姚俊開，趙帥，閆志（西藏民族大學院法學院陜西咸陽712082）

結(jié)語

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西藏宗教事務(wù)管理立法問題探析

姚俊開，趙帥，閆志
（西藏民族大學院法學院陜西咸陽712082）

摘要：進一步完善宗教事務(wù)管理法規(guī)體系，是西藏宗教事務(wù)管理法治化的必然要求，也是依法治藏、依法治國的迫切需要。根據(jù)西藏宗教事務(wù)管理的特殊性和必要性，對西藏自治區(qū)成立以來的宗教事務(wù)管理立法概況、立法原則及存在問題進行分析，并在此基礎(chǔ)上提出了加強西藏宗教事務(wù)管理立法的對策構(gòu)想。

關(guān)鍵詞：西藏；宗教；管理；立法

西藏是一個信教群眾比例較高的邊疆少數(shù)民族地區(qū)，受歷史、民族等因素影響，群眾的宗教觀念根深蒂固，且尚未完全與社會發(fā)展同步，宗教與法律的矛盾時有發(fā)生。達賴集團常常披著“宗教”外衣，蠱惑信眾、干擾藏區(qū)穩(wěn)定，企圖分裂祖國。因此，西藏乃至整個藏區(qū)的宗教事務(wù)管理工作極為敏感而復雜。加強宗教事務(wù)管理立法，不僅是規(guī)范宗教事務(wù)管理工作的需要，而且是依法治藏、依法治國的迫切需要。

一、西藏宗教事務(wù)管理的特殊性和必要性

（一）西藏宗教事務(wù)管理的特殊性

自治區(qū)成立后，西藏各族人民宗教信仰自由權(quán)利得到了憲法和民族區(qū)域自治法的充分確認與保障，宗教信仰已成為少數(shù)民族群眾生活不可分割的組成部分。藏傳佛教對藏民族的心理、文化、風俗、習慣等產(chǎn)生了深刻持久的影響，藏傳佛教的神學觀念、教義戒條甚至滲入到社會生活的各個方面，但在一些地方，宗教的負面作用還仍然存在，甚至在一定程度上制約了藏區(qū)法治建設(shè)和社會和諧，如部分信教群眾在遇到涉法案件時相信喇嘛超過了相信法律，不愿訴諸法律喜歡去找寺廟喇嘛調(diào)解，然而喇嘛常常是按著歷史慣例和傳統(tǒng)習俗處理，而這些依據(jù)與法律的規(guī)定往往存在較大的差異，如刑事案件中的“賠命價”、“賠血價”等問題就是如此。再比如，一些兒童在很小的時候就被家人送到寺廟，從而使這些兒童喪失了授受國家義務(wù)教育的權(quán)利與機會，這與義務(wù)教育法是完全相悖的。改革開放之后，藏區(qū)在民主改革中被廢除的一些宗教的封建特權(quán)和舊貴族勢力在個別地方有所抬頭，干預司法、行政、教育和群眾生產(chǎn)生活的現(xiàn)象也時有發(fā)生。[1]此外，達賴集團長期利用藏傳佛教對信教群眾思想滲透，打著宗教的幌子，進行蠱惑人心的宣傳，利用藏區(qū)經(jīng)濟發(fā)展與內(nèi)地的差距、黨的宗教政策曾經(jīng)有過的失誤來制造民族隔閡甚至煽動民族仇恨。[1]這些與宗教有關(guān)的種種分裂活動，嚴重阻礙了西藏社會的穩(wěn)定與發(fā)展。可見，西藏的宗教工作涉及歷史性、民族性、群眾性、國際性等因素，極為特殊復雜、極為敏感，加強依法規(guī)范宗教事務(wù)管理的重要意義不言而喻。

（二）對西藏宗教事務(wù)進行依法管理的必要性

西藏宗教特殊復雜的性質(zhì)，要求國家必須依法保護與規(guī)范管理。沒有法律的保護，宗教個體的合法權(quán)益就得不到保障；沒有法律的制約，宗教活動就會混亂無序。在西藏宗教問題、民族問題、社會穩(wěn)定、祖國統(tǒng)一與國際交往等敏感復雜的問題交織在一起，將宗教事務(wù)納入法制軌道，依法管理宗教事務(wù)，不僅關(guān)系到各族人民宗教自由權(quán)利的行使，而且關(guān)系到黨同各族人民群眾血肉聯(lián)系的加強，更關(guān)系到西藏經(jīng)濟社會穩(wěn)定與發(fā)展以及國家安全、祖國統(tǒng)一的重大問題。

