邸曉星（中共天津市委黨校黨建教研部，天津　300191）

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社會(huì)制約：權(quán)力監(jiān)督的有效形式

邸曉星
（中共天津市委黨校黨建教研部，天津300191）

〔摘要〕權(quán)力監(jiān)督與制約機(jī)制大致可以分為四種類型：以法制權(quán)、以權(quán)制權(quán)、以德制權(quán)及以民制權(quán)。比較而言，以民制權(quán)的監(jiān)督與制約方式體現(xiàn)了人民在權(quán)力運(yùn)作中的主動(dòng)性和基礎(chǔ)作用，是我國(guó)社會(huì)主義根本政治制度的基本要求。當(dāng)前，我國(guó)社會(huì)監(jiān)督與制約機(jī)制還存在主體不健全、缺乏理性與共識(shí)等問(wèn)題。為此，完善社會(huì)監(jiān)督制約機(jī)制，一方面需要適度放權(quán)，鼓勵(lì)與培育社會(huì)制約主體發(fā)展；另一方面需要尋求“最大公約數(shù)”，增進(jìn)社會(huì)共識(shí)，提高社會(huì)監(jiān)督制約的理性與有效性；此外，還需要與黨內(nèi)監(jiān)督、人大監(jiān)督相結(jié)合共同發(fā)揮作用，形成監(jiān)督與制約的合力。

〔關(guān)鍵詞〕社會(huì)制約；公共權(quán)力；社會(huì)共識(shí)

作為一個(gè)后發(fā)現(xiàn)代化國(guó)家，我國(guó)的現(xiàn)代化進(jìn)程是在內(nèi)外壓力下由政府及執(zhí)政黨自覺推動(dòng)的，這種做法有利于規(guī)避現(xiàn)代化過(guò)程中的各種風(fēng)險(xiǎn)和不確定因素，保持政治秩序和社會(huì)的穩(wěn)定，但卻容易形成一個(gè)權(quán)力強(qiáng)大、無(wú)所不為的全能政府。為此，如何有效地對(duì)公權(quán)力進(jìn)行制約和監(jiān)督，不僅是理論界廣泛關(guān)注的問(wèn)題，也是黨和國(guó)家事業(yè)進(jìn)一步發(fā)展、推動(dòng)我國(guó)現(xiàn)代化進(jìn)程亟待解決的重大現(xiàn)實(shí)課題。

一、作為一種權(quán)力監(jiān)督與制約機(jī)制的社會(huì)制約

權(quán)力具有兩面性，它既是維護(hù)人民利益、保障人民權(quán)利的手段，又是對(duì)人民權(quán)利造成侵害的最大威脅。權(quán)力本身并無(wú)善惡，關(guān)鍵在于使用權(quán)力的人以及權(quán)力運(yùn)行的制度與規(guī)范。孟德斯鳩曾說(shuō)，“絕對(duì)的權(quán)力會(huì)造成絕對(duì)的權(quán)力濫用”，如果不對(duì)權(quán)力進(jìn)行約束，勢(shì)必會(huì)造成對(duì)人民權(quán)利的侵犯。因此，如何對(duì)權(quán)力進(jìn)行約束，發(fā)揮權(quán)力的善性，就成為人們不斷思索的一個(gè)問(wèn)題，并形成了諸多不同的思想。大致而言，權(quán)力制約思想可以分為四種：一是主張通過(guò)法律對(duì)權(quán)力進(jìn)行制約的思想。該思想強(qiáng)調(diào)法的統(tǒng)治與法律至上，主張通過(guò)制定和實(shí)施法律法規(guī)，規(guī)范公權(quán)力運(yùn)行的邊界與流程，從而達(dá)到防止公權(quán)力濫用的目的。這是從法學(xué)的角度出發(fā)所倡導(dǎo)的一種權(quán)力監(jiān)督與制約的方式。二是主張通過(guò)權(quán)力內(nèi)部結(jié)構(gòu)設(shè)置，以權(quán)力制約權(quán)力的思想。該思想注重制度的重要性，其出發(fā)點(diǎn)是“制度優(yōu)于人性”，不受限制的國(guó)家權(quán)力必然導(dǎo)致暴政和腐敗。在這一理念指導(dǎo)下，國(guó)家權(quán)力被劃分為立法權(quán)、行政權(quán)和司法權(quán)，每種權(quán)力（機(jī)構(gòu)）都有防御與制衡其他權(quán)力的手段，通過(guò)三權(quán)分離與制衡達(dá)到防止權(quán)力過(guò)度集中和權(quán)力濫用的目的。這是從政治學(xué)的角度出發(fā)所倡導(dǎo)的一種權(quán)力監(jiān)督與制約的方式。三是主張通過(guò)權(quán)力主體加強(qiáng)自身道德修養(yǎng)以約束自身用權(quán)的思想。該思想強(qiáng)調(diào)通過(guò)道德教化，把外在的權(quán)力倫理道德規(guī)范內(nèi)化為行權(quán)主體的價(jià)值追求和倫理道德人格，用道德的力量、內(nèi)在的約束限制權(quán)力主體的外在用權(quán)行為，以防止權(quán)力的異化與濫用，這是從倫理學(xué)的視角所倡導(dǎo)的一種權(quán)力監(jiān)督與制約的方式。四是主張通過(guò)人民權(quán)利監(jiān)督制約權(quán)力的思想。該思想強(qiáng)調(diào)通過(guò)落實(shí)公民的知情權(quán)、參與權(quán)、表達(dá)權(quán)和監(jiān)督權(quán)等權(quán)利，發(fā)揮公民從外部監(jiān)督和制約公權(quán)力的作用，這也是憲法所賦予公民的基本權(quán)利。這是一種從社會(huì)學(xué)視角出發(fā)倡導(dǎo)的自下而上的以民制權(quán)的權(quán)力監(jiān)督與制約方式。

