林大學(xué)行政學(xué)院，吉林長春130012）

基本公共服務(wù)設(shè)施內(nèi)容豐富、類型多樣，是一系列蘊含基本公共服務(wù)功能的物質(zhì)載體，具有空間屬性。設(shè)施布局均等化則是指在空間布局和地理位置層面對基本公共服務(wù)的資源和設(shè)施進行合理配置，使社會公眾具有同等機會接近或使用基本公共服務(wù)設(shè)施。從這個意義上講，設(shè)施布局均等化是基本公共服務(wù)體系建設(shè)的空間路徑。為基本公共服務(wù)設(shè)施空間布局和區(qū)位設(shè)置的科學(xué)性、合理性，需要充分考慮需求度、承載力和可達性等要素的影響。在設(shè)施布局過程中，應(yīng)基于需求導(dǎo)向、結(jié)果均等、過程公平等基本原則，準確把握設(shè)施布局均等化的發(fā)展進程，將技術(shù)支撐與公眾參與相結(jié)合，通過科學(xué)規(guī)劃促進服務(wù)設(shè)施均等布局。

基本公共服務(wù)；設(shè)施布局均等化；社會公眾；公眾參與

一、引言

作為社會公眾生存權(quán)和發(fā)展權(quán)的重要保障，基本公共服務(wù)均等化既是統(tǒng)籌城鄉(xiāng)、區(qū)域發(fā)展的重要內(nèi)容，也是維護社會穩(wěn)定、保障民生民權(quán)的有效措施。《中共中央關(guān)于構(gòu)建社會主義和諧社會若干重大問題的決定》《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》以及黨的十七大、十八大報告等黨和國家政策文件都著重強調(diào)基本公共服務(wù)均等化對于全面建成小康社會的重要意義。在理論層面，該問題的研究已經(jīng)成為新的學(xué)術(shù)增長點。從目前來看，關(guān)于基本公共服務(wù)均等化的研究多集中在政策取向?qū)用?，如從政府職能角度要求強化服?wù)型政府建設(shè)，從央地關(guān)系的角度要求劃分政府間財力與事權(quán)；或者是集中在實現(xiàn)手段層面，普遍主張通過財政轉(zhuǎn)移支付實現(xiàn)財政能力均等化；再就是資源分配層面，認為應(yīng)該加強基本公共服務(wù)的資源投入，以增加供給換取群眾滿意。這些研究多強調(diào)宏觀決策層面對資源和權(quán)利的供給，但問題是，基本公共服務(wù)資源和權(quán)利無法在缺少中間媒介轉(zhuǎn)化的情況下直接到達社會公眾。就此而言，實現(xiàn)基本公共服務(wù)均等化除了在政策、資源方面加大投入，還需在具體操作方面加以努力。

基本公共服務(wù)設(shè)施是一系列蘊含基本公共服務(wù)功能的物質(zhì)載體，具有較強的空間屬性，是基本公共服務(wù)從資源到結(jié)果轉(zhuǎn)化的中間媒介。推進設(shè)施布局均等化是從空間布局和區(qū)位設(shè)置角度落實基本公共服務(wù)均等化的重要途徑和技術(shù)支撐，即設(shè)施布局均等化是基本公共服務(wù)體系建設(shè)的空間路徑。雖然有學(xué)者從經(jīng)濟學(xué)、政治學(xué)、財政學(xué)、管理學(xué)等視角對如何完善基本公共服務(wù)體系建設(shè)進行了廣泛探討，但卻忽視了其空間落實方面的問題。當(dāng)前研究仍停留在定性理論探討和政策規(guī)范分析層面，未能有效整合基本公共服務(wù)均等化的宏觀決策與微觀操作、資源供給與空間布局。具體來看，一是關(guān)于基本公共服務(wù)設(shè)施及其布局均等化含義的理解尚不明確；二是對基本公共服務(wù)設(shè)施布局的相關(guān)要素缺乏準確把握。在實踐層面，當(dāng)前關(guān)于基本公共服務(wù)設(shè)施布局的政策文件和規(guī)劃標(biāo)準多體現(xiàn)出靜態(tài)特征，多從城市規(guī)劃技術(shù)層面分析基本公共服務(wù)設(shè)施的配置，缺乏對社會公眾實際需求狀況、意見表達能力和利益汲取能力等要素的考慮。針對基本公共服務(wù)設(shè)施布局在研究層面和實踐層面存在的問題，本文圍繞基本公共服務(wù)設(shè)施及其布局均等化的含義，充分考慮影響其空間布局的相關(guān)要素，進而提出促進設(shè)施布局均等化的有效對策。

二、基本公共服務(wù)設(shè)施布局均等化的含義

作為術(shù)語而言，基本公共服務(wù)設(shè)施并不是一個原始概念，而是從基本公共服務(wù)的概念中衍生而來。從功能與屬性的角度看，它是蘊含基本公共服務(wù)功能的一系列設(shè)施的總稱，這與公共產(chǎn)品具有相似之處。相比于基本公共服務(wù)概念的概括性、抽象性特征，基本公共服務(wù)設(shè)施是一個更具形象化和空間性的概念。就此而言，基本公共服務(wù)設(shè)施布局均等化是指在地域分布和空間設(shè)置層面對基本公共服務(wù)設(shè)施進行合理配置，其直觀表現(xiàn)是社會公眾在接近或使用服務(wù)設(shè)施方面具有均等的機會和相當(dāng)?shù)谋憬莩潭取?/p>

