王謹，盧錚（山西大學政治與公共管理學院，太原　030006）

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殘疾人就業(yè)保障金制度的完善

王謹，盧錚
（山西大學政治與公共管理學院，太原030006）

〔摘要〕殘疾人就業(yè)保障金制度作為一項有效的制度安排，為增加殘疾人就業(yè)和參與社會事務發(fā)揮了非常重要的作用，但其在實施過程中存在諸多亟待解決的問題，因此，有必要對此項制度予以完善。一要提高認識，杜絕拒繳殘保金現(xiàn)象；二要確立殘保金專戶，實行“收支一條線”；三要加大殘保金就業(yè)扶植力度，落實殘疾人就業(yè)政策；四要提高殘保金使用率，改變其狹窄的使用規(guī)定；五要賦予殘聯(lián)應有的行政權(quán)力，增強殘保金使用效果。

〔關(guān)鍵詞〕殘疾人就業(yè)保障金；殘疾人就業(yè)保障金制度；殘保金專戶；殘疾人就業(yè)

殘疾人就業(yè)保障金簡稱殘保金，是指安排殘疾人就業(yè)達不到省、自治區(qū)、直轄市人民政府規(guī)定比例的用人單位，根據(jù)地方有關(guān)法規(guī)的規(guī)定，按照年度差額人數(shù)和上年度本地區(qū)職工年平均工資計算繳納用于殘疾人就業(yè)的專項資金。作為一項有效的制度安排，殘疾人就業(yè)保障金為增加殘疾人就業(yè)和參與社會事務發(fā)揮了非常重要的作用。尤其是近年來，殘保金統(tǒng)一由工商代收、地稅代征、財政代扣以后，征繳數(shù)額逐年增加，同時這一制度本身也逐漸被社會所理解。殘保金征收方式的變化和數(shù)量的增多，為殘疾人就業(yè)提供了較好的財力支持，大大推進了我國殘疾人就業(yè)服務工作的開展。但是，我們在實際調(diào)研中發(fā)現(xiàn)，殘保金政策的實施，無論在征收方面還是在使用方面，均存在諸多亟待解決的問題，因此，本文試圖就殘疾人就業(yè)保障金制度的完善途徑進行初步探討。

一、提高認識，杜絕拒繳殘保金現(xiàn)象

我國相關(guān)法律條文對于殘保金征收有明文規(guī)定。如果企業(yè)不能按比例安排殘疾人就業(yè)，就要依法依規(guī)繳納殘疾人就業(yè)保障金，用于保障殘疾人就業(yè)。各地要大力加強殘保金征收，完善征收措施、規(guī)范征收程序、加大征收力度，做到依法征收、應收盡收；建立完善的責任追究制度，對于擅自多征、減征、緩征殘疾人就業(yè)保障金的，要嚴肅追究責任人責任。但實際情況是，仍有很多單位既不按比例安排殘疾人就業(yè)，又拒絕繳納殘保金。如山西省某市區(qū)依照規(guī)定，應收繳的殘保金數(shù)額在億元以上，而2013年實際征收到的只有2 000余萬元，其中市區(qū)所在地即占1 000余萬元，其余為市屬各縣的征繳額，各縣區(qū)的殘保金征繳數(shù)額遠未達標。目前，這種情況在全國各地尤其是欠發(fā)達地區(qū)均相當程度地存在著，一些經(jīng)濟基礎(chǔ)較好的地方，殘保金的征收狀況要好很多，但也做不到應收盡收，最保守的估計，其實際征收數(shù)額與應征收數(shù)額會相差3到4成。雖然一些地方法規(guī)明確指出，“無正當理由逾期未繳納（殘保金）的，由殘疾人就業(yè)服務機構(gòu)委托銀行收取，并從逾期之日加收應繳金額5%的滯納金”，但在實際工作中，由于缺乏有效的制約措施，部分企業(yè)長年拒繳殘保金，更談不上罰繳滯納金的情況了。