與其他權(quán)力監(jiān)督與制約方式相比，以民制權(quán)更能體現(xiàn)人民在權(quán)力監(jiān)督與制約中的主動(dòng)性和基礎(chǔ)作用。政府權(quán)力濫用的直接利益受損者就是人民，所以人民在防止權(quán)力濫用上是最堅(jiān)決、最可靠的主體力量。毛澤東特別強(qiáng)調(diào)這種制約監(jiān)督權(quán)力范式，積極倡導(dǎo)“只有讓人民來(lái)監(jiān)督政府，政府才不敢懈怠。只有人人都起來(lái)負(fù)責(zé)，才不會(huì)人亡政息”〔1〕。西方學(xué)者J.凱恩也曾指出，（人民）如一只獨(dú)立之眼，監(jiān)督著國(guó)家，使國(guó)家不至于淪為專制〔2〕。人民作為監(jiān)督的主體，具有廣泛性的特點(diǎn)，加之監(jiān)督對(duì)象（政府權(quán)力）的集中性，可以形成一種“全包圍”式的制約環(huán)境，這不僅從制度上更從心理上對(duì)監(jiān)督對(duì)象造成一種壓力，進(jìn)而防止掌權(quán)者濫用權(quán)力。同時(shí)，鼓勵(lì)政治組織、社會(huì)團(tuán)體與公民廣泛參與政策的制定過(guò)程，促使政府通過(guò)談判、說(shuō)服等協(xié)商方式與民眾共同決定政策，既可以為公民表達(dá)利益訴求、實(shí)現(xiàn)合法的政治輸入建立平臺(tái)，又可以通過(guò)團(tuán)體自治形成積極參與型的政治文化，培育具有自治能力和民主精神的社會(huì)公民。

二、我國(guó)實(shí)施社會(huì)制約的客觀條件與現(xiàn)實(shí)問(wèn)題

（一）社會(huì)制約的必要性與客觀條件

其一，社會(huì)制約的必要性。社會(huì)團(tuán)體在監(jiān)督與制約政府權(quán)力的過(guò)程中發(fā)揮著不可替代的作用。因?yàn)?，單個(gè)人面對(duì)國(guó)家權(quán)力的時(shí)候通常是弱小的，但通過(guò)結(jié)合成為組織，弱小的個(gè)體就會(huì)獲得加倍的力量而變得強(qiáng)大，進(jìn)而成為制約公權(quán)力的重要因素。從我國(guó)的政治實(shí)踐來(lái)看，通過(guò)社會(huì)力量實(shí)現(xiàn)對(duì)政府權(quán)力的制約具有現(xiàn)實(shí)必要性。人民代表大會(huì)制度是我國(guó)的根本政治制度，國(guó)家行政機(jī)關(guān)、審判機(jī)關(guān)、檢察機(jī)關(guān)都由人民代表大會(huì)產(chǎn)生，并向其負(fù)責(zé)和受其監(jiān)督，在這一制度制定之初，人們普遍存在對(duì)于立法權(quán)不受監(jiān)督容易導(dǎo)致濫用的擔(dān)心。但幾十年的政治實(shí)踐告訴人們，最需要警惕的不是立法權(quán)的濫用，而是行政權(quán)的膨脹，人大對(duì)行政機(jī)關(guān)缺乏實(shí)際有效的制約手段，因而使得對(duì)行政權(quán)的制約效果并不理想。在這樣的情況下，積極發(fā)揮社會(huì)力量的監(jiān)督制約作用，就成為遏制行政權(quán)濫用的一種必然選擇。

