黃德凱,牛鴻斌

(1.云南大學(xué)　國際關(guān)系研究院，云南　昆明　650091；2.云南省社會(huì)科學(xué)院，云南　昆明　650034)

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印度獨(dú)立以來的邊疆治理及成效

黃德凱1,牛鴻斌2

(1.云南大學(xué)國際關(guān)系研究院，云南昆明650091；2.云南省社會(huì)科學(xué)院，云南昆明650034)

摘要：獨(dú)立以來，為了維護(hù)國家的安全與穩(wěn)定、領(lǐng)土的完整、邊疆的和諧，印度中央政府采取了一系列的政治、經(jīng)濟(jì)、民族、宗教、文化和社會(huì)措施。這些措施也讓印度中央政府實(shí)現(xiàn)了邊疆治理的目標(biāo)，但是中央政府的邊疆治理不僅僅只是實(shí)現(xiàn)中央政府的邊疆治理目標(biāo)，邊疆地區(qū)的反響也是中央政府邊疆治理成效的主要反映。而邊疆地區(qū)對中央政府的邊疆治理卻有不同的看法，主要表現(xiàn)在兩個(gè)方面：一方面是對中央政府的邊疆治理予以認(rèn)可；另一方面是對中央政府邊疆治理的不滿。

關(guān)鍵詞：邊疆；反響；治理成效

一、邊疆治理

要理解邊疆治理的成效就首先必須要清楚什么是邊疆，什么是邊疆治理，邊疆治理的成效又主要表現(xiàn)在哪些方面？只有知道了這些，方能更清楚地了解邊疆治理的成效。

(一)邊疆

邊疆是指一個(gè)國家“比較邊遠(yuǎn)的靠近國境的地區(qū)或地帶”。[1]在古代，由于對邊界概念的認(rèn)識(shí)不足，“所以把王朝國家統(tǒng)治的邊緣地帶視為邊疆”。[2](P28)隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，尤其是工業(yè)革命以來的技術(shù)飛速發(fā)展，對邊疆的認(rèn)識(shí)逐漸拓展。從陸地邊疆?dāng)U展到海上邊疆，航空器出現(xiàn)以后，又?jǐn)U展到“空疆”。20世紀(jì)50年代，航空航天的快速發(fā)展，邊疆的概念延伸到了“天疆”。此外，邊疆的概念還從“有形邊疆”向“無形邊疆”發(fā)展。如果說，陸疆、海疆、空疆和天疆屬于“地理邊疆”的范疇，那么如今的“信息邊疆”，“文化邊疆”，“經(jīng)濟(jì)邊疆”等邊疆形式則稱之為“無形邊疆”。[3](P6)由于研究的對象國——印度自獨(dú)立以來的發(fā)展情況而言，本文的著重點(diǎn)將主要放在印度的“陸疆”。

邊疆只針對地域遼闊的大國，而非領(lǐng)土面積較小的國家?！皩τ诖髧?邊疆是個(gè)無法回避的話題。其根源在于,國家疆域較大,則內(nèi)部在次區(qū)域上的多樣性便是必然的事實(shí)”。[4](P91)而小國則并沒有邊疆可言，也就不存在所謂的邊疆地區(qū)。可是，學(xué)術(shù)界并沒有明確究竟一個(gè)國家的領(lǐng)土應(yīng)該達(dá)到多少平方公里，才能稱之為大國。在實(shí)際生活中，例如像印度這樣擁有320萬平方公里的國家，也沒有聲稱有邊疆地區(qū)。這樣一來，我們在研究印度的邊疆時(shí)，通常是把印度與其他國家相連接的次級行政地區(qū)稱之為邊疆。

(二)邊疆治理

邊疆治理是“國家對邊疆問題的解決”。[5](P159)邊疆治理的主體是中央政府，對象是該國的邊疆地區(qū)。中央政府基于某種目的，采取與其他地區(qū)不一樣的治理措施，從而達(dá)到預(yù)期效果的一種政治實(shí)踐。邊疆地區(qū)與其他地區(qū)的區(qū)分主要是中央政府“采取特殊的措施加以治理”。[6](P15)

邊疆治理的內(nèi)容有很多，包括邊疆行政體制、中央和地方的管理機(jī)構(gòu)、邊境管理、邊防(國防)、周邊外交、民族政策、宗教政策、經(jīng)濟(jì)開發(fā)、文化政策、治邊思想等。[7](P177)而綜合起來就是政治措施、經(jīng)濟(jì)措施、軍事措施、文化措施、宗教措施、民族措施等。不同措施針對的是不同的邊疆問題?？稍诒姸嗟倪吔卫泶胧┲校未胧╋@得尤為重要并處于主要地位，而經(jīng)濟(jì)措施、文化措施、宗教措施、民族措施和文化措施等其他措施則處于次要地位。所以，在邊疆治理的過程中，要有針對性和重點(diǎn)性，戰(zhàn)略性和戰(zhàn)術(shù)性相結(jié)合的治理方略。[8](P49)