拒繳殘保金，從根本上說，是人們從思想上沒有認識到繳納殘保金的重要性，與我們宣傳不到位、不重視有關(guān)。因此，我們在為殘疾人的衣食住行、參與國家社會事務努力構(gòu)筑更好的無障礙設施的同時，更應該花大力氣構(gòu)筑對殘疾人思想認識上的“無障礙設施”，增強對殘疾人事業(yè)的宣傳力度、支持力度，在全社會營造平等、關(guān)愛殘疾人事業(yè)的氛圍，促進社會主義和諧社會建設。

二、確立殘保金專戶，實行“收支一條線”

征繳的殘保金，在國庫里被定性為“預算外資金”，這為資金的使用提供了方便，但殘聯(lián)在使用殘保金時，必須要經(jīng)過當?shù)卣拓斦块T的審批，由于種種原因，地方殘聯(lián)經(jīng)常會遇到使用殘保金困難，感到很無奈。如山西某縣財政賬面上有縣殘聯(lián)的殘保金1 300多萬元，但當縣殘聯(lián)申請培訓經(jīng)費時，縣政府和財政局卻聲稱沒錢，申請也白搭。國家對殘保金的管理規(guī)定實行“收支兩條線”，是導致這一結(jié)果的直接原因。殘保金在地方政府財政里名為預算外專項基金，實為政府一般財政預算，政府擁有資金審批權(quán)，造成有的部門吃肉、有的部門喝湯、有的部門連湯也喝不上。因此，基層殘聯(lián)經(jīng)常為求得一個殘疾人就業(yè)項目資金費盡口舌、跑爛鞋底。為殘疾人就業(yè)而忙碌的服務工作，實際上演變?yōu)閷鶎託埣踩朔諜C構(gòu)工作人員耐力和毅力的考驗。與此相應，殘保金使用也質(zhì)變?yōu)椤安皇菤埣踩朔諜C構(gòu)使得對不對，而是地方政府讓不讓你花的問題”，這就嚴重打擊了殘聯(lián)為殘疾人就業(yè)服務的積極性。

針對“收支兩條線”的弊端，應當確保殘聯(lián)作為殘保金的專有管理者與支配者，建立殘保金專戶，實行“收支一條線”，不應和地方政府財政一鍋攪。只要加大審計力度，或者審計部門提前介入，就可保證殘保金使用得合理安全。

三、加大殘保金就業(yè)扶植力度，落實殘疾人就業(yè)政策

在調(diào)研中，基層殘聯(lián)工作人員反映，不少地方政府機關(guān)和事業(yè)單位的殘保金繳納數(shù)目，是由當?shù)卣S意規(guī)定的，為的是省事。雖近年來，殘保金征繳的總數(shù)在增加，但一些地方政府在繳納工作上還是很隨意。一些政府主管領(lǐng)導主觀上存在著一種固有的認識，即認為從各單位、各部門收繳的殘保金最終要匯入地方政府財政，實際上是從下屬部門收上來，再由政府統(tǒng)籌安排撥下去，是左兜出右兜入，數(shù)目多少并不緊要。這種認識造成的后果是，很多政府機關(guān)和事業(yè)單位根本就不知道繳納殘保金政策和“按比例就業(yè)政策”之間是什么關(guān)系。這樣一來，落實“按比例安排殘疾人就業(yè)”政策就更難了。一些政府機關(guān)和事業(yè)單位甚至認為，殘聯(lián)征收殘保金就是為了錢，而不是為了殘疾人就業(yè)。地稅部門在向企業(yè)征收殘保金時，也是連同其他稅費整塊收繳的。企業(yè)只問需要給國家交多少錢，而不問交的是什么名堂的錢。因此，繳納殘保金政策和“按比例安排殘疾人就業(yè)”政策之間的關(guān)系，在企業(yè)里同樣未引起重視，甚至存在著一些企業(yè)為了不接收殘疾人就業(yè)而“主動”上繳殘保金的現(xiàn)象，弱化了“按比例安排殘疾人就業(yè)”政策。