其二，社會(huì)制約的客觀條件。從我國(guó)當(dāng)前社會(huì)的發(fā)展來(lái)看，通過(guò)社會(huì)力量對(duì)政府權(quán)力進(jìn)行制約具有可行性。一方面，多年來(lái)我國(guó)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展造成了多樣化的社會(huì)結(jié)構(gòu)和不同的利益需求，與此相應(yīng)，社會(huì)分化為多元的利益群體，人們之間的交往也逐漸以利益為紐帶，通過(guò)成立不同的組織來(lái)反映利益訴求，利益團(tuán)體在整合成員需求的同時(shí)也具備了成員所賦予的權(quán)利和資源，從而具有了影響政府政策的資源和能力。另一方面，開放型社會(huì)、電子網(wǎng)絡(luò)的普及也為公民個(gè)人、社會(huì)團(tuán)體、大眾傳媒等提供了參與的機(jī)會(huì)。公民和社會(huì)團(tuán)體不僅可以通過(guò)選舉實(shí)現(xiàn)政治參與，還可以通過(guò)網(wǎng)絡(luò)投票、公眾輿論等多種方式和途徑影響政府決策。而且，在互聯(lián)網(wǎng)環(huán)境下，政府行為及國(guó)家公務(wù)人員的活動(dòng)還可以迅速被媒體和公民所了解，一旦發(fā)現(xiàn)存在權(quán)力濫用的現(xiàn)象，勢(shì)必會(huì)在全國(guó)形成聲勢(shì)浩大的輿論壓力。如對(duì)“表哥”“表嫂”“房叔”等事件的揭露，正是人民群眾利用互聯(lián)網(wǎng)對(duì)公權(quán)力進(jìn)行監(jiān)督的體現(xiàn)。2012年黨的十八大明確提出，讓權(quán)力在陽(yáng)光下運(yùn)行，保障人民的知情權(quán)、參與權(quán)、表達(dá)權(quán)、監(jiān)督權(quán)，正是為了健全權(quán)力運(yùn)行制約和監(jiān)督體系，為了實(shí)現(xiàn)人民對(duì)于政府權(quán)力的有效制約。

（二）實(shí)施社會(huì)制約存在的現(xiàn)實(shí)問(wèn)題

一方面，社會(huì)監(jiān)督主體不健全。在社會(huì)監(jiān)督過(guò)程中，單個(gè)公民通過(guò)結(jié)合成政治組織、社會(huì)團(tuán)體等形式就會(huì)獲得加倍的力量，進(jìn)而對(duì)公權(quán)力進(jìn)行制約。我國(guó)古代社會(huì)在家國(guó)同構(gòu)的政治文化傳統(tǒng)下，家族和國(guó)家緊密相連，人與人之間的交往主要以宗族血緣為紐帶，社會(huì)團(tuán)體沒(méi)有產(chǎn)生的空間，難以形成組建社團(tuán)的社會(huì)傳統(tǒng)。從中國(guó)封建專制制度開始到計(jì)劃經(jīng)濟(jì)的全能政府，再到改革開放后所形成的“強(qiáng)政府”“弱社會(huì)”狀況，中國(guó)的社會(huì)事業(yè)主要依靠政府的主導(dǎo)與推動(dòng)，包括社會(huì)組織的發(fā)展也離不開政府的作用，長(zhǎng)期以來(lái)一直實(shí)行的是雙重管制制度，這在一定程度上限制了社會(huì)組織的自由發(fā)展。盡管自十二屆全國(guó)人大第一次會(huì)議后取消了這一制度，但要形成積極表達(dá)、廣泛參與的政治氛圍，取得以社會(huì)制約公權(quán)力保障民權(quán)的效果，還需要進(jìn)一步適度放權(quán)、減少限制、降低門檻。