（一）基本公共服務(wù)設(shè)施的含義

如前所述，基本公共服務(wù)設(shè)施是一個衍生概念，對其含義的準確解讀需要建立在明確基本公共服務(wù)含義的基礎(chǔ)之上。然而，從已有研究成果來看，學(xué)界并未就如何理解基本公共服務(wù)的概念達成共識，總體而言，存在“需求層次說”“基本權(quán)利說”“民生保障說”“制度安排說”等多種觀點。相比之下，《國家基本公共服務(wù)體系“十二五”規(guī)劃》（以下簡稱《規(guī)劃》）對基本公共服務(wù)的界定具有一定代表性和權(quán)威性。《規(guī)劃》指出，“基本公共服務(wù)是指建立在一定社會共識基礎(chǔ)上，由政府主導(dǎo)提供的，與經(jīng)濟社會發(fā)展水平和階段相適應(yīng)，旨在保障全體公民生存和發(fā)展基本需求的公共服務(wù)”［1］。由此觀之，基礎(chǔ)性是基本公共服務(wù)的重要特點，它著重保障的是全體公民較低層次或基本層次的需求，“更多地涉及全體社會公眾生存和發(fā)展的‘根本權(quán)益’和‘底線需求’”［2］。此外，基本公共服務(wù)還具有動態(tài)性特點，它的生產(chǎn)和供給受經(jīng)濟社會發(fā)展水平的影響，并根據(jù)社會公眾需求的變化而變化?；诖?，有學(xué)者提出，基本公共服務(wù)設(shè)施是“在特定的社會發(fā)展條件下，為維持經(jīng)濟發(fā)展的穩(wěn)定以及社會的公平與正義，滿足全體公民最基本的生存和發(fā)展所必須提供的具有空間表現(xiàn)形態(tài)的公共服務(wù)設(shè)施”［3］。參考此界定，結(jié)合基本公共服務(wù)的概念和特性，我們可以從更加具體的兩個方面來理解基本公共服務(wù)設(shè)施的含義。

1.就功能與屬性而言，基本公共服務(wù)設(shè)施是一系列蘊含基本公共服務(wù)功能的物質(zhì)載體，具有較強的空間屬性。一方面，設(shè)施是服務(wù)的物質(zhì)載體，具有轉(zhuǎn)化功能。從實踐的角度來看，基本公共服務(wù)的實現(xiàn)過程是具體的而非抽象的，它需要從資源轉(zhuǎn)化為服務(wù)。然而，大部分基本公共服務(wù)資源無法直接到達居民，而是必須通過一定中間媒介將資源轉(zhuǎn)化為服務(wù)并在相應(yīng)設(shè)施中提供給居民個人［4］。由此來看，服務(wù)設(shè)施是供給主體和使用主體的聯(lián)結(jié)中樞，它把供給主體（政府、市場、社會組織等）提供的服務(wù)資源轉(zhuǎn)化為滿足使用主體（公民）需求的服務(wù)結(jié)果。在此過程中，服務(wù)設(shè)施扮演著服務(wù)功能物質(zhì)載體的角色，發(fā)揮著轉(zhuǎn)化功能。另一方面，設(shè)施是服務(wù)的外在表現(xiàn)，具有空間屬性。作為服務(wù)功能的物質(zhì)載體，服務(wù)設(shè)施在空間層面的外在表現(xiàn)是醫(yī)院、學(xué)校、體育器械等建筑物或其他硬件設(shè)施，是基本公共服務(wù)社會實踐活動的發(fā)生場所。在向社會公眾傳送基本公共服務(wù)的過程中，服務(wù)設(shè)施需要占據(jù)一定的物質(zhì)空間，這既包括地面或地下空間，也包括存在于這些空間之中的建筑物等具體設(shè)施［5］。就此而言，作為一種物質(zhì)承載形式，服務(wù)設(shè)施天然地會占據(jù)一定空間或者存在于空間之中，因而是基本公共服務(wù)在物質(zhì)空間的外在表現(xiàn)，具有空間屬性。