依法管理宗教事務(wù)是各族公民實現(xiàn)宗教信仰自由的重要途徑和保障。我國憲法明確規(guī)定，“中華人民共和國公民有宗教信仰自由?！盵2](P3)宗教信仰自由不僅是憲法賦予公民的基本權(quán)利，更是我國對待宗教信仰問題的一項基本原則。在我國各類法律文件中，有許多保護公民宗教信仰自由的條文，對于公民宗教信仰自由給予了高度的重視與保護。依法管理宗教事務(wù)具體應(yīng)用于西藏，就是要求政府依照國家有關(guān)宗教的法律、法規(guī)和政策措施，對西藏的宗教事務(wù)進行行政管理與監(jiān)督，依法保護當?shù)刈诮虉F體與寺廟的合法利益，保護信教群眾正常的宗教活動，保護宗教教職人員正常的教務(wù)活動，抵御不法分子和境外敵對勢力的不法行為。[3]國家保護一切在憲法、法律以及法規(guī)規(guī)章范圍內(nèi)自主展開的正常的宗教活動，各類宗教活動應(yīng)當在國家憲法、法律和法規(guī)規(guī)章允許的范圍之內(nèi)進行。西藏的宗教團體通過國家法律程序取得合法地位，受到法律的有效保護，同時受到法律的規(guī)范和制約。西藏依法管理宗教事務(wù)的工作指導方針與全國一樣，宗教事務(wù)管理的依據(jù)和手段已從單純政策主導轉(zhuǎn)向政策與法律相輔相成并逐漸實現(xiàn)依法為重的轉(zhuǎn)變。

宗教事務(wù)是社會事務(wù)、國家事務(wù)的重要組成部分，依法管理宗教事務(wù)也是建設(shè)社會主義法治國家的組成部分。江澤民總書記曾在全國宗教工作會議上指出，“依法管理宗教事務(wù)，是我們實行依法治國方略的必然要求?！盵4](P385)可見，宗教事務(wù)的依法管理無疑被包含在依法治國的范圍之內(nèi)，依法治藏又是依法治國的重要組成部分。因此，如何以法治的途徑正確對待和處理西藏宗教問題，是依法治藏、依法治國進程中的一個重要課題。

二、西藏宗教事務(wù)管理立法概況及存在的問題

加強國家層面和地方宗教立法工作，是深化依法管理宗教事務(wù)的前提條件和必然要求。

（一）國家及西藏宗教事務(wù)管理的立法概況

1982年《關(guān)于我國社會主義時期宗教問題的基本觀點和基本政策》的頒布，標志著我國依法管理宗教事務(wù)的管理走上有序的軌道。1991年中共中央、國務(wù)院的“6號文件”明確要求“依法對宗教事務(wù)進行管理”，全國范圍內(nèi)的宗教立法工作隨即逐漸展開。截至目前，包括憲法在內(nèi)的法律、行政法規(guī)中涉及宗教的約有129部，涉及宗教事務(wù)的法規(guī)、規(guī)章約有87部。同時全國還有30個省(自治區(qū)、直轄市)頒布了55個宗教事務(wù)方面的地方性法規(guī)和政府規(guī)章。[5]特別是2004年國務(wù)院《宗教事務(wù)條例》的出臺，為宗教事務(wù)的依法管理提供了一個較高級別的規(guī)范性法律文件，為政府宗教工作部門對宗教事務(wù)的依法管理提供了保障和依據(jù)。在此基礎(chǔ)上，先后又制定了《宗教活動場所設(shè)立審批和登記辦法》、《宗教教職人員備案辦法》、《宗教活動場所主要教職任職備案辦法》、《藏傳佛教活佛轉(zhuǎn)世管理辦法》、《國家宗教事務(wù)局行政處罰程序》、《南傳佛教寺院住持任職辦法》、《藏傳佛教寺廟主要教職任職辦法》、《全國漢傳佛教寺院傳授三壇大戒管理辦法》等一系列規(guī)章，這些法規(guī)、規(guī)章的頒布與實施，不僅把憲法賦予公民的宗教信仰自由權(quán)利具體化，而且黨和政府處理宗教問題的政策制度化、法律化，同時也為我國宗教立法提供了寶貴的依據(jù)和經(jīng)驗。[6]