所以，有必要采取措施促使殘保金用于就業(yè)扶植更適當靈活。如一些市區(qū)殘聯(lián)建議，應該對有創(chuàng)業(yè)能力的殘疾人所開發(fā)的有經(jīng)濟效益、又有輻射效應的就業(yè)項目，在殘保金使用政策上給予無償扶植，不過，對開發(fā)項目的論證要做扎實?；蛘咴试S由殘疾人先申報自籌資金的開發(fā)項目，項目成功且取得效益后，可用殘保金作為獎勵資金予以補償?；蛘咴趯埍＝鹩糜诰蜆I(yè)扶貧貼息之外，直接將殘保金用于就業(yè)扶貧，比如用殘保金購買生產(chǎn)要素無償給予殘疾人使用，如河南省洛陽市殘聯(lián)在殘疾人職業(yè)技能培訓完畢，電腦培訓班的學員可以帶走為其培訓準備的電腦，縫紉班的學員可以帶走培訓時所使用的縫紉機。

四、提高殘保金使用率，改變其狹窄的使用規(guī)定

依照國務院《殘疾人就業(yè)條例》第十六條規(guī)定，“依法征收的殘疾人就業(yè)保障金，應當納入財政預算，專項用于殘疾人職業(yè)培訓以及為殘疾人提供就業(yè)服務和就業(yè)援助，任何組織或者個人不得貪污、挪用、截留或者私分”。為扶植殘疾人就業(yè)，政策允許殘保金以有償借貸方式，下借一部分給殘疾人進行自主創(chuàng)業(yè)就業(yè)。但在實際中，不論是借貸后賺了錢的殘疾人，還是借貸后沒賺錢的殘疾人，多數(shù)拒還貸款。因為他們是殘疾人，殘疾人服務機構(gòu)對這種行為只能聽之任之、束手無策。由于多數(shù)情況下殘保金無法收回，所以以殘保金下借殘疾人進行項目有償扶植的就業(yè)活動，各地殘聯(lián)近年來搞得很少。另外，按照政策規(guī)定，征收來的殘保金還有用于“獎勵積極吸納殘疾人就業(yè)的先進單位”這一使用內(nèi)容，但在獎勵形式上出現(xiàn)了一些問題，主要表現(xiàn)為獎勵數(shù)額大，殘聯(lián)舍不得；獎勵數(shù)額較小，一些企業(yè)根本看不上。因此，獎勵條款實際意義不大。還有一些企業(yè)看重的是榮譽獎勵，希望得到高規(guī)格的榮譽獎，而這一點地方殘聯(lián)無法提供。所以，不少地方縣區(qū)殘聯(lián)在殘保金用于扶貧有償借貸、獎勵企業(yè)等方面的活動基本沒有實施。于是，一些縣區(qū)為了讓殘保金多發(fā)揮些作用，就在慰問、支持殘疾人大學生或殘疾大學生家庭上開支一部分，一些市區(qū)殘聯(lián)將一部分殘保金用于為殘疾人就業(yè)而進行的基礎(chǔ)設施建設上。但依照《殘疾人就業(yè)保障金管理暫行規(guī)定》，這些做法都是違規(guī)的。于是，只剩下殘疾人就業(yè)培訓這一塊可以使用殘保金了，這樣實際上等于有40%的殘保金躺在國家財庫里休眠。

針對大量殘保金閑置的同時又有大量殘疾人不能就業(yè)這一問題，政策可允許殘聯(lián)直接用殘保金為殘疾人購買社會公益崗位，這正好符合殘疾人就業(yè)政策的價值目標，且既省時又省力。因為現(xiàn)在許多地方殘聯(lián)搞的培訓項目，花錢不少，費時費力，而真正能讓殘疾人就業(yè)的卻不多，而許多公益崗位如政府機關(guān)、事業(yè)單位門衛(wèi)人員、城市交通協(xié)管員、城市公共廁所維護員、單位門前自行車點看護員等，都是很多殘疾人可以做的。如果政策規(guī)定必須安排殘疾人，可由殘聯(lián)和政府或者政府之外的用人單位聯(lián)合，為大量城鄉(xiāng)殘疾人特別是城鄉(xiāng)40-50歲的殘疾人提供就業(yè)機會。

