袁玉梅（武漢大學(xué)馬克思主義學(xué)院，武漢　430071）

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提高黨內(nèi)法規(guī)建設(shè)的科學(xué)化水平冥冥基于《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)選編》的研究分析

袁玉梅
（武漢大學(xué)馬克思主義學(xué)院，武漢430071）

〔摘要〕自1996年始，中央相關(guān)部門對1978-2012年發(fā)布的黨內(nèi)法規(guī)和規(guī)范性文件進行了認(rèn)真的整理，先后出版了四本《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)選編》。從其中收錄的486件文件來看，黨內(nèi)法規(guī)仍然存在著一些不足，如制定主體混亂、程序法缺位、法規(guī)制定缺乏前瞻性等。在全面從嚴(yán)治黨的新形勢下，要想使黨內(nèi)法規(guī)切實發(fā)揮好制度保障作用，必須在加強系統(tǒng)性建設(shè)、理順黨規(guī)黨紀(jì)與國家法律的關(guān)系、完善事后評估機制等方面下工夫，以不斷提高黨內(nèi)法規(guī)建設(shè)的科學(xué)化水平。

〔關(guān)鍵詞〕黨內(nèi)法規(guī)；規(guī)范性文件；制度性建設(shè)；科學(xué)化

2014年12月，習(xí)近平總書記在江蘇調(diào)研時強調(diào)指出，要協(xié)調(diào)推進全面建成小康社會、全面深化改革、全面依法治國、全面從嚴(yán)治黨，推動改革開放和社會主義現(xiàn)代化建設(shè)邁上新臺階?？梢钥闯?，全面從嚴(yán)治黨在其中發(fā)揮著極為重要的作用。要想實現(xiàn)全面從嚴(yán)治黨，必須有完善的黨規(guī)黨紀(jì)和國家法律作保障。實際上，自黨的十一屆三中全會以來，我黨依據(jù)不同時期黨建工作及社會發(fā)展的需要，已陸續(xù)出臺了諸多黨內(nèi)法規(guī)，并于2000-2014年精選了部分黨內(nèi)法規(guī)和規(guī)范性文件予以出版，有力地推動了黨的純潔性和先進性建設(shè)。筆者通過對選錄的文件進行認(rèn)真分析后發(fā)現(xiàn)，現(xiàn)行黨內(nèi)法規(guī)建設(shè)雖取得了一定成績，但仍存在一些不足，如黨內(nèi)法規(guī)制定主體混亂、程序法缺位嚴(yán)重、法規(guī)制定缺乏前瞻性等。因此，在建設(shè)社會主義法治國家的大背景下，需要對黨內(nèi)法規(guī)體系進一步完善，為新形勢下推進全面從嚴(yán)治黨工作提供有效的制度保障。

一、黨內(nèi)法規(guī)建設(shè)的現(xiàn)狀

自1996年開始，中央辦公廳法規(guī)室、中央紀(jì)委法規(guī)室和中組部對黨的十一屆三中全會以來發(fā)布的黨內(nèi)法規(guī)和各種規(guī)范性文件進行了認(rèn)真的整理，將1978年之后由中共中央、中央紀(jì)委、中央辦公廳、中央組織部發(fā)布的中央級別的黨內(nèi)法規(guī)和規(guī)范性文件進行了選編，共出版了四部中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)選編（為行文方便，以下簡稱選編），即《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)選編》（1978-1996）（法律出版社，2000年出版），《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)選編》（1996-2000）（法律出版社，2001年出版），《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)選編》（2001-2007）（法律出版社，2009年出版），《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)選編》（2007-2012）（法律出版社，2014年出版）。選編共收入486件黨內(nèi)法規(guī)和規(guī)范性文件，筆者下述研究都是以這四部選編中收錄的文件為研究對象而展開的。