2.就內(nèi)容與類型而言，基本公共服務(wù)設(shè)施內(nèi)容豐富、類型多樣，包括基本醫(yī)療衛(wèi)生設(shè)施、基本公共教育設(shè)施、基本社會福利設(shè)施、基本公共文化設(shè)施以及其他基礎(chǔ)設(shè)施等內(nèi)容和類型。在關(guān)于公共服務(wù)設(shè)施內(nèi)容與類型的討論中，國家相關(guān)規(guī)范和政策文件從不同角度提供一些參考。我國在國家層面對公共服務(wù)設(shè)施進行界定的最具影響力的全國性標(biāo)準主要來自《城市居住規(guī)劃設(shè)計規(guī)范》（GB50180-93）。在地方層面，亦有不少地方政府依據(jù)當(dāng)?shù)貙嶋H情況劃定公共服務(wù)設(shè)施分類標(biāo)準，具有代表性的有《北京市居住公共服務(wù)設(shè)施規(guī)劃設(shè)計指標(biāo)》《南京市農(nóng)村地區(qū)基本公共服務(wù)設(shè)施配套標(biāo)準規(guī)劃指引（試行）》《重慶市城鄉(xiāng)公共服務(wù)設(shè)施規(guī)劃標(biāo)準》（DB 50/T 543-2014）等。如表1所示，無論在國家層面，還是在地方層面，不同地區(qū)對公共服務(wù)設(shè)施內(nèi)容的規(guī)定并不完全一致，類型劃分也不盡相同。根據(jù)基本公共服務(wù)設(shè)施所具備的功能和性質(zhì)，以及基本公共服務(wù)本身所具備的“最低標(biāo)準”和“底線需求”等特征，我們采用求取最大公約數(shù)的方法，認為基本醫(yī)療衛(wèi)生設(shè)施、基本公共教育設(shè)施、基本社會福利設(shè)施、基本公共文化設(shè)施以及其他基礎(chǔ)設(shè)施可以作為基本公共服務(wù)設(shè)施的主要內(nèi)容和類型。

表1 全國及地方政府基本公共服務(wù)設(shè)施類型劃分

（二）基本公共服務(wù)設(shè)施布局均等化的含義

西方學(xué)者較早關(guān)注并深入探究了基本公共服務(wù)設(shè)施空間布局和區(qū)位評價的問題。1968年，麥克爾·泰茲率先提出公共設(shè)施區(qū)位理論，拉開公共服務(wù)設(shè)施區(qū)位研究的序幕。此后，國外學(xué)者在該領(lǐng)域圍繞多個主題展開研究。但總體來看，無外乎以基本公共服務(wù)設(shè)施布局的公平與效率之爭為主線，通過對設(shè)施布局進行多角度評判，進而建立優(yōu)化設(shè)施布局的各種區(qū)位模型，基本沿襲從關(guān)注空間公平到社會分異并對其產(chǎn)生機制進行研究的進路［6］。在這些研究中，空間公平性和空間可達性被視為衡量基本公共服務(wù)設(shè)施布局合理性的主要指標(biāo)，其中，空間公平性指涉社會公眾使用基本公共服務(wù)設(shè)施的平等機會；空間可達性則反映到達公共服務(wù)設(shè)施的難易程度，通常以距離為衡量標(biāo)準。與國外研究相比，國內(nèi)在基本公共服務(wù)設(shè)施區(qū)位和布局領(lǐng)域的研究起步較晚且研究主題相對分散。在有限的研究中，地理學(xué)者對公共服務(wù)設(shè)施空間布局現(xiàn)狀進行了較多研究，著重在技術(shù)層面強化設(shè)施空間分布格局的解析與空間公平性的測量，然而，這些研究并沒有對使用主體的需求狀況給予足夠關(guān)注。隨著理論研究的不斷演進和政治實踐的持續(xù)關(guān)注，城市規(guī)劃領(lǐng)域的研究者們開始對公共服務(wù)設(shè)施布局均等化進行一定探討，主要運用數(shù)理統(tǒng)計法和GIS空間分析法對基本公共設(shè)施布局均等化狀況進行測量，并試圖通過強調(diào)對社會公眾需求狀況的回應(yīng)來合理配置和安排服務(wù)設(shè)施。

基本公共服務(wù)的價值體現(xiàn)和功能發(fā)揮需要服務(wù)設(shè)施作為中間媒介進行轉(zhuǎn)化，并通過占據(jù)一定物理空間的載體將服務(wù)送達社會公眾。因此，可以認為設(shè)施布局均等化是基本公共服務(wù)體系建設(shè)在空間層面的實現(xiàn)路徑。正如基本公共服務(wù)均等化將機會均等作為核心理念一樣，設(shè)施布局均等化亦非簡單地追求平均化和無差別化，而是以滿足社會公眾生存和發(fā)展所必需的基本公共服務(wù)為依據(jù)，整合現(xiàn)有服務(wù)資源，使服務(wù)設(shè)施的空間布局和區(qū)位設(shè)置趨于科學(xué)化、合理化，使其目標(biāo)群體具有同等機會和權(quán)利使用服務(wù)設(shè)施。它一方面強調(diào)全體社會公眾都具有獲得基本公共服務(wù)設(shè)施的權(quán)利；另一方面，主張不同城鄉(xiāng)、區(qū)域、群體之間的社會公眾都能夠具有使用服務(wù)設(shè)施的同等機會。從這個意義上講，設(shè)施布局均等化的內(nèi)涵涵蓋了空間可達性、社會可達性與階層可達性等內(nèi)容，而其外延則主張基本公共服務(wù)設(shè)施布局的規(guī)范與標(biāo)準是狹義的、具體的［7］，基本公共服務(wù)設(shè)施布局均等化的實現(xiàn)必須依托科學(xué)規(guī)劃、資源配置、運行管理等配套體系建設(shè)。概括來講，基本公共服務(wù)設(shè)施布局是指遵循一定原則和標(biāo)準，科學(xué)合理地設(shè)置滿足社會公眾生存和發(fā)展需要的基本公共服務(wù)設(shè)施所處的地理位置和空間布局，使社會公眾具有同等機會和權(quán)利接近或使用基本公共服務(wù)設(shè)施。