西藏自治區(qū)人民政府根據(jù)國務(wù)院頒布的《宗教事務(wù)條例》，結(jié)合西藏的實際，于2006年5月制訂《西藏自治區(qū)實施<宗教事務(wù)條例>辦法》（以下簡稱《辦法》），該《辦法》是西藏自治區(qū)為貫徹落實《宗教事務(wù)條例》、全面加強西藏宗教事務(wù)的管理由自治區(qū)人民政府所制定的。相對于《宗教事務(wù)條例》，《辦法》更加注重宗教團體的成立、印經(jīng)院及學經(jīng)班的設(shè)立、宗教建筑物的修建、宗教教職人員的聘請、對宗教活動于境內(nèi)和境外的進行、宗教活動場所管理制度、藏傳佛教活佛的轉(zhuǎn)世等落實到位的步驟都進行了詳細規(guī)定，要求這些活動需得到有關(guān)部門批準，接受監(jiān)督、指導或是先向其備案。與此同時，國家宗教局又專門出臺了針對活佛轉(zhuǎn)世的《藏傳佛教活佛轉(zhuǎn)世管理辦法》，明確宗教事務(wù)部門以至國家宗教事務(wù)局對批準藏傳佛教活佛轉(zhuǎn)世的權(quán)力，進一步完善及加強中央對活佛轉(zhuǎn)世的保障與監(jiān)督，有效防止活佛轉(zhuǎn)世被不法分子破壞和利用。其后，中國佛教協(xié)會又制定了《藏傳佛教寺廟主要教職任職辦法》和《藏傳佛教寺廟經(jīng)師資格評定和聘任辦法》，分別針對教職人員任職和經(jīng)師的評定聘任做出了具體的規(guī)定，使宗教組織、宗教職業(yè)人員及宗教活動在具體實踐的管理上基本上做到了有法可依、有章可循。

（二）國家及西藏宗教事務(wù)管理立法中存在的問題

宗教事務(wù)的管理同其他社會事務(wù)相比具有其特殊性與復雜性，西藏有關(guān)宗教事務(wù)的立法相對滯后且存在較多不足。

1、上位法措辭不夠規(guī)范，下位法立法比較困難。我國是大陸法系國家，對于法律的定義崇尚明確與清晰，上位法的效力優(yōu)于下位法，但在有關(guān)宗教的法律、法規(guī)之中，一些基本概念如宗教團體、宗教財產(chǎn)、宗教活動等等，定義模糊、措辭不夠嚴謹，缺乏科學界定，這就使下位法的制定時缺乏依據(jù)和基準?！蹲诮淌聞?wù)條例》作為全國宗教事務(wù)的行政法規(guī)，雖然在第二章專章規(guī)定了宗教團體的條款，卻并沒有明確給出“宗教團體”一詞的定義。[7]符合什么樣的條件的團體屬于宗教團體，宗教團體與邪教團體如何區(qū)分等相關(guān)問題均無法明了，宗教團體的合法權(quán)益也難以保障。再如“宗教財產(chǎn)”的界定，《民法通則》第77條規(guī)定：“社會團體包括宗教團體的合法財產(chǎn)受法律保護?！盵8]《宗教事務(wù)條例》第30條第1款規(guī)定：“宗教團體、宗教活動場所合法使用的土地、房屋、構(gòu)筑物、設(shè)施以及其他合法財產(chǎn)、收益，受法律保護。”[9]那么宗教團體、宗教活動場所的合法財產(chǎn)如何保護？宗教無形資產(chǎn)、財產(chǎn)管理運營收益等這些重要資產(chǎn)是否可以被列為合法財產(chǎn)？法律并無明確規(guī)定。實踐中宗教財產(chǎn)權(quán)屬關(guān)系不明導致的混亂現(xiàn)象頻頻發(fā)生，宗教團體、宗教活動場所及相關(guān)利益主體之間的宗教財產(chǎn)糾紛常常得不到解決。[10]這些基本概念是架構(gòu)宗教法律規(guī)范的基本要素，是宗教立法的重要依據(jù)，界限模糊會影響法的實施，而且直接影響到地方性宗教法規(guī)的制定。2006年由西藏自治區(qū)政府制定《西藏自治區(qū)實施<宗教事務(wù)條例>辦法》，既沒有解決這些問題，也沒有很好地緊密結(jié)合西藏的實際。