從文件名稱來看，依據(jù)《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)制定條例》，“黨內(nèi)法規(guī)的名稱為黨章、準(zhǔn)則、條例、規(guī)則、規(guī)定、辦法、細(xì)則”〔1〕。在486件黨內(nèi)規(guī)范性文件中，90件是規(guī)范性的黨內(nèi)法規(guī)，占18.5%；387件是不合規(guī)范的黨內(nèi)法規(guī)，占81.5%；279件以“通知”的形式下發(fā)，66件以“意見”的形式下發(fā)，還有其他文件以“答復(fù)”、“決定”等形式下發(fā)。依據(jù)2012年頒布的《黨政機關(guān)公文處理工作條例》，“通知”通?！斑m用于發(fā)布、傳達要求下級機關(guān)執(zhí)行和有關(guān)單位周知或者執(zhí)行的事項，批轉(zhuǎn)、轉(zhuǎn)發(fā)公文”〔2〕606，“意見”一般“適用于對重要問題提出見解和處理辦法”〔2〕606。依據(jù)《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)制定條例》第一章第五條：“黨內(nèi)法規(guī)的內(nèi)容應(yīng)當(dāng)用條款形式表達，不同于一般不用條款形式表述的決議、決定、意見、通知等規(guī)范性文件”〔1〕，從而明確了黨內(nèi)法規(guī)名稱的規(guī)范性。

但在前三部出版的選編中，對于黨內(nèi)法規(guī)和規(guī)范性文件并未作出明確區(qū)分，直至第四部選編（2007-2012）才在“編輯說明”中指出，根據(jù)2012年中央發(fā)布的《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)制定條例》，黨內(nèi)規(guī)范性文件不屬于黨內(nèi)法規(guī)，但考慮到規(guī)范性文件對于黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)具有重要意義，且前三部均予收錄，這次也編入選編。實際上，在1990年頒布的《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)制定程序暫行條例》第一章第四條中，就明確指出“黨內(nèi)法規(guī)的名稱為黨章、準(zhǔn)則、條例、規(guī)則、規(guī)定、辦法、細(xì)則”〔3〕，但在編輯前三部選編時并未給予說明，以至于有學(xué)者認(rèn)為“通知”類的規(guī)范性文件也屬于黨內(nèi)法規(guī)。事實上，無論在效力上還是在嚴(yán)謹(jǐn)性上，黨內(nèi)規(guī)范性文件都不及黨內(nèi)法規(guī)。

從發(fā)布主體來看，在486件黨內(nèi)法規(guī)和規(guī)范性文件中，完全由全國人民代表大會、中共中央和中共中央辦公廳發(fā)布的有121件，如歷屆全國人民代表大會修改的《中國共產(chǎn)黨黨章》《中共中央關(guān)于加強和改進黨的作風(fēng)建設(shè)的決定》《中共中央關(guān)于加強和改進新形勢下黨的建設(shè)若干重大問題的決定》等；有121件是由中共中央、中共中央辦公廳與國務(wù)院、國務(wù)院辦公廳聯(lián)合發(fā)布的，如《中共中央、國務(wù)院印發(fā)〈關(guān)于深化行政管理體制改革的意見〉的通知》、《中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳關(guān)于加強和改進村民委員會選舉工作的通知》《中共中央、國務(wù)院關(guān)于進一步加強人才工作的決定》等；完全由中共中央紀(jì)委、中共中央組織部等黨中央各部門發(fā)布的有160件，如《中共中央紀(jì)委、中共中央組織部關(guān)于印發(fā)〈關(guān)于退出現(xiàn)職、接近或者達到退休年齡的黨政領(lǐng)導(dǎo)干部在企業(yè)兼職、任職有關(guān)問題的意見〉的通知》《中共中央紀(jì)委、中共中央組織部關(guān)于加強和改進?。▍^(qū)、市）巡視工作的若干意見》等；有84件是由中央與國務(wù)院相關(guān)部門聯(lián)合發(fā)布的，如《中共中央組織部、最高人民法院、最高人民檢察院關(guān)于印發(fā)〈公開選拔初任法官、檢察官任職人選暫行辦法〉的通知》《中共中央紀(jì)委、監(jiān)察部關(guān)于印發(fā)〈建立健全懲治和預(yù)防腐敗體系2008-2012年工作規(guī)劃〉的通知》等。