三、基本公共服務(wù)設(shè)施布局均等化的要素

“供給有效擴大”“發(fā)展較為均衡”“服務(wù)方便可及”“群眾比較滿意”［1］是《國家基本公共服務(wù)體系“十二五”規(guī)劃》提出的主要目標(biāo)，其中，后三條與設(shè)施布局密切相關(guān)。因此，分析影響設(shè)施布局均等化的要素應(yīng)與這些目標(biāo)要求緊緊聯(lián)系在一起。此外，設(shè)施布局均等化的目的在于滿足社會公眾的基本需要，提升社會公眾全面發(fā)展的能力，縮小群體間享受基本公共服務(wù)的差距，維護社會公平正義。所以，分析影響設(shè)施布局均等化的要素還應(yīng)關(guān)切使用主體的需求。綜上所述，我們可以從主體和客體的視角分析基本公共服務(wù)設(shè)施布局均等化的要素，前者涉及使用主體對于服務(wù)設(shè)施的需求狀況，后者則強調(diào)服務(wù)設(shè)施的空間公平性。一般而言，空間公平性包含空間可用性和空間可達性兩個方面：前一個方面指基本公共服務(wù)設(shè)施的承載力；后一個方面則涉及使用主體到達服務(wù)設(shè)施的便捷度。基于此，本文從需求度、承載力和可達性等三個方面分析基本公共服務(wù)設(shè)施布局均等化的要素。

（一）需求度

“滿足公眾需求是政府提升基本公共服務(wù)質(zhì)量的關(guān)鍵，更是政府提升治理能力的有效途徑”［8］。這意味著滿足社會公眾需求是設(shè)施布局均等化的目標(biāo)導(dǎo)向。然而，已有研究大多著眼于空間公平與效率評價，忽略社會公眾的需求狀況。在實踐領(lǐng)域，設(shè)施的布局和規(guī)劃也存在“見物不見人”“忽略需求方的差異和主觀感受，重建設(shè)輕服務(wù)管理，重設(shè)施標(biāo)準制定輕居民主觀感受的現(xiàn)象”［9］。這些問題的存在直接影響社會公眾享受基本公共服務(wù)的質(zhì)量狀況。由此可見，社會公眾的需求度理應(yīng)成為影響設(shè)施布局的首要因素。

為達成供需均衡的理想狀態(tài)，基本公共服務(wù)設(shè)施布局要建立在對目標(biāo)人群需求狀況充分調(diào)研的基礎(chǔ)上，深入了解目標(biāo)人群對于基本公共服務(wù)設(shè)施在數(shù)量、類型、品質(zhì)等方面的需求，進而設(shè)置適合目標(biāo)人群的基本公共服務(wù)設(shè)施的數(shù)量和種類。需要注意的是，社會公眾的需求差異也應(yīng)納入設(shè)施布局均等化的考量范圍。由于經(jīng)濟社會發(fā)展水平和自身主觀能動性、生活習(xí)俗等因素的影響，在社會公眾對基本公共服務(wù)設(shè)施質(zhì)量提出要求的同時，需求的差異性和多樣化也有所增強。比如，城市居民和鄉(xiāng)鎮(zhèn)居民的需求就存在差異、本地居民和外來居民的需求也存在差異。即使面對同一類型的基本公共服務(wù)，不同群體、各個階層的偏好也有所差異。以基本公共文化服務(wù)為例，“處于較富裕階層的社會群體，有可能期望較高層次的文化服務(wù)……而處于較貧困階層的社會群體，對文化服務(wù)的期望相對較低”［10］。因而，基本公共服務(wù)設(shè)施布局面臨既要滿足社會公眾共性需求和剛性需求，又要回應(yīng)社會公眾差異性、多樣化等個性需求的雙重課題。對此，有研究者認為，由于共性需求和剛性需求迫切性較高，在基本公共服務(wù)設(shè)施布局中應(yīng)該予以優(yōu)先解決；而個性需求則要根據(jù)發(fā)展的實際情況進行有序落實，局部優(yōu)化［11］。