(三)邊疆治理的成效

邊疆治理成效主要是指中央政府的治理是否達(dá)到或者超過預(yù)期目標(biāo)。評價(jià)這種邊疆治理成效的模式有很多種，主要有采用公共管理中的績效評價(jià)方式，比如從價(jià)值分析、對象評估和自我評定等方面來評價(jià)；有采用經(jīng)濟(jì)發(fā)展數(shù)據(jù)的多少來評價(jià)邊疆治理的成效如何，比如邊疆地區(qū)的GDP發(fā)展如何、人均收入的變化來判定；也有選定幾個(gè)方面來研究邊疆治理，比如普瑞敏在《從異域到邊疆:民國時(shí)期對云南的經(jīng)營》一文中就采用了“交通通信網(wǎng)絡(luò)、國家認(rèn)同形塑、民族經(jīng)濟(jì)發(fā)展三個(gè)方面評估民國西南邊疆經(jīng)營策略的成效”；[9](P95)還有從具體分析在邊疆地區(qū)的主要建設(shè)成果來評價(jià)，比如修建水利工程、學(xué)校、寺廟等。本文采用績效評價(jià)中的對象評估來觀察印度中央政府邊疆治理的效果，即邊疆地區(qū)如何看待中央政府的邊疆治理。

二、邊疆治理的措施

印度獨(dú)立以來，為保證邊疆地區(qū)的和平與穩(wěn)定，消除邊疆地區(qū)分裂主義的思想，中央政府為此采取了一系列的措施。例如對印度東北部地區(qū)實(shí)行“閉關(guān)鎖區(qū)”的政策，[10](P1005)就是為了防止境內(nèi)外分裂主義勢力對印度東北部地區(qū)造成嚴(yán)重影響。除此之外，印度中央政府的邊疆治理措施包括政治措施、經(jīng)濟(jì)措施、民族措施、宗教措施、社會(huì)措施和文化措施。這些治理措施集中體現(xiàn)了印度中央政府邊疆治理的目標(biāo)。

(一)政治措施

政治措施是印度邊疆治理的首要措施，也是最重要的措施之一。它包括中央對邊疆地區(qū)的政治認(rèn)可、邊疆地區(qū)的和平與穩(wěn)定、邊疆人民政治權(quán)利的實(shí)現(xiàn)等。這些政治措施的實(shí)施，實(shí)現(xiàn)了印度邊疆地區(qū)的政治目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。

第一，中央政府的政治認(rèn)可。這一措施集中體現(xiàn)在分邦、憲法賦予邊疆地區(qū)政府和人民同等權(quán)力和邊疆地區(qū)的戰(zhàn)略重要性方面。首先在分邦上，1956年，印度邦重組法案生效，按照此法案，印度“按語言分界對各邦界線進(jìn)行重劃”，[11](P195)而后為了印度地區(qū)平等，尤其是邊疆地區(qū)的平等，[12](P2)印度中央政府又重新劃分了幾個(gè)邦，例如阿魯阿恰爾、梅加拉亞、米佐拉姆和那加蘭從阿薩姆邦分離出來獨(dú)立建邦。其次，中央政府頒布憲法和法律，賦予邊疆政府和人民與印度其他地區(qū)和政府同等權(quán)利。中央政府認(rèn)為邊疆地區(qū)的邦政府與其他地區(qū)的邦政府享有同樣的權(quán)力，中央政府不歧視也不區(qū)別對待各邦。同時(shí)認(rèn)定邊疆人民同印度其他地區(qū)的人民一樣享有選舉、參與政治活動(dòng)、受教育等權(quán)利。例如印度憲法第八十條規(guī)定，國會(huì)中來自地區(qū)邦選舉的不超過238名代表，[13]這就意味著邊疆地區(qū)也可以通過選舉進(jìn)入國會(huì)。最后，印度邊疆地區(qū)作為印度國防第一線，對印度國家戰(zhàn)略實(shí)施非常重要，中央政府也通過一系列的政治措施表明了印度邊疆地區(qū)對于中央政府的重要性。對查謨與克什米爾邦、印度東北部的地區(qū)等邊疆地區(qū)實(shí)行“閉關(guān)鎖區(qū)”的政策，保證印度中央政府戰(zhàn)略實(shí)施。

第二，中央政府維護(hù)邊疆地區(qū)的和平與穩(wěn)定。印度邊疆政府由于語言、民族、宗教等多元化，以及境內(nèi)外分裂主義勢力的頻繁活動(dòng)讓印度邊疆地區(qū)飽受沖突的苦惱。為此中央政府通過加強(qiáng)印度邊疆地區(qū)邊境管控，加強(qiáng)邊疆地區(qū)的軍事存在，對邊疆地區(qū)武裝組織實(shí)施打擊和談判的方式，進(jìn)而維護(hù)了邊疆地區(qū)的和平與穩(wěn)定。在印度東北部，印度中央政府在中印邊境、印緬邊境和印孟邊境均實(shí)行邊境管控；[14]近年來，印度加大中印邊境的軍事力量，2015年4月，印度國防部下令在阿魯阿恰爾邦增兵8000人，并聲稱“印軍在藏南可以開槍殺人，有豁免權(quán)”；[15]同時(shí)對克什米爾、印度東北部地區(qū)以及東部地區(qū)的武裝組織實(shí)行既打擊又談判的方式，2003年逮捕印度分裂主義組織“民族陣線”領(lǐng)導(dǎo)人納伊姆·艾哈邁德·汗，指控該嫌疑犯“向查謨與克什米爾邦的武裝分裂分子提供活動(dòng)資金”。[16]