從內(nèi)容來看，486件文件不僅涉及黨內(nèi)事務(wù)、黨員行為規(guī)范，還涉及國家的政治、經(jīng)濟、文化等社會生活。前三部《選編》均是按照《中國共產(chǎn)黨章程》的體例編排，具體分類大體相同，主要涉及以下內(nèi)容：黨章及全國人民代表大會通過的政策等，12件；黨員和黨的干部，81件；黨的組織，如黨的中央組織和基層組織，36件；黨的組織制度，13件；黨的紀(jì)律，128件；黨的紀(jì)律檢查機關(guān)，52件；其他黨內(nèi)法規(guī)和規(guī)范性文件，47件。第四部選編的編排與前三部不同，按照黨的建設(shè)總體布局進行分類，主要分為七大類：黨章及相關(guān)法規(guī)制度，3件；黨的領(lǐng)導(dǎo)和黨的工作，15件；思想建設(shè)，5件；組織建設(shè)，49件；作風(fēng)建設(shè)，6件；反腐倡廉建設(shè)，35件；黨的機關(guān)工作，4件。由此可以看出，第四部選編將黨的各項制度建設(shè)放在更加突出的位置。

二、現(xiàn)行黨內(nèi)法規(guī)存在的不足

黨的十八屆四中全會指出，要“運用黨內(nèi)法規(guī)把黨要管黨、從嚴(yán)治黨落到實處，促進黨員、干部帶頭遵守國家法律法規(guī)”〔4〕。近年來，黨內(nèi)法規(guī)在全面從嚴(yán)治黨過程中發(fā)揮了至關(guān)重要的作用，為促進黨的作風(fēng)好轉(zhuǎn)提供了制度保證，但總體來看，現(xiàn)行黨內(nèi)法規(guī)仍然存在一些不足，例如黨內(nèi)法規(guī)制定主體混亂、程序法缺位、法規(guī)制定缺乏前瞻性等，亟待進行修訂和完善。

（一）黨內(nèi)法規(guī)制定主體混亂

2013年頒布的《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)制定條例》第一章第二條規(guī)定：“黨內(nèi)法規(guī)是黨的中央組織以及中央紀(jì)律檢查委員會、中央各部門和省、自治區(qū)、直轄市黨委制定的規(guī)范黨組織的工作、活動和黨員行為的黨內(nèi)規(guī)章制度的總稱。”〔1〕第三章第十三條又規(guī)定：“中央黨內(nèi)法規(guī)按其內(nèi)容一般由中央紀(jì)律檢查委員會、中央各部門起草，綜合性黨內(nèi)法規(guī)由中央辦公廳協(xié)調(diào)中央紀(jì)律監(jiān)察委員會、中央有關(guān)部門起草或者成立專門起草小組起草。中央紀(jì)律監(jiān)察委員會、中央各部門和省、自治區(qū)、直轄市黨委制定的黨內(nèi)法規(guī)，由其自行組織起草?！薄?〕以上兩條規(guī)定都明確了黨內(nèi)法規(guī)的制定主體應(yīng)當(dāng)是黨的中央組織部以及中央紀(jì)律檢查委員會、中央各部門和省、自治區(qū)、直轄市黨委，但是通過對1978年至2014年出版的選編中收錄的486件文件予以考察，發(fā)現(xiàn)符合該條例規(guī)定的僅有281件文件。

黨內(nèi)法規(guī)制度主要用于確保黨的各級組織有效運行，嚴(yán)格依照黨的紀(jì)律約束黨員的行為，保障黨員在黨內(nèi)生活中的權(quán)利和義務(wù)，約束的對象主要是黨員和黨的各級組織、機構(gòu)等。綜合分析以往由黨政部門聯(lián)合下發(fā)的文件，其內(nèi)容并不全是涉及黨員干部的培養(yǎng)、選拔和監(jiān)督工作，往往還涉及國家的政治、經(jīng)濟、文化、社會事務(wù)等方面工作，從而使得黨內(nèi)法規(guī)制定的主體有時呈現(xiàn)出混亂狀態(tài)。早在20世紀(jì)80年代，鄧小平就提出要“黨政分開”，時間過去了30多年，至今仍然沒有完全實現(xiàn)黨政分開。