2、國家的宗教基本法缺失，地方的實施辦法效力極低。國家層面除《憲法》之外，再沒有出臺一部基本法律，來專門保障宗教信仰自由的憲法性權(quán)利，僅有國務(wù)院制定的一部綜合性行政法規(guī)《宗教事務(wù)條例》、一部單向行政法規(guī)《中華人民共和國境內(nèi)外國人宗教活動管理規(guī)定》和一些部門規(guī)章。西藏自治區(qū)人民代表大會作為地方權(quán)力機關(guān)和立法機關(guān)，也沒有制定相應(yīng)的地方性法規(guī)，而是由自治區(qū)人民政府制定了一個政府規(guī)章，即《西藏自治區(qū)實施<宗教事務(wù)條例>辦法》，至目前為止，西藏自治區(qū)人民代表大會并沒有出臺自己的《宗教事務(wù)條例》，其宗教事務(wù)的管理依據(jù)主要是國務(wù)院的《宗教事務(wù)條例》、《西藏自治區(qū)實施<宗教事務(wù)條例>辦法》、《藏傳佛教活佛轉(zhuǎn)世管理辦法》、《藏傳佛教寺廟主要教職任職辦法》和《藏傳佛教寺廟經(jīng)師資格評定和聘任辦法》等規(guī)范性文件，其他宗教事項均無法可依、無據(jù)可循，屈指可數(shù)的法規(guī)、規(guī)章遠不能解決當前西藏出現(xiàn)的各種復雜的宗教問題。作為一個政教分離的社會主義國家，對西藏這樣擁有長期政教合一歷史的特殊宗教特點進行依法管理，沒有成功的經(jīng)驗可以借鑒，只有積極探索、循序漸進。在執(zhí)法過程中就只能以行政法規(guī)和地方宗教規(guī)章管理宗教事務(wù)，由于宗教基本法的缺位，地方法規(guī)的規(guī)定和效力問題等因素的制約，往往還會影響一些法規(guī)規(guī)章的具體實施和總體效果，甚至可能導致宗教執(zhí)法的不公正、不準確，與立法目的、立法原則相背離。從法理的角度來看，宗教基本法的長期空缺既不利于信教群眾權(quán)利的保障，也不利于法律體系的完善。[11]從現(xiàn)實來看，地方性宗教法規(guī)的不全面、不合實際，不僅不利于保護合法、防御滲透，而且也不能有效地制止非法、打擊犯罪。

3、西藏宗教規(guī)章缺乏自己特色，調(diào)整規(guī)范范圍不夠全面。西藏現(xiàn)有信仰藏傳佛教的群眾大多為藏民族群眾，也包括部分門巴族、珞巴族、納西族等等。另外還有約10萬藏族群眾信奉原始苯教，約3000余人信奉伊斯蘭教，700余人信奉天主教。[12](P249)而我國政府目前承認的宗教僅有佛教、道教、伊斯蘭教、基督教、天主教，這就導致信仰原始苯教、民間宗教等其他宗教信仰的民眾的信教權(quán)利得不到與五大宗教相同的法律保障，在《西藏自治區(qū)實施<宗教事務(wù)條例>辦法》中對此問題也沒有體現(xiàn)。隨著信教人數(shù)的持續(xù)增長，宗教團體的日益壯大，寺廟等宗教活動場所的經(jīng)濟活動愈加頻繁，宗教活動過程中的一些無序現(xiàn)象，嚴重干擾著合法宗教的正常組織與運行。個別地區(qū)寺廟或寺廟內(nèi)不法分子利用不明真相的宗教信眾盲從心理借機斂財?shù)默F(xiàn)象時有發(fā)生，而非法宗教活動場所既不受制于宗教團體的內(nèi)部管理，又不在宗教事務(wù)部門的行政管理范圍之內(nèi)，致使這些不法分子利用算命問卜等封建迷信活動肆意斂財而無人監(jiān)督。此外，隨著數(shù)字化信息時代的蓬勃發(fā)展，宗教類網(wǎng)站逐漸增多，網(wǎng)上傳教活動驟然風靡，使得網(wǎng)絡(luò)上的宗教信息監(jiān)管問題成為人們視野中不容忽視的焦點。一些“藏獨分子”也利用網(wǎng)絡(luò)缺乏監(jiān)管的漏洞，在網(wǎng)絡(luò)上發(fā)布和散播“西藏獨立”、“活佛轉(zhuǎn)世自決權(quán)”的荒謬言論視頻等等，企圖煽動人心，對西藏乃至全國各地人民的生活造成了惡劣的社會影響。國家在網(wǎng)絡(luò)監(jiān)管方面除《中華人民共和國互聯(lián)網(wǎng)管理條例》之外，沒有專門的法律規(guī)定可供使用和操作，西藏地方性立法也沒有相對的應(yīng)對立法和策略，這不免造成網(wǎng)絡(luò)宗教問題處理時的偏差與滯后。