第三，印度中央政府保證邊疆人民政治權(quán)利得以實(shí)現(xiàn)。印度中央政府通過選舉的方式，利用政黨的角色，保證邊疆人民也能和其他地區(qū)的人民一樣參與到國家的政治生活中來。2014年的印度大選，僅阿薩姆邦就有18723032人參與，占到阿薩姆邦總?cè)丝诘?2%。印度東北部地區(qū)的政黨發(fā)展的較快，例如阿薩姆邦1986年才出現(xiàn)第一個(gè)政黨，而如今在阿薩姆邦包括地方性政黨、全國性政黨在內(nèi)有數(shù)個(gè)政黨，其中包括阿薩姆人民聯(lián)盟、阿薩姆少數(shù)民族聯(lián)合陣線等在內(nèi)有8個(gè)政黨。地區(qū)性政黨的發(fā)展以及全國性政黨的涌入，讓邊疆地區(qū)的政黨政治發(fā)展較快，政黨政治豐富了邊疆人民的政治生活，邊疆人民通過政黨等角色積極爭取邊疆人民的政治權(quán)利，從而實(shí)現(xiàn)邊疆人民的政治訴求。

(二)經(jīng)濟(jì)措施

如果政治措施是印度中央政府邊疆治理的基礎(chǔ)，那么經(jīng)濟(jì)措施是中央政府邊疆治理的重要手段和方式。經(jīng)濟(jì)措施進(jìn)一步鞏固了印度中央政府邊疆治理的目標(biāo)和效果。印度中央政府的經(jīng)濟(jì)措施主要表現(xiàn)在以下幾個(gè)方面。

第一，印度中央政府平衡地方財(cái)力。由于印度邊疆地區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展極不平衡，在印度邊疆地區(qū)出現(xiàn)了某些地區(qū)發(fā)展較快，而某些地區(qū)嚴(yán)重滯后。印度中央政府為了平衡各地區(qū)的財(cái)力，實(shí)行財(cái)政分稅制和一套財(cái)力平衡機(jī)制。包括中央與地方的財(cái)權(quán)劃分，對各地財(cái)政支持，設(shè)立相關(guān)部門專門處理財(cái)力平衡事宜等一系列的舉措，讓各地均衡發(fā)展。尤其是重點(diǎn)發(fā)展邊疆偏遠(yuǎn)、貧困地區(qū)的扶持，“從印度中央計(jì)劃委員會(huì)安排的地區(qū)援助項(xiàng)目看。對克什米爾、米佐拉姆、那加蘭、錫金、特里普拉邦等這些以邊境地區(qū)為主的特區(qū)所提供的項(xiàng)目援助的贈(zèng)款比例也高達(dá)90%，其他地區(qū)的贈(zèng)款比例最多也不過70%?！盵17](P13)

第二，基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。印度邊疆地區(qū)的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)遠(yuǎn)遠(yuǎn)落后于印度其他地區(qū)，例如印度東北部地區(qū)的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)就低于全國平均水平，其中阿魯阿恰爾邦2012年的道路總長14980千米，只占全國總長3965394千米的0.37%。[18]為此，印度中央政府加快推進(jìn)邊疆地區(qū)的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，在查謨與克什米爾邦，自2005年以來，印度開通了多條通往該地區(qū)的道路，并且還將繼續(xù)擴(kuò)大與查謨與克什米爾邦的道路連接，同時(shí)也在推進(jìn)查謨與克什米爾邦通往尼泊爾的道路。[19](P1)盡管印度邊疆地區(qū)的基礎(chǔ)設(shè)施依然落后于其他地區(qū)，但是經(jīng)過中央政府的努力推動(dòng)，邊疆地區(qū)的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)邁入了發(fā)展快車道。2014年，印度中央政府爭取了亞洲開發(fā)銀行1.252億美元的資金升級印度東北部地區(qū)的公路。與此同時(shí)，印度中央政府還向世界銀行貸款1.07億美元修建從米佐拉姆邦到緬甸和孟加拉國的公路。

第三，加快推進(jìn)印度邊疆地區(qū)與周邊國家的經(jīng)濟(jì)聯(lián)系，促進(jìn)邊疆地區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展。印度中央政府的戰(zhàn)略舉措是邊疆地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要推動(dòng)因素，例如印度中央政府一方面加快對外開放力度，給古吉拉特邦、西孟加拉邦等地區(qū)帶來了巨大的發(fā)展機(jī)遇；另一方面限制印度諸如克什米爾、錫金和印度東北部地區(qū)的開放力度，導(dǎo)致這些地區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展嚴(yán)重滯后。如今，印度當(dāng)局政府有意加快推進(jìn)印度邊疆地區(qū)的開放力度，這其中包括印度東北部、查謨與克什米爾邦。印度中央政府努力推動(dòng)“東向政策”，加快印度東北部地區(qū)的開放力度；與此同時(shí)，印度還積極融入孟中印緬經(jīng)濟(jì)走廊、“一帶一路”戰(zhàn)略之中，這些經(jīng)濟(jì)大通道的建設(shè)，對于印度東北部地區(qū)、查謨與克什米爾邦等邊疆地區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展都有巨大的帶動(dòng)作用。例如印度《政治家》在2015年4月5日發(fā)表評論稱，中國的“一帶一路”戰(zhàn)略將會(huì)給印控查謨與克什米爾邦的經(jīng)濟(jì)發(fā)展帶來巨大機(jī)遇，中印查謨與克什米爾邦的陸路通道有望再次開放通行。[20]