另一方面，社會(huì)監(jiān)督與制約過(guò)程缺乏理性與共識(shí)。任何事物都有兩面性，同樣，社會(huì)監(jiān)督與制約也是一把雙刃劍，用得好可以成為一種強(qiáng)大的監(jiān)督力量，但這種力量一旦失去理性與控制，往往會(huì)具有破壞性與顛覆性。尤其是在互聯(lián)網(wǎng)時(shí)代，網(wǎng)絡(luò)輿論監(jiān)督已經(jīng)成為一種十分普遍與有效的監(jiān)督手段，但同時(shí)由于網(wǎng)絡(luò)用戶信息的匿名性、群體責(zé)任的擴(kuò)散性、即時(shí)互動(dòng)性等特性，導(dǎo)致在一些事件上出現(xiàn)網(wǎng)絡(luò)輿論非理性化現(xiàn)象。例如在2010年發(fā)生的“我爸是李剛”事件，隨著事件在網(wǎng)絡(luò)上廣泛傳播，不少網(wǎng)友直接“惡言相向”，更有甚者，發(fā)動(dòng)人肉搜索，對(duì)當(dāng)事人隱私“一挖再挖”，雖然保障了公眾的知情權(quán)，卻侵害了當(dāng)事人的隱私權(quán)，真假難辨的“一邊倒”的信息更激化了公眾的憤怒情緒。此外，在當(dāng)下社會(huì)多元化發(fā)展趨勢(shì)下，矛盾凸顯、利益分化、看法多樣可以說(shuō)是一種必然，也已經(jīng)是社會(huì)常態(tài)。在新常態(tài)下缺乏對(duì)一些社會(huì)問(wèn)題的基本共識(shí)極容易引發(fā)矛盾的深化。突出表現(xiàn)為作為社會(huì)監(jiān)督重要的主體之一，部分媒體違背“探究事實(shí)，多方求證”的原則，不以紓解矛盾、促進(jìn)不同群體間相互理解相互尊重、形成共識(shí)為目的，而以先入為主貼標(biāo)簽、編故事的方式迎合社會(huì)情緒，圍觀起哄、煽風(fēng)點(diǎn)火，極易引發(fā)誤解加深、對(duì)立擴(kuò)大。

三、增強(qiáng)社會(huì)制約有效性的對(duì)策建議

（一）政府適度放權(quán)，鼓勵(lì)與培育社會(huì)制約主體的發(fā)展

在中國(guó)，由于文化傳統(tǒng)、歷史背景、現(xiàn)代化進(jìn)程等因素，社會(huì)組織在社會(huì)結(jié)構(gòu)、發(fā)展程度、功能作用和運(yùn)作模式等方面都明顯依附于政府。為此，社會(huì)組織的建設(shè)與發(fā)展，自我服務(wù)、自我發(fā)展能力的培養(yǎng)都需要政府更加主動(dòng)地作出讓渡和制度設(shè)計(jì)。首先，政府主動(dòng)轉(zhuǎn)變觀念，從根本上消除對(duì)于社會(huì)組織的認(rèn)識(shí)誤區(qū)，改變擔(dān)心社會(huì)組織做大做強(qiáng)后會(huì)成為黨和政府對(duì)立面的觀念。其次，適度放權(quán)，責(zé)權(quán)分明。黨的十八大報(bào)告中首次提出，要“形成政社分開、權(quán)責(zé)分明、依法自治的現(xiàn)代社會(huì)組織體制”。當(dāng)前，簡(jiǎn)政放權(quán)更多的是中央政府向地方政府、政府向市場(chǎng)放權(quán)，但政府向社會(huì)放權(quán)仍然不足。所以，在政府放權(quán)中需要充分重視中國(guó)社會(huì)組織的作用和價(jià)值，對(duì)社會(huì)組織的建立、管制等方面予以適度松綁，加大社會(huì)建設(shè)力度，一些完全具備社會(huì)組織功能的事業(yè)單位應(yīng)改造成脫離政府的社會(huì)組織，讓其在法律軌道內(nèi)健康成長(zhǎng)。通過(guò)多管齊下，重新發(fā)現(xiàn)社會(huì)，培育好社會(huì)組織，為社會(huì)監(jiān)督與制約公權(quán)力制度的建立與完善提供主體保障。

（二）尋求“最大公約數(shù)”，增進(jìn)社會(huì)共識(shí)