（二）程序法缺位

黨內(nèi)實體性法規(guī)制度與程序性法規(guī)制度相輔相成、缺一不可，實體性法規(guī)制度是程序性法規(guī)制度制定的前提，程序性法規(guī)制度是實體性法規(guī)制度執(zhí)行的保障。改革開放以來，實體性黨內(nèi)法規(guī)不斷完善，但程序性法規(guī)卻發(fā)展緩慢，嚴(yán)重制約了黨內(nèi)法規(guī)的執(zhí)行效力。

從已出版的四部選編來看，黨的十一屆三中全會以來，黨內(nèi)法規(guī)和規(guī)范性文件不斷出臺，對黨員的管理和要求越來越嚴(yán)格，但仔細(xì)分析不難發(fā)現(xiàn)，不少法規(guī)雖然對黨員的行為作了嚴(yán)格規(guī)定，但執(zhí)行力卻較弱，導(dǎo)致黨內(nèi)民主政治生活難以有效開展，黨的決策難以得到有效實施。究其原因，一方面，懲罰性措施制定得越來越詳細(xì)，對不履行或不執(zhí)行黨內(nèi)法規(guī)者給予黨紀(jì)處罰，嚴(yán)重的交由司法機關(guān)處理；另一方面，懲罰性規(guī)定的執(zhí)行比較困難，可操作性不強。如2009年出臺的《中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳關(guān)于印發(fā)〈國有企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)人員廉潔從業(yè)若干規(guī)定〉的通知》中指出：“國有企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)人員應(yīng)當(dāng)按照年度向履行國有資產(chǎn)出資人職責(zé)的機構(gòu)報告兼職、投資入股、國（境）外存款和購置不動產(chǎn)情況，配偶、子女從業(yè)和出國（境）定居及有關(guān)情況，以及本人認(rèn)為應(yīng)當(dāng)報告的其他事項，并以適當(dāng)方式在一定范圍內(nèi)公開?！薄?〕這一規(guī)定本身就存在很大的漏洞，“適當(dāng)方式”是什么方式，口頭說一說算不算？私下里對領(lǐng)導(dǎo)、書記匯報算不算？“一定范圍”是在科級以上干部中還是在科員以上干部中？由于沒有具體詳細(xì)的標(biāo)準(zhǔn)，對國有企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)人員的懲罰處于模棱兩可之間。因此，黨內(nèi)法規(guī)建設(shè)需要“既注重黨的中央組織、地方組織、基層組織的實體法，又注重黨內(nèi)選舉、黨內(nèi)協(xié)商、黨內(nèi)決策、黨內(nèi)監(jiān)督的程序法”〔6〕，以確保完善的實體法在程序法的保駕護航下得到有效實施。