（二）承載力

承載力是一個來源于地質(zhì)工程學(xué)的概念，本意是指地基的強度對建筑物負重的能力［12］。生態(tài)學(xué)領(lǐng)域最先將承載力轉(zhuǎn)借過來，用來指涉“在某個環(huán)境條件下，能長期維持一個種群的最多個體數(shù)”［13］。后來經(jīng)濟學(xué)、人口學(xué)等不同學(xué)科領(lǐng)域先后引進該詞，現(xiàn)在已經(jīng)成為對發(fā)展的限制程度進行描述的最常用概念之一。一方面，根據(jù)先前的研究，承載力可以理解為承載媒體對于被承載對象的支持能力。在本文中，承載媒體就是不同類型的基本公共服務(wù)設(shè)施，被承載對象則為使用基本公共服務(wù)設(shè)施的社會公眾，他們對基本公共服務(wù)設(shè)施產(chǎn)生了壓力需求。因此，基本公共服務(wù)設(shè)施的承載力可以理解為在一定時期和一定條件下，基本公共服務(wù)設(shè)施在何種程度上滿足社會公眾的需求，它本質(zhì)上是服務(wù)設(shè)施的容量問題。需要指出的是，基本公共服務(wù)設(shè)施的承載力不是一個絕對數(shù)值，它在統(tǒng)計學(xué)意義上具有明顯的相對數(shù)特征。另一方面，要評價某一特定系統(tǒng)的承載能力，需要知道承載媒體客觀的承載力大小以及承載對象的壓力大小，二者要換算成共同的量進行比較。本文無意對具體服務(wù)設(shè)施的承載力進行測量，只是試圖探究影響服務(wù)設(shè)施承載力的相關(guān)因素。

眾所周知，非競爭性和非排他性是基本公共服務(wù)設(shè)施的內(nèi)在屬性，其一旦被生產(chǎn)出來就不能把特定社會公眾排除在外；加之其投資門檻較高、建設(shè)周期較長。所以，需要保證在一定的周期內(nèi)基本公共服務(wù)設(shè)施的承載力維持在一個相對穩(wěn)定狀態(tài)。這需要特別考慮兩個要素：一是質(zhì)量，二是規(guī)模。質(zhì)量是指單個基本公共服務(wù)設(shè)施的質(zhì)量高低，包括硬件質(zhì)量和軟件質(zhì)量，它決定著社會公眾使用基本公共服務(wù)設(shè)施的滿意度和服務(wù)設(shè)施可使用的持久性。由于基本公共服務(wù)設(shè)施建設(shè)的目的在于消除社會公眾個人發(fā)展的不利因素并提高社會公眾個人的行為能力，其質(zhì)量高低決定社會公眾使用服務(wù)設(shè)施的最佳狀態(tài)以及享受服務(wù)的最高水平，因此，設(shè)施布局有必要關(guān)注質(zhì)量因素的影響。規(guī)模則是指單個基本公共服務(wù)設(shè)施的規(guī)模大小，是“特定設(shè)施在一定服務(wù)質(zhì)量水平下服務(wù)的最大人口數(shù)量”［5］。規(guī)模影響基本公共服務(wù)設(shè)施的容納量，即服務(wù)設(shè)施的規(guī)模影響著服務(wù)人口的數(shù)量和覆蓋范圍。一般情況下，規(guī)模的擴大意味著基本公共服務(wù)設(shè)施可服務(wù)人口的增長，服務(wù)半徑的擴大；同時也意味著設(shè)施數(shù)量的減少。所以，基本公共服務(wù)設(shè)施布局均等化要根據(jù)服務(wù)人口數(shù)量和服務(wù)半徑設(shè)置恰當(dāng)?shù)囊?guī)模。如《重慶市城鄉(xiāng)公共服務(wù)設(shè)施規(guī)劃標(biāo)準》規(guī)定，城市居住區(qū)級醫(yī)療衛(wèi)生設(shè)施服務(wù)半徑不小于1 500米，中心鎮(zhèn)衛(wèi)生院的規(guī)劃服務(wù)人口需包括本鎮(zhèn)及鎮(zhèn)外服務(wù)區(qū)域三分之一的人口，并根據(jù)城市和鄉(xiāng)鎮(zhèn)不同實際情況設(shè)定醫(yī)療衛(wèi)生設(shè)施的配置標(biāo)準，見表2。

表2 重慶市城鄉(xiāng)醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)設(shè)施配置標(biāo)準

（三）可達性

可達性，多被用于人文地理學(xué)、城市規(guī)劃學(xué)以及公共交通領(lǐng)域，是考量交通成本的基本指標(biāo)。可達性是一個空間概念，反映空間實體之間的疏密關(guān)系程度，指涉空間實體之間克服距離障礙進行交流的難易程度。這種障礙既可能是物理層面的空間距離，也可能是公民自個人主觀意愿或外界社會強加的因素，當(dāng)然公民個人主觀性因素和社會客觀因素并不會對基本公共服務(wù)設(shè)施的空間可達性產(chǎn)生決定性影響。因此，本文主要考察基本公共服務(wù)設(shè)施的空間可達性。由于設(shè)施使用者在克服空間距離的過程中必然會耗費一定的時間，因此，空間可達性也具有一定的時間意義。綜上所述，基本公共服務(wù)設(shè)施的可達性指的是社會公眾從居住地通過一定交通工具和道路設(shè)施接近、使用基本公共服務(wù)設(shè)施的難易程度。一般而言，基本公共服務(wù)設(shè)施的可達性越強，社會公眾享受基本公共服務(wù)的機會越大。圖1反映廣州市海珠區(qū)公共醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)的可達性指數(shù)，從圖1中可以清楚地看出，居住在老城區(qū)的居民及居住在城市邊緣的居民在看病就醫(yī)方面具有較大的優(yōu)勢。