以權(quán)力制約權(quán)力容易引起權(quán)力機(jī)構(gòu)之間的摩擦與沖突，而以社會(huì)制約權(quán)力則容易形成多元主義民主的困境。西方民主理論學(xué)者羅伯特·達(dá)爾曾指出，“正如對(duì)于個(gè)人一樣，對(duì)于組織而言，獨(dú)立或自治也會(huì)有產(chǎn)生危害的機(jī)會(huì)”〔3〕。即便建立了民主形式甚至形成了民主運(yùn)作的習(xí)慣，但如果沒(méi)有社會(huì)各黨派在基本原則和認(rèn)同上的共識(shí)，黨派間的斗爭(zhēng)和多元團(tuán)體間的競(jìng)爭(zhēng)就會(huì)變成極端的對(duì)立和沖突，進(jìn)而影響社會(huì)的穩(wěn)定，甚至導(dǎo)致社會(huì)的分裂。在人民權(quán)利主體之間同樣如此，即便形成了民主政治參與的形式與習(xí)慣，但如果沒(méi)有對(duì)于社會(huì)發(fā)展基本原則的認(rèn)同與共識(shí)，多元團(tuán)體間的競(jìng)爭(zhēng)同樣會(huì)變成極端的對(duì)立和沖突，各種組織出于自身利益而影響公共決策甚至?xí)?dǎo)致“最終控制”的讓渡，形成國(guó)家政權(quán)機(jī)關(guān)無(wú)法對(duì)各種組織實(shí)行有效控制，公眾權(quán)利被異化的結(jié)果。為此，在權(quán)力與權(quán)力間增進(jìn)共識(shí)，可以減少政策沖突，在權(quán)利與權(quán)力間、人民團(tuán)體內(nèi)部形成共識(shí)可以避免公共議程的扭曲。我國(guó)正在步入多元社會(huì)，人民內(nèi)部的需求逐漸呈現(xiàn)出多樣化與復(fù)雜化，必須吸取其他國(guó)家政治發(fā)展中的教訓(xùn)，發(fā)揮我國(guó)整體主義思想有利的一面，在國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)內(nèi)部凝聚共同而堅(jiān)定的政治信仰，在利益分化、主體多元的社會(huì)格局中，找到共識(shí)的“最大公約數(shù)”，在重大發(fā)展問(wèn)題上增進(jìn)社會(huì)共識(shí)，從而有效避免公共政策的扭曲。

（三）與黨內(nèi)監(jiān)督、人大監(jiān)督相結(jié)合，共同發(fā)揮制約作用

各種權(quán)力制約方式既有優(yōu)勢(shì)也有缺陷，加之現(xiàn)實(shí)政治生活的復(fù)雜性，因此從政治實(shí)踐來(lái)看，基本上不存在單純依靠某一種權(quán)力制約方式的現(xiàn)象。我國(guó)目前的權(quán)力制約方式主要有法律監(jiān)督、黨內(nèi)監(jiān)督、人大監(jiān)督、人民監(jiān)督等，相對(duì)而言，以人民為主體的社會(huì)制約主要通過(guò)影響、說(shuō)服等“溫和”的措施，依靠利害關(guān)系、輿論壓力等促使政府權(quán)力作出妥協(xié)與讓步，具有非強(qiáng)制性的特點(diǎn)。因此，單純地依靠社會(huì)力量無(wú)法有效地制約權(quán)力濫用或防止權(quán)力腐敗，只有將社會(huì)制約和法律監(jiān)督、黨內(nèi)監(jiān)督、人大監(jiān)督等具有強(qiáng)制力的制約監(jiān)督機(jī)制有機(jī)結(jié)合，才能切實(shí)增強(qiáng)權(quán)力制約的實(shí)效性。

總之，“主權(quán)在民”不僅僅體現(xiàn)為主權(quán)歸屬的主體是人民，國(guó)家的一切權(quán)力最終也來(lái)源于人民，同時(shí)意味著人民能夠自由、平等地參與國(guó)家權(quán)力的運(yùn)轉(zhuǎn)，人民能夠?qū)?guó)家權(quán)力進(jìn)行有效地監(jiān)督和制約。在我國(guó)積極倡導(dǎo)人民參與的社會(huì)制約機(jī)制，不僅可以防止國(guó)家權(quán)力濫用，體現(xiàn)人民主權(quán)原則，還可以培育具有自治能力和民主精神的政治公民，為構(gòu)建參與型政治文化奠定基礎(chǔ)。同時(shí)，作為社會(huì)制約的主體，社會(huì)組織以及公民個(gè)人必須不斷走向理性與成熟，才能保障政治參與的有效性。

〔參考文獻(xiàn)〕

〔1〕中央文獻(xiàn)研究室.毛澤東傳：第5卷〔M〕.北京：中央文獻(xiàn)出版社，2011：729.

〔2〕J. Keane.Democracy and Civil Society〔M〕.London：Verso，1988：49-51.

〔3〕羅伯特·達(dá)爾.多元主義民主的困境：自治與控制〔M〕.周軍華，譯.長(zhǎng)春：吉林人民出版社，2006：1.

責(zé)任編輯文丁

〔作者簡(jiǎn)介〕邸曉星（1984-），女，河北深澤人，中共天津市委黨校黨建教研部講師，法學(xué)博士。

〔收稿日期〕2015-員2-15

〔中圖分類號(hào)〕D630

〔文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼〕A

〔文章編號(hào)〕1009-1203（2016）01-0102-03