（三）法規(guī)制定缺乏前瞻性

對四部選編進行統(tǒng)計可以看出，在486件文件中，黨內(nèi)法規(guī)有90件，“通知”有279件，“意見”有66件，“決定”有19件，黨內(nèi)規(guī)范性文件數(shù)量遠遠多于黨內(nèi)法規(guī)的數(shù)量。黨內(nèi)規(guī)范性文件主要是應(yīng)對當(dāng)時當(dāng)?shù)氐耐话l(fā)狀況或者是當(dāng)時一個時期表現(xiàn)比較嚴(yán)重的情況而采取的應(yīng)對措施，具有即時即用性。如改革開放之后，不少黨政機關(guān)領(lǐng)導(dǎo)干部的子女、配偶，利用他們自己的特殊身份和社會關(guān)系，參與社會經(jīng)濟活動，謀取不正當(dāng)利益。為此，中共中央、國務(wù)院于1985年出臺了《關(guān)于禁止領(lǐng)導(dǎo)干部的子女、配偶經(jīng)商的決定》，2001年又出臺了《關(guān)于省、地兩級黨委、政府主要領(lǐng)導(dǎo)干部配偶、子女個人經(jīng)商辦企業(yè)的具體規(guī)定（試行）》。但此類現(xiàn)象并未因諸多規(guī)定的出臺而銷聲匿跡，相反有愈演愈烈之勢。如近年來查處的前中共中央政治局常委周永康，在其多項違紀(jì)行為中，就包括濫用職權(quán)幫助親屬、朋友從事經(jīng)營活動獲取巨額利潤，造成國有資產(chǎn)重大損失，并且嚴(yán)重違反廉潔自律規(guī)定，本人及親屬收受他人大量財物。要想有效制止此類現(xiàn)象發(fā)生，從頂層上設(shè)計黨內(nèi)法規(guī)就極為重要，急需出臺一部細(xì)則嚴(yán)謹(jǐn)、規(guī)范縝密、有效監(jiān)督的黨內(nèi)法規(guī)。即時即用的法規(guī)，具有頭痛醫(yī)頭、腳痛醫(yī)腳的救急性質(zhì)，往往缺乏前瞻性，缺乏前期的調(diào)查研究，很容易導(dǎo)致與黨內(nèi)其他法規(guī)的不協(xié)調(diào)，使黨內(nèi)法規(guī)呈現(xiàn)出零星化、碎片化狀態(tài)，既不利于黨內(nèi)法規(guī)的有效執(zhí)行，也影響了黨內(nèi)法規(guī)的權(quán)威性。目前，我國的改革已進入深水區(qū)和攻堅期，不能總是“摸著石頭過河”，“而是要從問題導(dǎo)向向目標(biāo)導(dǎo)向與問題導(dǎo)向并重轉(zhuǎn)變”〔7〕。這就要求在黨內(nèi)法規(guī)制定過程中，既要考慮解決現(xiàn)實中存在的突出問題，又要加強黨內(nèi)法規(guī)理論研究，使制定的法規(guī)具有預(yù)見性和長期性。

三、完善黨內(nèi)法規(guī)建設(shè)的思路

黨的十八屆四中全會指出：“黨內(nèi)法規(guī)既是管黨治黨的重要依據(jù)，也是建設(shè)社會主義法治國家的有力保障?！薄?〕建設(shè)完備的黨內(nèi)法規(guī)是落實全面從嚴(yán)治黨的依據(jù)和制度保障，根據(jù)全面從嚴(yán)治黨的要求和社會主義現(xiàn)代化建設(shè)的需要，黨內(nèi)法規(guī)建設(shè)需要在加強系統(tǒng)性建設(shè)、理順黨規(guī)黨紀(jì)與國家法律的關(guān)系、完善黨內(nèi)法規(guī)事后評估機制等方面下工夫。

（一）加強黨內(nèi)法規(guī)系統(tǒng)性建設(shè)

辯證唯物主義認(rèn)為，任何事物都是以系統(tǒng)的方式存在的，系統(tǒng)的性質(zhì)和功能不是其構(gòu)成要素的性質(zhì)和功能的簡單相加，而是要素之間通過相互聯(lián)系相互作用使系統(tǒng)發(fā)揮最大效應(yīng)。黨內(nèi)法規(guī)體系是一個以黨章為核心，以準(zhǔn)則、條例、規(guī)則、規(guī)定、辦法、細(xì)則等元素為支撐的系統(tǒng)，加強黨內(nèi)法規(guī)系統(tǒng)性建設(shè)，既需要清理不合時宜的法規(guī)，也需要消除在不同時期對同一問題出臺的法規(guī)“打架”現(xiàn)象，以促進法規(guī)內(nèi)部的協(xié)調(diào)一致。