4、部分法規(guī)規(guī)章過于簡單、宗教團體性質(zhì)定位不準確?！段鞑刈灾螀^(qū)實施<宗教事務(wù)條例>辦法》與其他省區(qū)的宗教立法相比，并沒有自己特色。其他的法規(guī)、規(guī)章在內(nèi)容方面有些也過于簡單、不全面，原則性規(guī)定過多而導致可操作性太低，重要章節(jié)條款缺少。如《藏傳佛教活佛轉(zhuǎn)世管理辦法》全文僅有十四條，《宗教社會團體登記管理實施辦法》也僅有十一條。另外，如何給宗教團體的性質(zhì)定位也是一個十分重要的問題，同時也是個頗有爭議的問題。宗教團體在法律上屬于何種性質(zhì)，一是看我國的政教關(guān)系。我國憲法賦予公民宗教信仰的自由，國家保護公民合法的宗教自由，國家不只承認某一種宗教，對各個宗教持中立態(tài)度，政教分離。二是看宗教團體取得法人資格的方式。既然宗教與政治并不合一，那么宗教團體的性質(zhì)自然就應(yīng)歸類為民事性質(zhì)。根據(jù)我國《民法通則》所規(guī)定的法人分類理論，宗教團體就其法律性質(zhì)而言應(yīng)屬社會團體法人。我國《宗教事務(wù)條例》規(guī)定了宗教團體的成立、變更和注銷，應(yīng)當依照《社會團體登記管理條例》的規(guī)定辦理登記，其團體章程應(yīng)當符合《社會團體登記管理條例》的有關(guān)規(guī)定。[13]《宗教社會團體登記管理實施辦法》雖然具體列舉了宗教團體的登記制度，但值得探討的是，宗教團體的性質(zhì)用社會團體法人這一類法人就可以全部囊括嗎？僅由財產(chǎn)組成的宗教基金會并未被列為財團法人是否恰當？國家對于宗教團體的定性不夠準確，對其保護也相當匱乏。對于宗教團體如何定性，是當前國家和西藏地方立法時亟待解決的重要課題。

三、西藏宗教事務(wù)管理立法的原則與對策思考

進一步完善宗教事務(wù)管理法規(guī)體系，是西藏宗教事務(wù)管理法制化的必然要求，也是依法治藏的迫切需要，更是維護祖國統(tǒng)一和民族團結(jié)的重要舉措。

（一）西藏宗教事務(wù)管理立法應(yīng)遵循的原則

立法工作顯然成為當前宗教事務(wù)管理工作的前提條件和重要組成部分。如何立法？這是擺在立法者面前首先需要解決的難題。筆者認為，西藏宗教事務(wù)管理的立法必須切實符合我國的基本國情，還要符合西藏的現(xiàn)實實際，必須遵循以下立法的基本原則：

第一，堅持遵循憲法規(guī)定的宗教信仰自由原則。憲法是國家的根本大法，具有最高的法律效力，是一切法律、行政法規(guī)和地方性法規(guī)制定的依據(jù)，任何法律、法規(guī)不得與憲法相抵觸。我國憲法確立了宗教信仰自由的原則，國家尊重和保護公民的宗教信仰自由，宗教團體與教職人員、信教群眾應(yīng)當在憲法允許的范圍內(nèi)活動。宗教信仰自由是我國公民享有的一項基本權(quán)利，西藏人民和全國各族人民一樣，其宗教信仰的自由均已得到依法的確認和保障。從元朝以來我國在西藏宗教事務(wù)管理的歷史軌跡來看，禁止宗教人士的游方、傳教等限制公民宗教信仰自由的舉措是不可取的，也是行不通的。自主選擇信或不信宗教、信仰哪個宗教是每個公民都應(yīng)享有的權(quán)利，人們的思想不應(yīng)被束縛，法律不應(yīng)當也不可能對其完全的限制。因此，保障宗教信仰自由應(yīng)是西藏地方宗教立法應(yīng)首要堅持的重要基本原則。