基本公共服務(wù)設(shè)施的特性決定其布局均等化首先是公平覆蓋，即保證目標(biāo)群體具有平等的機會接近或使用服務(wù)設(shè)施，從而提高服務(wù)設(shè)施的使用效率。基本公共服務(wù)設(shè)施的可達性直接體現(xiàn)在社會公眾從居住地到達服務(wù)設(shè)施的距離遠近及其花費的時間長短?！熬嚯x要素直接影響居民享受基本公共服務(wù)權(quán)利的實現(xiàn)情況，以及居民為享受這些服務(wù)所需付出的代價”［14］。最明顯的例子是，距離基本公共服務(wù)設(shè)施越遠，居民需要付出的交通成本越高。距離遠近直接影響社會公眾使用基本公共服務(wù)設(shè)施的意愿。根據(jù)區(qū)位理論，到達不同基本公共服務(wù)設(shè)施都有一個理想距離（如圖2），一旦超過這個理想距離，社會公眾主動使用服務(wù)設(shè)施的熱情就會冷卻。因此，設(shè)施布局需要充分考慮距離因素，最大限度地消除社會公眾因意愿受阻而放棄享受服務(wù)的情況。如果說距離是影響可達性的顯性因素，那么，時間則是影響可達性的隱性因素。社會公眾從居住地到達服務(wù)設(shè)施主要是通過交通系統(tǒng)完成的，而時間則是交通工具行駛過程中最主要的抗阻因素。所以，在基本公共服務(wù)設(shè)施布局時，有必要設(shè)置一個時間閾值，劃定社會公眾到達服務(wù)設(shè)施的時間限度。比如，《南京市公共設(shè)施配套標(biāo)準》規(guī)定，“地區(qū)級公共設(shè)施應(yīng)結(jié)合軌道交通和公交樞紐站點在交通便捷的區(qū)域中心地帶設(shè)置，形成地區(qū)級公共設(shè)施中心，保證實現(xiàn)居民在步行30分鐘、自行車10分鐘、機動車5分鐘以內(nèi)可達”［15］。此外，交通工具行駛過程中面臨的風(fēng)險、通暢度、舒適度等因素也會成為基本公共服務(wù)設(shè)施可達性的影響因素。

圖1 廣州市海珠區(qū)公共醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)的可達性指數(shù)

圖2 到達不同公共服務(wù)設(shè)施的理想距離

四、基本公共服務(wù)設(shè)施布局均等化的實現(xiàn)

基本公共服務(wù)設(shè)施布局均等化作為基本公共服務(wù)體系建設(shè)的空間路徑，除了在理論層面受到研究者關(guān)注以外，還在現(xiàn)實層面受到國家和政府的重視，在相關(guān)政策文件中得以體現(xiàn)。尤其是《國家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃（2014—2020）》明確指出，要“根據(jù)城鎮(zhèn)常住人口增長趨勢和空間分布，統(tǒng)籌布局建設(shè)學(xué)校、醫(yī)療衛(wèi)生機構(gòu)、文化設(shè)施、體育場所等公共服務(wù)設(shè)施”［16］。理論研究和政策規(guī)劃都為實現(xiàn)基本公共服務(wù)設(shè)施均等化布局在政策指向和發(fā)展途徑方面提供了重要依據(jù)。具體而言：

（一）明確基本公共服務(wù)設(shè)施均等化布局的基本原則

基本公共服務(wù)在一定程度上可視為社會公眾的福利收入，服務(wù)設(shè)施的區(qū)位設(shè)置會對利益分配產(chǎn)生影響。從這個角度來看，“公共設(shè)施公平配置的復(fù)雜性不僅包括方法論（如何度量公平），還包括誰應(yīng)該受益、社會公正的本質(zhì)以及政治輿論的界定等多重價值判斷”［17］。所以基本公共服務(wù)設(shè)施布局除了需要工具理性的指引，還需要明確的價值理性進行引導(dǎo)。首先，從目的論的角度看，基本公共服務(wù)設(shè)施均等布局的目的在于滿足社會公眾的基本公共服務(wù)訴求：一方面，社會公眾是基本公共服務(wù)設(shè)施的最終使用者，他們的需求理應(yīng)成為基本公共服務(wù)設(shè)施布局的風(fēng)向標(biāo)；另一方面，社會公眾還是基本公共服務(wù)設(shè)施布局的參與者，他們的滿意度是基本基本公共服務(wù)設(shè)施布局公平與效率的測量表。就此而言，基本公共服務(wù)設(shè)施布局均等化首先要堅持的原則就是需求導(dǎo)向。在對基本公共服務(wù)設(shè)施進行規(guī)劃配置時，“應(yīng)立足當(dāng)?shù)氐膶嶋H情況深入調(diào)查，結(jié)合居民和社區(qū)的特點，實事求是，以滿足居民的需求為終極目標(biāo)來合理配套相關(guān)的設(shè)施項目及規(guī)?！保?8］。其次，從功能論的角度看，基本公共服務(wù)設(shè)施是基本公共服務(wù)的物質(zhì)載體和空間表達，是從資源向服務(wù)的中間轉(zhuǎn)化環(huán)節(jié)，在基本公共服務(wù)均等化實現(xiàn)過程中，起著連接形式正義與結(jié)果正義的作用?；竟卜?wù)設(shè)施布局均等化是基本公共服務(wù)均等化的前提和基礎(chǔ)，有利于促進社會公眾公平可及地享受到大致均等的基本公共服務(wù)，縮小人們享受基本公共服務(wù)的差距。就此而言，基本公共服務(wù)均等化必須保證設(shè)施布局結(jié)果均等。同時，基本公共服務(wù)設(shè)施布局在保證結(jié)果均等的過程中也應(yīng)盡力做到形式正義和過程公平。形式、過程與結(jié)果均是社會正義不可或缺的要素。雖然我們強調(diào)基本公共服務(wù)設(shè)施布局必須保證結(jié)果正義，但結(jié)果正義并不能脫離形式正義和過程公平而存在，如果對結(jié)果正義的追求脫離了形式正義和過程公平，不僅會造成結(jié)果的不正義，還有可能導(dǎo)致個人權(quán)利受到侵害。