四部選編共收入486件自黨的十一屆三中全會以來的黨內(nèi)法規(guī)和規(guī)范性文件，這些法規(guī)有的已經(jīng)過時，無法滿足時代發(fā)展的要求；有的已經(jīng)失效但是并沒有清理。而這486件文件還僅僅是被選編收入的，其實黨的十一屆三中全會以來黨內(nèi)出臺的各種法規(guī)和規(guī)范性文件遠不止這個數(shù)。如此大量冗雜的黨內(nèi)法規(guī)和規(guī)范性文件，一方面不利于維護黨內(nèi)法規(guī)的權(quán)威性，另一方面實際操作起來，容易發(fā)生法規(guī)之間“打架”的現(xiàn)象。

2012年5月，中共中央印發(fā)了《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)制定條例》，要求黨內(nèi)法規(guī)制定機關(guān)應(yīng)當(dāng)適時對黨內(nèi)法規(guī)進行清理。2012年6月，中央批準(zhǔn)印發(fā)了《中共中央辦公廳關(guān)于開展黨內(nèi)法規(guī)和規(guī)范性文件清理工作的意見》，黨內(nèi)法規(guī)和規(guī)范性文件集中清理工作啟動。2012年7月至2013年9月，中共中央辦公廳會同有關(guān)部門將1978年至2012年6月期間發(fā)布的旨在規(guī)范黨組織工作、活動及黨員行為的767件黨內(nèi)法規(guī)納入清理范圍，在逐件研究、論證和審核并充分征求有關(guān)方面意見的基礎(chǔ)上，共有162件文件被廢止。被廢止的文件主要可分為以下幾類：一是部分文件的內(nèi)容同黨章和黨的理論路線方針政策相抵觸，如1984年出臺的《中共中央、國務(wù)院關(guān)于嚴(yán)禁黨政機關(guān)和黨政干部經(jīng)商、辦企業(yè)的決定》規(guī)定，黨政機關(guān)在職干部在不保留原來職務(wù)的前提下可以保留公職經(jīng)商辦企業(yè)，這與2010年中央印發(fā)的《中國共產(chǎn)黨黨員領(lǐng)導(dǎo)干部廉潔從政若干準(zhǔn)則》及其他文件的規(guī)定明顯相沖突，因此中央廢止了該《決定》。二是有的黨內(nèi)法規(guī)已被新的規(guī)定涵蓋或者替代，如中央在1989年、1994年、1999年先后出臺了3部規(guī)范黨政機關(guān)汽車配備和使用管理的黨內(nèi)法規(guī)，這3部法規(guī)的內(nèi)容與2011年出臺的關(guān)于公務(wù)用車配備和使用管理的新法規(guī)的內(nèi)容不一致，于是中央廢止了這3部舊法規(guī)。三是138件文件被宣布失效，部分文件的調(diào)整對象或規(guī)范內(nèi)容已消失，有的文件試用期已過或者文件規(guī)定的階段性任務(wù)已經(jīng)完成，文件事實上已不再執(zhí)行。如中央2000年批準(zhǔn)印發(fā)的《深化干部人事制度改革綱要》，是對2001-2010年期間干部人事制度改革進行階段性部署的文件，由于該文件的適用期已過，實踐中已不再執(zhí)行，故中央決定宣布其失效。總的來看，這是中央第一次對黨內(nèi)法規(guī)進行清理，由于很多黨內(nèi)法規(guī)和規(guī)范性文件是由黨政多個部門聯(lián)合下發(fā)的，集中清理時由于時間緊、工作量大等原因，不可避免地會導(dǎo)致工作過粗過快，因此需要進一步將黨內(nèi)法規(guī)的清理工作常態(tài)化，建立完善的黨內(nèi)法規(guī)清理機制，適時將部分有效期短、調(diào)整對象已經(jīng)發(fā)生變化的黨內(nèi)法規(guī)和規(guī)范性文件清理出去。