第二，堅持原則性與靈活性相結(jié)合的原則。當前我國的宗教立法并不完善，西藏地方的宗教立法也不例外。國家層面立法時考慮的因素較多，不能操之過急，但西藏地處祖國邊陲，情況特殊，信教群眾比例高、分布廣，分裂分子利用宗教滲透、破壞活動從未停止，所以不宜久拖不立，否則不利于規(guī)范宗教事務(wù)的管理，不利于國家的長治久安。西藏作為一個民族區(qū)域自治地方，要充分利用憲法賦予自治機關(guān)的特殊立法權(quán)限，加快有關(guān)宗教事務(wù)管理方面的立法步伐。立法時，一方面必須堅持法制的統(tǒng)一，另一方面，要充分發(fā)揮自治區(qū)立法權(quán)限，在不違背憲法和民族區(qū)域自治法的前提下，根據(jù)當?shù)刈诮痰奶厥鈴碗s性特點，結(jié)合實際需要，堅持原則性與靈活性相結(jié)合的原則，制定出有關(guān)宗教事務(wù)管理的自治法規(guī)和地方性法規(guī)，有效地管理好本地方各項宗教事務(wù)。

第三，堅持因地制宜、緣俗而治原則。孟德斯鳩在《論法的精神》中提出，他力圖從法律以外，例如歷史、生活、風俗習慣等各個方面去研究法的精神，認為法律應(yīng)與國家的自然狀態(tài)，土地、氣候的各類形態(tài)，人民的宗教、財富、貿(mào)易等風俗習慣以及各種生活方式，以及政治制度所能容忍的最大自由程度均存在某種關(guān)聯(lián)。應(yīng)當從社會進步的角度去探求這種法的精神在政治、法律等方面所起到的重要作用和遵循的一般規(guī)律。[14](P7)元明清的西藏法制歷史正是結(jié)合了當?shù)氐恼螝v史、高原特殊環(huán)境、文化沉淀、宗教特點、風土人情等各類因素，經(jīng)過時間的檢驗而得出現(xiàn)在的立法原則——“因地制宜、緣俗而治”。這正是元朝以來中央政府對西藏得以依法治理的重要因素和成功經(jīng)驗。歷史的經(jīng)驗告訴我們，具體問題具體分析，審時度勢從俗從宜，仍是社會主義法制化的當今中國所應(yīng)遵循的不變真理。我們在立法實踐的過程中，應(yīng)始終堅守“因地制宜、緣俗而治”的立法思想不動搖。

第四，堅持“保護合法、制止非法、遏制極端、抵御滲透、打擊犯罪”原則。當前，十四世達賴集團繼續(xù)打著宗教旗號，不斷進行各種分裂和滲透活動，企圖否定中央政府在達賴轉(zhuǎn)世問題上的決定權(quán)。[15]西方敵對勢力利用宗教作為為自身利益尋求最大化的突破口，持續(xù)就“宗教問題”干預中國內(nèi)政。因此，要在遵循憲法、法律相關(guān)規(guī)定的前提下，既要積極開展國內(nèi)各宗教之間、國內(nèi)與國外宗教方面的友好往來，又要堅決抵御境內(nèi)外敵對勢力利用宗教進行的滲透活動。絕不允許任何分裂主義不法分子、境外敵對勢力控制我國的宗教，也絕不允許任何境外宗教團體和個人干預我國內(nèi)部的宗教事務(wù)。加強抵御境外利用宗教進行滲透的工作成為國家宗教事務(wù)局2014年著力研究推動解決的難點問題。[16]在現(xiàn)今民族、宗教矛盾極其敏感的特殊時期，我們應(yīng)理智劃清正常宗教活動與利用宗教從事分裂活動的界限，堅決反對和打擊分裂主義分子，杜絕分裂主義思想。尤其是在宗教立法時，要積極引導正確的宗教思想，維護正常的宗教活動秩序，堅守“保護合法、制止非法、遏制極端、抵御滲透、打擊犯罪”原則。