（二）把握基本公共服務(wù)設(shè)施均等化布局的發(fā)展進程

均等化并不等于簡單的平均化和無差異化，也不是一種固定的靜止?fàn)顟B(tài)。如果忽略社會經(jīng)濟發(fā)展的差異而盲目追求基本公共服務(wù)設(shè)施布局的全面平均化，可能導(dǎo)致資源的極大浪費。因此，基本公共服務(wù)設(shè)施均等化布局是一個長期、持續(xù)、分階段完成的動態(tài)過程。服務(wù)設(shè)施的配置與安排必須以不同區(qū)域的發(fā)展水平和服務(wù)需求為依據(jù)，有選擇、有步驟地實施設(shè)施布局均等化策略?？紤]到國家經(jīng)濟發(fā)展的階段特征和國家新型城鎮(zhèn)化道路的發(fā)展進程，筆者認為，基本公共服務(wù)設(shè)施布局均等化需要經(jīng)歷從數(shù)量均等到質(zhì)量均衡兩個發(fā)展階段。數(shù)量均等階段，是在社會經(jīng)濟發(fā)展水平和城鎮(zhèn)化水平普遍較低情況下的基礎(chǔ)覆蓋階段。這一時期，城鎮(zhèn)化水平較低，城鄉(xiāng)居民人口分布相對穩(wěn)定，基本公共服務(wù)設(shè)施未能實現(xiàn)全面覆蓋，設(shè)施布局存在盲區(qū)且分布不夠均衡。這一階段基本公共服務(wù)設(shè)施布局的目標(biāo)是實現(xiàn)形式均等，在保證社會公眾最基本的生存權(quán)和發(fā)展權(quán)底線的基礎(chǔ)上，基本公共服務(wù)設(shè)施的覆蓋范圍與人口規(guī)模、分布空間相適應(yīng)，在設(shè)施數(shù)量層面基本實現(xiàn)均等。當(dāng)然，此時的數(shù)量均等并不是指基本公共服務(wù)設(shè)施總量或人均數(shù)量的絕對相同，而是指基本公共服務(wù)設(shè)施覆蓋率的提高。質(zhì)量均衡階段，是在經(jīng)濟發(fā)展水平和城鎮(zhèn)化水平普遍較高情況下的全部覆蓋階段。在此階段，城鎮(zhèn)化水平不斷提高，人口分布更加集中，全體社會公眾生存和發(fā)展的基本公共服務(wù)需求得到滿足，除了少數(shù)連片特困山區(qū)之外，基本公共服務(wù)設(shè)施實現(xiàn)了全覆蓋。此時，基本公共服務(wù)設(shè)施布局目標(biāo)更加傾向于實現(xiàn)結(jié)果均等，即在追求基本公共服務(wù)設(shè)施全覆蓋的基礎(chǔ)上，側(cè)重于基本公共服務(wù)設(shè)施質(zhì)量的提高，使城鄉(xiāng)之間、區(qū)域之間、群體之間的基本公共服務(wù)設(shè)施符合一體化標(biāo)準的要求。從實際情況來看，我國基本公共服務(wù)設(shè)施布局正處于從數(shù)量均等到質(zhì)量均衡的過渡階段。目前，我國經(jīng)濟增長速度趨于平穩(wěn)，快速城鎮(zhèn)化處于起步階段，人口出現(xiàn)快速集中的趨勢，城鄉(xiāng)人口流動頻繁，社會成員生存和發(fā)展的需求基本得到保障。當(dāng)前，基本公共服務(wù)設(shè)施布局的最大問題就是公平與效率之間的張力，因此，在此階段基本公共服務(wù)設(shè)施布局的目標(biāo)是結(jié)合人口密度的變化趨勢和空間發(fā)展的戰(zhàn)略需求，確定優(yōu)先布局的重點地區(qū)，在努力提升基本公共服務(wù)設(shè)施覆蓋率的同時，提供更加優(yōu)質(zhì)的服務(wù)設(shè)施。