第四，中央政府積極推動(dòng)邊疆地區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展，提高人民生產(chǎn)生活水平。印度邊疆地區(qū)大多是貧困地區(qū)，這里產(chǎn)業(yè)單一，人民生活水平普遍不高。因此，印度中央政府采取了一系列減貧扶貧、推動(dòng)邊疆社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的措施。例如印度東北部地區(qū)的“社區(qū)資源管理項(xiàng)目”就旨在提高政府在民生領(lǐng)域的服務(wù)效率和解決其他經(jīng)濟(jì)項(xiàng)目在推行過程中遇到的困難與問題。印度中央政府通過改善邊疆地區(qū)人民的生活生產(chǎn)條件，進(jìn)一步提高邊疆人民的生產(chǎn)生活水平。這有利于加強(qiáng)邊疆人民與印度中央政府的關(guān)系，從而增加邊疆地區(qū)人民對印度中央政府的認(rèn)同度和向心力。

(三)民族措施

在印度獨(dú)立后的尼赫魯執(zhí)政時(shí)代，印度的民族沖突事件相對較少，而到了后尼赫魯執(zhí)政時(shí)期，印度的民族沖突事件迅速上升，[21](P767)成為影響印度中央政府邊疆治理的主要障礙。印度邊疆地區(qū)的民族沖突事件在尼赫魯執(zhí)政時(shí)期與后尼赫魯時(shí)代迥然不同主要?dú)w因于印度當(dāng)局政府所采取的民族措施不同。獨(dú)立后，印度邊疆治理的民族措施主要有以下幾個(gè)方面。

第一，不承認(rèn)印度“民族”群體的存在。學(xué)術(shù)界一致認(rèn)為印度是一個(gè)多民族國家，擁有80—200個(gè)民族，這些民族分屬于歐羅巴人、蒙古人和尼格羅-澳大利亞人等三大人種。[22](P22)但是獨(dú)立后，“印度政府卻不認(rèn)為自己是個(gè)多民族國家，而只承認(rèn)內(nèi)部有文化、宗教、語言、種姓和階層等差異或多樣性”。[23](P2)這一“民族”不認(rèn)同措施一方面抵消了“單一民族國家”構(gòu)建帶來的負(fù)面影響；另一方面又便于印度中央政府的管理。[24](P4)

第二，印度中央政府在邊疆地區(qū)實(shí)行“部族隔離”政策。印度在英殖民時(shí)期就在印度邊疆地區(qū)實(shí)行“分而治之”的政策，不僅阻礙了印度民族的融合，也埋下了分離主義的禍根。[25](P75)在印度獨(dú)立之初，印度政府繼承了殖民時(shí)期的“部族隔離”政策，導(dǎo)致印度邊疆少數(shù)民族長期被壓制發(fā)展，權(quán)利得不到保障。如今，印度政府仍然實(shí)行“一個(gè)國家，一個(gè)民族”的政策，推行民族同化，[26](P37)使得邊疆地區(qū)不同民族間的文化隔閡越來越深，民族沖突越來越多。由于印度政府管理不善，在印度東北部地區(qū)時(shí)常在移民民族與當(dāng)?shù)厣贁?shù)民族之間發(fā)生沖突，[27](P189)2014年8月，阿薩姆邦發(fā)生在原著民和穆斯林之間的民族沖突，導(dǎo)致近30名穆斯林被殺。

第三，保持多樣性給予族群特性發(fā)展空間。印度中央政府雖然堅(jiān)持實(shí)行“一個(gè)國家，一個(gè)民族”的政策，但是這個(gè)政策的負(fù)面影響問題多多，印度中央政府不得不轉(zhuǎn)變某些民族措施，保證邊疆地區(qū)的民族穩(wěn)定與和諧。其中保持邊疆地區(qū)民族多樣性，給予族群特性發(fā)展空間便是其中之一。印度邊疆地區(qū)是少數(shù)民族的聚居地，尊重每一個(gè)民族和保證每一個(gè)民族繼續(xù)存在下去是當(dāng)前印度中央政府民族措施的重要舉措，而給予族群特性足夠的發(fā)展空間是印度中央政府推行民族措施重要方式。

第四，民族反分裂主義。在印度東北部、克什米爾等邊疆地區(qū)，是印度民族分裂主義運(yùn)動(dòng)較為猖獗的地方，20世紀(jì)80～90年代，發(fā)生在旁遮普邦的卡利斯坦運(yùn)動(dòng)，都是印度民族分裂主義運(yùn)動(dòng)較為活躍的地方。為此，印度中央政府加大民族反分裂主義措施：第一制定嚴(yán)格的法律法規(guī)，例如1958年出臺(tái)的武裝部隊(duì)特別權(quán)力法案就旨在規(guī)定軍隊(duì)在執(zhí)行武裝叛亂時(shí)的特別豁免權(quán)；第二，加大民族分裂主義高發(fā)地區(qū)的駐軍和軍事打擊；第三，加強(qiáng)對民族分裂主義活躍地區(qū)的管控，包括在印度東北部地區(qū)和查謨與克什米爾邦實(shí)行“閉關(guān)鎖區(qū)”、邊境嚴(yán)控的措施；第四，中央政府加大對民族分裂主義勢力的談判和收編的力度。這些積極措施的出臺(tái)，保證了印度邊疆地區(qū)領(lǐng)土的完整，維護(hù)了邊疆少數(shù)民族地區(qū)的和平與穩(wěn)定。