《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)制定條例》第十八條規(guī)定：“對同一事項，如果需要作出與現(xiàn)行黨內(nèi)法規(guī)不一致的規(guī)定，應(yīng)當(dāng)在草案中作出廢止或者如何適用現(xiàn)行黨內(nèi)法規(guī)的規(guī)定，并在報送草案時說明情況和理由?！薄?〕但在實際操作過程中，仍然存在法規(guī)之間相互“打架”的現(xiàn)象，主要表現(xiàn)為以下兩方面：一方面，下位法規(guī)與上位法規(guī)相抵觸；最新頒布的黨內(nèi)法規(guī)與之前頒布的黨內(nèi)法規(guī)相沖突。另一方面，地方黨內(nèi)法規(guī)、部門法規(guī)與中央法規(guī)不一致，不同部門對同一事項作出的規(guī)定不同。法規(guī)之間相互“打架”，既不利于法規(guī)的執(zhí)行和規(guī)范黨內(nèi)行為，也不利于維護法規(guī)的權(quán)威性。因此，在出臺黨內(nèi)法規(guī)前，要完善黨內(nèi)法規(guī)備案審查制度，重點審查與即將出臺的法規(guī)具有相關(guān)性的法規(guī)，逐步增強黨內(nèi)法規(guī)的系統(tǒng)性和協(xié)調(diào)性。

（二）協(xié)調(diào)黨內(nèi)法規(guī)與法律的關(guān)系

黨內(nèi)法規(guī)的制定不能與法律相沖突。黨的十八屆四中全會指出：“依法執(zhí)政，既要求黨依據(jù)憲法法律治國理政，也要求黨依據(jù)黨內(nèi)法規(guī)管黨治黨。”〔4〕《中華人民共和國憲法》具有最高的權(quán)威性，黨內(nèi)法規(guī)的制定必須遵守其框架?！吨腥A人民共和國憲法》規(guī)定：“一切國家機關(guān)和武裝力量、各政黨和各社會團體、各企事業(yè)組織，都必須以憲法為根本的活動準(zhǔn)則，都必須遵守憲法和法律。”〔8〕黨內(nèi)法規(guī)的制定自然也不能超出憲法和法律的范圍?！吨腥A人民共和國立法法》第八條對法律保留的具體范圍作了規(guī)定：“黨內(nèi)法規(guī)的制定不得涉及應(yīng)由國家最高權(quán)力機關(guān)制定法律的事項?！薄?〕《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)制定條例》第七條對黨內(nèi)法規(guī)制定需要遵循的原則中，也指出“遵守黨必須在憲法和法律范圍內(nèi)活動的規(guī)定”〔1〕。

鄧小平曾經(jīng)指出：“國要有國法，黨要有黨規(guī)黨法?！薄?0〕這形象地說明了國法與黨規(guī)的調(diào)整對象不同。依據(jù)《條例》和《中央黨內(nèi)法規(guī)制定工作五年規(guī)劃綱要》，黨內(nèi)法規(guī)的調(diào)整對象主要是黨組織的工作、活動和黨員行為，目的是為了全面提高黨的建設(shè)科學(xué)化水平、加強和改善黨的領(lǐng)導(dǎo)、確保黨始終成為中國特色社會主義事業(yè)的堅強領(lǐng)導(dǎo)核心。而國家法律則是由國家制定或認(rèn)可、以國家強制力保證實施、以規(guī)定當(dāng)事人權(quán)利和義務(wù)為主要內(nèi)容，它的調(diào)整對象是在國內(nèi)生活的所有公民。但國家法律和黨內(nèi)法規(guī)的調(diào)整對象都不可避免地涉及黨員干部，如果不能協(xié)調(diào)好黨內(nèi)法規(guī)與國家法律的有效銜接，就會出現(xiàn)對同一調(diào)整對象的同一行為作出不同規(guī)定，甚至出現(xiàn)矛盾和混亂。習(xí)近平總書記在黨的十八屆四中全會上作出的《關(guān)于〈中共中央關(guān)于全面推進依法治國若干重大問題的決定〉的說明》中指出：“法律是對全體公民的要求，黨內(nèi)法規(guī)制度是對全體黨員的要求，而且很多地方對法律的要求更嚴(yán)格?！薄?1〕中國共產(chǎn)黨既是無產(chǎn)階級的先鋒隊，也是中華民族的先鋒隊，黨員干部首先要遵守國家法律，更要遵守黨規(guī)黨紀(jì)。黨員違反了黨規(guī)黨紀(jì)，未必觸犯法律，但必然要受到黨規(guī)黨紀(jì)的懲罰；黨員違反了法律，必然違反黨規(guī)黨紀(jì)，此時其不僅要受到黨規(guī)黨紀(jì)的懲罰，更要受到法律的制裁，絕不能因為其受到了黨規(guī)黨紀(jì)的懲罰而免于法律的制裁。