五、賦予殘聯(lián)應有的行政權(quán)力，增強殘保金使用效果

依照規(guī)定，殘保金征繳上來之后統(tǒng)一歸入國庫，使用時“按照‘審批程序合規(guī)，支出范圍合理，使用結(jié)果有效’的原則”進行，由殘聯(lián)申請，財政部門“嚴格審批”。這實際上是把殘疾人就業(yè)保障金變?yōu)閲鴰熨Y金，審批權(quán)交給財政部門是將對殘保金的支配權(quán)交給了財政部門。于是，就造成了基層殘聯(lián)部門了解情況，想有所作為，而不一定能申請到資金；審批部門不清楚情況，卻可以輕易決定是否批放殘保金的各自為政現(xiàn)象。

人社部、財政部、中國殘聯(lián)等聯(lián)合下發(fā)的《關(guān)于加強殘疾人職業(yè)培訓促進就業(yè)工作的通知》第十三條指出，“嚴格殘疾人就業(yè)保障金使用管理，確保專項用于殘疾人就業(yè)培訓和服務工作。進一步創(chuàng)新支持方式，提高資金使用效率。要加強殘疾人就業(yè)保障金征收使用情況的監(jiān)督檢查，嚴禁擅自減免以及截留、擠占、挪用殘疾人就業(yè)保障金”。而殘保金一旦進入國庫，則“專項”不“專”了，而是在政府的財政大鍋里一塊攪，實際上在給政府支配殘保金方面提供了便利。有時候，地方殘聯(lián)能夠使用多少殘保金甚至與一個殘聯(lián)領(lǐng)導交際能力的高低有直接關(guān)系。不僅如此，在調(diào)研中，某縣殘聯(lián)反映，曾有個別地方領(lǐng)導，因和地稅部門領(lǐng)導關(guān)系不睦，擅令扣壓地稅部門因代收殘保金而應得到的10%的手續(xù)費，使得該縣地稅部門連續(xù)兩年拒絕代收殘保金，直到該縣領(lǐng)導換屆后，這一問題才得以解決。這些雖屬個別現(xiàn)象，但反映出地方政府對于殘保金的支配權(quán)過大，直接影響到地方殘疾人工作這一本質(zhì)問題。

所以，應賦予殘聯(lián)應有的行政權(quán)力，使其掌握的權(quán)力和實際承擔的職責相匹配。殘疾人工作歸民政部門管轄時，是政府的一個正規(guī)機構(gòu)，獨立出來后，承擔的仍然是政府的職能，但性質(zhì)屬于“亦官亦民”。正是殘聯(lián)機構(gòu)性質(zhì)的改變，使得其為求一個殘疾人就業(yè)項目資金而跑斷腿、磨破嘴。執(zhí)行殘疾人政策是一項“應然而必然”的工作，卻讓一個“應然而非必然”的社會單位去執(zhí)行，這種職責和權(quán)力的不相稱，是殘聯(lián)在落實就業(yè)政策時有力使不出的關(guān)鍵原因。如果政策明令凡是未能按比例安排殘疾人就業(yè)的單位，或未能按比例安排殘疾人就業(yè)，又未能按期如數(shù)繳納殘保金的機關(guān)事業(yè)單位，單位年終考核以不合格論處，殘聯(lián)具有合格確認權(quán)，那么殘疾人就業(yè)保障金制度執(zhí)行效果就會截然不同。

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責任編輯梁華林

〔作者簡介〕王謹（1957-），男，山西平陸人，山西大學政治與公共管理學院副教授，歷史學博士。盧錚（1990-），女，山西侯馬人，山西大學政治與公共管理學院碩士研究生。

〔收稿日期〕2015-員2-08

〔中圖分類號〕C913.69

〔文獻標識碼〕A

〔文章編號〕1009-1203（2016）01-0049-03