(四)宗教措施

印度是一個(gè)多宗教的國家。歷史上，印度曾過以“宗教立國”建立過多個(gè)宗教國家，比如印度的莫臥兒王國、德里蘇丹國。但是到了近代，英殖民時(shí)期采取的一系列西方的政治、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)措施，讓印度的文明開始異化，[28](P247)從盛行建立“政教合一”的印度轉(zhuǎn)變?yōu)橐粋€(gè)世俗化的政教分離國家?？蛇@仍然解決不了印度社會(huì)的弊病——宗教沖突，尤其是在印度邊疆地區(qū)。為此，獨(dú)立后，印度中央政府采取了一系列的宗教治理措施。

第一，“實(shí)行宗教信仰平等政策，不將印度教規(guī)定為國教”。[29]在印度，信仰印度教的教徒占到印度總?cè)丝诘?0.5%，可以說印度是一個(gè)以印度教為主體宗教的國家。獨(dú)立后，印度頒布憲法，宣稱印度是一個(gè)“獨(dú)立的社會(huì)主義世俗民主共和國”，并在1976年的憲法修正案中指出“平等對待和容納所有宗教”[30](P3)。印度中央政府不把印度教作為國教，而是在憲法上同等對待各宗教。無論是身居印度次大陸的宗教，還是來自邊疆地區(qū)的宗教，在法律上，各宗教一律平等。盡管掌權(quán)的多是印度教徒，但是為了尊重各宗教，印度中央政府不但承認(rèn)宗教政黨，而且把信仰其他宗教的教徒引入到中央政府之中，例如前總理辛格便是一位錫克教徒。

第二，在少數(shù)宗教聚集區(qū)實(shí)行“宗教群體自治”。印度大陸除印度教為主體宗教外，其他少數(shù)宗教均分布在邊疆地區(qū)，而在這些少數(shù)宗教聚居區(qū)，印度中央政府實(shí)行“宗教群體自治”。印控查謨與克什米爾邦是一個(gè)以伊斯蘭教為信仰主體的信徒聚集區(qū)，這里穆斯林占64.2%，印度教徒占32.2%，剩余都是佛教和其他宗教信仰者。[31](P2945)而這里的執(zhí)政黨——克什米爾與查謨國會(huì)黨，便是以穆斯林為主的宗教政黨，不僅在1947年獨(dú)立初期就由謝赫·阿卜杜拉領(lǐng)導(dǎo)下成為執(zhí)政黨，[32](P382)而且目前也是查謨與克什米爾邦的執(zhí)政黨。同樣在錫克教徒的聚集區(qū)旁遮普邦也是如此，該邦的主要執(zhí)政黨仍然是以錫克教徒為主成立的宗教政黨——阿卡利亞黨。

第三，采取相關(guān)措施應(yīng)對宗教沖突。印度是一個(gè)宗教沖突較為嚴(yán)重的國家，宗教沖突主要是在“印度教徒與伊斯蘭教徒、錫克教徒、佛教徒和基督教徒之間都發(fā)生過規(guī)模不同的暴力沖突，其中最為嚴(yán)重的是印度教徒與穆斯林之間的沖突”。[33](P185)宗教沖突事件也多發(fā)生在邊疆少數(shù)宗教聚集區(qū)，例如在古吉拉特邦、查謨與克什米爾邦、旁遮普邦、印度東北部地區(qū)。針對越來越嚴(yán)峻的宗教沖突形勢，印度政黨曾提出以下三種解決方案：第一，提議印度完全西化，建立世俗國家；第二，建立以印度教為主的政教合一的國家；第三，反對利用世俗化的方式來解決，倡導(dǎo)利用深厚的印度文化來處理印度文化多元化問題。[34](P67)但無論是印度獨(dú)立初期的世俗化，還是印度教徒努力構(gòu)建的政教合一的國家，都沒能平息宗教沖突。而印度中央政府也沒有更多的辦法從根本上解決宗教沖突問題，只采取了一些緊急措施。例如，在宗教沖突嚴(yán)峻的地區(qū)，增加警察部隊(duì)數(shù)量，在宗教沖突事件發(fā)生時(shí)，對該地實(shí)施管控，嚴(yán)防沖突事件擴(kuò)大化。2013年發(fā)生在北方邦的宗教沖突事件，造成31人死亡，印度中央政府緊急調(diào)撥5000軍警趕赴事發(fā)地點(diǎn)維持秩序。[35]

(五)社會(huì)措施

印度是一個(gè)社會(huì)問題較為突出的國家，尤其是在邊疆地區(qū)，社會(huì)問題不僅成為影響社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的主要因素之一，也成為影響邊疆地區(qū)和平與穩(wěn)定的潛在因素。例如由宗教、種族等問題引起的騷亂，給邊疆地區(qū)的社會(huì)穩(wěn)定帶來嚴(yán)重的影響。對此，印度中央政府采取了一系列的社會(huì)措施，保證邊疆地區(qū)的社會(huì)經(jīng)濟(jì)平穩(wěn)發(fā)展，維護(hù)邊疆地區(qū)的社會(huì)穩(wěn)定。