在選編收錄的486件黨內(nèi)法規(guī)和規(guī)范性文件中，黨內(nèi)法規(guī)有90件，規(guī)范性文件有387件。在今后的工作中，一方面應(yīng)適時地對比較成熟的規(guī)范性文件進行整理、評估，而后上升為比較穩(wěn)定的黨內(nèi)法規(guī)，作為長久性的規(guī)范黨員行為和組織的制度；另一方面應(yīng)將對黨的建設(shè)具有重要作用和意義的黨內(nèi)法規(guī)，適時通過法定程序上升為國家法律法規(guī)，用國家法律來約束黨員行為、規(guī)范組織秩序。通過以上舉措，將黨的意志通過法定程序上升為國家意志，可以更好地調(diào)整黨務(wù)與政務(wù)、社會事務(wù)的關(guān)系，有利于推進黨的領(lǐng)導(dǎo)、人民當(dāng)家作主和依法治國相統(tǒng)一的進程，加快推進國家治理體系現(xiàn)代化建設(shè)。

（三）完善黨內(nèi)法規(guī)事后評估機制

黨內(nèi)法規(guī)的制定與出臺，不僅需要“深入調(diào)查研究，全面掌握實際情況，認(rèn)真總結(jié)歷史經(jīng)驗和新的實踐經(jīng)驗，充分了解各級黨組織和廣大黨員的意見和建議”〔1〕，更需要進一步完善黨內(nèi)法規(guī)制定后的評估機制。

黨內(nèi)法規(guī)的制定，事前未必能夠?qū)Ψㄒ?guī)在黨內(nèi)生活中發(fā)揮的作用作出完全無誤的判斷和考慮，法規(guī)頒布后總會有意想不到的情況出現(xiàn)，這就需要進一步完善黨內(nèi)法規(guī)的事后評估機制。《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)制定條例》第三十二條指出：“黨內(nèi)法規(guī)制定機關(guān)、起草部門和單位可以根據(jù)職權(quán)對黨內(nèi)法規(guī)執(zhí)行情況、實施效果開展評估。”〔1〕以上雖然指出了要對黨內(nèi)法規(guī)的實施效果開展評估，但使用的是“可以”一詞，也就是說事后評估是否開展，不是必須的環(huán)節(jié)，而是具有選擇性，這樣一來，就弱化了事后評估的重要性。實際上，對黨內(nèi)法規(guī)進行事后評估十分重要，它不僅可以有效檢測黨內(nèi)法規(guī)在規(guī)范黨員行為、調(diào)節(jié)組織秩序方面的實際效力，而且可以根據(jù)實際效果進一步完善黨內(nèi)法規(guī)制度，尤其是一些由黨政部門聯(lián)合下發(fā)的文件，往往涉及社會事務(wù)的方方面面，更需要作事后評估。通過實踐的檢驗，可以發(fā)現(xiàn)黨內(nèi)法規(guī)存在的問題和不足，從而為黨內(nèi)法規(guī)的立、改、廢提供現(xiàn)實依據(jù)。

〔參考文獻〕

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〔11〕習(xí)近平.關(guān)于《中共中央關(guān)于全面推進依法治國若干重大問題的決定》的說明〔N〕.人民日報，2014-10-29（2）.

責(zé)任編輯馮耀明

〔作者簡介〕袁玉梅（1987原），女，河南濮陽人，武漢大學(xué)馬克思主義學(xué)院馬克思主義中國化專業(yè)博士研究生。

〔收稿日期〕2016-0員-園9

〔中圖分類號〕D262

〔文獻標(biāo)識碼〕A

〔文章編號〕1009-1203（2016）01-0026-05