（二）西藏宗教事務(wù)管理立法的對策構(gòu)想

第一，建議國家盡快制定宗教基本法。宗教信仰自由是憲法性權(quán)利，國家立法機關(guān)應(yīng)盡快通過制定基本法的形式，將這一涉及廣大人民群眾的切身權(quán)益依法確認保障。宗教并不是一個單純的宗教信仰問題，對于信仰藏傳佛教比例較高的西藏來講，宗教與藏民族的生活習慣、道德規(guī)范已融為一體，成為藏民族文化的重要構(gòu)成部分。宗教的教義與思想充斥在藏民族人民的精神世界之中，隨著時間的積累宗教本身也隨著人們的思想而不斷被發(fā)展，內(nèi)涵不斷被豐富。在宗教實現(xiàn)自我發(fā)展的過程之中，不可避免地會出現(xiàn)與社會主義法治理念相背離的問題，從宗教發(fā)展的需要來看，只有制定具有權(quán)威性的宗教基本法，健全宗教法制，才能保障公民的宗教信仰自由。從完善宗教法律體系的角度來講，西藏宗教事務(wù)管理過程中的法律空白需要填補，不明確的法律定義與范圍需要被明確，在當前已具備相當?shù)牧⒎ń?jīng)驗的前提下，提高宗教法的效力位階，適時研究制定宗教基本法勢在必行。[17]首先，在《宗教法》的立法原則方面，應(yīng)站在保護宗教信仰自由、保護宗教團體和信教公民的合法權(quán)益以及保護正常的宗教活動的制高點上，準確把握法律的統(tǒng)一性，章節(jié)、條款的內(nèi)容切實體現(xiàn)出國家保護公民宗教信仰自由的目的。[18]其次，《宗教法》的內(nèi)容應(yīng)盡可能與國際接軌，同國內(nèi)現(xiàn)有的宗教法律、法規(guī)的內(nèi)容相連接。再次，《宗教法》應(yīng)針對以往模糊不清的定義、范圍、基本概念予以確定，為各下位法的實施提供準則。最后，《宗教法》的立法工作應(yīng)廣泛聽取宗教各方人士的意見，盡可能的保障廣大宗教人士的合法利益。有了宗教基本法的確立，不僅可以有效保障公民宗教信仰自由的權(quán)利，也為西藏地方的立法提供了有力的法律依據(jù)。

第二，抓緊研究和制定新的西藏宗教法規(guī)、規(guī)章。為了充分保障合法的宗教權(quán)益，協(xié)調(diào)社會利益關(guān)系，改善西藏法律規(guī)范稀缺的局面，規(guī)范西藏宗教事務(wù)管理，應(yīng)進一步完善宗教地方法規(guī)體系，針對西藏的特殊情況制定新的宗教法規(guī)。首先，要把藏傳佛教的各個教派和民間宗教信仰列入政府管理的宗教范圍之內(nèi)，信奉這些宗教的民眾的信教權(quán)利得到與五大宗教相同的法律保障，應(yīng)對這些宗教的地位與合法性出臺相關(guān)法律法規(guī)予以確認。其次，我國《互聯(lián)網(wǎng)管理條例》規(guī)定“互聯(lián)網(wǎng)信息服務(wù)提供者不得散布破壞國家宗教政策，宣揚邪教和封建迷信等內(nèi)容的信息”。[19]但根據(jù)當前藏獨分子和國外敵對勢力煽動分裂等不法活動時有發(fā)生的嚴峻形勢，應(yīng)制定類似《宗教網(wǎng)站管理辦法》等單行地方法規(guī)，嚴控網(wǎng)絡(luò)利用宗教的不法宣傳行為，通過宗教立法規(guī)范抵制非法宗教活動、打擊宗教犯罪，從而保護宗教活動的正常運行。再次，為抵制西藏不法分子繼續(xù)圖謀不軌、利用宗教活動借機斂財，應(yīng)進一步完善和規(guī)范寺廟管理與宗教財產(chǎn)管理地方法規(guī)，應(yīng)根據(jù)西藏宗教發(fā)展的實際狀況，按照國家宗教信仰自由的精神、原則，重點就寺廟內(nèi)人員的登記與規(guī)范管理、宗教財產(chǎn)監(jiān)督管理、非法宗教團體的取締以及宗教場所的興建等問題進行研究，建立審核機制，做到從源頭把關(guān)與監(jiān)督。只有盡快出臺相關(guān)法規(guī)，才能保障宗教團體的合法權(quán)益，支持宗教團體和宗教人士更好地服務(wù)社會，保障寺廟等宗教單位的健康發(fā)展。此外，針對西藏宗教法規(guī)規(guī)章中規(guī)定過于籠統(tǒng)、單一的問題，應(yīng)當盡快結(jié)合西藏當?shù)貙嶋H，出臺相關(guān)的實施細則。例如，針對藏傳佛教活佛轉(zhuǎn)世的實際情況，對《藏傳佛教活佛轉(zhuǎn)世管理辦法》的有關(guān)規(guī)定予以細化，做到執(zhí)法過程有法可依。