第一，印度中央政府積極推行相關(guān)政策和設(shè)立相關(guān)機(jī)構(gòu)。為了解決相關(guān)社會(huì)問題，印度中央政府頒布實(shí)施了一系列的政策，例如針對“‘落后’民族和弱勢群體”制定和實(shí)施了“保留政策”；[36](P46)同時(shí)，印度中央政府還推出針對失業(yè)、疾病、殘疾、死亡、年老等社會(huì)問題的社會(huì)保障體系，構(gòu)建了“養(yǎng)老保障體系、醫(yī)療保障體系以及非正規(guī)部門勞動(dòng)者的社會(huì)保障體系”[37](P112)等，其中在邊疆貧困地區(qū)也能享受到大多數(shù)社會(huì)保障體系；在人口方面，印度曾實(shí)行過“節(jié)育計(jì)劃”，[38](P564)而后又推出“家庭幸?！庇?jì)劃。此外，在機(jī)構(gòu)設(shè)立方面，針對較為嚴(yán)峻的社會(huì)問題，例如人口、衛(wèi)生等，印度中央政府設(shè)立“國家人口委員會(huì)”、衛(wèi)生部等國家職能部門，并且鼓勵(lì)地方非政府組織(NGO)的發(fā)展。

第二，印度中央政府就犯罪等社會(huì)問題出臺(tái)的應(yīng)對措施。印度犯罪問題層出不窮，其中腐敗已經(jīng)成為印度一個(gè)影響社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的癥結(jié)所在；[39]強(qiáng)奸問題也成為印度社會(huì)的頑疾；[40](P86)歧視也是印度較為廣泛的社會(huì)問題之一，無論是性別歧視還是身份歧視，甚至地域歧視，在印度任何一個(gè)地方都可以看見；邊疆地區(qū)也是搶劫、人口販賣、軍火走私、販毒等社會(huì)問題高發(fā)地帶。對此，中央政府在邊疆地區(qū)加強(qiáng)安保、加大對違法犯罪的懲罰力度、對邊境實(shí)施嚴(yán)格管控，以及出臺(tái)一系列的政策，防止這些犯罪問題的發(fā)生，例如印度高院就授予政府“以‘補(bǔ)償性歧視’方式提升表列種姓、表列部族和其他落后階層的福祉”。[41](P84)

第三，努力發(fā)展邊疆地區(qū)的社會(huì)經(jīng)濟(jì)，消除社會(huì)問題的根源。經(jīng)濟(jì)發(fā)展是一切社會(huì)問題的根源，尤其是社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展嚴(yán)重滯后的印度邊疆地區(qū)，例如在查謨與克什米爾邦、印度東北部地區(qū)，經(jīng)濟(jì)落后所引發(fā)邊疆地區(qū)的社會(huì)問題持續(xù)不斷。印度中央政府也意識(shí)到邊疆地區(qū)的經(jīng)濟(jì)落后是社會(huì)問題層出不窮的主要原因，近年來，印度中央政府積極采取措施推動(dòng)邊疆地區(qū)的社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，例如加快邊疆地區(qū)的開放開發(fā)力度、積極推進(jìn)邊疆地區(qū)的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、加大對邊疆地區(qū)的財(cái)政支持力度等經(jīng)濟(jì)刺激措施。邊疆地區(qū)的社會(huì)經(jīng)濟(jì)有了一定發(fā)展，對遏制社會(huì)問題有一定效果，但要想實(shí)現(xiàn)諸如查謨與克什米爾邦、印度東北部地區(qū)經(jīng)濟(jì)的跨越式發(fā)展，從根本上消除印度邊疆地區(qū)社會(huì)問題的根源還有很長的路要走。

(六)文化措施

印度是一個(gè)由多文化組成的國家，包括印度本土的印度教文化、佛教文化等，以及外來的伊斯蘭文化、基督文化等。目前，印度所面臨的一個(gè)困境便是：一方面，印度由于是由多種文化組成的國家，中央政府要保護(hù)印度文化多樣性；另一方面，印度整個(gè)國家又陷入文化沖突之中，“印度教徒與穆斯林之間的沖突的根本原因不在于政治、經(jīng)濟(jì)方面，而在于文化方面，在于信仰的不同?！盵42](P15)尤其是印度邊疆地區(qū)的文化多元性保護(hù)和文化沖突較為突出。對此，印度中央政府也采取了一系列的文化措施。

第一，設(shè)立文化機(jī)構(gòu)。印度中央政府在中央職能部門中設(shè)立文化部，由中央政府直接領(lǐng)導(dǎo)管轄。根據(jù)印度文化部的職責(zé)：橫向上，保護(hù)、促進(jìn)和傳播印度各種文化藝術(shù)；縱向上，涉及從基層到國際文化交流各個(gè)層面的文化工作。[43]印度文化部下設(shè)9個(gè)直屬機(jī)構(gòu)以及全國各地由政府全額撥款的36個(gè)“自治”文化機(jī)構(gòu)，同時(shí)還向16個(gè)非政府文化機(jī)構(gòu)和組織提供資金補(bǔ)助。其中直屬機(jī)構(gòu)、“自治”文化機(jī)構(gòu)和非政府文化機(jī)構(gòu)與組織不乏大多分布于印度邊疆地區(qū)，文化部下屬的印度人類學(xué)調(diào)查局、中央?yún)⒖紙D書館、國家圖書館和國家保護(hù)文化財(cái)產(chǎn)研究實(shí)驗(yàn)室就分布在印度的北方邦和西孟加拉邦等邊疆地區(qū)。中央政府通過設(shè)立文化部門，加強(qiáng)對印度各地的文化監(jiān)管，不僅成為印度中央政府邊疆文化措施的主要手段，同時(shí)也成為印度邊疆地區(qū)對外文化交流的主要推動(dòng)力。