（三）促進基本公共服務(wù)設(shè)施均等化布局的科學(xué)規(guī)劃

《城市居住區(qū)規(guī)劃設(shè)計規(guī)范》《城市公共服務(wù)設(shè)施規(guī)劃規(guī)范》《村鎮(zhèn)規(guī)劃標(biāo)準》等相關(guān)文件是目前中國基本公共服務(wù)設(shè)施配置、規(guī)劃的政策依據(jù)，雖然這些政策文件不斷改進，但仍體現(xiàn)出較為明顯的靜態(tài)特征，“當(dāng)前，我國城鄉(xiāng)公共服務(wù)設(shè)施規(guī)劃仍按照人口分布相對均衡的計劃經(jīng)濟時期靜態(tài)的千人指針與服務(wù)半徑標(biāo)準進行配置”［7］。這種布局規(guī)劃方式可以保障應(yīng)有的服務(wù)范圍內(nèi)有相應(yīng)的服務(wù)設(shè)施，但卻帶來一系列問題。比如，一方面，它忽略人口快速流動和城市社會空間分異的社會現(xiàn)實，導(dǎo)致公共服務(wù)設(shè)施與居民需求脫節(jié)；另一方面，無法解決公共服務(wù)設(shè)施安置地點公平與效率之間的張力問題。以城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)設(shè)施布局為例，傳統(tǒng)的布局規(guī)劃方式使得擁有更多人口的城市地區(qū)獲得數(shù)量更多、質(zhì)量更優(yōu)的基本公共服務(wù)設(shè)施，從市區(qū)到郊區(qū)再到鄉(xiāng)村形成明顯的“中心—邊緣”結(jié)構(gòu)，導(dǎo)致城鄉(xiāng)之間基本公共服務(wù)設(shè)施資源分配不均、質(zhì)量相差懸殊。因此，科學(xué)合理的規(guī)劃方式應(yīng)打破城鄉(xiāng)界限、統(tǒng)籌城鄉(xiāng)空間，真正做到公共服務(wù)設(shè)施布局以居民需求為準繩、以城鄉(xiāng)均衡為導(dǎo)向，實現(xiàn)基本公共服務(wù)設(shè)施布局標(biāo)準與規(guī)范一體化。

1.基本公共服務(wù)設(shè)施均等化布局需要強大的科學(xué)手段作為技術(shù)支撐，通過運用恰當(dāng)?shù)挠嬃磕Ｐ秃图夹g(shù)路線，在正確對待地理差異和社會空間分異的前提下，科學(xué)合理地細化基本公共服務(wù)設(shè)施的區(qū)位布局，彌合基本公共服務(wù)設(shè)施布局公平與效率之間的張力。例如，可以充分利用GIS地理空間分析系統(tǒng)，準確測量基本公共服務(wù)設(shè)施的服務(wù)半徑、可及性以及覆蓋率等相關(guān)內(nèi)容，切實實現(xiàn)基本公共服務(wù)設(shè)施布局的科學(xué)性、合理性。

2.要適當(dāng)調(diào)整基本公共服務(wù)設(shè)施布局規(guī)劃決策的話語結(jié)構(gòu)與優(yōu)先順序?；竟卜?wù)設(shè)施布局規(guī)劃是國家權(quán)威性分配資源的公共決策，既是社會公正的內(nèi)容，也是保障社會公正的手段。同其他資源一樣，基本公共服務(wù)資源也具有稀缺性的特點。設(shè)施布局表面是市政規(guī)劃層面的事，實質(zhì)卻是不同群體、區(qū)域之間需求表達能力和利益汲取能力的博弈。鄉(xiāng)村居民、流動人口、弱勢群體往往存在需求冷漠、表達迷惑的問題［19］，在基本公共服務(wù)設(shè)施布局規(guī)劃決策中的話語權(quán)以及爭取基本公共服務(wù)權(quán)益的能力明顯弱于城市居民和精英階層。但同樣作為基本公共服務(wù)設(shè)施的出資者和受益者，他們的需求在基本公共服務(wù)設(shè)施布局決策過程中理應(yīng)得到充分尊重與適當(dāng)考量。因此，基本公共服務(wù)設(shè)施的布局規(guī)劃有必要更加廣泛地傾聽鄉(xiāng)村居民、流動人口、弱勢群體的意見，在設(shè)施布局優(yōu)先順序上適當(dāng)向農(nóng)村地區(qū)、貧困地區(qū)和弱勢群體傾斜。

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（責(zé)任編輯：溫美榮）

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1005-460X（2016）06-0035-07

2016-08-20

教育部哲學(xué)社會科學(xué)重大課題攻關(guān)項目“實現(xiàn)基本公共服務(wù)均等化研究”（11JZD030）；國家社會科學(xué)基金重大項目“中國特色社會主義政治發(fā)展道路的理論闡釋與實踐路徑研究”（12&ZD058）

張賢明（1970—），男，湖北枝江人，院長，教授，博士研究生導(dǎo)師，教育部長江學(xué)者特聘教授，從事政治學(xué)理論、公共管理研究；田玉麒（1988—），男，山東臨沂人，博士研究生，從事政治學(xué)理論研究。