第三，對以往的宗教法規(guī)予以變通。立法的目的是使國家各項事務(wù)包括宗教事務(wù)有法可依，制定的法律得到人們的遵守。要使制定的法律便于實施、能夠執(zhí)行，體現(xiàn)法的公正和權(quán)威，就必須保持各種法律法規(guī)的統(tǒng)一和協(xié)調(diào)并切合實際，然而事實上國家有關(guān)宗教事務(wù)管理方面的法律法規(guī)、規(guī)章是相對具有滯后性的，各類法規(guī)由不同的立法主體在不同時間制定，不同立法主體未必都能顧及它們同其他規(guī)范性文件之間的聯(lián)系，并且由于年代的不同其政治狀況也有所不同，隨著社會的發(fā)展變化，之前頒布的法律、法規(guī)、規(guī)章可能就會出現(xiàn)滯后性，發(fā)生不合時宜或條文之間相互抵觸的問題，況且這些法規(guī)、規(guī)章只是根據(jù)當時的憲法以及中央的宗教政策精神制定的，不可避免地存在不系統(tǒng)、片面化等局限性。因此，自治區(qū)立法機關(guān)要從實際情況需要出發(fā)，充分運用憲法賦予的自治立法權(quán)，將不合時宜的法律條文及時變通是非常必要的。

第四，準確定性宗教團體。目前就宗教團體的定性問題，世界各國有著不同的制度規(guī)定。在日本，《宗教法人法》對宗教團體的性質(zhì)明確規(guī)定為宗教法人。該法第一條第一款規(guī)定:“本法律以賦予有助于宗教團體在維持和運用禮拜設(shè)施和其他財產(chǎn)、及為達成此目的而經(jīng)營的其他業(yè)務(wù)、事業(yè)中，擁有法人的能力與資格為根本目的?！盵20]由于將宗教團體以法律的形式明確定義為民事性質(zhì)的法人，民法中關(guān)于法人的相關(guān)規(guī)定也就理所當然地為宗教團體所用，宗教團體所應(yīng)享有的權(quán)利、應(yīng)當履行的義務(wù)也因此得到落實，將宗教團體確定為各類民事法人性質(zhì)，并將宗教法人帶入到普通民事法人的規(guī)定中予以適用。[21]建議國家和西藏地方立法時在對宗教團體的法人地位予以明確時，可以不僅僅局限于社會團體法人，可以參考國外不區(qū)分社團法人與宗教法人，而考慮全盤分析宗教團體可能的法人類型，并將民事規(guī)范中法人的制度規(guī)定適當應(yīng)用于宗教團體之中，設(shè)立相關(guān)法律制度，這樣既解決了相關(guān)法律缺位的問題，也為宗教團體的利益提供了更好的保障，同時便于政府的監(jiān)督管理。

結(jié)語

實踐證明，只有加強宗教事務(wù)管理立法工作的理論研究與實踐，進一步完善西藏宗教事務(wù)管理的法規(guī)體系，使西藏的宗教事務(wù)管理納入法治化軌道，依法保障正常的宗教活動規(guī)范有序進行，依法保護合法的宗教信仰，限制和取締非法宗教信仰，有效抵制境外宗教滲透，打擊利用宗教進行的犯罪活動，才能有效推進依法治藏、依法治國的進程，實現(xiàn)西藏和國家的長治久安與發(fā)展繁榮。

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[責任編輯侯明]

[校對梁成秀]

基金項目：本文系國家民委“西藏社會和諧穩(wěn)定與法治建設(shè)重點研究基地”項目“西藏宗教事務(wù)立法問題研究”（項目號：MWHXFZ002)的階段性成果。

作者簡介：姚俊開（1962-），男，山西五臺人，現(xiàn)為西藏民族大學法學院教授，主要研究方向為民族法治問題。

收稿日期：2015-12-03

中圖分類號：D927.75；D922.15

文獻標識碼：A

文章編號：1003-8388（2016）01-0092-07