第二，推行文化多樣性措施。這一措施中包括印度中央政府承認(rèn)印度境內(nèi)的多元文化、“保護(hù)民族語言的多樣性不強(qiáng)制推行印地語”、[29]實(shí)行宗教信仰自由等。在獨(dú)立之初，印度領(lǐng)導(dǎo)人和憲法就規(guī)定了印度是一個(gè)多元民族的國家，[44](P111)至今，印度中央政府仍然承認(rèn)印度是一個(gè)多元文化的國家；1967年，印度通過《三語方案》，它“能夠承認(rèn)語言的多樣性，承認(rèn)歷史上的多語現(xiàn)象，能夠尊重古代的語言，并著力培植印度國內(nèi)的多語結(jié)構(gòu)”，[45](P102)表明印度拋棄了獨(dú)立之初確定的印地語的單一語言方案，包括邊疆地區(qū)的眾多少數(shù)群體的語言得以保護(hù)；在宗教信仰自由方面，印度憲法在起草階段就認(rèn)定印度各文化階層有自己的宗教信仰自由，[45](P102)邊疆地區(qū)的藏傳佛教、基督教、錫克教等少數(shù)宗教信仰也得到印度中央政府的保護(hù)。印度中央政府通過文化多樣性措施的推行，保護(hù)了各自文化的遺產(chǎn)不被其他文化所同化、攻擊。更重要的是使印度邊疆地區(qū)各文化群體得以自我認(rèn)同，也找到了自己的歸宿，從而對印度中央政府的執(zhí)政加以認(rèn)可。

第三，加大對外文化交流。印度中央政府為了加強(qiáng)與對外的文化交流，設(shè)立了“印度文化關(guān)系委員會(huì)”，主要負(fù)責(zé)制定和實(shí)施印度對外文化交流的方案，增進(jìn)和夯實(shí)印度與這些國家的了解與互信，促進(jìn)印度與各國的國家交往和人員交流，從而強(qiáng)化印度與各國的關(guān)系。目前，該委員會(huì)在包括不丹、尼泊爾、中國、緬甸、斯里蘭卡、馬爾代夫等周邊國家在內(nèi)的全球35個(gè)國家和地區(qū)設(shè)有交流中心，同時(shí)在包括西孟加拉邦、查謨與克什米爾邦等邊疆地區(qū)在內(nèi)的全國各地設(shè)有19個(gè)辦事處。通過駐周邊國家的交流中心和邊疆地區(qū)的辦事處，印度與周邊國家的文化交流活動(dòng)日益活躍，特別是印度與周邊國家相鄰的地區(qū)，越來越多周邊國家的學(xué)生到印度交流學(xué)習(xí)。

通過中央政府采取的一系列措施，印度邊疆地區(qū)的眾多問題得到一定的改善，邊疆治理取得明顯效果。但是印度邊疆地區(qū)的問題不是一天兩天能解決的，不僅需要中央政府采取切實(shí)可行的措施，同時(shí)也需要時(shí)間的緩和與沖淡。

三、邊疆治理的反響

印度中央政府通過制定邊疆治理的目標(biāo)，調(diào)整與邊疆地區(qū)的關(guān)系，以及采取一系列的相關(guān)措施，中央政府的邊疆治理取得了較為顯著的成績。邊疆分離主義勢力不僅得到管控，而且1975年錫金的并入，還增加了邊疆地區(qū)的領(lǐng)土，同時(shí)邊疆地區(qū)的社會(huì)經(jīng)濟(jì)、人民生活水平也得到了明顯改善。不過隨著時(shí)代的發(fā)展，社會(huì)的進(jìn)步，邊疆地區(qū)向中央政府提出更高的要求，而這些要求就是針對印度中央政府邊疆治理的不滿。主要表現(xiàn)在以下兩個(gè)方面。

對印度中央政府邊疆治理的認(rèn)可。一方面是中央政府作為邊疆治理的主導(dǎo)者，在整個(gè)邊疆治理的過程中扮演重要的角色，中央政府既是邊疆治理目標(biāo)的制定者，也是邊疆治理措施的實(shí)施者，而邊疆地區(qū)始終是邊疆治理的被動(dòng)接受者。例如，印度中央政府在邊疆地區(qū)推行民主選舉制度，邊疆地區(qū)的政府以及人民都是按照中央政府所設(shè)定的步驟在推進(jìn)實(shí)施。邊疆地區(qū)的人民不僅認(rèn)可中央政府的民主選舉方式，積極參與到選舉中來，而且還對民主選舉提出了要求，來北部的克什米爾地區(qū)就更期待公平、公正的民主選舉。[47]

另一方面，邊疆地區(qū)對中央政府的治理措施也有予以肯定的地方。印度中央政府采取的“三語政策”、語言建邦等民族文化措施，這些政策的提出和實(shí)施切實(shí)地符合了印度邊疆地區(qū)的特點(diǎn)，得到了邊疆地區(qū)的認(rèn)可和支持。在語言建邦的政策實(shí)施前，印度邊疆地區(qū)的暴力事件、分離主義傾向等不滿中央政府的事情比比皆是。而中央政府對安得拉邦實(shí)行語言建邦后，包括阿薩姆語言邦、古吉拉特邦、曼尼普爾邦等眾多邊疆地區(qū)的語言邦也隨之建立，這些語言邦的建立“抵消了次民族性情感”，同時(shí)邊疆地區(qū)“存在分離主義傾向的少數(shù)族裔則遭到進(jìn)一步的肢解”，導(dǎo)致邊疆地區(qū)“無法形成分離主義勢力”。[48](P153)此外，印度邊疆地區(qū)的暴力沖突事件在語言建邦后大幅減少，在安得拉邦建邦之前，抗議、沖突衍生出來的暴力沖突事件經(jīng)常發(fā)生，而建邦后的安得拉邦則很少有類似的暴力沖突事件。分離主義傾向的肢解、暴力事件的降低表明邊疆地區(qū)對中央政府邊疆治理的積極響應(yīng)。

對印度中央政府邊疆治理不滿。印度中央政府自上而下的采取諸多措施加大對邊疆地區(qū)的治理，可是一些措施并不符合邊疆地區(qū)的實(shí)際情況和對邊疆地區(qū)的支持力度較小，引起了邊疆地區(qū)對中央政府的不滿。在中央政府實(shí)行的治理措施不符合邊疆地區(qū)的實(shí)際情況方面，不僅沒有解決邊疆地區(qū)的問題，反而在一定程度上加劇了邊疆地區(qū)某些問題的存在性、持續(xù)性和惡化性。例如印度中央政府獨(dú)立以來在全國范圍內(nèi)推行“世俗的民主主義”，即在一個(gè)法律制度下，不同宗教文化背景的人們或不同種姓制度下的人們，無論貧窮貴賤，一律人人平等，[49](P467)從而在印度構(gòu)建一個(gè)“新的民族宗教”。[50](P1)可是，印度政治不可能把宗教排除在政治之外，包括印度教徒、伊斯蘭教徒、錫克教徒等在內(nèi)印度眾多宗教信仰者的反對和抵制。位于邊疆地區(qū)的古吉拉特邦尤為明顯，由于在20世紀(jì)80年代中期，古吉拉特遵循中央的意志，推行世俗民主主義，是八十年代中后期古吉拉特邦長期沖突的導(dǎo)火線，最終導(dǎo)致超過1000次群體事件發(fā)生和超過1300人在沖突中喪生。[51](P1266)

在邊疆地區(qū)不滿中央政府的支持力度方面，主要是邊疆地區(qū)認(rèn)為中央政府對某些邊疆地區(qū)的支持力度較小，尤其是在經(jīng)濟(jì)方面。很多邊疆地區(qū)非常希望得到中央政府大力的經(jīng)濟(jì)支持和幫助，特別是經(jīng)濟(jì)發(fā)展較為落后的邊疆地區(qū)，對中央政府加大資金投入、政策支持等措施表示歡迎，要求提供更多刺激經(jīng)濟(jì)發(fā)展的公共產(chǎn)品。同時(shí)要求中央政府掃除邊疆地區(qū)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的障礙，比如通過加大反腐力度等方式，構(gòu)建邊疆地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的良好環(huán)境。阿魯阿恰爾邦首席執(zhí)行官在2012年12月27日的印度第57屆國家發(fā)展委員會(huì)上就印度東北部地區(qū)的電力發(fā)展時(shí)指出，阿魯阿恰爾邦將會(huì)把每天的12個(gè)小時(shí)的供電時(shí)間提升到19.5小時(shí)，懇請中央政府再加快推進(jìn)高壓輸送電路的建設(shè)，而不是在東北部地區(qū)的電站建設(shè)完成以后再建設(shè)。[52]

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〔責(zé)任編輯：左安嵩〕

Analysis of the Borderland Administration and Its Effectiveness Since India’s Independence

HUANG De-kai1, NIU Hong-bin2

(1.Institute of International Studies, Yunnan University, Kunming, 650091, Yunnan, China;2. Yunnan Academy of Social Sciences, Kunming, 650034, Yunnan, China)

Abstract:In order to maintain security, stability, territorial integrity of the country, as well as a harmonious border, the central government of India since its independence has adopted a series of measures in areas of politics, economy, nation, culture and society, which allowed the central government to achieve its goal of border governance. Still, feedback from the borderland is also a kind of reflection of the administration effect. However, people from the frontier areas have different views about it. On one hand, it has gained recognition from a number of people; on the other hand, there are people who are discontented with the borderland administration of the central government.

Key words:borderland; borderland administration; response; effectiveness

中圖分類號:D521

文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼:A

文章編號:1006-723X(2016)04-0017-08

作者簡介:黃德凱(1988-)，男，四川宜賓人，云南大學(xué)國際關(guān)系研究院博士研究生，主要從事國際問題綜合研究；

基金項(xiàng)目:國家社科基金(14XSS006)

牛鴻斌(1957-)，男，云南昆明人，云南省社會(huì)科學(xué)院研究員，主要從事南亞問題研究。